Les organismes européens de coopération territoriale -  - ebook

Les organismes européens de coopération territoriale ebook

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Opis

L’émergence des organismes européens de coopération territoriale constitue l’aspect le plus récent de l’institutionnalisation des rapports de droit entre collectivités territoriales ou autorités publiques issues d’États distincts. Ceux-ci peuvent se définir comme des structures juridiques de droit européen (Conseil de l’Europe et Union européenne), investies d’une mission d’intérêt général et créées par voie d’accord entre collectivités, autorités, établissements et entreprises publics ou parapublics. Ils sont alors dotés d’une personnalité juridique propre, de la capacité de conclure des contrats, d’aliéner des biens meubles ou immeubles, d’employer du personnel contractuel ou statutaire, d’adopter des actes unilatéraux, d’être attraits et d’ester en justice.

Trois principaux statuts de ce type cohabitent à l’heure actuelle : le Groupement européen d’intérêt économique (GEIE), le Groupement européen de coopération territoriale (GECT) et le Groupement eurorégional de coopération (GEC).

Le présent ouvrage se propose d’étudier le droit applicable à ces structures, en identifiant difficultés rencontrées et solutions adoptées par les acteurs. Pour ce faire, il rassemble les actes du colloque organisé à Valenciennes par le Centre de documentation et de recherches européennes (CDRE EA 3004, Faculté pluridisciplinaire de Bayonne – Université de Pau et des Pays de l’Adour) et l’Institut du développement et de la prospective (IDP EA 1384, Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis).

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© ELS Belgium s.a., 2018

Éditions Bruylant

Rue Haute, 139/6 - 1000 Bruxelles

Tous droits réservés pour tous pays.

Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent ouvrage, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.

9782802761983

Collection de droit de l’Union européenne – série colloques

Directeur de la collection : Fabrice Picod

Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), Chaire Jean Monnet de droit et contentieux de l’Union européenne, dirige le master 2 Droit et contentieux de l’Union européenne, président honoraire de la Commission pour l’étude des Communautés européennes (CEDECE)

La collection droit de l’Union européenne, créée en 2005, réunit les ouvrages majeurs en droit de l’Union européenne.

Ces ouvrages sont issus des meilleures thèses de doctorat, de colloques portant sur des sujets d’actualité, des plus grands écrits ainsi réédités, de manuels et monographies rédigés par des auteurs faisant tous autorité.

Parus précédemment dans la même série

1. Le mandat d’arrêt européen, sous la direction de Marie-Elisabeth Cartier, 2005.

2. L’autorité de l’Union européenne, sous la direction de Loïc Azoulai et Laurence Burgorgue-Larsen, 2006.

3. Les entreprises face au nouveau droit des pratiques anticoncurrentielles : le règlement n° 1/2003 modifie-t-il les stratégies contentieuses ?, sous la direction de Laurence Idot et Catherine Prieto, 2006.

4. Les échanges entre les droits, l’expérience communautaire. Une lecture des phénomènes de régionalisation et de mondialisation du droit, sous la direction de Sophie Robin-Olivier et Daniel Fasquelle, 2008.

5. Le commun dans l’Union européenne, sous la direction de Pierre-Yves Monjal et Eleftheria Neframi, 2008.

6. Doctrine et droit de l’Union européenne, sous la direction de Fabrice Picod, 2008.

7. L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, sous la direction de Jacqueline Dutheil de la Rochère, 2009.

8. Les droits fondamentaux dans l’Union européenne. Dans le sillage de la Constitution européenne, sous la direction de Joël Rideau, 2009.

9. Dans la fabrique du droit européen. Scènes, acteurs et publics de la Cour de justice des communautés européennes, sous la direction de Pascal Mbongo et Antoine Vauchez, 2009.

10. Vers la reconnaissance des droits fondamentaux aux États membres de l’Union européenne ? Réflexions à partir des notions d’identité et de solidarité, sous la direction de Jean-Christophe Barbato et Jean-Denis Mouton, 2010.

11. L’Union européenne et les crises, sous la direction de Claude Blumann et Fabrice Picod, 2010.

12. La prise de décision dans le système de l’Union européenne, sous la direction de Marc Blanquet, 2011.

13. L’entrave dans le droit du marché intérieur, sous la direction de Loïc Azoulai, 2011.

14. Aux marges du traité. Déclarations, protocoles et annexes aux traités européens, sous la direction de Ségolène Barbou des Places, 2011.

15. Les agences de l’Union européenne, sous la direction de Joël Molinier, 2011.

16. Pédagogie judiciaire et application des droits communautaire et européen, sous la direction de Laurent Coutron, 2011.

17. La légistique dans le système de l’Union européenne. Quelle nouvelle approche ?, sous la direction de Fabienne Peraldi-Leneuf, 2012.

18. Vers une politique européenne de l’énergie, sous la direction de Claude Blumann, 2012.

19. Turquie et Union européenne. État des lieux, sous la direction de Baptiste Bonnet, 2012.

20. Objectifs et compétences dans l’Union européenne, sous la direction de Eleftheria Neframi, 2012.

21. Droit pénal, langue et Union européenne. Réflexions autour du procès pénal, sous la direction de Cristina Mauro et Francesca Ruggieri, 2012.

22. La responsabilité du producteur du fait des déchets, sous la direction de Patrick Thieffry, 2012.

23. Sécurité alimentaire. Nouveaux enjeux et perspectives, sous la direction de Stéphanie Mahieu et Katia Merten-Lentz, 2013.

24. La société européenne. Droit et limites aux stratégies internationales de développement des entreprises, sous la direction de François Keuwer-Defossez et Andra Cotiga, 2013.

25. Le droit des relations extérieures de l’Union européenne après le Traité de Lisbonne, sous la direction de Anne-Sophie Lamblin-Gourdin et Eric Mondielli, 2013.

26. Les frontières de l’Union européenne, sous la direction de Claude Blumann, 2013.

27. L’unité des libertés de circulation. In varietate concordia, sous la direction d’Édouard Dubout et Alexandre Maitrot de la Motte, 2013.

28. 1992-2012 : 20 ans de marché intérieur. Le marché intérieur entre réalité et utopie, sous la direction de Valérie Michel, 2014.

29. L’État tiers en droit de l’Union européenne, sous la direction d’Isabelle Bosse-Platière et Cécile Rapoport, 2014.

30. La protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne. Entre évolution et permanence, sous la direction de Romain Tinière et Claire Vial, 2015.

31. L’Union européenne, une Fédération plurinationale en devenir ?, sous la direction de Jean-Christophe Barbato et Yves Petit, 2015.

32. L’Union européenne et le fédéralisme économique. Discours et réalités, sous la direction de Stéphane de La Rosa, Francesco Martucci et Edouard Dubout, 2015.

