Des illusions perdues ? - Selma Bendjaballah - ebook

Des illusions perdues ? ebook

Selma Bendjaballah

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Opis

Découvrez les rouages de la réalisation des compromis et des consensus parlementaires.

L'ouvrage analyse le thème de la formation des compromis et des consensus parlementaires. Grâce à une comparaison originale avec la Chambre des représentants américaine, l’auteure dévoile les secrets de fabrication de ces compromis. Elle explore aussi les motivations des législateurs à s’engager dans des activités parfois laborieuses et coûteuses de construction de compromis.

Au moyen d'une comparaison avec les usages de la Chambre des représentants américaine, cet ouvrage de science politique analyse les pratiques des parlementaires européens.

EXTRAIT

Au croisement de ces constats se pose la question de la capacité des élus européens à constituer par leurs pratiques un vecteur de la démocratie communautaire. Autrement dit, dans quelle mesure la pratique du compromis empêche-t-elle les élus de relier le système politique de l’UE à ses citoyens ? L’objet de cet ouvrage est donc d’évaluer, à travers le prisme de la fabrication des compromis parlementaires, la capacité de l’assemblée européenne et de ses députés à incarner une démocratie aussi contestée que peut l’être celle de l’UE aujourd’hui.
La crise économique que traverse l’UE depuis 2008 donne une acuité toute particulière à ce questionnement. Que reste-t-il du rôle représentatif des parlements lorsque leurs membres sont invités à voter pour des politiques d’austérité qui vont parfois à l’encontre des préférences de leurs électeurs ? Ces événements récents, associés aux élections européennes de 2014, mettent au défi le rôle des institutions parlementaires à un moment où le projet européen est affaibli.

CE QU'EN PENSE LA CRITIQUE

Ce que Selma Bendjaballah a cherché à voir scientifiquement n'en revêt pas moins une importance évidente. Pourquoi les élus cherchent-ils des compromis ? Quelle est la fonction du compromis dans des institutions parlementaires dont l'un des rôles est d'incarner et de laisser s'exprimer la pluralité et la diversité des opinions qui parcourent les sociétés ? En définitive, quel est le sens démocratique du compromis, sachant que celui-ci pourrait tout aussi bien porter la marque de la compromission et du complot qu'être la réponse à des citoyens exaspérés par les luttes de pouvoir partisanes ? C'est à ces questions importantes, et à bien d'autres encore, que l'auteure apporte des réponses d'autant plus utiles qu'elle prend pour cœur de cible le Parlement européen, cette assemblée qui ne cesse de s'affirmer depuis 1979 (année des premières élections au suffrage universel direct) sans parvenir pour autant à gommer l'impression de « déficit démocratique » européen" - Michel Theys, Agence Europe, bulletin quotidien n° 11581

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S E R I E S « E T U D E S E U R O P E E N N E S »

Jean De Ruyt. L’Acte unique européen. Commentaire. 2e édition. 1989.

Le Parlement européen dans l’évolution institutionnelle. Ed. Jean-Victor Louis et Denis Waelbroeck. 2e tirage. 1989.

Mário Marques Mendes. Antitrust in a World of Interrelated Economies. The Interplay between Antitrust and Trade Policies in the US and the EEC. 1991.

L’espace audiovisuel européen. Ed. Georges Vandersanden. 1991.

Vers une nouvelle Europe ? Towards a New Europe ? Ed. Mario Telò. 1992.

L’Union européenne et les défis de l’élargissement. Ed. Mario Telò. 1994.

La réforme du système juridictionnel communautaire. Ed. Georges Vandersanden. 1994.

Quelle Union sociale européenne ? Acquis institutionnels, acteurs et défis. Ed. Mario Telò et Corinne Gobin. 1994.

Laurence Burgorgue-Larsen. L’Espagne et la Communauté européenne. L’Etat des autonomies et le processus d’intégration européenne. 1995.

Banking Supervision in the European Community. Institutional Aspects. Report of a Working Group of the ECU Institute under the Chairmanship of Jean-Victor Louis. 1995, 304 pages.

