Le Cwatupe expliqué - Martin Lauwers - ebook

Le Cwatupe expliqué ebook

Martin Lauwers

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Opis

Une explication du CWATUPE, code belge de l'urbanisme.Le champ d'application du CWATUPE est extrêmement vaste et son contenu ne peut plus être ignoré, tant il concerne tout acteur de la vie économique (architectes, entreprises, autorités publiques, avocats et notaires,...) par les contraintes qu'il impose.Depuis la troisième édition du présent ouvrage, et spécialement au cours de la seconde moitié de la législature 2004-2009, trop de modifications ont été apportées au code que pour pouvoir les résumer en quelques mots.La législature 2009-2014, beaucoup plus calme, marquée par l'évaluation du code, pourrait bien déboucher sur l'adoption d'un code de développement territorial (CoDT) destiné à remplacer le CWATUPE.L'objectif de cette nouvelle édition est donc d'identifier clairement, dans le cadre de l'explication du code qu'il constitue, non seulement les nombreuses modifications apportées à ce code depuis la troisième édition, mais aussi les principaux changements qui pourraient résulter d'une adoption du CoDT.Pour une adoption du code de développement territorial (CoDT) ?À PROPOS DES AUTEURS Michel Delnoy est avocat au Barreau de Liège, professeur invité HEC-ULg et membre du comité de rédaction de la revue Aménagement - Environnement. Il dirige le département de droit administratif du cabinet Bours & Associés, au sein duquel il pratique essentiellement le droit de l'urbanisme et de l'environnement. Alexandre Pirson est titulaire d'un Master en droit de l'université de Liège depuis 2010 et exerce au cabinet Bours & Associés. Martin Lauwers détient un Master en droit de l'université de Liège depuis 2009 et exerce également au cabinet Bours & Associés.

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PRÉFACE

Le code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du patrimoine et de l’énergie (CWATUPE) fait partie de ces ouvrages pour lesquels la maxime de Nicolas Boileau prend tout son sens : « Vingt fois sur le métier remettez votre ouvrage ». À de nombreuses reprises, le code a été retravaillé, modifié, amélioré, simplifié, complété... Des outils « de conception » de l’aménagement du territoire ont été adaptés, d’autres mis en place pour répondre, aujourd’hui, aux défis démographiques, énergétiques, climatiques, de mobilité… Les enjeux en matière d’aménagement du territoire, d’urbanisme, de patrimoine et d’énergie sont de taille. Les actes posés dans ces domaines doivent s’appuyer sur un cadre légal clair, objectif et en adéquation avec la réalité. C’est probablement une des raisons qui justifie la volonté du politique de remettre sans cesse sur le métier cet ouvrage essentiel qu’est le CWATUPE.

S’il est évident que le code doit évoluer et faire l’objet de mises à jour et adaptations, il faut admettre que les nombreuses modifications dont il fait couramment (trop souvent ?) l’objet sont peu confortables pour les « usagers ». Ces dernières années, plusieurs outils « de conception » de l’aménagement du territoire ont encore connu une évolution ou ont fait leur apparition (exemple : le rapport urbanistique et environnemental (RUE)). Se familiariser avec les nouveaux textes, en comprendre le sens, sans fausses interprétations, est primordial d’autant qu’il ne faut pas se méprendre : tous les usagers, depuis les personnes averties et familiarisées avec le jargon du législateur (fonctionnaires communaux, architectes, urbanistes, géomètres, avocats, …) jusqu’aux citoyens désireux de poser un acte soumis à permis d’urbanisme, sont confrontés aux problèmes de compréhension et de lecture juste de cette législation plutôt subtile.

« Praticienne » du CWATUPE depuis plus de vingt ans, il m’a accompagné dans divers cadres et dans diverses situations. Mon approche et ma compréhension de l’ouvrage ont, d’ailleurs, été différentes suivant les circonstances dans lesquelles j’en ai fait (et fait encore) usage : en tant que citoyenne, architecte indépendante, conseillère en aménagement du territoire au sein d’une administration communale et depuis 6 ans, en tant que responsable de la Maison de l’urbanisme du Brabant wallon. Plus de vingt années de pratique professionnelle qui me permettent de témoigner de sa complexité mais également de l’aspect passionnant de la matière dont il traite. Pouvoir jongler avec les articles et en maîtriser la substance (ou du moins, s’en approcher au maximum) a un côté exaltant. Mais il faut reconnaître que cet exercice ne se fait pas sans peine, ni sans aide.

Maître Michel Delnoy fait partie de ceux qui font du CWATUPE une matière abordable. À diverses occasions, j’ai pu bénéficier de ses conseils, de ses points de vue avisés, de ses analyses pointues afin de décrypter les subtilités et les méandres du code. Ses publications « Le CWATUP expliqué » ont été, à chaque édition, des outils accompagnant le code. Ils permettent d’identifier les modifications, d’apporter des réponses aux questions, d’éclairer les zones d’ombre, de lever les incompréhensions. Les commentaires clairs et dans un style toujours accessible en font des ouvrages de référence incontournables et indispensables.

Cette nouvelle édition est fidèle aux précédentes mais cependant particulière vu le contexte dans lequel elle est rédigée. Le CoDT (Code du Développement Territorial) abrogeant les articles 1er à 128 et 129quater à 184 du CWATUPE, approuvé récemment par le gouvernement wallon, pourrait être adopté, prochainement, par le Parlement. C’est la raison pour laquelle Maître Michel Delnoy ne fera pas l’impasse sur les éventuels changements qui pourraient engendrer l’entrée en vigueur du CoDT.

On peut donc augurer qu’en cas d’adoption du nouveau code, « Le CoDT expliqué » pourrait également voir le jour...

Le 18 septembre 2013,

Catherine Vandenbosch

Coordinatrice de la Maison de l’urbanisme du Brabant wallon - CCBW

AVANT-PROPOS

La structure du CWATUPE

Pour l’essentiel, la structure du CWATUPE (Code Wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie) est la suivante :

le Livre I

er

, contenant les articles 1

er

à 166, concerne les dispositions dites « 

organiques »

de la matière, soit les textes de base relatifs à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme. Il y est notamment question des objectifs de la matière, des plans et programmes (dont les schémas) dans lesquels les autorités publiques envisagent leurs actions futures, des règlements (plans d’aménagement, règlements d’urbanisme…) qui comportent des interdictions faites aux particuliers, des autorisations administratives (permis d’urbanisme, permis d’urbanisation, déclarations, …) et un régime d’infractions et de sanctions. Il s’agit de dispositions à valeur décrétale (v. ci-après) ;

le Livre II, contenant les articles 167 à 184, concerne l’aménagement dit « 

opérationnel »

, ou dynamique (sites à réaménager, revitalisation urbaine, rénovation urbaine, expropriation, droit de préemption…). Il s’agit de dispositions à valeur décrétale ;

le Livre III, contenant les articles 185 à 237, concerne la protection du patrimoine (monuments, sites et fouilles). Il s’agit de dispositions à valeur décrétale ;

le Livre IV, contenant les articles 273/1 à 237/39, concerne la performance énergétique des bâtiments. Il s’agit de dispositions à valeur décrétale ;

le Livre V, contenant les articles 238 à 639, concerne les mesures d’exécution des autres livres ; il s’agit de dispositions à valeur réglementaire.

S’il venait à être adopté par le parlement, l’avant-projet de CoDT1 modifierait quelque peu cette structure, dans le sens d’une plus grande lisibilité. Le code serait divisé en sept livres : dispositions générales (I), planification (II), guides d’urbanisme (III), permis, déclarations et certificats (IV), aménagement et urbanisme opérationnels (V), politique foncière (VI) et infractions et sanctions (VII). Chaque numéro d’article du code comporterait l’indication du livre concerné, en sus de la lettre D ou R destinée à refléter sa valeur décrétale ou réglementaire2.