33. L’Union bancaire, sous la direction de Francesco Martucci, 2016.

34. La Banque centrale européenne. Regards croisés, droit et économie, sous la direction de Régis Vabres, 2016.

35. Le principe majoritaire en droit de l’Union européenne, sous la direction de Fabrice Picod, 2016.

36. Les catégories juridiques du droit de l’Union européenne, sous la direction de Brunessen Bertrand, 2016.

37. La fraude et le droit de l’Union européenne, sous la direction de Dominique Berlin, Francesco Martucci, Fabrice Picod, 2017.

38. Le Brexit. Enjeux régionaux, nationaux et internationaux, sous la direction de Charles Bahurel, Elsa Bernard et Marion Ho-Dac, 2017.

39. La démocratie dans l’Union européenne, sous la direction de Catherine Haguenau-Moizard et Christian Mestre, 2017.

Remerciements

Le présent ouvrage rassemble les actes du colloque organisé le vendredi 10 février 2017 à Valenciennes par le Centre de documentation et de recherches européennes (CDRE EA 3004, Faculté pluridisciplinaire de Bayonne – Université de Pau et des Pays de l’Adour) et l’Institut du développement et de la prospective (IDP EA 1384, Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis).

Cette manifestation s’est déroulée avec le soutien du Président Abdelhakim Artiba et de son équipe, notamment le Vice-président Laurent Siguoirt. Qu’ils en soient remerciés. Celle-ci et la publication qui la parachève n’auraient pu voir le jour sans les interventions précieuses des Directeurs des deux centres de recherches organisateurs, les Professeurs Henri Labayle et Stéphane Lambrecht, ainsi que celle de Madame Sylvie Hannesse, Responsable administrative, financière et valorisation de la recherche à l’IDP. Notre reconnaissance va également à Monsieur Emmanuel Cherrier, pour l’appui apporté par l’Institut de préparation à l’administration générale de Valenciennes (IPAG).

Cet ouvrage s’inscrit, par ailleurs, dans la lignée des très riches travaux du Réseau d’étude des normes transfrontalières et interterritoriales (RENTI).

Outre les auteurs, nous exprimons enfin toute notre gratitude aux Professeurs Carlos Fernandez de Casadevante Romani, Julien Icard et Nicolas Levrat, à Mesdames Olga Irastorza, Agnès Monfret et Nathalie Verschelde ainsi qu’à Messieurs Bertrand Fort et Brice Fusaro pour leurs contributions et participations actives aux débats.

Liste des sigles et abréviations

AFDI

Annuaire français de droit international

AJDA

Actualité juridique – Droit administratif

Ann. IDI

Annuaire de l’Institut de droit international

BOE

Boletín oficial del Estado

CAA

Cour administrative d’appel

CdR

Comité des régions

CDLR

Comité directeur pour la démocratie locale et régionale

Conseil d’État

CGCT

Code général des collectivités territoriales

CJCE/CJUE

Cour de justice des Communautés/de l’Union européenne(s)

CNCD

Commission nationale à la coopération décentralisée

DAECT

Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales

ÉJFA

Éditions juridiques franco-allemandes

ÉPCI

Établissement public de coopération intercommunale

FEDER

Fonds européen de développement régional

FSE

Fonds social européen

GBCT

Groupement Benelux de coopération territoriale

GCT

Groupement de coopération territoriale

GEC

Groupement eurorégional de coopération

GECT

Groupement européen de coopération territoriale

GEIE

Groupement européen d’intérêt économique

GIP

Groupement d’intérêt public

GLCT

Groupement local de coopération transfrontalière

ITI

Investissement territorial intégré

JCP A

La semaine juridique – Administrations et collectivités territoriales

JDI

Journal de droit international

JOCE/JOUE

Journal officiel des Communautés/de l’Union européenne(s)

JORF

Journal officiel de la République française

NUTS

Nomenclature des unités territoriales statistiques

PAC

Plan d’action commun

PED

Pôle européen de développement

RCADI

Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye

RCDIP

Revue critique de droit international privé

RDP

Revue du droit public

RFDA

Revue française de droit administratif

RJE

Revue juridique de l’environnement

RUP

Région ultra-périphérique

SEML

Société d’économie mixte locale

STE

Série des traités européens (1949-2003)

STCE

Série des traités du Conseil de l’Europe (depuis 2004)

TA

Tribunal administratif

Sommaire

Remerciements

Liste des sigles et abréviations

Liste des contributeurs

Rapport introductif

Du droit international au droit administratif européen

Itinéraire juridique des organismes européens de coopération territoriale, par Romélien Colavitti

Partie I Aspects institutionnels du droit applicable aux organismes européens de coopération territoriale

Les organismes européens de coopération territoriale au carrefour des institutions. L’analyse du juriste internationaliste, par Jochen Sohnle

Les organismes infraétatiques de coopération transfrontière en droit du Conseil de l’Europe, par Yves Lejeune

Organismes européens de coopération territoriale. L’empreinte du droit administratif français, par Nicolas Kada

Partie II Aspects matériels du droit applicable aux organismes européens de coopération territoriale

L’application par les groupements européens de coopération territoriale du droit de la commande publique, par Stéphane de La Rosa

Le droit financier dans les organismes européens de coopération territoriale, par Pierre Bourdon

Organismes européens de coopération interterritoriale, conflits de juridictions et modes alternatifs de règlement des différends. Un nouveau champ d’exploration pour le droit international privé, par Filali Osman

Partie III Regards de praticiens sur le droit applicable aux organismes européens de coopération territoriale

La Commission européenne, par Dirk Peters

La mission opérationnelle transfrontalière, par Petia Tzvetanova

Le GECT Nouvelle-Aquitaine, Euskadi, Navarre. Genèse et pratique quotidienne d’une eurorégion, par Mathieu Bergé

Conclusions générales

par Géraldine Bachoué Pedrouzo

Annexes

Table des matières

Liste des contributeurs

Géraldine Bachoué Pedrouzoest Maître de conférences en droit public à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour (Centre de documentation et de recherches européennes, CDRE EA 3004, Faculté pluridisciplinaire de Bayonne) où elle dirige le Master 2 Coopération transfrontalière et interterritoriale.

Mathieu Bergéest Conseiller régional de Nouvelle-Aquitaine, délégué à la coopération transfrontalière et à l’Euro-région Nouvelle-Aquitaine, Euskadi, Navarre. Il est, par ailleurs, Secrétaire général de la Communauté de Travail des Pyrénées.

Pierre Bourdonest Professeur des Universités en droit public à l’Université du Mans (Laboratoire Thémis-UM EA 4333) où il dirige l’École doctorale de droit et de science politique. Il est, par ailleurs, Membre associé de l’Institut des sciences juridique et philosophique de l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne (UMR 8103).