Pascal Delwit. Les partis socialistes et l’intégration européenne. France, Grande-Bretagne, Belgique. 1995.

Démocratie et construction européenne. Ed. Mario Telò. 1995.

Jörg Gerkrath. L’émergence d’un droit constitutionnel européen. Modes de formation et sources d’inspiration de la constitution des Communautés et de l’Union européenne. 1997.

L’Europe et les régions. Aspects juridiques. Ed. Georges Vandersanden, 1997.

L’Union européenne et le monde après Amsterdam. Ed. Marianne Dony. 1999.

Olivier Costa. Le Parlement européen, assemblée délibérante. 2001.

La reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires pénales dans l’Union européenne. Ed. Gilles de Kerchove et Anne Weyembergh. 2001.

L’avenir du système juridictionnel de l’Union européenne. Ed. Marianne Dony et Emmanuelle Bribosia. 2002.

Quelles réformes pour l’espace pénal européen ? Ed. Gilles de Kerchove et Anne Weyembergh. 2003.

Paul Magnette. Contrôler l’Europe. Pouvoirs et responsabilité dans l’Union européenne. 2003.

Sécurité et justice : enjeu de la politique extérieure de l’Union européenne. Ed. Gilles de Kerchove et Anne Weyembergh. 2003.

Anne Weyembergh. L’harmonisation des législations : condition de l’espace pénal européen et révélateur de ses tensions. 2004.

La Grande Europe. Ed. Paul Magnette. 2004.

Vers une société européenne de la connaissance. La stratégie de Lisbonne (2000-2010). Ed. Maria João Rodrigues. 2004.

Commentaire de la Constitution de l’Union européenne. Ed. Marianne Dony et Emmanuelle Bribosia. 2005.

La confiance mutuelle dans l’espace pénal européen/Mutual Trust in the European Criminal Area. Ed. Gilles de Kerchove et Anne Weyembergh. 2005.

The gays’ and lesbians’ rights in an enlarged European Union. Ed. Anne Weyembergh and Sinziana Carstocea. 2006.

Comment évaluer le droit pénal européen ?. Ed. Anne Weyembergh et Serge de Biolley. 2006.

La Constitution européenne. Elites, mobilisations, votes. Ed. Antonin Cohen et Antoine Vauchez. 2007.

Les résistances à l’Europe. Cultures nationales, idéologies et stratégies d’acteurs. Ed. Justine Lacroix et Ramona Coman. 2007.

L’espace public européen à l’épreuve du religieux. Ed. François Foret. 2007.

Démocratie, cohérence et transparence : vers une constitutionnalisation de l’Union européenne ?. Ed. Marianne Dony et Lucia Serena Rossi. 2008.

L’Union européenne et la gestion de crises. Ed. Barbara Delcourt, Marta Martinelli et Emmanuel Klimis. 2008.

Sebastian Santander. Le régionalisme sud-américain, l’Union européenne et les Etats-Unis. 2008.

Denis Duez. L’Union européenne et l’immigration clandestine. De la sécurité intérieure à la construction de la communauté politique. 2008.

L’Union européenne : la fin d’une crise ?. Ed. Paul Magnette et Anne Weyembergh. 2008.

The evaluation of European Criminal Law : the example of the Framework Decision on combating trafficking in human beings. Ed. Anne Weyembergh & Veronica Santamaria. 2009.

Le contrôle juridictionnel dans l’espace pénal européen. Ed. Stefan Braum and Anne Weyembergh. 2009.

Les députés européens et leur rôle. Sociologie interprétative des pratiques parlementaires. Julien Navarro. 2009.

The future of mutual recognition in criminal matters in the European Union/L’avenir de la reconnaissance mutuelle en matière pénale dans l’Union européenne. Ed. Gisèle Vernimmen-Van Tiggelen, Laura Surano and Anne Weyembergh. 2009.

Sophie Heine, Une gauche contre l’Europe ? Les critiques radicales et altermondialistes contre l’Union européenne en France. 2009.

The Others in Europe. Ed. Saskia Bonjour, Andrea Rea and Dirk Jacobs, 2011.