Les différentes valeurs des articles du CWATUPE

L’introduction du présent ouvrage comporte un bref historique du droit de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire wallon. Il en ressort que, dans sa forme actuelle, le CWATUPE date de 1984.

Le CWATUPE ne porte cependant pas parfaitement bien son nom, dans la mesure où il ne constitue pas, à proprement parler, un code mais plutôt une coordination des textes qui étaient d’application en 1984, à savoir pour l’essentiel la loi organique du 29 mars 1962 et ses arrêtés d’exécution, auxquels diverses autres dispositions ont par la suite été ajoutées, telles celles relatives aux monuments, sites et fouilles (protection du patrimoine) ou celles relatives à la performance énergétique des bâtiments. En d’autres termes, le CWATUPE regroupe tant des dispositions à valeur législative que des dispositions à valeur réglementaire. A propos de valeur législative, on parle plus couramment, depuis la régionalisation de la matière en 19803, de valeur décrétale.

Le CWATUPE : instrument évolutif ou instable ?

Il est sain que la loi et les règlements soient régulièrement modifiés, pour assurer leur adaptation à l’évolution de la société, pour leur permettre de traduire de nouvelles orientations politiques ou pour corriger les défauts qu’ils peuvent comporter. Cela vaut sans conteste a fortiori pour une législation relativement jeune, comme l’est celle de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

C’est sans doute dans ce cadre que s’inscrivent notamment les profondes réformes qui résultent des décrets des 27 novembre 1997, 18 juillet 2002, 3 février 2005, 19 avril 2007, 24 mai 2007 et 30 avril 2009 et qui sont identifiées dans la brève introduction historique ci-après. Le CWATUPE est un instrument évolutif et l’on ne peut que s’en réjouir : qui pourrait prétendre mener encore aujourd’hui une politique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme en suivant, purement et simplement, les dispositions de la loi organique de 1962 et de ses arrêtés d’exécution ?

Au-delà, le code a fait l’objet, ces derniers mois et années, de très nombreuses modifications décrétales et réglementaires de moindre ampleur, dont l’utilité n’était pas nécessairement démontrée ou qui traduisaient une certaine fébrilité ou un empressement du législateur à réformer. A tel point que l’on est parfois tenté de parler, à propos du code, d’instabilité.

La limite entre cette dernière et l’évolution normale évoquée ci-dessus est évidemment difficile à fixer. Quoi qu’il en soit, quand elle existe, l’instabilité juridique peut être déplorée. En effet, elle correspond à l’insécurité juridique et elle rend encore plus difficile le respect par tous de l’obligation liée à l’adage « nul n’est censé ignorer la loi ».

L’avant-projet de CoDT

Partant de ce constat, le gouvernement a décidé, dans sa déclaration de politique régionale 2009-2014, de rejeter toute nouvelle modification ponctuelle du code, de faire procéder à une évaluation profonde de son contenu et de ne procéder qu’ensuite, sur la base des résultats de cette évaluation, à une refonte complète.

L’évaluation a eu lieu en 2011 et s’est terminée en mars 2012. Elle a été suivie d’un travail de rédaction qui a débouché sur un avant-projet de « Code du développement territorial » (CoDT), adopté par le gouvernement wallon en première lecture le 18 avril 2013 et en deuxième lecture le 29 août 2013. Il ne comporte cependant à ce stade que les textes à valeur décrétale : les textes à valeur réglementaire doivent encore être adoptés par le gouvernement.

Il s’agit d’une véritable refonte. Le texte est restructuré, nettoyé. Sa lisibilité est largement accrue. De nouveaux instruments apparaissent, d’autres sont profondément modifiés, certains sont supprimés. Le nombre d’instruments à portée générale est réduit. Les procédures sont en grande partie simplifiées. Bien d’autres nouveautés susceptibles de découler de ce document sont évoquées dans le présent ouvrage, à la fin de chaque chapitre ou section.

« Susceptibles de », car au moment d’écrire ces lignes, le CoDT n’est toujours qu’un avant-projet gouvernemental. On peut espérer son adoption d’ici quelques mois par le législateur, mais il n’est pas certain qu’elle interviendra effectivement, d’autant qu’une série de dispositions d’exécution, à valeur réglementaire, n’ont pas encore été approuvées par le gouvernement. Seul l’avenir permettra donc de vérifier si le CWATUPE cèdera sa place au CoDT.

Les raisons d’être des deux ouvrages édités par Edi.pro

Le champ d’application du CWATUPE est extrêmement étendu. Il concerne directement les particuliers, les entreprises et les personnes morales de droit public, leur impose un nombre important d’obligations et restreint considérablement le droit de propriété et la liberté de commerce et d’industrie. En d’autres termes, tout acteur de la vie économique y est nécessairement confronté, avec plus ou moins de force, à un moment ou à un autre.

Or, pour le profane, la matière reste, même après cinquante ans d’application, d’une extrême complexité, ce qui s’explique dans une certaine mesure par l’évolutivité ou l’instabilité du code, ci-dessus évoquées.

L’importance concrète du code et sa difficulté d’accès militaient en faveur, d’une part, de l’édition d’une coordination claire et lisible des textes du CWATUPE, dépouillée des fioritures essentiellement juridiques, et, d’autre part, de la rédaction d’un commentaire pratique de ce code. Il paraissait en effet indispensable de tenter de mettre à la disposition du public, fréquemment confronté aux problèmes d’urbanisme, un texte explicatif relativement bref et aisément accessible, basé sur un code pratique et maniable. C’est ce qui a justifié l’édition, par Edi.pro, du CWATUPE et du « CWATUPE expliqué ».

Les modalités d’utilisation de ces deux ouvrages

Le CWATUPE et le « CWATUPE expliqué » édités par Edi.pro comportent plusieurs instruments destinés à permettre à leur utilisateur de retrouver rapidement les dispositions et explications qu’il y cherche.

La table des matières constitue une présentation synthétique et logique de l’ensemble de la matière. On ne peut qu’encourager le lecteur à s’y reporter fréquemment, de sorte que, s’y étant familiarisé, il l’utilise finalement par priorité à l’index des mots-clés.

Ce dernier reprend les principaux termes utilisés en droit wallon de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, en faisant référence, pour chacun d’eux, aux pages de l’ouvrage auxquelles ils apparaissent. Les références indiquées en gras soulignent les plus importantes d’entre elles.

Enfin, chaque fois que cela s’est avéré utile et possible, des références à d’autres articles ou d’autres pages de l’ouvrage ont été insérées. A titre d’exemple, celui qui souhaite connaître le champ d’application du permis d’urbanisme examinera d’abord, dans le CWATUPE, l’article 84, §1er, qui le renverra à l’article 262. De même, dans le « CWATUPE expliqué », chaque fois qu’il est question d’une notion qui a déjà fait l’objet d’un examen à une autre page de l’ouvrage, il est renvoyé à cette autre page.

Les objectifs et le contenu du « CWATUPE expliqué »

Il faut y insister, le commentaire que constitue le « CWATUPE expliqué » n’a aucune prétention d’ordre scientifique :

- les questions ne sont pas abordées de manière exhaustive ;

- aucune référence n’est faite ni aux ouvrages de doctrine juridique spécialisée, ni à la jurisprudence ;

- tout en essayant de ne pas verser dans la simplification abusive, les controverses juridiques pointues ne sont pas exposées ;

- l’attention est exclusivement portée sur le droit wallon dans son état actuel : son évolution antérieure n’est pour l’essentiel pas évoquée ;

- le style se veut aussi proche que possible du langage courant ;

- de nombreux exemples et schémas sont proposés.

En d’autres termes, il ne s’agit d’offrir au lecteur qu’une introduction au droit wallon de l’urbanisme tel qu’il se présente aujourd’hui. Au-delà, on ne peut trop lui conseiller de consulter les ouvrages juridiques spécialisés ou de recueillir l’avis d’un juriste averti.