Romélien ColavittiestMaître de conférences HDR en droit public à l’Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis (Institut du développement et de la prospective, IDP EA 1384) où il dirige le Master 2 Droit public des affaires – parcours contrats publics et le Cycle de préparation aux grands concours. Il est, par ailleurs, Juge assesseur à la Cour nationale du droit d’asile et Consultant au Conseil de l’Europe (« Commission de Venise »).

Nicolas Kada est Professeur des Universités en droit public à l’Université Grenoble-Alpes où il codirige le Centre de recherches juridiques (CRJ EA 1965). Il est, par ailleurs, Codirecteur du Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (Groupement d’intérêt scientifique, GIS).

Stéphanede La Rosa est Professeur des Universités en droit public à l’Université Paris-Est Créteil (Équipe marchés, institutions, libertés, MIL EA 7382) où il dirige le Master 2 Droit public des affaires – parcours de la régulation et des contrats publics.

Yves Lejeune estProfesseur émérite invité à l’Université catholique de Louvain (Faculté de droit et de criminologie, Louvain-la-Neuve). Il a été Professeur invité à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour. Expert consultant du Conseil de l’Europe, il a notamment été chargé d’établir, puis d’actualiser, l’Annexe au protocole nº 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales. Il est cofondateur du Réseau international d’étude des normes transfrontalières et interterritoriales (RENTI).

Filali Osman est Professeur des Universités en droit privé à l’Université de Franche-Comté (Centre de recherches juridiques de l’Université de Franche-Comté, CRJFC EA 3225). Ancien Conseiller de Gouvernement, il est, par ailleurs, Chercheur associé au Centre de droit des affaires et du commerce international de l’Université de Montréal (CDACI) et au Centre de recherche sur le droit des marchés et des investissements internationaux de l’Université de Bourgogne (CREDIMI, UMR 6295).

Dirk Peters estSenior Expert à la Commission européenne, rattaché à la Direction générale Politique régionale et urbaine – Unité affaires légales (Bruxelles).

Jochen Sohnle est Professeur des Universités en droit public à l’Université de Lorraine (Institut de recherches sur l’évolution de la Nation et de l’État, IRENEE EA 7303) où il dirige le Master 2 Les collectivités territoriales dans l’Union européenne (Centre européen universitaire de Nancy).

Petia Tzvetanova est Docteur en droit et Responsable de l’expertise juridique au sein de la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT).

Rapport introductif

Du droit international au droit administratif européen

Itinéraire juridique des organismes européens de coopération territoriale

Romélien Colavitti

Maître de conférences HDR en droit public, Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis (IDP)

Le phénomène de coopération entre collectivités ou autorités territoriales issues d’États distincts questionne le juriste depuis près d’un demi-siècle. Cadrant mal avec les concepts et structures intellectuelles imposées par une stricte territorialité du droit public national, il fut longtemps relégué à la marge, dans une zone grise1 séparant le droit du non-droit2. Il faut dire que ces rapports furent d’abord rudimentaires et s’organisaient sciemment en lisière des ordres juridiques nationaux. Comme le relevait ainsi Geneviève Bastid-Burdeau, « les relations de ce type n’ont sans doute pas besoin du droit, dans la plupart des cas, pour se développer harmonieusement. Mais si le recours au droit s’avère nécessaire, il faudra sans doute s’avancer avec prudence, tant le régime de ces accords paraît incertain et divers »3.

L’absence de cadre spécifique en la matière avait pour mérite essentiel d’éviter les difficultés d’appréhension intellectuelle et normative d’un phénomène complexe4, car impliquant au moins deux systèmes de règles de droit public appartenant à des États différents. Pourtant, cette logique d’évitement avait aussi pour conséquence d’engendrer une insécurité juridique, dont les acteurs publics ne mesuraient pas pleinement les conséquences. Dans un contexte plus large – celui des « contrats internationaux de l’administration » – le Conseil d’État observait ainsi que « le développement rapide des contrats internationaux par l’État et les collectivités territoriales constitue aujourd’hui “un angle mort” du contrat administratif. On n’en connaît ni le nombre, ni la nature, ni l’objet, ni les auteurs, alors que leur développement pose des questions nouvelles, souvent très délicates : les limites pour les collectivités publiques à agir comme tout opérateur privé et la détermination des règles qui les régissent (loi applicable, capacité à compromettre, juridiction compétente...). L’État s’expose donc à des risques sans en être assez conscient »5.

Un besoin de droit6 s’est nettement exprimé en la matière au sein du Conseil de l’Europe durant les années 1970-1980 pour se concrétiser par l’adoption, le 21 mai 1980 à Madrid, de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (« Convention-cadre de Madrid »)7. Cette dernière, qui vise à mettre en place un régime-cadre commun aux États membres, a été complétée à trois reprises par protocoles additionnels8. Il est inutile de revenir ici en détail sur les conditions d’élaboration et sur le contenu de ces textes, dont la portée a été précisée par traités bi ou plurilatéraux subséquents et surtout au moyen de textes nationaux, essentiellement de nature législative9. Les contributeurs à cet ouvrage ont souhaité focaliser leurs analyses sur un aspect spécifique – le plus récent et le moins étudié – de ce processus de juridicisation, à savoir : le développement du droit applicable aux coopérations « institutionnelles » entre collectivités publiques issues d’États distincts. Deux précisions terminologiques doivent être effectuées au préalable. Les études ici rassemblées porteront sur :

1. La « coopération territoriale ». Les fluctuations terminologiques ne manquent pas dans la matière ici étudiée, ce qui peut déstabiliser le non spécialiste. Les relations de coopération entre collectivités publiques ont d’abord été qualifiées de « transfrontalières » (« cross-border », en anglais), s’agissant de rapports entre collectivités contiguës, se trouvant de part et d’autre d’une frontière internationale. Le Conseil de l’Europe a ensuite élargi le champ d’application des dispositions pertinentes de la Convention-cadre de Madrid à la coopération « interterritoriale », c’est-à-dire celle concernant des acteurs publics qui ne jouxtent pas une frontière internationale. Les Communautés puis l’Union européenne (UE) ont, quant à elles, complété le volet transfrontalier de deux dimensions, l’une « transnationale », l’autre « interrégionale ». La première visait la coopération entre collectivités non contigües appartenant à des États ayant une frontière internationale commune tandis que, la seconde, visait des collectivités issues d’États non frontaliers. La doctrine a d’abord apporté une terminologie englobant l’ensemble de ces dimensions, en l’occurrence la coopération « transfrontière »10, terme évocateur mais n’ayant pas de fondement en droit positif. Ce fut des droits nationaux que vint alors un terme unificateur. Le législateur français – avec une inspiration assez inégale – a ainsi évoqué la « coopérationdécentralisée », puis « l’actionextérieure » des collectivités territoriales. Mais s’agissant de qualifications nationales, ces concepts ont eu bien du mal à s’exporter. C’est l’UE qui fut alors à l’origine de la première qualification de droit positif applicable dans l’ensemble des États membres, à savoir, celle de « coopérationterritoriale ». Ce terme revêt un triple intérêt : il englobe, d’abord, l’ensemble des types de coopérations sans considération de contigüité ; il correspond, ensuite, à la qualification de droit positif partagée par le plus grand nombre d’États (en l’occurrence, au minimum, les 28 États membres de l’UE) et, enfin, il constitue le terme consacré dans la pratique, car la majorité des organismes de coopération existants sont actuellement des Groupements européens de « coopérationterritoriale ».