EU counter-terrorism offences: What impact on national legislation and case-law?. Ed. Francesca Galli and Anne Weyembergh. 2012.

La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm : un bilan à mi-parcours. Ed. Marianne Dony, 2012.

Approximation of substantive criminal law in the EU: The way forward. Ed. Francesca Galli and Anne Weyembergh, 2013.

Relations internationales. Une perspective européenne. Mario Telò. Préface de Robert O. Keohane, 3e édition revue et augmentée. 2013.

Le traité instituant l’Union européenne : un projet, une méthode un agenda. Francesco Capotorti, Meinhard Hilf, Francis Jacobs, Jean-Paul Jacqué. Préface de Jean-Paul Jacqué et Jean-Victor Louis, Postface de Giorgio Napolitano, 2e édition revue et augmentée sous la coordination de Marianne Dony et Jean-Victor Louis. 2014.

 

Des illusions perdues ?

Du compromis au consensus au Parlement européen et à la Chambre des représentants américaine

SELMA BENDJABALLAH

PREFACE D’OLIVIER ROZENBERG

 

C O M M E N T A I R E J . M E G R E T

DROIT COMMUNAUTAIRE DE LA CONCURRENCE Contrôle des aides d’Etat, 2007. Contrôle des concentrations, 2009.

MARCHE INTERIEUR Libre circulation des personnes et capitaux. Rapprochement des législations, 2006. Environnement et marché intérieur, 2010. Politique agricole commune et politique commune de la pêche, 2011. Introduction au marché intérieur. Libre circulation des marchandises, 2015.

POLITIQUES ECONOMIQUES ET SOCIALES Intégration des marchés financiers, 2007. L’Union européenne et sa monnaie, 2009. Politique fiscale, 2012.

RELATIONS EXTERIEURES Politique commerciale commune, 2014. L’Union européenne comme acteur international, 2015.

    EDITIONS DE L’UNIVERSITE DE BRUXELLES

Des illusions perdues ?

Du compromis au consensus au Parlement européen et à la Chambre des représentants américaine

SELMA BENDJABALLAH

PREFACE D’OLIVIER ROZENBERG

E-ISBN 978-2-8004-1697-7 D/2016/0171/1 © 2016 by Editions de l’Université de Bruxelles Avenue Paul Héger, 26 – 1000 Brussels (Belgique)[email protected]

À propos du livre

Dans un contexte de crise financière et économique, les élections européennes de juin 2014 ont exacerbé la désaffection des citoyens à l’égard de l’Union européenne telle qu’elle s’est construite jusqu’ici. Le constat n’est pas neuf mais l’entrée en nombre des formations eurosceptiques à Strasbourg en juin 2014 constitue une étape symbolique supplémentaire dans le processus. La représentativité des élus est ainsi de plus en plus essentielle à la structuration de l’Union européenne comme espace politique autonome. Elle justifie l’analyse des pratiques individuelles des parlementaires européens. Le présent ouvrage entend répondre à cet impératif en analysant le thème de la formation des compromis et des consensus parlementaires. Grâce à une comparaison originale avec la Chambre des représentants américaine, l’auteure dévoile les secrets de fabrication de ces compromis. Elle explore aussi les motivations des législateurs à s’engager dans des activités parfois laborieuses et coûteuses de construction de compromis. Elle souligne enfin l’importance des règles formelles de procédure comme des enjeux de carrière. De Washington à Strasbourg, les élus ne composent pas avec des aspirations personnelles et des mécanismes réglementaires très différents. L’ouvrage montre aussi la fragilité des équilibres obtenus. Aux Etats-Unis, l’émergence du Tea Party depuis la crise des subprimes illustre la conflictualité extrême entre républicains et démocrates. Dans l’Union européenne, la pression des groupes eurosceptiques, et plus fondamentalement la crise de confiance généralisée des citoyens, menacent la recherche des compromis au Parlement. Cette analyse questionne enfin la relation entre les pratiques parlementaires et la défiance populaire envers les deux systèmes politiques. Les élus européens peuvent-ils sortir l’Union européenne de la crise qu’elle traverse ? Si oui, comment ? Aux Etats-Unis, la confiance dans le Congrès et ses élus ne sort pas renforcée de la confrontation violente entre les deux partis. Les élites politiques américaines semblent de plus en plus déconnectées du peuple. Quelles leçons en tirer pour l’Union européenne ? L’affirmation d’oppositions entre élus de bords politiques opposés, souhaitée par nombre d’observateurs et de praticiens, n’est peut-être pas la panacée. Le système politique de l’Union européenne est unique, mais pas incomparable.