J’espère pour ma part avoir rempli le triple objectif fixé : user d’un discours clair et accessible au plus grand nombre, éviter les simplifications abusives et ne pas dépasser un volume limité. La tâche n’a pas été aisée et le lecteur saura excuser, j’en suis persuadé, les erreurs et imperfections que le présent ouvrage comporte nécessairement : « rien n’est plus difficile que d’être simple, tout en restant exact, rien ne prend plus de temps que d’être bref ».

Ainsi que je viens de l’indiquer, l’un de mes soucis a été d’éviter les simplifications abusives. C’est pourquoi, à de nombreuses reprises, j’ai fait part dans le « CWATUPE expliqué » des questions que les dispositions du CWATUPE suscitent sans qu’une réponse claire puisse y être apportée.

En effet, contrairement à une vision trop souvent répandue, le droit n’est pas une discipline mathématique et toute hypothèse particulière ne trouve pas toujours sa solution dans une norme claire, précise et immédiatement identifiable. La plupart du temps, c’est d’ailleurs tout le contraire. Cela engendre certes de l’incertitude, mais laisse aussi une place à la liberté, qui permet de faire preuve, dans une certaine mesure à tout le moins, d’une certaine dose de créativité.

Tenter de montrer cet aspect du droit de l’urbanisme a également été l’une de mes préoccupations. Eviter d’exposer les incertitudes aurait à mon sens rendu un bien mauvais service au lecteur.

Enfin, pour atteindre l’objectif d’ampleur restreinte, je n’ai traité, dans le présent ouvrage, que des dispositions dites « organiques » de l’aménagement du territoire. C’est ainsi, notamment, que le présent ouvrage ne comporte pas d’explication relative à l’expropriation, au droit de préemption, aux SAR, aux P.P.P. et, plus généralement, à l’aménagement dit « opérationnel ». De même ne vise-t-il ni les dispositions du code qui concernent la protection du patrimoine, ni celles qui visent la performance énérgétique des bâtiments.

Remerciements

Je remercie chaleureusement ici tous ceux qui ont participé, de près ou de loin, à la conception du présent ouvrage, à sa réalisation, puis à ses diverses mises à jour. Il s’agit notamment de Martin Lauwers et Alexandre Pirson qui sont ici spécialement visés, au vu de l’importance de leur travail de mise à jour et de rédaction dans le cadre de la présente édition. Valérie, Adrien et Matteo le sont également, mais à un autre titre évidemment.

Liège, le 18 septembre 2013

Michel Delnoy

Avocat au Barreau de Liège

Professeur à l’ULg

1 V. ci-après, p. 21.

2 Exemple : l’article D.II.30 sera le trentième article du livre II et aura valeur décrétale.

3 V. p. 28.

Introduction

BRÈVE EXPLICATION HISTORIQUE DU CWATUPE

Le droit de l’urbanisme trouve ses sources dans des textes relativement anciens, notamment deux décrets révolutionnaires de 1789 et 1790. A cette époque, sur la base de ces décrets, bon nombre de communes adoptent de véritables règlements d’urbanisme, qui soumettent les constructions non seulement à certaines règles architecturales et urbanistiques, mais également, dans certains cas, à autorisation préalable de l’administration.

La loi communale de 1836 impose par la suite à tout riverain d’une voie publique de faire approuver ses plans de bâtisse par l’autorité avant de construire ou de reconstruire dans les villes et parties agglomérées des communes.

Au delà, le législateur belge est relativement lent à édicter des dispositions spécifiques d’aménagement du territoire et d’urbanisme, à portée générale. A titre essentiel, on peut retenir qu’avant d’adopter la loi organique du 29 mars 1962 dont il sera question ci-après, il ne le fait que pour encadrer les réparations des dégâts causés par les deux guerres mondiales.

Avant cela, on peut néanmoins noter quelques interventions ponctuelles et de portée limitée. La plus importante d’entre elles relève sans doute de l’expropriation par zones. Ainsi peut-on déjà voir poindre la planification et l’urbanisme dans la loi du 1er juillet 1858 relative à l’expropriation pour assainissement des quartiers insalubres, modifiée par la loi du 15 novembre 1867, ces deux lois ayant été coordonnées par la suite par l’arrêté royal du 15 novembre 1867.

La législation relative aux dégâts résultant de la première guerre mondiale se retrouve dans l’arrêté-loi du 25 août 1915 relatif à la reconstruction des communes belges détruites. Son champ d’application est cependant limité aux communes sur le territoire desquelles des constructions publiques ou privées ont été détruites.

Après la loi du 8 avril 1919 sur l’adoption nationale des communes et sur la restauration des régions dévastées, intervient ce qui semble constituer la véritable base historique de la législation de l’urbanisme en Belgique : l’arrêté du 12 septembre 1940 concernant l’urbanisation de certaines communes en vue de la restauration du pays. Cet arrêté est adopté, sous l’occupation, par les secrétaires généraux des différents ministères. Il contient déjà les fondements de la future loi organique de 1962.

L’arrêté-loi du 2 décembre 1946, qui suit l’arrêté de 1940, est souvent désigné comme le texte fondateur du droit de l’urbanisme en Belgique. Pourtant, il se borne à reprendre pratiquement toutes les dispositions de l’arrêté de 1940. Il instaure notamment une autorisation administrative d’urbanisme, délivrée par une administration fédérale. De la sorte, à ce moment, dans les communes qui imposent un permis préalable à la bâtisse, le constructeur est confronté à deux types de réglementations et d’autorisations, l’une communale et l’autre étatique et sa situation est donc extrêmement complexe.

Près de vingt ans après cet arrêté-loi, la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme est adoptée. Ses principales dispositions constituent, encore aujourd’hui, le tronc commun des diverses législations adoptées par les trois régions, wallonne, bruxelloise et flamande, depuis qu’elles sont devenues compétentes dans cette matière, en 1980. Il s’agit à n’en pas douter du texte le plus important adopté en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme en Belgique. Alors qu’au regard des deux arrêtés de 1940 et 1946, son élément novateur le plus significatif est manifestement la fusion des deux anciennes autorisations urbanistiques en une seule – le permis de bâtir – , l’adoption de cette loi a donné lieu à un débat passionné relatif aux limitations et atteintes qu’elle allait porter au droit de propriété, certains parlementaires n’hésitant pas à la qualifier de communiste.

La loi de 1962 subit par la suite plusieurs modifications, dont la plus importante résulte de la loi du 22 décembre 1970.

Intervient alors la régionalisation de la matière : en 1980, les régions reçoivent de l’Etat fédéral les compétences en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire.

Faisant usage de ces compétences dès 1984, le législateur wallon décide de reprendre en un seul texte toutes les dispositions applicables en la matière. C’est ainsi que naît le CWATU, Code Wallon de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme. De code, il ne porte cependant que le nom, dans la mesure où il regroupe à la fois des dispositions à portée législative et des dispositions à portée réglementaire (v. l’avant-propos ci-dessus).

En 1988, les régions deviennent compétentes en matière de monuments, sites et fouilles (protection du patrimoine). S’emparant de la matière par son décret du 18 juillet 1991, la Région wallonne décide de l’intégrer dans le code et le P de « patrimoine » est alors ajouté à l’acronyme, qui devient CWATUPE.

La plus importante des modifications suivantes est sans conteste celle qui résulte du décret du 27 novembre 1997, publié au Moniteur belge du 12 février 1998 et entré en vigueur le 1er mars 1998. Ce décret modifie le CWATUPE : il ne constitue pas en soi un nouveau code. Par ailleurs, il ne modifie le contenu que d’un certain nombre de dispositions de l’ancien code et laisse subsister telles quelles bon nombre des dispositions existantes, sous une nouvelle numérotation. Il n’en reste pas moins que son importance est indéniable.