2. Les « organismes européens de coopération territoriale ». Le présent ouvrage donnera un cap européen à sa mission d’exploration de la « galaxie » des institutions de coopération territoriale. Ainsi, il se limitera à l’analyse du droit applicable aux organismes européens dédiés. Ceci aura pour conséquence d’exclure la situation particulière des organismes nationaux, comme l’association de droits belge, espagnol, français, italien ou de droit local alsacien-mosellan, la Zweckverband de droit allemand, le groupement d’intérêt public (GIP), la société d’économie mixte locale (SEML) de droit français ou le Consorcio de droit espagnol11. Même si ces statuts ont été – et sont encore – utilisés pour mettre en œuvre des projets de coopération territoriale, ils restent presque exclusivement régis par le droit national dont ils sont originaires. Seront exclus, par la même occasion, les regroupements de fait, non dotés de la personnalité juridique12. S’ils existent, ils disposent néanmoins de champs d’actions limités et se confinent à de simples plateformes de discussions et d’échanges entre élus, agents publics et sociétés civiles locales. Les organismes européens de coopération territoriale, objet de la présente étude, peuvent alors être définis comme des structures juridiques de droit européen (droit cadre du Conseil de l’Europe13 ou droit dérivé de l’UE), investies d’une mission d’intérêt général créées par voie d’accord entre collectivités, autorités, établissements et entreprises publics ou parapublics14 issus d’États distincts et dotées d’une personnalité juridique propre, de la capacité de conclure des contrats, d’aliéner des biens meubles ou immeubles, d’employer du personnel contractuel ou statutaire (le plus souvent par voie de détachement), d’adopter des actes unilatéraux, d’être attraites ou d’ester en justice15.

Seront ainsi analysés, en priorité, les Groupements européens d’intérêt économique (GEIE, cf. annexe n° 1 au présent ouvrage)16, les Groupements européens de coopération territoriale (GECT, cf. annexes nos 2 et 3)17 et les Groupements eurorégionaux de coopération (GEC, cf. annexes nos 4 et 5)18. De manière plus incidente – car issus du droit conventionnel subséquent à la Convention-cadre de Madrid – pourront aussi être évoqués le Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT)19 et le Groupement Benelux de coopération territoriale (GBCT)20.

Les organismes européens de coopération territoriale trouvent toujours leur source – directe ou indirecte – dans un traité international. Il en va ainsi du GLCT, du GBCT ou du GEC, qui ont été directement institués par l’Accord de Karlsruhe, la Convention Benelux et le protocole n° 3 à la Convention-cadre de Madrid (I). Mais c’est aussi le cas du GEIE et du GECT qui, bien qu’ils aient été créés par voie de règlements, trouvent un ancrage indirect dans les dispositions pertinentes des traités communautaires, donnant compétence aux institutions pour légiférer en matière économique ou territoriale. Néanmoins, leurs cas spécifiques méritent d’être envisagés plus largement comme un indice prouvant l’émergence progressive de nouveaux acteurs d’un droit administratif européen encore en gestation21 (II).

I. « L’internationalité » originelle des organismes européens de coopération territoriale

Selon une logique classiquement internationale, le Conseil de l’Europe a été un lieu privilégié de création de statuts d’organismes européens de coopération territoriale. Bien que le GEC soit d’une livraison récente, cet effort est bien plus ancien et doit être envisagé de manière globale à travers l’analyse des dispositions du système conventionnel cadre, mis en place dans le sillage de la Convention-cadre de Madrid, de ses protocoles additionnels (A) et des traités bi ou plurilatéraux conclus entre les États parties (B).

A. La Convention-cadre de Madrid et ses protocoles additionnels

Il n’est pas nécessaire de revenir ici en détails sur la procédure d’élaboration et le contenu de la Convention-cadre de Madrid22. Rappelons simplement que, sur le fondement de son article 1er, l’État partie s’engage « à faciliter et à promouvoir la coopération transfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales relevant de sa juridiction et les collectivités ou autorités territoriales relevant de la compétence d’autres Parties contractantes ».

Initialement, ceci visait la « coopération transfrontalière » qui désigne, selon l’article 2, « toute concertation visant à renforcer et à développer les rapports de voisinage entre collectivités ou autorités territoriales relevant de deux ou plusieurs Parties contractantes, ainsi que la conclusion des accords et des arrangements utiles à cette fin »23. Un saut qualitatif sera accompli avec son premier protocole additionnel24, qui fait référence, à son article 1er, au « droit des collectivités ou autorités territoriales de conclure, dans les domaines communs de compétence, des accords de coopération transfrontalière avec les collectivités ou autorités territoriales d’autres États ». En évoquant un « droit » propre aux collectivités concernées par la coopération transfrontalière, ce protocole replace alors les collectivités au premier rang du système, en affirmant que désormais « un accord de coopération transfrontalière engage la seule responsabilité des collectivités ou autorités territoriales qui l’ont conclu »25. Par la suite, le deuxième protocole additionnel élargira ce droit à une dimension « interterritoriale », c’est-à-dire, les rapports « autres que les relations de coopération transfrontalière des collectivités voisines, y inclus la conclusion d’accords avec les collectivités ou autorités territoriales d’autres États »26.

Parallèlement à ces développements, le système conventionnel cadre du Conseil de l’Europe traite aussi des organismes de coopération. À cet effet, le premier protocole précise que « les accords de coopération transfrontalière conclus par les collectivités ou autorités territoriales peuvent créer un organisme de coopération transfrontalière, ayant ou non la personnalité juridique. L’accord indiquera, en respectant la législation nationale, si l’organisme, compte tenu des tâches qui lui sont attribuées, doit être considéré, dans l’ordre juridique dont relèvent les collectivités ou autorités qui ont conclu l’accord, comme un organisme de droit public ou de droit privé »27. Cette disposition apporte deux précisions : l’organisme est créé sur le fondement d’un accord entre collectivités et le droit applicable, notamment à propos de sa soumission aux règles du droit public ou privé, découle de la législation interne visée par l’accord statutaire.