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Table des matières

Préface

Olivier ROZENBERG

Remerciements

Introduction générale. – Comprendre la crise de la représentation politique en démocratie à travers une analyse comparée des compromis parlementaires

La démocratie européenne à travers une approche processuelle des compromis parlementaires

Du compromis au consensus

Analyser les carrières des élus

Le compromis : un enjeu de carrière ?

Une approche qualitative, quantitative et comparative de la formation des compromis parlementaires

Le choix d’une approche comparative

Structure de l’ouvrage

CHAPITRE I. – Des assemblées à bout de souffle ? Les effets de la politisation et de la polarisation partisane

Deux assemblées marquées par la conflictualité partisane ?

Le duopole PPE-PSE au PE

La republican revolution et les causes d’une polarisation partisane inédite

Un compromis rendu difficile

Des effets contrastés sur la formation des compromis

L’émergence d’une conflictualité dans les pratiques de vote et les échanges en séance…

… qui ne doit toutefois pas être interprétée comme la disparition des pratiques de négociation entre les élus

Une analyse différenciée des compromis parlementaires

CHAPITRE II. – « Faire tourner » sa carrière

Les effets des variables institutionnelles externes à l’assemblée : la séparation des pouvoirs et les modes de scrutin

Les effets des variables institutionnelles internes à l’assemblée : la souplesse de l’agencement partisan et l’extensivité du système des commissions parlementaires

La décentralisation des groupes parlementaires

L’extensivité du système des commissions permanentes

Participer aux compromis : un investissement stratégique ?

Le compromis, pour quoi faire ?

Le compromis et la réélection

Le compromis et les postes à responsabilité

Le compromis et l’influence sur les politiques publiques

Le travail en commission permanente rétribue-t-il toujours la participation des élus aux compromis ?

Quelle résistance des mécanismes rétributifs en commission ?

Une prime à la négociation

CHAPITRE III. – Quand la machine du compromis tourne : acteurs, stratégies et temporalités

Que signifie s’engager dans la recherche de compromis partisans ?

Existe-t-il un « comportement type » de l’élu investi dans le compromis ?

L’engagement occasionnel

L’engagement par l’échange d’informations

Quels acteurs de la mobilisation ?

Qui s’investit dans la formation des compromis ?

L’implication des responsables hiérarchiques de l’assemblée

Quelles stratégies argumentatives et institutionnelles pour former les compromis ?

Les « unorthodox mechanisms » : forum technique et resserrement spatio-temporel des débats

Les temporalités du compromis

Le temps extraparlementaire

Le temps de l’examen parlementaire

CHAPITRE IV. – Quand la machine du compromis s’enraye : les effets d’un mandat parlementaire sous contraintes

La fragilité des compromis

Des dispositions normatives favorables à la continuité des votes

Des retraits individuels du processus de compromis entre la commission et la plénière

L’ouverture de l’assemblée à la contestation

Des ruptures indépendantes de la « centralité » des élus dans l’assemblée

La contestation dans l’assemblée : les effets d’un mandat parlementaire sous contrainte extérieure

Conclusion générale. – Retour sur la relation entre parlements et régimes démocratiques

Pourquoi le compromis ?

