Regieren im Vielparteiensystem - Daniel Morfeld - ebook

Regieren im Vielparteiensystem ebook

Daniel Morfeld

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Opis

Als Hannelore Kraft im Juli 2010 zur ersten Ministerpräsidentin in der Geschichte Nordrhein-Westfalens gewählt wurde, war sie zugleich die erste Regierungschefin des Landes, die ihre Amtszeit mit einer Minderheitsregierung antrat. Minderheitsregierungen gelten in Deutschland noch immer als seltene Ausnahme und werden bei der Formierung eines neuen Kabinettes vermieden. Dabei können sie sich, wie dieses Buch zeigt, durchaus als handlungsfähige Regierungsformate erweisen. Exemplarisch analysiert Daniel Morfeld das Regierungshandeln der rot-grünen Minderheitsregierung unter Hannelore Kraft und leitet anhand von einzelnen Fallanalysen wesentliche Ergebnisse über das Verhalten von Regierung und Opposition in Minderheitssituationen ab. Sein Fazit: Nicht immer ist das Verhandlungsgeschick einer Minderheitsregierung ausschlaggebend für ihren Erfolg.

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ibidem-Verlag, Stuttgart

Inhaltsverzeichnis

Vorwort: ein parlamentarisches Experiment
Göttinger Junge Forschung
1. Einleitung
1.1 Die Minderheits-Ministerpräsidentin: zur Relevanz des Themas
1.2 Minderheitsregierungen in Deutschland: zum Forschungsstand
1.3 Theoretisches Setting: historischer und akteurzentrierter Institutionalismus
1.4 Zum Aufbau der Arbeit
2. Minderheitskabinette im nordrhein-westfälischen Regierungssystem: Verfassungsrecht und Verfahrensregeln Die folgenden Abschnitte zu Verfassungsrecht und Verfahrensregeln basieren auf weiterentwickelten Gedanken meiner 2011 eingereichten Bachelor-Arbeit.
2.1 Die Investitur des Ministerpräsidenten
2.2 Positionale Vorteile: zur mittigen Lage von Minderheitsregierungen
2.3 Ausschusswesen: „probably the most important feature favoring minority governments“
2.4 Minderheitsregierungen und Agendasetzermacht
2.5 Die Vorteile des Verwaltungshandelns
2.6 Das Landesverfassungsgericht als Vetospieler
2.7 Opposition und Minderheitsregierungen: Interaktionen und Zwangslagen
3. Die Gesetzgebung der Minderheitsregierung 2010 bis 2012
3.1 Die oppositionelle Unterstützung der Minderheitsregierung
3.2 Gesetzgebung, Änderungen und Ausschüsse
3.3 Die Performanz des Minderheitskabinetts 2010 bis 2012 im Vergleich zu den Vorgängerregierungen
4. Die Einsetzung der rot-grünen Minderheitsregierung
4.1 Historische und politisch-kulturelle Determinanten der Regierungsbildung
4.2 Die Einsetzung der rot-grünen Minderheitsregierung 2010: Bestimmungsfaktoren
4.2.1 Nach dem 14. Mai 2010: Pattsituation im Landtag
4.2.2 Geschäftsführendes Minderheitskabinett und Regieren aus der Opposition heraus
4.2.3 Die Formierung der rot-grünen Minderheitsregierung
5. Entscheidungsfindung im Konsens: der Schulkompromiss von SPD, Grünen und CDU
5.1 Konsensuale Entscheidungsfindung und Interaktionsformen
5.2 Schulpolitik im deutschen Föderalismus und die schulpolitischen Vorhaben der rot-grünen Minderheitsregierung
5.3 Die Bevölkerung als Vetomacht: gesellschaftliche Rahmenbedingungen in der Schulpolitik
5.4 Das Scheitern des Schulversuchs
5.5 Der Schulkonsens von SPD, Grünen und CDU
5.5.1 Ausgangslage
5.5.2 Der realisierte Schulkonsens: eine (un-)mögliche Lösung
5.5.3 Die Aushandlung des Schulkonsenses
6. Unilaterale Entscheidungsfindung und Agendasetzermacht: Haushaltsgesetz 2011
6.1 Unilaterale Entscheidungsfindung und Interaktionsformen
6.2 Vorbedingungen: der Nachtragshaushalt 2010 und das Urteil des Landesverfassungsgerichtes
6.3 Haushalt 2011
6.3.1 Ausgangslagen
6.3.2 Haushalt 2011: Gesetzgebung und Agendasetzermacht
7. Haushaltsgesetz 2012: das Scheitern der Minderheitsregierung
7.1 Vorbedingungen und Interaktionsformen
7.2 Strategien und Parteipositionen
7.2.1 Strategien
7.2.2 Parteipositionen
7.3 Das Scheitern der Minderheitsregierung
8. Zusammenfassung und Ausblick
Literatur- und Quellenverzeichnis
Literatur
Onlinequellen
Gerichtsurteile
Koalitionsverträge und Wahlprogramme
Landtagsdokumente
Ausschussprotokolle
Gesetzentwürfe und Entschließungsanträge
Plenarprotokolle
Anhang
Liste der als Schlüsselentscheidungen eingestuften Gesetze