En outre, le protocole apporte une distinction entre organismes « dualistes » et « polyvalents ».

Le premier cas est établi à l’article 4, paragraphe 1er, du protocole, prévoyant que « lorsque l’organisme de coopération transfrontalière a la personnalité juridique, celle-ci est définie par la loi de la Partie contractante dans laquelle il a son siège. Les autres Parties contractantes dont relèvent les collectivités ou autorités territoriales parties à l’accord reconnaissent la personnalité juridique dudit organisme conformément à leur droit national ». Dans cette situation, l’organisme est régi par le droit interne du lieu de son siège statutaire. Ceci permettra d’en déduire ses personnalité et capacité juridiques, au regard du droit de l’État du lieu de son siège. Personnalité et capacité juridiques de l’organisme produiront alors leurs effets sur le territoire de l’État étranger partenaire à la suite d’un acte de reconnaissance28 établi dans le respect du droit étranger. Comme le relève le rapport explicatif en support du protocole, « l’article 4 obéit à une logique juridique dualiste en ce sens que l’organisme de coopération transfrontalière est régi exclusivement par le droit national de l’État où il a son siège »29. Ce type de mécanisme sera notamment repris par l’Accord de Karlsruhe, instituant le GLCT. Dans ce cas, les difficultés liées aux disparités de législations internes vont perdurer30.

Face à cette situation, peu propice à une uniformisation du régime juridique applicable aux organismes de coopération territoriale, l’article 5, paragraphe 1er, établit une autre construction juridique possible. À cet effet, « les Parties contractantes peuvent, si leur législation nationale le permet, décider que l’organisme de coopération transfrontalière est un organisme de droit public et que ses actes ont, dans l’ordre juridique de chacune des Parties contractantes, la même valeur juridique et les mêmes effets que s’ils avaient été pris par les collectivités ou autorités territoriales qui ont conclu l’accord »31. Cette situation se distingue de la précédente, dans la mesure où elle permet aux collectivités partenaires d’établir directement, dans l’accord statutaire, le rattachement de l’organisme au droit public ou au droit privé. L’accord pourra donc établir ab initio un régime juridique partiellement unifié, puisque le choix de créer un organisme de droit public emportera la reconnaissance d’effets juridiques similaires pour toutes les collectivités partenaires. Certes, les actes accomplis par l’organisme ne revêtiront pas les mêmes effets dans l’ensemble des ordres juridiques nationaux en présence32. Cela dit, ces effets seront réels et ne nécessiteront plus de reconnaissance par l’État étranger d’une capacité établie par le droit interne de l’État du lieu du siège. Est alors écartée l’hypothèse où l’activité de l’organisme sera rattachable aux catégories du droit public dans l’État du lieu du siège et à celles du droit privé dans l’État étranger dont dépend l’autre collectivité partenaire. La « polyvalence » d’un tel organisme tiendra alors au fait qu’un seul et même acte pourra produire simultanément ses effets dans deux ordres juridiques différents, sans requérir un rattachement automatique au droit interne de l’État du lieu de son siège. Ceci dit, le protocole reste muet sur l’éventuelle distorsion entre les divers effets juridiques d’un acte de l’organisme, du fait de l’application de règles internes elles-mêmes différentes. Sur ce point rien n’est moins sûr, puisque le Protocole n’établit aucun régime réellement unifié en la matière. Les législations internes conservent alors la majeure partie de la compétence de détermination des règles applicables à ce type de coopération intégrée.

Le Conseil de l’Europe a pris acte des limites du Protocole et souhaité élaborer un « statut juridique paneuropéen relatif aux organismes transfrontaliers »33, dont l’essentiel du régime juridique ne serait pas établi par les seuls droits internes, mais par l’action conjuguée de l’accord statutaire et d’un traité multilatéral portant loi uniforme. C’est sous la responsabilité du Comité directeur pour la démocratie locale et régionale (CDLR), assisté par un Comité d’experts sur la coopération transfrontalière, qu’a été placé le projet d’élaboration de règles communes. L’objectif du Comité était alors de proposer un statut uniforme, encadré par des règles matérielles directement applicables dans l’ordre interne des États, tout en tenant compte des spécificités constitutionnelles de chacun. C’est seulement à titre subsidiaire que le droit interne de l’État du lieu du siège serait alors sollicité. Cet objectif est louable, dans la mesure où il permet d’établir a priori des règles matérielles uniformes sur des questions aussi diverses que le statut public ou privé, l’enregistrement, la liberté contractuelle, la responsabilité extracontractuelle ou l’effet juridique et le statut contentieux des actes de l’organisme.

Dans un premier temps, la solution retenue fut celle d’élaborer un troisième protocole additionnel à la Convention-cadre de Madrid. Ceci aboutit à un avant-projet, déposé le 24 juillet 200434. Un an plus tard, le Comité chargé de sa rédaction a entendu rompre le lien formel entre le projet de statut et la Convention-cadre en proposant, non plus seulement un protocole additionnel, mais une nouvelle convention35. Ceci a été motivé par la volonté d’appréhender ce nouvel instrument comme un corps de règles applicables dans l’ordre juridique de l’ensemble des États membres et non, comme c’est le cas de la Convention-cadre, un moyen de déterminer le droit national applicable à la coopération36. Mais le Comité reviendra à sa position initiale et un troisième protocole à la Convention-cadre, instituant le GEC sera adopté à Utrecht, le 16 novembre 200937.

Le GEC constitue un organisme européen de coopération dont le but est « de promouvoir, soutenir et développer, au profit des populations, la coopération transfrontalière et interterritoriale entre ses membres, dans leurs domaines de compétence communs et dans le respect des compétences fixées par la législation nationale des États concernés »38.

Le protocole précise que le GEC détient la personnalité juridique39, l’autonomie budgétaire, la capacité contractuelle, la possibilité de recruter son propre personnel, d’acquérir des biens mobiliers et immobiliers et d’ester en justice. Le droit applicable est celui de l’État du lieu du siège, charge pour les collectivités partenaires de préciser dans son accord statutaire à laquelle des catégories de personnes morales prévues par la législation applicable s’effectuera son rattachement. Le GEC est institué par les collectivités ou autorités territoriales des États membres du Conseil de l’Europe, mais peut aussi compter en son sein lesdits États, l’un de leurs établissements publics40 ou encore une collectivité ou autorité territoriale d’un État non partie au protocole41. L’organisme est alors institué par voie d’accord qui, outre les statuts du GEC, prévoit une multitude de règles procédurales42. À cette occasion, les collectivités partenaires sont tenues de produire les documents attestant le respect de leurs législations nationales en matière de contrôle, notamment tutélaire, des autorités centrales qui doivent être informées a priori et a posteriori de cette participation43.