Le compromis : un processus multiforme

Pour une meilleure compréhension de l’assemblée et des élus

Le compromis et la prise de décision

Le compromis et le mandat parlementaire

Pour une meilleure compréhension des régimes démocratiques

Annexes

Bibliographie

Liste des abréviations

Liste des encadrés, des figures et des tableaux

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Préface

OLNI : objet livresque non identifié. A la manière dont les copies d’étudiants usent et abusent de l’acronyme détourné OPNI, objet politique non identifié, pour décrire l’Union européenne, on serait tenté de qualifier d’OLNI l’ouvrage de Selma Bendjaballah. Voici en effet un livre qui sort des sentiers battus de la science politique francophone pour s’aventurer où elle ne va pas, du côté de la comparaison transatlantique, de la richesse conceptuelle des legislative studies et du recours à des méthodes originales, quantitatives notamment. En prenant au sérieux l’hypothèse d’un comportement stratégique des acteurs parlementaires, l’auteur, si j’ose dire, aggrave son cas et se joue de clivages traditionnels entre approches sociologiques et juridiques, entre études institutionnelles et area studies et entre méthodes quantitatives et qualitatives. Un esprit de liberté et de curiosité voire une imprudence salutaire soufflent sur ces pages.

L’étude du Parlement européen est certes devenue depuis quelques années un point fort des approches francophones, au demeurant fort diverses, avec, à la suite des travaux séminaux d’Olivier Costa, une série d’ouvrages récents signés Willy Beauvallet, Nathalie Brack, Lucyna Derkacz, Sébastien Michon et Julien Navarro. S’il s’inscrit dans cette veine, l’ouvrage Des illusions perdues ? s’en distingue cependant en proposant une comparaison originale entre la Chambre des représentants américaine et le Parlement européen autour de la question de la formation du consensus entre parlementaires. La sélection de ces assemblées continentales se justifie en effet compte tenu de la relative marge d’autonomie de leurs membres vis-à-vis des formations partisanes et de leurs leaders. A l’inverse des vieilles démocraties européennes, compromis et consensus parlementaires y procèdent largement de l’agrégation de choix individuels des législateurs. Dans ces conditions, comment expliquer que les élus de ces assemblées tendent à tomber d’accord ? ← 7 | 8 →

En posant la question, l’ouvrage a le mérite de rappeler le défi conceptuel que constitue l’existence d’accords transpartisans au sein d’assemblées parlementaires. Représenter à l’époque moderne, c’est en effet, d’abord et avant tout, instituer du pluralisme. Donner à voir et autoriser les désaccords entre élites politiques dans le cadre d’un espace discursif partagé. L’idée de consensus, comme l’évoque une de ses étymologies, peut ainsi renvoyer à la conspiration et au secret. Sans assimiler consensus et complot, Selma Bendjaballah lève effectivement le voile sur leurs secrets de fabrication. Elle montre comment les élus sont incités à tomber d’accord sous l’effet conjugué des règles de procédure et de celles, informelles, renvoyant à leurs carrières et aspirations. De Washington à Bruxelles, les mécanismes ne sont, au fond, pas si différents. Les commissions ainsi que les procédures hétérodoxes jouent à cet égard un rôle central dans la construction, souvent opaque, du consensus. Des acteurs clés de la fabrique du compromis émergent au fil des pages : rapporteurs et shadow-rapporteurs au Parlement européen, le speaker et les présidents de Commissions chez les représentants. On note à cet égard une différence de timing qui n’est pas sans rapport avec la médiatisation des activités parlementaires : le compromis se négocie patiemment et très précocement au Parlement européen alors qu’il émerge dans le suspens des dernières heures de négociation au Congrès.

En regard des menaces pesant sur des systèmes politiques hétérogènes, du blocage à la scission, ce processus de génération du compromis peut s’apparenter à une forme d’« auto-rationalisation parlementaire », instituée de l’intérieur des hémicycles plutôt qu’imposée par la règle constitutionnelle. Il indique que les assemblées parlementaires ont su trouver en leur sein la force de « ressentir ensemble » pour prendre une autre étymologie, plus positive, du consensus. A cet égard, si les règles, formelles ou informelles, orchestrent le compromis, certains prérequis normatifs partagés par-delà les travées sont sans doute nécessaires. On pense notamment à l’idée qu’il vaut mieux que l’assemblée se décide plutôt qu’elle ne se divise, et qu’elle contribue à faire la loi plutôt qu’à la bloquer. Le consensus parlementaire se forge certes sur fond de considérations électorales et carriéristes mais il ne s’appuie pas moins, même implicitement, sur un paradigme fonctionnaliste.