Prenant en considération ces importantes modifications, le contenu du CAWA (Contrat d’avenir pour la Wallonie) et la législation européenne la plus récente, le législateur de 2002 décide ensuite d’améliorer le code. C’est ainsi qu’est adopté le décret dit « d’optimalisation » du CWATUPE, du 18 juillet 2002, publié au Moniteur belge du 21 septembre 2002 et entré en vigueur le 1er octobre 2002. Elaboré, suivant le ministre Foret, « en pensant aux utilisateurs des familles, des commerces, de l’artisanat ou des entreprises de toutes tailles, en pensant aussi aux acteurs publics que sont les administrations des niveaux communal et régional », ce décret, dont les travaux préparatoires sont d’une remarquable qualité, poursuit l’objectif essentiel de « revoir fondamentalement les règles et procédures existantes devenues trop touffues et complexes », donc de simplifier le code. Parmi les nombreuses nouveautés et modifications qu’il comporte, la plus emblématique est sans doute la suppression du caractère « conforme » de l’avis rendu par le fonctionnaire délégué. On se souvient également, entre autres, de l’instauration du certificat de conformité des constructions aux permis délivrés.

Au cours de la législature 2004-2009, les changements apportés au code se multiplient ensuite de manière exponentielle. En cinq ans, on dénombre – sans compter les circulaires et arrêtés de pure exécution – plus de cinquante décrets et arrêtés modificatifs, à savoir quasiment un par mois. Il est impossible de tous les citer ici et nous ne visons donc que les plus importants d’entre eux.

Promulgué le 3 février 2005, le décret-programme de relance économique et de simplification administrative (ou décret « RESA ») modifie à nouveau bon nombre de dispositions du CWATUPE : remplacement de la ZAD par la ZACC, suppression de l’obligation systématique d’utiliser le recommandé postal dans la correspondance échangée avec l’administration, instauration de la déclaration urbanistique dispensatoire de permis d’urbanisme, suppression du certificat de conformité urbanistique, etc.

Il ne faut attendre qu’un an pour que le code soit à nouveau modifié en profondeur, par le décret-programme du 23 février 2006 relatif aux actions prioritaires pour l’avenir wallon (ou décret « APAW »). Son principal objet concerne les anciens sites d’activité économique désaffectés, remplacés par le régime des sites à rénover (« SAR »).

Le décret du 24 mai 2007 relatif aux infractions et sanctions en matière d’urbanisme marque ensuite un durcissement du régime applicable aux infractions d’urbanisme en Région wallonne, en instaurant entre autres le principe suivant lequel toute infraction doit être poursuivie.

Le décret du 20 septembre 2007, que certains ont qualifié de « RESAbis » apporte, entre autres modifications, l’initiative privée dans la révision du plan de secteur, ainsi que des liens entre le code et le décret du 11 mars 2004 relatif aux infrastructures d’accueil des activités économiques.

Adoptés afin de mettre la législation wallonne en conformité avec une directive européenne, le décret du 19 avril 2007 modifiant le CWATUP en vue de promouvoir la performance énergétique des bâtiments et son arrêté d’exécution du 17 avril 2008 sont destinés à avoir d’importantes conséquences en termes d’isolation, de ventilation, d’implantation et de structure des bâtiments. Ils insèrent dans le code, à dater du 1er mai 2010 pour l’essentiel, ces volets de la gestion de l’énergie. L’acronyme du code se termine désormais par un E.

Par son décret du 31 janvier 2008 visant à modifier l’article 120 du CWATUPE, le parlement wallon apporte certains changements à l’organisation de l’audition devant la Commission d’avis sur les recours et, notamment, y supprime la dernière forme d’intervention des provinces dans la gestion de la police de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

Outre qu’il ratifie une série de permis déjà délivrés, le décret du 17 juillet 2008 relatif à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général (décret dit « DAR » par référence à des autorisations régionales) instaure certaines catégories de permis destinés à être soumis à ratification parlementaire du fait des motifs impérieux d’intérêt général qui justifient leur octroi. Sont essentiellement visées des infrastructures de transport d’envergure régionale : aéroports régionaux, R.E.R., « modes structurants de transport en commun pour Charleroi, Liège, Namur et Mons » et « chaînons manquants routiers et fluviaux sur le territoire de la Région wallonne du réseau transeuropéen ».

Intervient ensuite le décret du 30 avril 2009 modifiant le Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine, le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et le décret du 11 mars 2004 relatif aux infrastructures d’accueil des activités économiques, dit « décret RESAter ». Par ce décret, le législateur réalise une nouvelle réforme en profondeur du code, entrée en vigueur en deux phases, les 12 juin 2009 et 1er septembre 2010. C’est par cette réforme, notamment, que le permis d’urbanisation remplace le permis de lotir, à cette dernière date.

Parmi les autres modifications que le décret RESAter apporte au code, l’on peut notamment citer : la généralisation du rapport urbanistique et environnemental ; la suppression du veto communal en cas de création ou de modification de voirie communale ; l’instauration de la possibilité, à certaines conditions, de réviser le plan de secteur par voie de plan communal d’aménagement ; l’accroissement des hypothèses de permis délivrés sans avis du fonctionnaire délégué ; l’attribution au collège communal du pouvoir d’accorder les dérogations aux instruments communaux ; l’accroissement de la portée des charges d’urbanisme, par renvoi à « toute mesure favorable à l’environnement » ; l’apparition de l’électronique dans l’enquête publique et la modification du concept de permis d’urbanisme collectif, devenu « permis d’urbanisme de constructions groupées ».

La Déclaration de politique régionale du gouvernement dit « Olivier » pour la législature 2009-2014 prévoit expressément la réalisation d’un ambitieux travail d’évaluation du CWATUPE. Terminé en mars 2012, ce travail est en voie de déboucher sur une nouvelle révision en profondeur du code, ci-dessus évoquée4.

4 V. p. 21.

L’EVOLUTION DU DROIT DE L’URBANISME AU COURS DES QUINZE DERNIERES ANNEES (1998-2013)

Découlant du décret du 27 novembre 1997 (v. ci-après), le « nouveau » CWATUPE est entré en vigueur le 1er mars 1998. Peu après paraissait la première édition de ce code telle que publiée par Edi.pro. C’était donc il y a quinze ans.

En cette décade et demi, en allant au-delà des multiples réformes et révisions qui viennnent d’être évoquées, le droit de l’urbanisme, plus généralement que le code, aura été riche en mutations, dans différentes directions.

1. Un renforcement des liens entre l’urbanisme et l’environnement

On a notamment vu apparaître, dans cette législation a priori limitée, des notions aussi importantes, en droit du cadre de vie, que l’environnement en général, la mobilité, les éoliennes, les entreprises Seveso, les sites Natura 2000, les panneaux solaires et la performance énergétique des bâtiments (P.E.B.) et ce, sous différentes formes : modification de l’article 1er du code, évaluation des incidences sur l’environnement des instruments à portée générale, modification de la mission et de la composition de la commission consultative communale, extension des dérogations au zonage du plan de secteur, etc. De même a-t-on vu se multiplier les hypothèses de consultation obligatoire de la D.G.R.N.E., devenue D.G.O.3. En d’autres termes, suivant en cela l’évolution de la société, le CWATUPE s’est clairement « environnementalisé ».

L’une des plus importantes questions qui se poseront donc sans doute dans la foulée au cours des prochaines années sera celle de la possibilité, de l’opportunité, voire de la nécessité, de procéder à une intégration plus poussée des différentes législations qui régissent le cadre de vie : CWATUPE, Code de l’environnement, décret relatif au permis d’environnement, etc.

2. Le maintien, mais le déclin du plan de secteur

L’on sait que, dans une certaine mesure, le contenu des plans de secteur n’est plus adapté aux exigences actuelles de l’aménagement du territoire. Au cours de la décade qui précède, l’instrument semble pourtant avoir relativement bien résisté aux assauts du législateur.

La révision globale des plans de secteur n’ayant toujours pas progressé - en raison non seulement des difficultés procédurales et du contentieux, mais aussi, sans aucun doute, de la difficulté, juridique et politique, d’amender le régime d’indemnisation des moins-values d’urbanisme et d’instaurer, le cas échéant, un régime de taxation des plus-values d’urbanisme -, le législateur a tenté de réduire l’impact concret de ces plans au regard des demandes de permis. Les possibilités d’y déroger se sont quantitativement développées, mais, corrélativement, une jurisprudence relativement stricte s’est développée dans ce domaine.