La mission du GEC est précisée dans ses statuts et doit être compatible avec les compétences respectives des collectivités partenaires. Sont expressément exclus du champ de compétence d’un GEC, les pouvoirs règlementaires et de police, les compétences en matière fiscale ou, plus généralement, celles qu’une collectivité exerce en tant « qu’agent » de l’État dont elle dépend, sauf autorisation expresse de ce dernier44.

Enfin, le protocole établit des règles précises en matière de responsabilité du GEC45, de contrôles administratif, juridictionnel et financier de son activité46, ainsi que de règlement des litiges entre le GEC et ses membres47 ou entre le GEC et une tierce partie48. Sur ce dernier point, le protocole prévoit la possibilité pour le GEC, ses membres et les tierces parties de recourir à l’arbitrage en vue de régler leurs litiges. Le recours à un accord d’arbitrage est alors « subsidiaire », lorsqu’il concernera un litige opposant le GEC à un tiers résidant effectivement (personne physique) ou ayant l’un de ses établissements (personne morale) sur le territoire d’un État membre et « obligatoire », s’agissant d’un tiers ne se trouvant pas dans ces situations49.

L’économie générale du protocole établit donc un régime équilibré et cohérent. Ceci étant, il est regrettable que certaines propositions avancées au cours de sa rédaction aient été écartées50. En effet, certaines collectivités, habilitées par leurs droits internes, pourraient aller jusqu’à transférer des compétences souveraines51 à un organisme de coopération, semblable au GEC. Or, le protocole ne permet pas de répondre à pareilles situations, car l’exercice de pouvoirs de police ou de compétences règlementaires et fiscales est exclu, par principe, des compétences de l’organisme52. Dans ce cas précis, il aurait été utile de prévoir la possibilité d’un tel transfert de compétence (dans le respect des législations nationales) ainsi que la mise en place d’un contrôle international (et non uniquement national)53 des décisions adoptées par l’organisme. Ainsi, le GEC serait apparu comme un instrument pérenne, apte à couvrir une large partie des coopérations envisageables, notamment s’agissant de la coopération transfrontalière (et non internationale) des États ou des collectivités territoriales disposant du treaty making power.

De surcroît, la dépendance à l’égard des règles et des catégories du droit interne de l’État du lieu du siège perdure en grande partie et il aurait été louable de laisser à l’accord constitutif le soin de préciser, dans le respect des droits internes respectifs, une part substantielle du droit applicable à l’organisme, plutôt que de renvoyer à la législation de l’État du lieu du siège, toute recherche de solutions non prévues par le protocole. Sous réserve de ces observations, le GEC constitue l’une des plus efficaces possibilités de développement d’une coopération intégrée entre collectivités issues d’États distincts. Force est de constater, bien que le protocole prohibe par principe le recours à des réserves54, le jeu des adhésions par les États rend hypothétique l’application uniforme de cette catégorie de statut à travers l’Europe. Sur ce point, la démarche suivie au sein de l’UE portera ses fruits de façon plus visible, dans la mesure où c’est par voie de règlements, d’effet direct, que d’autres statuts ont vu le jour.

B. Les traités bi et plurilatéraux « de couverture »

L’article 3, paragraphe 2, de la Convention-cadre de Madrid renvoie les États parties à la conclusion de traités internationaux, en vue « notamment fixer le cadre, les formes et les limites dans lesquelles ont la possibilité d’agir les collectivités et autorités territoriales concernées par la coopération transfrontalière. Chaque accord peut également déterminer les collectivités ou organismes auxquels il s’applique »55. Il s’agit là de véritables « traités de couverture »56 destinés à préciser les modalités de mise en œuvre de la coopération territoriale entre les collectivités de deux ou plusieurs États, s’agissant notamment de la possibilité d’instituer entre elles un organisme dédié. Le processus de conclusion d’accords interétatiques de couverture s’inscrit ainsi directement dans la lignée de la Convention-cadre. Néanmoins, les schémas d’accords types fournis en annexe de cette dernière n’ont pas connu le succès escompté et les États signataires ont préféré établir en pratique leurs propres accords57. Si l’on écarte les accords à portée extra-européenne ou encore ceux à objet sectoriel, une douzaine de conventions bi ou plurilatérales de couverture ont été conclues à des fins d’encadrement de la coopération territoriale. Il apparaît que l’exercice bilatéral se limite plutôt à une simple logique de relations de voisinage58, tandis que les traités plurilatéraux sont enclins à engendrer un régime juridique applicable pour l’ensemble des collectivités visées, fussent-elles éloignées de la zone frontalière.

Ces traités sont les suivants :

– l’Accord relatif à la coopération transfrontalière entre les pays nordiques au niveau des collectivités locales (Danemark, Finlande, Norvège et Suède), du 26 mai 197759 ;

– l’Accord relatif à la coopération transfrontalière entre collectivités ou autorités territoriales ou autres organismes publics (Allemagne, Land de Basse-Saxe, Land de Rhénanie du Nord Westphalie et Pays-Bas), du 23 mai 199160 ;

– l’Accord relatif à la coopération dans la région de Mourmansk, la République de Carélie, Saint-Pétersbourg et la région de Leningrad (Russie et Finlande), du 20 janvier 199261 ;

– l’Accord-cadre sur la coopération transfrontalière des collectivités territoriales (Autriche et Italie), du 27 janvier 199362 ;

– l’Accord-cadre sur la coopération transfrontalière des collectivités et autorités régionales et locales (Suisse et Italie), du 24 février 1993 ;

– l’Accord concernant la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales (France et Italie), du 26 novembre 199363 ;

– le Traité relatif à la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales (Espagne et France), du 10 mars 199564 ;

– l’Accord relatif à la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et d’autres instances publiques (Land de Rhénanie du Nord Westphalie, Land de Rhénanie Palatinat, Région wallonne et Communauté germanophone de Belgique), du 8 mars 199665 ;

– l’Accord sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux (Belgique, Communauté française, Région Wallonne, Communauté flamande, Région flamande et France), du 16 septembre 200266 ;

– le Traité sur la coopération transfrontalière entre entités et instances territoriales (Espagne et Portugal), du 3 octobre 200267.

Ces accords ne consacrent pas toujours des dispositions spécifiques aux organismes de coopération territoriale. Néanmoins, certains d’entre eux prévoient la possibilité, pour les collectivités et autorités concernées, de créer ou d’adhérer à un organisme prévu par le traité lui-même. Deux autres cas méritent d’être évoqués plus en détails à ce titre.