C’est pourtant à l’analyse d’un défaut de fonctionnement que nous invitent le dernier chapitre du livre et la conclusion. La fabrique du consensus s’enraye devant deux écueils en apparence opposés. Aux Etats-Unis, la pression électorale et le poids financier des intérêts privés nourrissent des formes de polarisation des activités parlementaires. En tant que répertoire d’action, les règles de procédure se révèlent alors ambivalentes : si certaines incitent les élus à s’entendre en dépit de leurs divergences, d’autres arment de redoutables stratégies d’obstruction. Le Parlement européen semble menacé par le risque opposé comme en atteste l’ampleur des majorités. Sous la pression des forces eurosceptiques et plus fondamentalement d’une crise de confiance généralisée, l’auto-rationalisation y prend des airs d’hyper-rationalisation et contribue à ce que la plupart des élus votent de la même façon la plupart du temps.

Menace de blocage ici, menace d’unanimisme là, le Congrès et le Parlement européen semblent évoluer dans deux directions opposées, et chacune périlleuse. Pourtant, à bien y regarder, c’est dans les deux cas une difficulté à « ressentir ensemble » ← 8 | 9 → qui affecte républicains et démocrates au Congrès, et europhiles et eurosceptiques à Strasbourg. Face à ce sens commun menacé, à ces illusions perdues qu’évoque le titre du livre, que peut l’ingénierie institutionnelle ? L’ouvrage de Selma Bendjaballah suggère que c’est dans l’interaction des règles du jeu (règles comprises, rappelons-le, au sens large) et des intérêts individuels des parlementaires, que peuvent se dégager des accords entre élus. Pourtant, si le livre démontre avec brio et originalité la subtilité de ces mécanismes, il aide à en saisir aussi, presque malgré lui, la fragilité.

Les institutions parlementaires sont robustes, et celles-là semblent l’être particulièrement. On ressort de la lecture convaincu que ce sont des lieux où peuvent s’ajuster l’intérêt individuel des élus et leur capacité à transcender les clivages pour légiférer. La comparaison transatlantique et l’enquête processuelle proposée ici invitent cependant à prendre conscience de la précarité de l’équilibre entre vices privés et vertus publiques des législateurs. Et à rappeler que parlements et parlementaires sont corruptibles.

Olivier ROZENBERG

Associate Professor, Sciences Po Paris ← 9 | 10 →

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Remerciements

J’adresse mes plus vifs remerciements à Yves Surel, mon directeur de thèse, qui m’a apporté son soutien et sa confiance tout au long de ce travail ; je tiens à lui exprimer toute ma gratitude. Son enseignement a considérablement contribué à améliorer cette analyse, tant au niveau du fond que de la forme.

Je remercie également l’ensemble des députés, assistants et praticiens des institutions, européens et américains, qui m’ont accordé de leur temps pour répondre à mes demandes d’entretiens ; parmi eux, Typhaine Morillon, qui m’a facilité l’accès au Parlement européen.

Ma profonde reconnaissance va ensuite aux professeurs et chercheurs qui m’ont aidée par leurs conseils, Vicki Birchfield, Olivier Costa, Paul Magnette, John Wilkerson, ainsi que tous les membres du Centre d’études européennes.

Cette recherche a bénéficié du soutien de l’Ecole doctorale de l’IEP de Paris et du Centre d’études européennes ; merci à Renaud Dehousse, son directeur, grâce à qui j’ai obtenu une bourse de thèse.