Le législateur a par ailleurs tenté de faciliter la révision, tant directe qu’indirecte, des plans de secteur, mais sans certitude, à ce stade, d’y être effectivement parvenu, compte tenu du régime de compensation qui y est associé.

En réalité, si l’importance du plan de secteur semble malgré tout s’être réduite au cours de cette décade, c’est avant tout par le fait d’un autre phénomène : celui de la multiplication des instruments intermédiaires obligatoires entre lui et les permis. Sans compter les circulaires ministérielles et administratives (v. par ex. le Guide de l’urbanisme pour la Wallonie) ou les instruments qui découlent d’autres législations (v. par ex. le réseau Natura 2000 ou la planification des zones inondables), on pense, entre autres, au plan communal d’aménagement (v. par ex. la définition de la zone de parc ou l’article 41 du CWATUPE), au schéma de structure communal – dont la valeur juridique, soit-disant « souple », n’a par ailleurs pas cessé de se renforcer – , au rapport urbanistique et environnemental (v. la définition de la ZACC et celle de la ZACCI), au périmètre de remembrement urbain ou au périmètre de zone vulnérable établi autour d’un établissement Seveso. La manifestation la plus flagrante de ce phénomène est évidemment liée à l’ex-zone d’extension d’habitat, aujourd’hui ZACC, qui a subi, en quelques années, pas moins d’une dizaine de changements de régime, retardant d’autant les possibilités de la mettre en œuvre.

Il semble que, progressivement mais aujourd’hui déjà, le plan de secteur ait vocation non plus à indiquer les potentialités du territoire et, notamment, à indiquer là où il est possible de construire, mais à constituer, tout au contraire en quelque sorte, un verrou réglementaire à l’urbanisation, en empêchant de construire dans toutes les zones qui ne le permettent pas.

3. Un maintien du contrôle étatique de l’initiative privée

Il est malaisé de déterminer si, en quinze ans, le nombre d’actes et travaux soumis à permis d’urbanisme s’est accru ou a régressé. Le champ d’application du permis d’urbanisme a augmenté. Le régime des dispenses a été remanié, mais l’accroissement que l’ont peut y voir soit a concerné pour l’essentiel les travaux et équipements de gestion de l’énergie (isolation, sources d’énergie renouvelable), soit s’est accompagné de l’instauration de la déclaration urbanistique. Manifestement, dans cette matière, l’Autorité peine à lâcher la bride à l’initiative privée, sur laquelle elle entend conserver un droit de regard.

4. Une redistribution des rôles entre les différents acteurs

En ce qui concerne les différents acteurs du droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, on aura remarqué, entre autres, au cours de cette décade et demi :

- la disparition complète de la province comme autorité gestionnaire de la police de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme ;

- la lente érosion du pouvoir d’initiative privée dans le lancement de projets urbanistiques – et donc, la lente érosion des virtualités de la propriété privée – et ce, au moment où, assez paradoxalement, cette intiative est promue en tant que vecteur de relance économique ;

- la création des conseillers en aménagement du territoire et urbanisme ;

- le maintien d’une incertitude juridique à propos de l’agrément des auteurs de plans de lotissements de moins de 2 Ha ;

- la montée en puissance du public, sur laquelle nous reviendrons ci-après.

L’importance du rôle du fonctionnaire délégué dans l’instruction des demandes de permis a par ailleurs varié, mais il ne semble pas permis de déterminer dans quel sens, à la baisse ou à la hausse : d’un côté, en effet, son avis n’est plus « conforme », mais, d’un autre, le nombre de cas dans lesquels il est directement chargé, sur la base de l’article 127 du code, de délivrer les permis s’est accru.

On a également ressenti, plus particulièrement depuis l’adoption du plan Marshall pour la Wallonie, une certaine volonté du gouvernement wallon de reprendre lui-même la direction de certaines opérations, de sorte que l’on perçoit plus clairement aujourd’hui deux échelons distincts au niveau régional. Même si, paradoxalement en apparence, elle fait intervenir le parlement wallon, l’adoption du décret relatif aux permis dits « d’intérêt régional » ou décret relatif aux autorisations régionales (DAR – v. ci-dessus) ne fait que confirmer cette impression.

De manière plus générale, il est difficile de tirer un bilan du rapport de forces entre la Région et les communes dans la gestion de la police de l’aménagement du territoire, mais il semble bien, malgré tout, avoir évolué en faveur de la première, notamment par le biais du jeu des subventions.

5. Une transformation de l’action administrative

Plus fondamentalement, on a assisté, au cours des quinze années qui précèdent, à une lente, mais certaine, transformation du mode de « faire de l’administration », par la multiplication des intervenants à la décision administrative (conseillers, public, autorités supérieures) et l’apparition d’instruments formels à établir avant et après cette dernière (étude ou rapport d’incidences sur l’environnement, rapport périodique sur l’activité passée, instruments normatifs entre le plan de secteur et le permis, etc.) : de plus en plus, l’autorité doit accepter de se faire conseiller, entendre d’autres opinions que la sienne, analyser les tenants et aboutissants de ses décisions avant de les adopter, motiver lesdites décisions, rendre compte de son activité et adopter une vision prospective de celle-ci.

Dans ce cadre, la participation du public – enquête publique, commissions consultatives, rôle accru des associations, etc. – revêt une importance toute particulière. Sous l’influence de la Convention d’Aarhus, adoptée en 1998, et de plusieurs directives communautaires, elle s’est largement développée, à tel point d’ailleurs que, suivant l’article 1er du code, le territoire wallon est aujourd’hui considéré comme un « patrimoine commun » de ses habitants.

Si l’on considère que la participation du public accroît l’information mise à disposition de l’autorité, qu’elle favorise la réflexion dans son chef et réduit le risque d’adoption de décisions prédéterminées, dogmatiques ou injustifiables, son développement est évidemment une bonne chose, pour autant évidemment qu’il soit rappellé qu’elle n’a pas d’effet décisionnel. Elle ne présente cependant pas que des avantages et l’on peut espérer que, toujours sous l’influence de la Convention d’Aarhus d’ailleurs, tout soit mis en œuvre à l’avenir pour contenir ses dérives, comme le phénomène NIMBY ou l’impossibilité de lancer un projet, pendant une période de quasiment une année avant des élections, s’il est soumis à enquête publique.

Cette transformation de l’action administrative s’est également traduite dans le renforcement, dans le cadre des opérations d’aménagement dit « actif » (revitalisation ou rénovation urbaines, SAR, etc.), des « partenariats public-privé », sous forme de conventions, obligatoires ou non, et/ou de subventions. Le phénomène semble d’ailleurs appelé à se développer encore dans les mois et années à venir et l’on peut espérer que, dans l’intervalle, un régime juridique global et clair soit adopté pour l’encadrer.

6. Un développement du contentieux

Nous n’apprendrons rien à personne en disant que le contentieux dirigé contre les décisions administratives relevant du CWATUPE s’est développé de manière exponentielle ces dernières années. Différents facteurs y ont concouru : l’intérêt accru des particuliers pour l’environnementet et, spécialement, leur cadre de vie proche, la création du référé administratif devant le Conseil d’Etat et sa mise en œuvre concrète, le troisième pilier de la Convention d’Aarhus, etc. Sans doute l’adoption du DAR constitue-t-elle, à tout le moins en partie, une réaction à ce phénomène.

7. Un renforcement du régime des sanctions

Enfin, il est indéniable que le décret de 2007 relatif aux infractions et sanctions d’urbanisme (v. ci-dessus) a sensiblement accru le risque de sanction qu’encourt celui qui, entre autres, ne respecte pas le permis qui lui a été délivré. Peut-être s’agit-il d’un effet indirect – et en quelque sorte « compensatoire » – de l’affaire Sagawé ? Quoi qu’il en soit, cette réforme rend davantage d’importance au code, ce qui fait peut-être paraître quelque peu paradoxal l’affaiblissement de l’intéressant outil que constitue le certificat de conformité urbanistique.