Vorwort:ein parlamentarischesExperiment

Robert Lorenz / Matthias Micus

Die vorliegende Studie befasst sich mit einem nach wie vor stark unterbelichteten Aspekt der Politikwissenschaft, nämlich der Konstituierung und Funktion von Minderheitskabinetten in parlamentarischen Repräsentativdemokratien wie u.a. der Bundesrepublik.Mit einem Phänomen, von dem weitgehend einhellig gesagt wird, dass es ein Krisenindiz und eine Quelle von Instabilität sei. Sind Minderheitsregierungen in der Geschichte der Bundesrepublik bislang in der Tat äußerst selten und zumeist bloß von kurzer Dauer gewesen, so lässt die einstweilen vorangeschrittene Ausdifferenzierung des Parteiensystems – vonwelcherplakativ in den letzten Jahren DIE LINKE, die Piratenpartei und die AfD zeugten – eine Renaissance dieses Regierungsmodells zumindest nicht unwahrscheinlich erscheinen. Denn die Schwierigkeiten, die nach Urnengängen mit der Koalitionsbildung verbunden sind, haben in der Zeit nach dem altgedienten Drei- bis Vierparteiensystem beträchtlich zugenommen.

Umso dringender stellt sich die Frage nach der Krisenresistenz von Minderheitsregierungen.Daniel Morfeld stellt die Hypothese in den Raum, dass die zeitweilige Stabilität des rot-grünen Minderheitskabinetts in Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2010 bis 2012 weniger dem eigenen Geschick zu verdanken war als dem Interesse der Oppositionsfraktionen, Neuwahlen zu vermeiden. Als Untersuchungsmethode entscheidet er sich für den akteurzentrierten Institutionalismus, der sich zwar einerseits auf die politischen Akteure konzentriert, andererseits aber auch äußere Einflüsse berücksichtigt, die Handelnden also von ihrem Kontext bedingt sieht, etwa den institutionellen Rahmenbedingungen und der gesellschaftlichen Umwelt.Mit der Einsetzung der Regierung, dem Schulkompromiss und den beiden Haushalten 2011sowie2012entfaltetder Autor seine Argumentation entlang von vier konkreten Fallbeispielen des teils wechselseitigen Regierungs- und Oppositionshandelns.

Darüber hinaus erfährt man auch etwas über die Ursachen, die dem letztlichen Scheitern des originellen Experiments zugrunde lagen.Neben der zentralen Frage nach der potenziellen Bestandskraft von Minderheitsregierungen und den hierfür relevanten Faktoren ist dies noch aus einem anderen Grund bedeutsam: Schließlich handelt es sich bei derbetreffendenMinisterpräsidentin Hannelore Kraft um ein erklärungsbedürftiges Phänomen der jüngsten Politikgeschichte:Erstens führte sie rund zwei Jahre lang eine Minderheitskoalition im bevölkerungsreichsten Bundesland; und zweitens erlebte sie binnen kurzer Zeit einen fulminanten Aufstieg von einer einfachen Landtagsabgeordneten zur Ministerpräsidentin undzueiner SPD-Persönlichkeit, der für die nahe Zukunftsogardie Kanzlerschaft zugetraut wird. Zusätzlich zum generellen Komplex von Minderheitsregierungen trifft Morfelds Arbeit auch Aussagen, die hilfreich sind fürdieAnalyse und Bewertung dieser zeitgenössisch bedeutsamen Politikkarriere.

Göttinger Junge Forschung

„Göttinger Junge Forschung“, unter diesem Titel firmiert eine Publikationsreihe desInstitutes für Demokratieforschung, das am 1. März 2010 an derGeorg-August-Universität Göttingengegründet worden ist. Göttinger Junge Forschung verfolgt drei Anliegen: Erstens ist sie ein Versuch, jungen Nachwuchswissenschaftlern ein Forum zu geben, auf dem diese sich meinungsfreudig und ausdrucksstark der wissenschaftlichen wie auch außeruniversitären Öffentlichkeit präsentieren können. Damit soll erreicht werden, dass sie sich in einem vergleichsweise frühen Stadium ihrer Laufbahn der Kritik der Forschungsgemeinde stellen und dabei im Mut zu pointierten Formulierungen und Thesen bestärkt werden.

Zweitens liegt ein weiterer Schwerpunkt auf der Sprache. Die Klagen über die mangelndeFähigkeitder Sozialwissenschaften, sich verständlich und originell auszudrücken, sind Legion. So sei der alleinige Fokus auf Forschungsstandards „problematisch“ im Hinblick auf eine „potentiell einhergehende Geringschätzung der Lehr- und der Öffentlichkeitsfunktion der Politikwissenschaft“, durch die „Forschungserkenntnisse der Politikwissenschaft zu einem Arkanwissen werden, das von den Experten in den Nachbarfächern und den Adressaten der Politikberatung, aber kaum mehr vom Publikum der Staatsbürgergesellschaft wahrgenommen wird, geschweige denn verstanden werden kann“.[1]Viel zu häufig schotte sich die Wissenschaft durch „die Kunst des unverständlichen Schreibens“[2]vom Laienpublikum ab.