Enfin, ce travail n’aurait pas abouti sans le soutien amical et stimulant d’Anne- Laure Beaussier, Sabine Menu, Aurélien Evrard et Julien Navarro. ← 11 | 12 →

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INTRODUCTION GÉNÉRALE

Comprendre la crise de la représentation politique en démocratie à travers une analyse comparée des compromis parlementaires

C’est d’une série de questions restées sans réponse exhaustive que l’ouvrage qui suit est né. Trois observations principales sont à l’origine de la réflexion. D’abord, la construction des compromis est décrite comme une activité essentielle dans les démocraties représentatives, et plus spécifiquement dans les assemblées. Pourtant, dès qu’on se penche sur ses modalités concrètes, cette activité reste opaque. Plusieurs questions simples, mais encore analysées en partie, émergent de cette interrogation : outre garantir le passage de certains textes, pourquoi les élus cherchent-ils des compromis ? Quels arguments et quels outils institutionnels les députés utilisent-ils ? Quelle est la fonction du compromis dans des institutions parlementaires dont l’un des rôles est d’incarner et de laisser s’exprimer la pluralité et la diversité des opinions qui parcourent les sociétés ?

Ensuite, le compromis s’inscrit souvent dans une réflexion générale sur les régimes démocratiques. De ce point de vue, les conclusions sur la valeur démocratique du compromis n’ont rien de définitif. Ce dernier peut en effet être associé à une insuffisance de démocratie, dans la mesure où son succès tendrait à occulter l’expression d’une multiplicité d’opinions, qui rythme pourtant la vie démocratique. Mais il peut aussi, a contrario, être un recours dans un contexte de crise de la représentativité, où les citoyens sont exaspérés par les disputes entre les partis politiques vues comme autant de luttes pour le pouvoir, parfois au détriment de la « bonne » décision. Quelle est en définitive le sens démocratique du compromis ?

La troisième observation concerne la place du Parlement européen (PE) dans le débat contemporain sur la démocratie européenne. Le PE, en tant que seule institution directement élue par les citoyens et en tant qu’institution ayant conquis nombre de pouvoirs formels depuis 1979, a été au cœur des études sur la démocratie de l’UE. Cependant, si elles établissent un lien entre l’hémicyle et le déficit démocratique, les ← 13 | 14 → analyses s’accordent pour noter que ce dernier ne tient pas aux seules pratiques des élus européens. L’enjeu démocratique est associé à des réflexions plus larges portant sur la nature juridique de l’Union européenne.

Au croisement de ces constats se pose la question de la capacité des élus européens à constituer par leurs pratiques un vecteur de la démocratie communautaire. Autrement dit, dans quelle mesure la pratique du compromis empêche-t-elle les élus de relier le système politique de l’UE à ses citoyens ? L’objet de cet ouvrage est donc d’évaluer, à travers le prisme de la fabrication des compromis parlementaires, la capacité de l’assemblée européenne et de ses députés à incarner une démocratie aussi contestée que peut l’être celle de l’UE aujourd’hui.

La crise économique que traverse l’UE depuis 2008 donne une acuité toute particulière à ce questionnement. Que reste-t-il du rôle représentatif des parlements lorsque leurs membres sont invités à voter pour des politiques d’austérité qui vont parfois à l’encontre des préférences de leurs électeurs ? Ces événements récents, associés aux élections européennes de 2014, mettent au défi le rôle des institutions parlementaires à un moment où le projet européen est affaibli.

La démocratie européenne à travers une approche processuelle des compromis parlementaires

Analyser la démocratie communautaire n’a évidemment rien de nouveau. Les pourcentages à la fois élevés et récurrents d’abstentions aux élections européennes alimentent en effet depuis plusieurs décennies les débats académiques et médiatiques sur le malaise démocratique que traverse l’UE. Si ce dernier est rarement contesté1, les débats plus récents portent plutôt sur les remèdes. Pour S. Hix notamment, une des solutions serait la politisation de l’UE, à comprendre notamment comme une polarisation croissante des attitudes politiques2. Elle serait déjà à l’œuvre au Parlement européen. D’autres, à l’instar de S. Bartolini, voient dans cette proposition un remède potentiellement plus dangereux que la maladie elle-même3.