La Convention Benelux concernant la coopération transfrontalière entre collectivités ou autorités territoriales (Belgique, Luxembourg et Pays-Bas), du 12 septembre 1986 (Convention Benelux)68, constitue l’un des instruments les plus aboutis en la matière. Ceci s’explique par son intégration directe au système de l’Union économique du Benelux, organisation internationale dont les organes politiques et judiciaires jouent un rôle majeur en matière d’interprétation et de contrôle de l’exécution. Dans ce cadre, les collectivités visées69 peuvent, en vue de défendre des « intérêts communs »70, « conclure des accords administratifs, ainsi que créer des organes communs ou des organismes publics »71, dotés de la personnalité juridique et investis de compétences règlementaires et administratives. La Convention Benelux reste évasive sur le droit applicable à ces accords administratifs. Elle s’avère plus prolixe s’agissant de fixer celui encadrant l’activité des organismes publics de coopération. L’article 3, paragraphe 2, de la Convention prévoit que « les rapports de droit entre l’organisme public et les personnes physiques et morales qui en relèvent sont régis par le droit qui aurait été applicable si les collectivités ou autorités territoriales […] avaient exercé elles-mêmes les compétences de règlementation et d’administration attribuées à l’organisme public ». Les relations contractuelles ou statutaires de travail sont, quant à elles, régies par la loi de l’État du lieu du siège, sauf indication contraire des statuts. Dans le silence de la Convention à propos du droit applicable à ces accords, le principe d’autonomie de la volonté doit être envisagé. En théorie, cela implique que les collectivités restent libres d’introduire une clause d’electio juris au sein de leur accord. Reste à savoir si le droit choisi comme lui étant applicable doit être celui d’un (ou de plusieurs72) États parties à la Convention ou celui d’un État tiers, voire le droit international lui-même. Si l’on s’en tient à la lettre de la Convention, rien ne va à l’encontre de telles hypothèses. Il incomberait alors au juge saisi d’un litige de prendre position. Cela dit, des mécanismes de contrôle plurilatéral, directement prévus par la Convention, permettent l’émergence d’un régime harmonisé. Si les États conservent leurs pouvoirs de tutelle73, notamment via la nomination de commissaires spéciaux74 et de fonctionnaires nationaux75 chargés du contrôle de l’activité des organismes et de l’exécution des accords, la Convention Benelux prévoit l’institution d’une Commission spéciale76, appelée à stimuler et coordonner les activités de coopération, mais aussi à « examiner les différends et les litiges qui surviennent dans le cadre de la coopération transfrontalière […] en vue de les résoudre par voie de conciliation ». Le Comité des Ministres de l’Union Benelux peut, au surplus, statuer sur renvoi de cette Commission afin de procéder à un règlement diplomatique des litiges. Dans le silence de la Convention, le règlement juridictionnel appartiendrait, quant à lui, au juge dont la loi est applicable sur le fond, mais seulement dans l’hypothèse où lex fori et lex causae s’avèreraient indissociables. Or ce principe, absent de la Convention, ne pourra être appliqué qu’au regard d’une loi de police ou d’une règle de conflit de lois du for. Dans tous les cas, la Cour de Justice Benelux77 peut être saisie par le juge national sur renvoi préjudiciel afin de donner son interprétation des règles découlant de la Convention et des décisions précitées du Conseil des Ministres. Enfin, l’harmonisation du régime sera d’autant plus facilitée par l’obligation de notification des accords conclus au Secrétaire général de l’Union Benelux, agissant comme autorité dépositaire78. Cette Convention a été complétée par un second traité de couverture applicable dans la zone, la Convention Benelux de coopération transfrontalière et interterritoriale, signée à La Haye, le 20 février 2014 (Convention Benelux II)79. S’inspirant directement des développements normatifs accomplis au sein de l’UE, celle-ci institue le Groupement Benelux de coopération territoriale (GBCT)80 dont les caractéristiques sont celles de l’organisme de droit public évoqué par la Convention Benelux de 1986, à ceci près qu’y sont précisés en détails les cas dans lesquels la loi de l’État du lieu du siège sera applicable préférablement à celle qui l’aurait été si la collectivité ou l’autorité partenaire avait exercé elle-même la compétence règlementaire ou administrative dévolue au GBCT81.

L’Accord sur la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales et organismes publics locaux (France, Allemagne, Luxembourg et Suisse), du 23 janvier 1996 (Accord de Karlsruhe)82, prévoit que les collectivités et organismes publics visés83 « peuvent conclure entre eux des conventions de coopération dans les domaines de compétences communs qu’ils détiennent en vertu du droit interne qui leur est applicable »84, s’agissant de « coordonner leurs décisions, de réaliser et de gérer ensemble des équipements ou des services publics d’intérêt local commun »85. L’Accord de Karlsruhe soumet la validité des conventions de coopération et des actes d’exécution qui en découlent au respect préalable des procédures de contrôle et de tutelle prévues par le droit interne de chacun des États parties86. Par ailleurs, exception faite du cas spécifique des Länder allemands87, les conventions de coopération ne peuvent avoir pour objet ni les pouvoirs de police et de règlementation des collectivités concernées, ni même toute compétence que celles-ci peuvent exercer en tant « qu’agent de l’État »88. Concernant la détermination du droit applicable à ces conventions, l’Accord de Karlsruhe opère en deux temps : il opte d’abord pour le principe d’autonomie de la volonté, en prévoyant l’insertion d’une clause d’electio juris dans chacune d’entre elles89 ; puis va implicitement prohiber les hypothèses de dépeçage, de contrat sans loi ou de rattachement à un droit tiers en limitant le droit applicable à « celui de l’une des parties ». Ceci dit, la détermination du droit applicable reste conditionnée à l’insertion effective d’une clause de choix et des difficultés pratiques peuvent intervenir lorsque les collectivités signataires auront omis d’y recourir lors de la rédaction de leurs conventions. Ceci est d’ailleurs aggravé par le fait que la juridiction compétente pour régler d’éventuels litiges liés à l’exécution de ces dernières « est celle de la Partie dont le droit a été choisi » et qu’aucun mécanisme d’arbitrage n’est prévu. Si un choix effectif n’engendre pas de difficulté, le silence de la Convention amènera naturellement à envisager l’application de règles de conflits de lois et de juridictions en vue de déterminer le droit applicable et, de ce fait, le juge compétent. Les partenaires à la coopération peuvent également décider de créer un organisme de coopération transfrontalière90. L’Accord de Karlsruhe institue ainsi un nouveau type d’organisme : le Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT), organisme de droit public doté de la personnalité juridique, de l’autonomie budgétaire et soumis « au droit interne applicable aux établissements publics de coopération intercommunale de la Partie où il a son siège »91.