Chapitre 1er

LES PLANS, PROGRAMMES ET RÈGLEMENTS À RESPECTER

A. LA FONCTION ET LES CARACTÉRISTIQUES DES PLANS, PROGRAMMES ET REGLEMENTS

1. La fonction des plans, programmes et règlements

Pour mener sa politique dans un domaine donné, l’autorité publique dispose de plusieurs types d’instruments. Elle peut interdire certains comportements aux particuliers, leur en imposer d’autres, les sanctionner en cas de violation, disposer de leurs biens à certaines conditions, leur imposer des contributions financières, encourager certains comportements par voie de subsides, soumettre certains actes à autorisation préalable, etc.

Le règlement est sans doute le plus connu de ces instruments. Adopté par le pouvoir exécutif, il se compose de prescriptions qui, fondamentalement, correspondent à des interdictions de faire, dans le but d’imposer aux particuliers une règle de conduite dans le domaine qu’il couvre.

Depuis quelques années, les autorités publiques font régulièrement usage – et se voient régulièrement imposer de le faire – d’un autre type d’instrument, par lequel elles définissent les objectifs qu’elles veulent atteindre dans domaine donné, les moyens pour y parvenir et le calendrier de leur mise en œuvre. Il s’agit des plans et programmes.

Le CWATUPE fait appel à ces deux types d’instruments, qu’il vise d’ailleurs dès son article 1er5. S’il semble là a priori les distinguer clairement, en classant les schémas dans la catégorie des plans/programmes et les plans de secteur, plans communaux d’aménagement et règlements d’urbanisme dans celle des règlements, la définition du contenu des ces instruments dans la suite du code montre qu’en grande partie – quantitativement, à tout le moins – ils relèvent en réalité tous de chacune des deux catégories. Ils se ressemblent d’ailleurs également fortement par leur procédure d’adoption, qui suit généralement un canevas unique, à quelques nuances près.

2. La portée des plans, programmes et règlements

Par nature et pour assurer le respect du principe d’égalité, le règlement ne vise aucune situation et aucune personne en particulier et est destiné à s’appliquer tant qu’il n’est pas abrogé ou remplacé. Il s’applique donc indistinctement à tous ceux – même une personne morale de droit public – dont un acte relève de son champ d’application. C’est pourquoi l’on dit du règlement qu’il a une portée générale.

Par le plan/programme, il ne s’agit en principe plus, pour l’autorité, d’imposer des interdictions de faire aux particuliers, mais de se fixer à elle-même des actions à mener. Sa portée semble donc a priori limitée à son propre auteur. Il est cependant généralement admis que l’autorité qui est inférieure à celle qui l’a adopté, doit également en observer le contenu6. Par ailleurs, beaucoup plus fondamentalement, en tant qu’expression de la manière dont l’autorité entend mener sa politique dans un domaine donné, le plan/programme a d’évidence des répercussions concrètes sur l’action des particuliers. Ainsi, à titre d’exemple, il est aujourd’hui admis qu’un plan/programme doit être observé, par l’autorité qui l’a adopté, en ce compris dans le cadre des demandes de permis qui lui sont soumises. Indirectement, donc, le plan/programme a souvent, lui aussi, une portée générale.

3. La force juridique des plans, programmes et règlements

En théorie, la force juridique d’un plan/programme se distingue de celle d’un règlement.

La valeur réglementaire implique que l’instrument qui en est revêtu doit, en principe, toujours être respecté. On ne peut déroger à un règlement, dans le cadre de l’octroi d’une autorisation, que dans les hypothèses où le législateur permet de le faire ou, éventuellement et tout au plus, quand le règlement lui-même l’admet7.

En tant qu’il correspond à la ligne de conduite que l’autorité entend se fixer pour la suite des décisions qu’elle est amenée à prendre, le plan/programme se voit attribuer une valeur dite « indicative ». Cela signifie que l’autorité peut ou doit s’en écarter chaque fois que les circonstances le justifient ou l’imposent et que l’existence de l’instrument ne la dispense pas d’examiner concrètement chaque situation particulière qui lui est soumise. L’autorité peut donc ne pas respecter le contenu du plan/programme si elle estime qu’au vu d’éléments nouveaux ou particuliers, elle ne doit pas le faire. A supposer qu’elle décide effectivement de ne pas le respecter, l’autorité doit fournir des justifications à cet égard. Notamment, quand elle statue sur une demande de permis, elle doit motiver formellement sa décision sur ce point, c’est-à-dire qu’elle doit indiquer, noir sur blanc dans le permis, les raisons qui l’ont amenée à s’écarter du plan/programme.

La différence de force juridique entre le règlement et le plan/programme peut donc se résumer comme suit :

En principe, dans le CWATUPE, le plan de secteur, le plan communal d’aménagement et le règlement d’urbanisme, régional ou communal, ont valeur réglementaire8 et, d’un autre côté, les schémas prévus par le code (SDER et schéma de structure communal) ont valeur indicative9.

Exemple

Le collège communal ne peut octroyer un permis d’urbanisme pour la construction d’une maison d’habitation là où le plan de secteur prévoit une zone naturelle10.

Exemple

On peut imaginer qu’un schéma de structure communal prévoie que l’ensemble d’une entité délimitée de la commune doit être préservée dans son état actuel et qu’aucune nouvelle construction ne peut y être admise. A supposer que, par après, le conseil communal considère, sur la base d’éléments nouveaux et particuliers, qu’il est néanmoins indispensable de prévoir dans cette entité une zone capable d’accueillir un parc à conteneurs permettant la collecte et le tri des déchets ménagers, il pourrait malgré tout octroyer un permis portant sur l’érection de ce type d’équipement.

On ne doit cependant pas cacher le caractère quelque peu artificiel que cette distinction a acquis dans le CWATUPE au fil du temps, en pratique. En effet, d’une part, le législateur a accru, dans le CWATUPE, les possibilités de déroger aux différents plans d’aménagement et ce, même si un certain nombre de conditions restent évidemment posées. Cela a eu pour effet de réduire le caractère en principe impératif de ces plans. D’autre part et en quelque sorte à l’inverse, les possibilités de s’écarter d’un schéma ont, dans la jurisprudence du Conseil d’Etat, été restreintes. Ce dernier estime, en effet, que la motivation susceptible de justifier à suffisance une dérogation à un schéma est fonction de la rigueur des exigences dudit schéma et que, quand, dans ce schéma, l’autorité a inscrit une ligne de conduite précise et restrictive, cette motivation ne peut reposer que sur des événements postérieurs qui en rendent la mise en œuvre impossible ou sur des « motifs impérieux »11. On constate également qu’à l’article 108, §1er, du code, le législateur a mis le schéma sur pied d’égalité avec le plan d’aménagement. Tout cela a pour effet de réduire considérablement, dans les faits, la différence de force juridique entre les deux instruments dans le CWATUPE.

Cette différence se marque malgré tout encore sous l’angle pénal, en ce sens que, dans le code, la violation des règlements (plans d’aménagement, règlements d’urbanisme…) est pénalement sanctionnée et ce, même si elle prend la forme d’un acte non soumis à autorisation, tandis que la violation d’un schéma n’est jamais pénalement sanctionnée, quelle que soit la forme qu’elle prend.

B. LES DIFFÉRENTS PLANS, PROGRAMMES ET RÈGLEMENTS

1. Le schéma de développement de l’espace régional

a. La force juridique du SDER et les dérogations

Le CWATUPE n’indique pas clairement la valeur juridique qu’il convient d’attribuer au SDER, visé à l’article 13 du CWATUPE et adopté par arrêté du gouvernement wallon du 27 mai 1999 (Moniteur belge du 21 septembre 1999). Dès lors, en prenant en compte le fait que, comme son nom l’indique, le SDER est un schéma, on peut raisonnablement considérer qu’il a valeur de ligne de conduite, avec la force juridique indicative qui s’y attache12.