Mitnichten soll an dieser Stelle behauptet werden, dass die Texte der Reihe den Anspruch auf verständliche und zugleich genussreiche Sprache mit Leichtigkeit erfüllen. Vielmehr soll es an dieser Stelle um das Bewusstsein für Sprache gehen, den Willen, die Forschungsergebnisse auch mit einer angemessenen literarischen Ausdrucksweise zu würdigen und ihre Reichweite – und damit Nützlichkeit – soweit zu erhöhen, wie dies ohne Abstriche für den wissenschaftlichen Gehalt möglich erscheint. Anstatt darunter zu leiden, kann sich die Erkenntniskraft sogar erhöhen, wenn sich die Autoren über die Niederschrift eingehende Gedanken machen, dabei womöglich den einen oder anderen Aspekt noch einmal gründlich reflektieren, die Argumentation glätten, auf abschreckende Wortungetüme, unnötig komplizierte Satzkonstruktionen und langweilige Passagen aufmerksam werden[3]– insgesamt auf einen Wissenschaftsjargon verzichten, wo dies zur Klarheit nicht erforderlich ist. Denn es besteht durchaus die Möglichkeit, einen wissenschaftlichen Text weder zu simplifizieren noch zu verkomplizieren, selbst unter der Berücksichtigung, dass die schwere Verständlichkeit von Wissenschaft aufgrund unvermeidlicher Fachbegriffe vermutlich unausbleiblich ist.[4]

Dies sollte jedoch nicht die Bereitschaft mindern, den Erkenntnistransfer via Sprache zumindest zu versuchen. In der allgemeinverständlichen Expertise sah der österreichische Universalgelehrte Otto Neurath sogar eine unentbehrliche Voraussetzung für die Demokratie, für die Kontrolle von Experten und Politik. Neurath nannte das die „Kooperation zwischen dem Mann von der Straße und dem wissenschaftlichen Experten“[5], aus der sich die Fähigkeit des demokratisch mündigen Bürgers ergebe, sich ein eigenes, wohlinformiertes Urteil über die Geschehnisse der Politik zu bilden. Dass in diesem Bereich ein Defizit der Politikwissenschaft besteht, lässt sich, wie gezeigt, immer häufiger und dringlicher vernehmen. Ein Konsens der Kritiker besteht in dem Plädoyer für eine verstärkte Vermittlung wissenschaftlicher Erkenntnisse in eine interessierte Öffentlichkeit. Hierzu müsse man „Laien dafür interessieren und faszinieren können, was die Wissenschaftler umtreibt und welche Ergebnisse diese Umtriebigkeit hervorbringt“, weshalb „komplexe wissenschaftliche Verfahren und Sachverhalte für Fachfremde und Laien anschaulich und verständlich“ dargestellt werden sollten.[6]

Der Sprache einen ähnlichen Stellenwert für die Qualität einer Studie einzuräumen wie den Forschungsresultaten, mag sich auf den ersten Blick übertrieben anhören. Und wie die amerikanische Historikerin Barbara Tuchman zu berichten weiß, ist dies zumeist „mühselig, langsam, oft schmerzlich und manchmal eine Qual“, denn es „bedeutet ändern, überarbeiten, erweitern, kürzen, umschreiben“.[7]Doch eröffnet dieser Schritt die Chance, über die engen Grenzen des Campus hinaus Aufmerksamkeit für die Arbeit zu erregen und zudem auch die Qualität und Überzeugungskraft der Argumentation zu verbessern. Kurzum: Abwechslungsreiche und farbige Formulierungen, sorgsam gestreute Metaphern und Anekdoten oder raffiniert herbeigeführte Spannungsbögen müssen nicht gleich die Ernsthaftigkeit und den Erkenntniswert einer wissenschaftlichen Studie schmälern, sondern können sich für die Leserschaft wie auch für die Wissenschaft als Gewinn erweisen.

In den Bänden der Göttingen Jungen Forschung versuchen die Autoren deshalb sowohl nachzuweisen, dass sie die Standards und Techniken wissenschaftlichen Arbeitens beherrschen, als auch eine anregende Lektüre zu bieten. Wie gesagt, mag dies nicht auf Anhieb gelingen. Doch Schreiben, davon sind wir überzeugt, lernt man nur durch die Praxis des Schreibens, somit durch frühzeitiges Publizieren. Insofern strebt die Reihe keineswegs perfektionistisch, sondern perspektivisch die Förderung von Schreib- und Vermittlungstalenten noch während der wissenschaftlichen Ausbildungsphase an.