II. « L’euroadministrativité » actuelle des organismes européens de coopération territoriale

Aux côtés des organismes issus de traités internationaux, l’UE a aussi été amenée à forger ses propres statuts, d’abord dans le contexte du marché commun puis dans celui – plus propice – de sa politique de cohésion économique, sociale et territoriale. Si le GEIE n’a pas été pensé comme un instrument de la coopération territoriale, il a été plusieurs fois mis en œuvre dans cette matière par les acteurs publics ou parapublics locaux (A). Le GECT, quant à lui, constitue le premier instrument européen y étant spécifiquement consacré (B).

A. Du marché commun à la cohésion territoriale de l’Union

Le Traité instituant la Communauté économique européenne prévoyait, dans son article 2, que celle-ci « a pour mission, par l’établissement d’un marché commun et par le rapprochement progressif des politiques économiques des États membres, de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques dans l’ensemble de la Communauté, une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie, et des relations plus étroites entre les États qu’elle réunit ». Dans ce cadre, l’article 235 ajoutait que si « une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté, sans que le présent Traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation de l’Assemblée, prend les dispositionsappropriées ». C’est sur ce fondement que fut alors institué le GEIE, dont l’objectif est « de faciliter ou de développer l’activité économique de ses membres, d’améliorer ou d’accroître les résultats de cette activité » mais « pas de réaliser des bénéfices pour lui-même »92. Outre des sociétés privées, un GEIE peut comprendre d’autres « entités juridiques de droit public ou privé, constituées en conformité avec la législation d’un État membre, qui ont leur siège statutaire ou légal et leur administration centrale dans la Communauté »93. La formulation de cette disposition l’illustre aisément, le GEIE n’a pas été envisagé, à l’origine, comme un instrument de mise en œuvre de la coopération transfrontalière (puis territoriale). Néanmoins, la relative souplesse quant à sa mise en place – par « contrat de groupement » et immatriculation au registre national des sociétés94 –, jointe aux faits qu’un GEIE ne réalise pas de bénéfice pour lui-même et peut constituer une structure possible de partenariat public-privé transnational, ont nourrit l’attractivité de ce statut pour des collectivités frontalières désireuses de dynamiser l’activité économique – et partant, garantir l’intérêt général – sur leurs territoires95. Ceci dit, même si des GEIE consacrés à la coopération transfrontalière perdurent aujourd’hui et conservent une réelle utilité s’agissant d’associer collectivités publiques, chambres consulaires96 ou sociétés privées, force est de constater que la montée en puissance de la politique régionale des Communautés a progressivement réduit la pertinence d’y avoir recours.

En effet, une attention particulière a été, par la suite, spécifiquement apportée aux « régions »97 européennes situées de part et d’autre des frontières des États membres.

La mise en place du marché commun européen a engendré l’estompement progressif des frontières intérieures de l’Europe et, par voie de conséquence, la fragilisation socio-économique des zones frontalières. C’est pour réparer ces disparités de développement que les Communautés, puis l’UE, ont apporté un soutien financier aux projets d’intérêt général dans ces zones. Dès 1989, la Commission a soutenu 14 groupes de projets-pilotes, au titre de l’article 10 du règlement instituant le Fonds européen de développement régional (FEDER)98 pour une enveloppe totale de 21.000.000 d’écus. Depuis lors, cette pratique s’est peu à peu institutionnalisée, via le fameux programme d’initiative communautaire (PIC) INTERREG. Cinq phases de programmation INTERREG se sont alors succédées :

– dans une première phase, INTERREG I (1989-1994), 31 projets opérationnels, impliquant une enveloppe d’1.082.000.000 d’écus ont été sélectionnés ;

– dans une deuxième phase, INTERREG II (1994-1999), 59 programmes, dotés d’une allocation budgétaire totale de 3.519.000.000 d’écus ont été sélectionnés. Une structuration du PIC en trois volets a alors vu le jour : un volet « coopération transfrontalière » (1994-1999, INTERREG IIA) ; un volet « édification de réseaux énergétiques » (1994-1999, INTERREG IIB) et un volet « planification régionale » (1997-1999, INTERREG IIC) ;

– dans une troisième phase, INTERREG III (2000-2006), 70 programmes, pour un budget d’environ 5.000.000.000 d’euros ont fait l’objet d’un soutien financier. Les trois volets dégagés lors de l’exercice précédent ont été réorientés, à cette occasion : un volet « coopération transfrontalière » (INTERREG IIIA) ; un volet « coopération transnationale » (INTERREG IIIB) et un volet « coopération interégionale » (INTERREG IIIC) ;

– dans une quatrième phase, « INTERREG IV » (2007-2013), le PIC disparaît sous l’objectif « coopération territoriale européenne » de la politique de cohésion (Stratégie Lisbonne-Göteborg), pour une enveloppe d’environ 8.000.700.000 euros. Les trois volets de la phase précédente perdurent en l’état ;

– dans une cinquième phase, « INTERREG V » (2014-2020), l’objectif « coopération territoriale européenne » conserve ses trois volets (Stratégie Europe 2020), pour environ 8.950.000.000 euros.

Néanmoins, un contraste saisissant a longtemps existé entre l’importance du soutien opérationnel et financier apporté à la coopération territoriale et la pauvreté du cadre juridique applicable en ce domaine. Comme le relève Nicolas Levrat, il existait sur ce point un « décalage entre la priorité politique de la Commission, matérialisée par des moyens croissants puisés dans le budget communautaire pour soutenir des actions transfrontalières d’une part, et l’absence d’instrument offrant un cadre juridique permettant la mise en œuvre de politiques proprement transfrontalières de l’autre »99.

Ceci s’explique simplement. Sous couvert du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale, les États membres rechignent à voir les institutions européennes intervenir, par voie de directive ou de règlement, en vue d’imposer des règles juridiquement contraignantes dans le domaine de l’organisation territoriale et de la répartition des compétences entre autorités centrales et périphériques100. Seul un soutien financier s’offrant pour finalité le développement économique et social à un niveau local ou régional était toléré. La maîtrise du droit restant essentiellement étatique et l’échelle de l’exercice s’inscrivant dans une dimension transétatique, une distorsion entre les législations nationales applicables aux collectivités partenaires et la lourdeur de gestion pouvaient faire douter de l’efficacité réelle du soutien européen en la matière101.

Mais une « fenêtre d’opportunité »102 s’est ouverte devant la Commission lors de l’élaboration du Traité établissant une constitution pour l’Europe et a été confirmée à l’occasion de l’adoption du Traité de Lisbonne. En effet, reprenant la proposition faite par la Convention sur l’avenir de l’Europe, ce dernier a formulé un article 174 TFUE prévoyant qu’afin « de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de l’Union, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. En particulier, l’Union vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées. Parmi les régionsconcernées, uneattention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s’opère une transition