En-dehors des hypothèses de dérogation qui en découlent, seule une révision du SDER13 peut être envisagée pour permettre la réalisation d’un projet qui n’y est pas conforme.

b. La portée du SDER

La valeur dont il vient d’être question s’attache au SDER en tout état de cause dans le cadre de l’élaboration des plans de secteur : c’est le code lui-même qui l’indique14. Il en découle que, lorsque le gouvernement wallon révise un plan de secteur, il doit impérativement examiner le contenu du SDER, s’y conformer ou s’en écarter s’il l’estime nécessaire, du fait de certaines considérations particulières au territoire couvert par le plan en révision ou particulières à la zone qui fait l’objet de son attention ou du fait de circonstances nouvelles par rapport au jour d’adoption du SDER.

Pour ce qui est des rapports entre le SDER et les autres schémas, plans et règlements, nous renvoyons à la partie consacrée à la hiérarchie des instruments15.

Le Conseil d’Etat considère que le SDER a également valeur de ligne de conduite dans le cadre de l’instruction des demandes de permis d’urbanisme et d’urbanisation.

Par contre, il est certain que la violation du contenu du SDER par un particulier n’est en aucun cas constitutive d’infraction d’urbanisme16.

Enfin, d’un point de vue géographique, le SDER a une portée régionale, en ce sens qu’il couvre l’ensemble du territoire de la Wallonie.

c. Le contenu du SDER

D’un point de vue juridique, le SDER, document de « conception de l’aménagement du territoire », doit « exprimer les options d’aménagement et de développement pour l’ensemble du territoire de la Région wallonne » (v. l’article 13, §1er, du CWATUPE). Il décrit en principe les contraintes, les potentialités et les besoins du territoire wallon, ainsi que les objectifs à atteindre dans différents domaines et les options à suivre et actions à mener pour y parvenir. Il est susceptible de contenir une sorte de « zonage » des activités de l’homme sur le territoire17 et peut indiquer les instruments à mettre en œuvre pour réaliser les objectifs à atteindre.

Conseil

Pour le surplus, nous pouvons renvoyer au texte de l’article 13, §2, du CWATUPE. On y remarque notamment qu’il y est fait référence au concept de « développement durable ». Il s’agit là de l’un des nombreux liens qui ont été instaurés, ces dernières années, entre l’aménagement du territoire et l’urbanisme, d’une part, et l’environnement, d’autre part. On peut évidemment également examiner le SDER lui-même18, tel qu’adopté le 27 mai 1999, mais en restant attentif à sa révision profonde à laquelle devrait aboutir la procédure débutée à cet effet en 201219.

Le SDER doit, en sus, en tant qu’instrument de programmation, indiquer les mesures destinées à assurer le suivi de sa mise en œuvre.

Avis

Ces mesures de suivi ne doivent pas être confondues avec celles de mise en œuvre du SDER. Dans ce schéma, le gouvernement dresse un constat et, sur cette base, fixe des objectifs à atteindre. Pour les atteindre, il identifie une série de mesures à prendre : ce sont les mesures de mise en œuvre. Le gouvernement doit, en sus, s’imposer une méthode de vérification de la bonne exécution de ces mesures de mise en œuvre : ce sont les mesures de suivi.

Le SDER doit également comporter, en son sein, une évaluation des incidences « non négligeables » probables de sa mise en œuvre sur l’environnement, avec indication des mesures à prendre pour les éviter ou les réduire.

Enfin, le SDER doit comporter un résumé non technique de tout ce qui précède, à l’attention du grand public.

Attention

Les nouveautés qui découlent, en termes de contenu du SDER, des décrets postérieurs à son adoption ne se retrouvent évidemment pas encore dans l’actuel SDER. Elles devront, par contre, se retrouver dans le futur SDER, ci-dessus évoqué.

d. La procédure d’adoption et de révision du SDER

La procédure d’élaboration ci-après décrite est également suivie en cas de révision du SDER (v. l’article 15 du CWATUPE).

1. Le lancement de la procédure

Le SDER est en principe établi et révisé à l’initiative exclusive du gouvernement (v. l’article 14, §1er, du CWATUPE). Cela signifie notamment qu’il n’existe pas de procédure dans laquelle une demande de modification du SDER pourrait émaner d’une personne privée. Cela signifie également qu’une commune ne dispose pas de droit d’initiatier la révision du SDER, même en ce qu’il concerne éventuellement plus spécifiquement son territoire.

Avis

Rien n’empêche cependant évidemment un particulier – par exemple, une organisation professionnelle représentative – d’adresser au gouvernement wallon une suggestion de révision du SDER, ne fut-ce que sur la base du droit de pétition inscrit à l’article 28 de la Constitution.

2. L’élaboration de l’avant-projet de SDER

L’avant-projet de SDER est élaboré par un auteur agréé20 (v. l’article 11 du CWATUPE). Il se trouve cependant que la Région wallonne est elle-même agréée, sur la base de l’article 279 du code, pour élaborer le SDER. En pratique, c’est elle, donc, qui élabore l’avant-projet de SDER.

La CRAT21 et le CWEDD22 doivent être tenus informés de l’état d’avancement de l’avant-projet. A tout moment, ils peuvent formuler des suggestions (v. l’article 14, §1er, alinéa 2, du CWATUPE).

3. L’adoption provisoire du projet de SDER

Par voie d’arrêté, le gouvernement adopte « provisoirement » l’avant-projet, qui devient alors projet (v. l’article 14, §1er, du CWATUPE).

4. L’enquête publique

Le projet de SDER est, suivant l’article 14, §2, alinéa 1er, du CWATUPE, soumis à une enquête publique qui permet aux particuliers de faire valoir des observations, suggestions, avis et réclamations.

Cette enquête publique est annoncée par affichage dans chaque commune, par avis dans au moins trois journaux diffusés dans l’ensemble de la Région wallonne - dont un de langue allemande - et par communiqué radio-télévisé. Le projet de SDER peut être consulté dans chaque commune pendant la durée de l’enquête23. Enfin, une séance de présentation est organisée dans le même délai au chef-lieu de chaque arrondissement administratif ainsi qu’à Eupen (v. l’article 14, §2, alinéa 3, du CWATUPE).

L’enquête a une durée de quarante-cinq jours. C’est au cours de ce délai que les particuliers peuvent faire valoir leurs réclamations et observations, par écrit ou oralement.

Attention

Le délai de quarante-cinq jours de l’enquête publique est suspendu entre le 16 juillet et le 15 août (v. l’article 4 du CWATUPE). Quant aux autres modalités de l’enquête et, notamment, celles suivant lesquelles les réclamations et obserations doivent être formulées, nous renvoyons pour l’essentiel à ce qui en est dit à propos du plan de secteur24.

Le gouvernement a l’obligation de tenir compte des résultats de cette enquête. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

5. L’enquête administrative

Chaque commune - plus précisément, le conseil communal - est d’office amenée à rendre un avis sur le projet de SDER, de même que la CRAT et le CWEDD (v. l’article 14, §§2 et 3, du CWATUPE). Ils disposent, pour ce faire, d’un délai de quarante-cinq jours à dater de la fin du délai de l’enquête publique (v. l’article14, §3, du CWATUPE).

Attention

Le premier jour de ce délai doit logiquement être considéré comme étant le lendemain du jour de l’expiration de l’enquête publique.