Freilich soll bei alldem keinesfalls der inhaltliche Gehalt der Studien vernachlässigt werden. Es soll hier nicht ausschließlich um die zuletzt von immer mehr Verlagen praktizierte Maxime gehen, demnach Examensarbeiten nahezu unterschiedslos zu schade sind, um in der sprichwörtlichen Schublade des Gutachters zu verstauben. Die Studien der Reihe sollen vielmehr, drittens, bislang unterbelichtete Themen aufgreifen oder bei hinlänglich bekannten Untersuchungsobjekten neue Akzente setzen, sodass sie nicht nur für die Publikationsliste des Autors, sondern auch für die Forschung eine Bereicherung darstellen. Das thematische Spektrum ist dabei weit gesteckt: von Verschiebungen in der Gesellschaftstektonik über Anatomien von Parteien oder Bewegungen bis hin zu politischen Biografien.

Eine Gemeinsamkeit findet sich dann allerdings doch: Die Studien sollen Momenten nachspüren, in denen politisches Führungsvermögen urplötzlich ungeahnte Gestaltungsmacht entfalten kann, in denen politische Akteure Gelegenheiten wittern, die sie vermittels Instinkt und Weitsicht, Chuzpe, Entschlusskraft und Verhandlungsgeschick zu nutzen verstehen, kurz: in denen der Machtwille und die politische Tatkraft einzelner Akteure den Geschichtsfluss umzuleiten und neue Realitäten zu schaffen vermögen. Anhand von Fallbeispielen sollen Möglichkeiten und Grenzen, biografische Hintergründe und Erfolgsindikatoren politischer Führung untersucht werden. Kulturelle Phänomene, wie bspw. die Formierung, Gestalt und Wirkung gesellschaftlicher Generationen, werden daher ebenso Thema sein, wie klassische Organisationsstudien aus dem Bereich der Parteien- und Verbändeforschung.

Was die Methodik anbelangt, so ist die Reihe offen für vielerlei Ansätze. Um das für komplexe Probleme charakteristische Zusammenspiel multipler Faktoren (Person, Institution und Umfeld) zu analysieren und die internen Prozesse eines Systems zu verstehen, darüber hinaus der Unberechenbarkeit menschlichen, zumal politischen Handelns und der Macht des Zufalls gerecht zu werden,[8]erlaubt sie ihren Autoren forschungspragmatische Offenheit. Jedenfalls: Am Ende soll die Göttinger Junge Forschung mit Gewinn und – im Idealfall – auch mit Freude gelesen werden.

1.Einleitung

1.1Die Minderheits-Ministerpräsidentin: zur Relevanz des Themas

Am Tag ihrer Wahl trägt Hannelore Kraft einen blauen Hosenanzug mit eingearbeitetem Blumenmuster. Beobachter der Landtagssitzung sehen eine zuversichtliche, ja entspannte Hannelore Kraft, vor, während und nach den Abstimmungen, die sie zur Ministerpräsidentin des Landes Nordrhein-Westfalen machen sollten. Und tatsächlich: An jenem durchaus historischen 14. Juli 2010 wird sie vom Düsseldorfer Landtag zur Ministerpräsidentin gewählt – in der NRW-Historie als erste Frau in diesem Amt und als erste, die die Legislaturperiode mit einer Minderheitsregierung antritt. Dreimal zuvor war in der Geschichte des Landes Nordrhein-Westfalen eine Minderheitsregierung im Amt, keine davon jedoch länger als zwei Monate: 1950 bildete Karl Arnold (CDU) übergangsweise eine Minderheitsregierung, um daraufhin mit der Zentrumspartei zu koalieren; als die FDP-Minister sein Kabinett verließen, führte 1966 auch Ministerpräsident Franz Meyers (CDU) eine Minderheitsregierung und 1995 war ein SPD-geführtes Minderheitskabinett geschäftsführend im Amt, bis es kurz darauf zum ersten Bündnis der Landesgeschichte mit den Grünen kam.[9]

Doch erst die Formierung der rot-grünen Regierung 2010 war von ihrem Ursprung an als Minderheitsregierung geplant gewesen, ohne auf die spätere Bildung einer Mehrheitskoalition abzuzielen. Es sollte eine Koalition der Einladung an die Opposition werden, um die zur absoluten Mehrheit fehlende Stimme auszugleichen. „Eine Minderheitsregierung“, hieß es seinerzeit im Koalitionsvertrag von SPD und Grünen, „muss sich stärker öffnen für den politischen und demokratischen Dialog, muss kompromissbereit sein und lernfähig. Wir verpflichten uns, in allen Sachfragen gemeinsam auf mögliche Partnerinnen und Partner zuzugehen und nach Mehrheiten für eine soziale und ökologische Politik zu suchen.“ Und: „Wir wollen keine Übergangslösung, die unweigerlich zu schnellen Neuwahlen führt – wir wollen eine stabile, dauerhafte und handlungsfähige Landesregierung.“[10]