Le texte de l’article 14, §3, du CWATUPE indique qu’il s’agit, pour les organismes concernés, de « transmettre » leur avis dans ce délai. Il ne précise nullement s’il s’agit de l’envoi de l’avis au gouvernement ou de la réception par lui de cet avis. Il est donc conseillé aux organismes en question de faire en sorte que leur avis soit reçu par le gouvernement dans le délai de quarante-cinq jours. Cela étant, à notre sens, un avis qui porterait comme date de la poste le dernier jour de ce délai serait encore recevable. Quoi qu’il en soit, on ne peut qu’espérer que le législateur renonce à l’avenir à utiliser ici le concept de « transmission », en lui préférant celui d’envoi ou de réception.

La sanction du dépassement du délai de quarante-cinq jours est que l’avis est réputé favorable (v. l’article 14, §3).

Le gouvernement peut également solliciter l’avis de toute personne ou instance qu’il juge utile de consulter (v. l’article 14, §2, alinéa 1er, du CWATUPE). Celle-ci dispose pour le lui adresser d’un délai identique à celui dont il vient d’être question.

Le gouvernement a l’obligation de tenir compte des résultats de cette consultation. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

6. La consultation transfrontière

Il n’est pas exclu que le projet de (révision du) SDER ait des incidences notables sur l’environnement d’une autre région (Région de Bruxelles-Capitale ou Région flamande) ou d’un Etat voisin. Dans ce cas, le projet et les informations éventuelles sur les incidences transfrontières doivent être soumis à l’avis des autorités compétentes de ces autres régions et Etats. Tel est également le cas si l’un d’entre eux en fait la demande.

Les modalités relatives à cette consultation transfrontière doivent encore être adoptées par le gouvernement, par arrêté qui fixera notamment la manière (et la langue) dont les informations seront transmises aux régions et/ou Etats et la manière dont ceux-ci devront faire valoir leurs observations.

Le gouvernement a l’obligation de tenir compte des résultats de cette consultation. Cela signifie qu’il doit, d’une part, en examiner le contenu et, d’autre part, soit les suivre, soit s’en écarter en indiquant noir sur blanc les raisons pour lesquelles il décide de le faire et ce, dans la déclaration environnementale (v. ci-après).

7. L’adoption définitive du SDER

En fonction des divers avis et réclamations reçus, le gouvernement peut être amené à modifier le contenu du projet de SDER25. Ce fait26, il prend ensuite la décision formelle de l’adopter : le projet de SDER devient alors SDER.

8. La déclaration environnementale

Au moment où le gouvernement adopte définitivement le SDER, il doit également établir une déclaration environnementale. Dans ce document, il doit indiquer :

- en quoi les considérations environnementales ont été prises en compte dans le schéma ;

- en quoi il a tenu compte des avis et réclamations formulés par les différentes instances consultées ou par les particuliers au cours de l’enquête publique.

C’est donc dans ce document que le gouvernement doit, le cas échéant, indiquer des motifs qui l’ont poussé à ne pas suivre certains avis ou réclamations.

Par contre, contrairement à ce qui est prévu à propos du plan de secteur et du P.C.A., la déclaration environnementale ne doit pas ici comporter d’indication des raisons des choix inscrits dans le schéma au regard des alternatives qui étaient éventuellement envisageables.

Avis

De la modification législative opérée par le décret RESA, il nous semble découler que cette obligation de réponse concerne même le contenu des avis et réclamations qui visent autre chose que les impacts environnementaux du SDER.

9. La publication du SDER et de la déclaration environnementale

L’arrêté du gouvernement wallon adoptant définitivement le SDER et la déclaration environnementale sont publiés au Moniteur belge.

Attention

Quant à savoir si le SDER doit être publié intégralement ou seulement par extrait, on peut se reporter au commentaire relatif à la publication du plan de secteur27, en raisonnant par analogie, étant entendu que l’article 14, §4, alinéa 2, du CWATUPE n’indique pas que l’arrêté du gouvernement adoptant définitivement le SDER n’est publié que par extrait. Dans les faits, le SDER adopté le 27 mai 1999 n’a été publié que par extrait.

Une copie officielle du SDER et de la déclaration environnementale est par ailleurs envoyée à chaque commune, à la CRAT et au CWEDD.

e. Les recours contre le SDER

1. Les voies de recours contre le SDER
a) Le recours en annulation et en suspension devant le Conseil d’Etat

Tout particulier qui démontre un intérêt pour le faire, peut solliciter devant le Conseil d’Etat l’annulation, voire la suspension, d’un plan de secteur28. Cet intérêt résulte évidemment avant tout du fait que le contenu du plan est susceptible de causer préjudice à celui qui en sollicite l’annulation, essentiellement parce que - première hypothèse - ledit plan limite les affectations possibles du terrain qui lui appartient ou parce qu’au contraire - seconde hypothèse - il augmente les possibilités de mener certaines activités sur un terrain appartenant à un voisin.

Lorsqu’il s’agit de déterminer la mesure dans laquelle un particulier peut ou non demander l’annulation et la suspension de l’arrêté du gouvernement wallon adoptant définitivement le SDER, il faut avant tout se demander si l’autorité compétente pour délivrer un permis est, dans le principe, tenue ou non d’avoir égard au contenu du SDER au moment où elle statue sur une demande de permis qui lui est soumise. Or nous avons vu ci-dessus qu’en jurisprudence, la réponse à cette question est positive29.

Pour qu’un recours puisse être envisagé à l’encontre du SDER, il faudrait encore déterminer la mesure dans laquelle le contenu du SDER cause concrètement préjudice à celui qui en demande l’annulation30. A cet égard, tout dépend du degré de précision de la disposition concernée du SDER. Or, contrairement au schéma de structure communal31, le contenu du SDER n’a, dans son état actuel, pas toujours des implications directes, précises et concrètes pour les particuliers.

On peut par contre plus aisément imaginer que le contenu du SDER, en ce qui concerne les directives générales qu’il contient, soit susceptible de causer préjudice à certaines autorités publiques (spécialement les communes) ou à certains organes de défense de certains intérêts particuliers (défense de l’environnement, des classes moyennes, des professionnels de l’immobilier, etc.). Ces autorités et organes pourraient en effet trouver plus directement dans le SDER des dispositions contraires à leurs intérêts.

Exemple

On pourrait s’interroger sur l’intérêt à agir d’un particulier liégeois qui contesterait le SDER en tant qu’il octroie à la ville de Mons le rôle de capitale culturelle de la Wallonie. De même si le particulier liégeois entendait contester l’axe Nord-Sud que le SDER entend privilégier en lieu et place du traditionnel axe Est-Ouest de la dorsale wallonne. On pourrait par contre plus aisément imaginer le recours d’une commune contre l’adoption de cet axe, qui serait susceptible de la placer à l’écart des voies de communication à développer.

Enfin, à supposer même que le SDER doive être pris en considération dans le cadre des décisions relatives aux demandes de permis et à supposer qu’il soit suffisamment précis pour être considéré comme susceptible de causer préjudice, encore faudrait-il que le Conseil d’Etat accepte de se déclarer compétent pour connaître d’un acte qui n’a pas valeur réglementaire mais seulement indicative32. Or, récemment, le Conseil d’Etat, écartant judicieusement sa jurisprudence antérieure33, a clairement accepté de le faire, en déclarant recevables des recours dirigés contre des rapports urbanistiques et environnementaux et des schémas de structure communaux, instrument qui ont clairement une valeur indicative.

Il existe d’autres conditions de recevabilité d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat. Il ne peut évidemment être question de les examiner ici. On doit cependant insister sur le fait qu’à supposer qu’il soit possible et utile d’en déposer un à l’encontre d’une modification du SDER, le recours devrait impérativement être déposé dans les soixante jours de la publication au Moniteur belge de l’arrêté du gouvernement adoptant définitivement cette modification34.

b) Le constat d’illégalité par une juridiction

A supposer que le contenu du SDER ait une conséquence négative pour un particulier et qu’une juridiction quelconque ait à connaître de ce contenu dans un litige dans lequel ce particulier est partie35, ledit particulier pourrait demander à la juridiction en question de constater l’illégalité du SDER sur le point qui le concerne36, à supposer évidemment qu’il dispose d’un argument juridique dans ce sens.

Attention