Zwanzig Monate später, am 14. März 2012, ist das Schicksal von Krafts Minderheitskabinett besiegelt. Im Landtag sitzt Hannelore Kraft neben ihrer Stellvertreterin und Schulministerin, Sylvia Löhrmann, sie trägt diesmal einen hellblauen Anzug und stimmt mit skeptischem Blick für die Auflösung des Landtags. Nachdem das Haushaltsgesetz für 2012 im Parlament keine Mehrheit gefunden hat, wird der Landtag aufgelöst mit dem Ziel, binnen sechzig Tagen Neuwahlen herbeizuführen. Es ist dies ein einmaliger Vorgang in der Geschichte des Landes, noch nie zuvor hat der Landtag von seinem Recht auf Selbstauflösung nach Art. 35 der Landesverfassung NRW (NRW-LV) Gebrauch gemacht. Die erste originäre und dauerhaft angelegte Minderheitsregierung in Nordrhein-Westfalen und zugleich die erste seit dem „Magdeburger Modell“ in Sachsen-Anhalt unter Reinhard Höppner (SPD), der von 1994 bis 2002 eine Regierung ohne parlamentarische Mehrheit über zwei volle Legislaturperioden im Amt hielt, ist gescheitert. Noch bevor es zur namentlichen Abstimmung im Landtag kommt, dankt Kraft ihren Kolleginnen und Kollegen der Regierungsfraktionen, aber auch den Abgeordneten der Opposition dafür, „dass wir in den knapp zwei Jahren etwas vorangebracht haben, woran am Anfang niemand geglaubt hat und was – davon bin ich zutiefst überzeugt – der Demokratie in diesem Land gutgetan hat“[11]. Krafts Worte, sie klingen nach Entschuldigung und zugleich nach Rechtfertigung, das Wagnis einer Minderheitsregierung eingegangen zu sein.

Aus statistischer Sicht ist einem Minderheitskabinett in der Tat weniger Stabilität beschieden als einer Mehrheitsregierung. Es ist zwangsläufig auf oppositionelle Unterstützung angewiesen, sodass ein weiterer Vetospieler ins politische Spiel eingeführt wird. In den räumlichen Modellen der Vetospieler-Theorie[12]verkleinert sich so die Schnittmenge, in der eine Entscheidung der beteiligten Akteure möglich ist, und die Entscheidungsfindung kompliziert sich. Aus theoretischer Perspektive und auch empirisch nachweisbar sind Minderheitsregierungen instabiler als Mehrheitskabinette. In den umfassenden Analysen Paul Warwicks[13]hat der Mehrheitsstatus unter allen Determinanten die größte Bedeutung für die Kabinettsstabilität; und Jaeckleschätzt, dass die Wahrscheinlichkeit des vorzeitigen Scheiterns von Minderheitsregierungen um 35 Prozent größer ist als die von Mehrheitskabinetten.[14]Gleichwohl sind Statistiken zur Lebensdauer von Minderheitsregierungen insofern verzerrt, als manche Minderheitsregierungen als dezidierte Übergangsregierungen angelegt werden und ihre vorzeitige Terminierung folglich a priori feststeht.[15]Zudem liegt es in der Natur probabilistischer Statistiken, über den Einzelfall nur wenig aussagen zu können. Möchte man also eine verlässliche Aussage über den Zusammenhang von Minderheitsstatus und Stabilität bzw. Zerbrechlichkeit einer Regierung treffen können, dann sind Einzelfallstudien wie die vorliegende notwendig, wird in diesen doch ein möglichst umfassendes Spektrum erklärender Variablen berücksichtigt. Dies wiederum hat allerdings zur Folge, dass sich Aussagen und Erkenntnisse einer Einzelfallstudie nur sehr bedingt zur größeren Generalisierung eignen.

Nach dem frühen Ende der rot-grünen Koalition in Nordrhein-Westfalen erklärte Hermann Gröhe, damals CDU-Generalsekretär, das „Minderheitsexperiment“ für „grandios gescheitert“.[16]Mit Blick auf die bevorstehende Neuwahl des Landtags und vor dem Hintergrund einer von Medien ausgeleuchteten Wettbewerbsdemokratie ist Gröhes Reaktion freilich verständlich, ebenso Hannelore Krafts Rede vor dem Landtag. Tatsächlich aber schaffte das Kabinett Kraft in seiner fast zwei Jahre währenden Legislaturperiode, die fehlende Stimme durch wechselnde Mehrheiten auszugleichen: Die Wahl Krafts zur Ministerpräsidentin wurde durch die Linkspartei ermöglicht; der Nachtragshaushalt 2010 und der Haushalt 2011 wurden mit ihrer Hilfe durch das Parlament gebracht. Die Reform der Schulstruktur in Nordrhein-Westfalen wurde durch einen Kompromiss mit der CDU ermöglicht und die Reform der Kommunalfinanzen durch die FDP unterstützt. Am Ende aber, trotz aller Mühen in der ersten Hälfte der Legislaturperiode, Mehrheiten zu erzielen, scheiterte das Kabinett Kraft an seinem Minderheitsstatus, als der Etat für das Jahr 2012 vom Parlament kassiert worden war. Folgende Fragen stellen sich: Wie hat das Minderheitskabinett Hannelore Krafts im Amt agiert, mit welchen Hindernissen und Bürden sah es sich konfrontiert und aus welchen Faktoren ergaben sich Stärke und Stabilität, mit der die rot-grüne Minderheitsregierung einige bedeutsame Gesetze auf den Weg brachte, unter anderem eine mit einer Verfassungsänderung verbundene Reform der nordrhein-westfälischen Schulstruktur?

Diesen Fragen will die vorliegende Studie nachgehen. Anhand von Fallbeispielen wird ein zentrales Argument entwickelt: Zunächst wird dargelegt, dass Minderheitsregierungen – da sie notwendigerweise der oppositionellen Unterstützung bedürfen – die Oppositionsparteien vor die Frage stellen, ob diese die Minderheitsregierung – und damit im Grunde die politische Konkurrenz – unterstützen oder deren Gesetzesvorhaben blockieren. Daraus folgt, dass die Opposition dann ein Minderheitskabinett im Amt zu halten bestrebt sein wird, wenn ihre eigenen Anreize so strukturiert sind, dass eine Kooperation mit der Regierung einer Konfrontation durch Blockade vorzuziehen ist, da sie kein Interesse daran hat, es auf mögliche Neuwahlen ankommen zu lassen. Die Anreizstruktur beruht demnach im Wesentlichen auf den Umfragewerten der Parteien, die eine Minderheitsregierung dann stützen, wenn sie im Falle von Neuwahlen an der Fünfprozenthürde zu scheitern drohen und daher um den Wiedereinzug ins Parlament fürchten müssen. Dies führt jedoch zu einem Dauerdilemma der Opposition, die sich zwischen Unterstützung und Kritik befindet und so zu einem ambivalenten Verhalten neigt, um einerseits Neuwahlen zu vermeiden, andererseits aber ihrer Funktion als Oppositionspartei gerecht zu werden, Kritik an der Regierung zu äußern und politische Alternativen zu formulieren. Sind dagegen Umfragewerte für die Opposition gut und für die Regierung schlecht, so kann es für eine Minderheitsregierung ungleich schwerer werden, externe Unterstützung zu finden, da ein wesentlicher Anreiz der Opposition, die Minderheitsregierung im Amt zu halten, wegfiele. Ausschlaggebend für Stabilität und Effizienz des rot-grünen Minderheitskabinetts ist demnach weniger das eigene Verhandlungsgeschick als vielmehr das Interesse der Oppositionsparteien, eher die Regierung zu stützen als ihr Scheitern, und damit Neuwahlen, zu provozieren. Diese Arbeitshypothese soll in vier Fallanalysen getestet werden.

1.2Minderheitsregierungen in Deutschland:zum Forschungsstand

Angesichts der deutlichen Mehrheit der Union, die nur um wenige Mandate die absolute Mehrheit verpasst hatte, wurde im Nachklang der Bundestagswahl 2013 auch die Möglichkeit einer Einparteien-Minderheitsregierung der CDU angesprochen. Zwar haben manche Journalisten, etwa Ludwig Greven von der Zeit und derSPIEGEL-Redakteur Stefan Kuzmany, die Vorzüge einer Minderheitsregierung gegenüber einer Großen Koalition aus demokratietheoretisch-normativer Sicht angesprochen, weil diese die sachliche Debatte um Politikinhalte im Parlament wieder fördern würde; zumal vor dem Hintergrund der mithin kritisierten Alternativlosigkeit, mit der manche politische Entscheidungen der schwarz-gelben Koalition von 2009 bis 2013 von einigen Akteuren der Regierung bezeichnet worden seien.[17]Die Realisierung einer Einparteien-Minderheitsregierung der Christdemokraten erschien jedoch überaus unwahrscheinlich und wurde von Bundeskanzlerin Angela Merkel bereits abgelehnt; Deutschland brauche eine stabile Regierung.[18]

Die Gründe hierfür liegen auf der Hand: Im politischen Deutschland spielen Minderheitsregierungen nach wie vor keine allzu große Rolle, weder im tagespolitischen Geschäft noch in der politischen Kultur dieses Landes oder in der politikwissenschaftlichen Forschung. Minderheitsregierungen gelten „hierzulande als etwas Irreguläres“, weshalb der rot-grünen Minderheitsregierung unter Hannelore Kraft auch die Möglichkeit zugesprochen wurde, die „Regularität des Irregulären“ zu demonstrieren.[19]Minderheitsregierungen wecken Erinnerungen an die Weimarer Zeit; sie sind politisch und gesellschaftlich unerwünscht. „Die Deutschen dagegen wünschen sich vor allem eins: Stabilität. Sie ist oberstes politisches Gesetz, das zeigen schon die 41,5 Prozent Stimmenanteil für die Union.Wenn es nach Volkes Meinung geht, soll sich zwar stets einiges ändern, im Grunde aber gar nichts“, schreibt Greven in einem Essay zwei Tage nach der Wahl, das zugleich ein Plädoyer für eine Unions-Minderheitsregierung ist.[20]In der Geschichte der Bundesrepublik wurden 25 Minderheitsregierungen gebildet, die meisten davon als Übergangsregierung, und nur acht Regierungen wurden originär als Minderheitskabinette eingesetzt.[21]So urteilte etwa Klaus v. Beymevor einiger Zeit: „Nach den Grundsätzen des parlamentarischen Systems ist jede Minderheitsregierung ein unerwünschtes Krisensymptom.“[22]Und im „Interesse der politische und staatsrechtlichen Stabilität des Landes“ hoffte Klaus Schönenbroicherin einem Kommentar zur Landesverfassung Nordrhein-Westfalens, dass es zu der politischen Konstellation einer Minderheitsregierung „niemals kommen möge.“[23]

Verdeutlicht man sich die Handlungslogik parlamentarischer Regierungssysteme mit ihrer engen, dualistischen Verbindung von Regierung und Parlamentsmehrheit, mögen diese Annahmen verständlich erscheinen, da Minderheitsregierungen in gewisser Weise gegen diese Spielregeln verstoßen und für parlamentarische Regierungssysteme „counterintuitive“ sind.[24]Eher scheint, als würden Minderheitsregierungen jenem alten Dualismus gleichen, in dem sich Regierung und Parlament gegenüberstehen.[25]Dass aber in den Regierungssystemen Westeuropas rund jede dritte Regierung eine Minderheitsregierung ist und solche Regierungsformate insbesondere in den skandinavischen Ländern durchaus üblich sind[26], hat dazu geführt, dass sich in der internationalen Forschung ein breites theoretisches Set zu Minderheitsregierungen in institutioneller und parteipolitischer Hinsicht entwickelt hat. In der deutschsprachigen Politikwissenschaft ist jedoch der Forschungsstand zu Minderheitskabinetten respektive zu Minderheitsregierungen in den deutschen Regierungssystemen noch relativ überschaubar; eine Ausnahme stellen die Arbeiten Stephan Klechasdar.[27]

Den Forschungsstand zu Minderheitsregierungen entscheidend vorangetrieben hat Kaare Strømmit seiner Monografie.[28]Die zunächst von William Rikermaßgeblich beeinflussten Theorien zur Regierungsbildung, in denen die Bildung von minimalen Gewinnkoalitionen prognostiziert worden ist[29], konnten die Entstehung von Minderheitsregierungen kaum erklären und Minderheitsregierungen schienen überdies ihnen ein Krisenphänomen zu sein. Während Dodd[30]und Powell[31]Minderheitsregierungen vor allem in fraktionalisierten und polarisierten Parlamenten erwartet haben, argumentierte Luebbert[32]etwas später, dass Minderheitskabinette vor allem in politischen Systemen mit ausgeprägten Konsensfindungsmechanismen und einer konsensualen politischen Kultur auftreten würden. Um den in manchen Ländern häufigen Anteil von Minderheitsregierungen zu erklären, hat aber erst der Norweger Strøm[33]maßgeblich den Forschungsstand geprägt und die These vertreten, dass Minderheitsregierungen keineswegs Krisensymptome sind, sondern aus rationalen Erwägungen der beteiligten Akteure entstehen – etwa aus der Möglichkeit für die Opposition heraus, am politischen Gestaltungsprozess teilnehmen zu können, ohne mithin Regierungsverantwortung übernehmen zu müssen. Seither hat sich die Forschung zu Minderheitsregierungen insbesondere auf das Wechselspiel institutioneller und parteipolitischer Faktoren konzentriert, die Ressourcen und Einschränkungen zum Regierungshandeln bieten und das politische Spiel strukturieren. Die Rolle der Investiturbestimmungen, die ein Verfassungssystem zur Wahl des Regierungschefs stellt, wurden betont[34],ebenso die Funktion von Ausschüssen bei der Suche nach legislativen Mehrheiten[35], die Vorteile von Agendasetzermacht[36]oder der Nutzen der mittigen Lage der Parteien im Parteiensystem.[37]Diese kurze Auflistung soll an dieser Stelle genügen, da all diese Aspekte im nachfolgenden Kapitel zur Theorie der Minderheitsregierungen in Nordrhein-Westfalen detaillierter aufgegriffen und übertragen werden.

In Deutschland ist Minderheitsregierungen dagegen weniger Aufmerksamkeit zuteil geworden. Verfassungsrechtliche Betrachtungen unterliegen einer Kultur der Stabilität (s.w.u., Kap. 3.1) und folgten gemeinhin dem zugrundeliegenden Tenor, ob und inwiefern die deutschen Verfassungssysteme in Bund und Ländern Minderheitsregierungen so weit wie möglich vermeiden würden; sie fragen zudem, welche Vorrichtungen es gibt, so schnell wie möglich wieder stabile Mehrheitsverhältnisse herzustellen. Da in Minderheitssituationen „das vom Grundgesetz und den Landesverfassungen vorausgesetzte staatsleitende Zusammenspiel von Regierung und Parlament nachhaltig gestört“ sei, da also die fehlende exekutive Mehrheit mit legislativer Handlungsunfähigkeit gleichgesetzt wird, seien Minderheitsregierungen so weit wie irgend möglich zu vermeiden.[38]Auch die staatsrechtliche Studie Bernt Paudtkesspricht einer Minderheitssituation Krisencharakter zu, hat aber einen tendenziell positiveren Unterton: In Krisenzeiten könnten Minderheitskabinette durchaus starke Regierungen sein, weil die parlamentarische Mehrheit nicht konsensfähig, die eigentliche Mehrheit demnach nicht mehrheitsfähig sei; andernfalls wäre es nicht zur Formierung einer Minderheitsregierung gekommen. Aus dieser Mehrheitsunfähigkeit, so lautet Paudtkes wesentliches Argument, speise sich das Stabilitätspotenzial einer Minderheitsregierung.[39]

Stephan Klechadagegen hat jüngst in seiner umfassenden Monografie, die sich mit den Entstehungs- und Bestimmungsfaktoren von Minderheitskabinetten, ihren institutionellen und parteipolitischen Möglichkeiten und Einschränkungen sowie bisherigen Beispielen in der Geschichte der Bundesrepublik beschäftigt, die These vertreten, dass man „durchaus stabile Verhältnisse erwarten [kann], wenn eine solche Regierung ins Amt gelangt“.[40]Zu dem Schluss, dass auch Minderheitsregierungen gelingen kann, legislative Mehrheiten zu organisieren, kommen auch Untersuchungen des „Magdeburger Modells“.[41]Forschungen zum Fall der Minderheitsregierung in Nordrhein-Westfalen konzentrieren sich zumeist – nicht zuletzt weil das Ende des ersten Kabinetts Kraft noch nicht allzu lange zurückliegt – eher auf den Wahlkampf und die Regierungsbildung, ohne dabei genauer auf die Arbeit einer Minderheitsregierung im nordrhein-westfälischen Regierungssystem.[42]Politikwissenschaftlich wird diese Lücke erst allmählich geschlossen[43], wohingegen Einzelfallsituationen der Legislaturperiode in der rechts- und verwaltungswissenschaftlichen Literatur Berücksichtigung erfahren haben.[44]

1.3Theoretisches Setting: historischer undakteurzentrierter Institutionalismus

Das Ziel dieser Arbeit besteht in der Untersuchung zurückliegender Ereignisse in der Legislaturperiode des Minderheitskabinetts von Hannelore Kraft; dies nach Gesichtspunkten der Akteurkonstellationen, der institutionellen Voraussetzungen im nordrhein-westfälischen Regierungssystem und der Politikfeld-spezifischen Verfassungs- und Verfahrensregeln sowie der parteipolitischen Präferenzen der Akteure. Gefragt werden soll weniger, zu welchen Ergebnissen es gekommen ist, als vielmehr, welche Faktoren die jeweiligen Akteure dazu bewogen haben, zwischen verschiedenen Handlungsoptionen zu wählen. Wichtiger als das Politikergebnis selbst ist der Weg dorthin. Die Arbeit folgt damit denAnnahmen des historischen Institutionalismus. Dieser dient dazu, „nach den generellen Zielen der beteiligten Akteure zu fragen und zu analysieren, wie bestimmte Anreizstrukturen und Handlungsressourcen entsprechend motivierte Akteure beeinflusst haben“.[45]Um solch rückwärts schauenden Fragestellungen gerecht zu werden, haben Renate Mayntz und Fritz Scharpfmit ihrem „akteurzentrierten Institutionalismus“ eine umfassende Herangehensweise entwickelt[46], die Scharpfetwas mehr als ein Jahrzehnt später in einer Monografie ausgearbeitet hat[47]. Demnach sind Politikergebnisse „das Produkt strategischer Interaktionen zwischen mehreren oder einer Vielzahl politischer Akteure […], von denen jeder ein eigenes Verständnis von der Natur des Problems und der Realisierbarkeit bestimmter Lösungen hat, und die weiter mit je eigenen individuellen und institutionellen Eigeninteressen sowie normativen Präferenzen und eigenen Handlungsressourcen ausgestattet sind“.[48]

Insgesamt drei Analyseeinheiten sind im Ansatz des „akteurzentrierten Institutionalismus“ ausschlaggebend: Akteure, Akteurkonstellationen und Interaktionsformen. Akteure, erstens, zeichnen sich durch die Fähigkeit aus, sich rational und geleitet von ihren Präferenzen und durch Institutionen strukturiert zwischen verschiedenen Handlungsoptionen zu entscheiden.[49]„Institutions structure these interactions, by affecting the range and sequence of alternatives on the choice-agenda or by providing information and enforcement mechanisms that reduce uncertainty about the corresponding behavior of others and allow ‘gains from exchange’, thereby leading actors toward particular calculations and potentially better social outcomes.“[50]So unter