Ce débat est au cœur de notre ouvrage : ce dernier questionne en effet les liens entre récurrence des compromis transpartisans et malaise démocratique de l’Union européenne. Leur recherche est l’une des principales originalités du processus d’intégration européenne. Mais même si cette pratique est apparue au début du processus d’intégration européenne comme un facteur nécessaire pour construire le système politique européen, elle est désormais de plus en plus contestée par les tenants de la politisation. Pour plusieurs raisons : la recherche récurrente du compromis peut en effet être considérée comme un obstacle à la progression de la légitimité politique de l’UE. Primo, les acteurs politiques de l’UE ont mobilisé la formation d’accords transpartisans pour obtenir des prérogatives supplémentaires et accroître leur influence dans le processus de décision. Ainsi, lorsque les élus européens cherchent ← 14 | 15 → à s’entendre sur une base transpartisane, c’est avant tout pour accroître leur influence et leur pouvoir vis-à-vis de la Commission et du Conseil4. Secundo, le compromis aurait une capacité de résorption limitée du déficit démocratique, car sa pratique reposerait sur des tractations secrètes, des négociations au contenu opaque et peu lisible. O. Costa a montré que la construction du compromis était de la responsabilité d’un ou deux eurodéputés seulement, chargés de discuter avec la Commission et le Conseil en amont de la première lecture de codécision5 ; le statut de ces mandants et le contenu réel des discussions restent d’ailleurs très flous6. De ce point de vue, l’opacité des conditions de réalisation des accords peut faire craindre que les décisions prises défendent d’abord des intérêts particuliers au détriment du bien commun. Tertio, la conception représentative de la démocratie est supposée se traduire par une opposition au cours d’un débat contradictoire entre des élus regroupés dans des partis politiques ; la mise en concurrence en est une des conditions, notamment parce qu’elle garantit que les décisions ne sont pas données à l’avance, mais résultent d’un véritable affrontement au cours duquel chaque force en présence aura pu s’exprimer de façon équitable. La décision par compromis pouvant flouter la notion de responsabilité, elle peut alimenter le déficit démocratique.

D’autres arguments nous invitent au contraire à voir dans la décision par compromis un atout potentiel pour la démocratisation de l’UE et de ses institutions. Ce type de décision permet en effet de corriger les défauts du principe majoritaire ; avec la logique majoritaire, la fréquence des échéances électorales risque en effet d’engendrer de la discontinuité dans l’action publique. De plus, le poids des arguments électoraux auprès des décideurs ne garantit pas l’impartialité des décisions : soucieux d’être réélus, ces derniers auraient tendance à vouloir satisfaire en priorité les groupes les plus nombreux dans leur circonscription, indépendamment du bien-fondé ou de la faisabilité de leurs exigences7. Un mode de décision unanimiste présente au contraire des avantages considérables. Primo, il contribue à ouvrir la négociation à des acteurs et des intérêts différents8 : loin de constituer une faiblesse qui aboutirait à l’impossibilité de parvenir à une décision, ce pluralisme permettrait au contraire d’aboutir à un choix impartial et équitable. Secundo, dans une période de désaffection généralisée des citoyens vis-à-vis des formes classiques du jeu partisan, notamment de l’élection et de l’affrontement partisan gauche-droite, la valorisation d’un mode de décision unanimiste peut contribuer à revaloriser la démocratie et ses élites politiques. L’analyse du compromis est donc essentielle pour comprendre et évaluer le déficit démocratique de l’UE. ← 15 | 16 →

En corollaire, cet ouvrage entend s’inscrire dans le débat sur la politisation de l’Union européenne. Ce dernier interroge les relations entre déficit démocratique et absence ou insuffisance de politisation, comprise entre autres comme le défaut de compétition politique entre les acteurs politiques de l’Union européenne. La faible politisation de l’UE s’expliquerait par l’incapacité des traités et des règlements à réunir les conditions nécessaires à la mise en évidence des affrontements entre les institutions. Plus particulièrement, ils n’iraient pas assez loin dans la parlementarisation du régime communautaire. Malgré vingt années de montée en puissance régulière des prérogatives parlementaires, la politisation ne semble en effet pas s’être installée. En outre, le défaut d’opposition politique publicisée entre les acteurs renverrait à la nature de la construction européenne elle-même : les intérêts, normes et valeurs des acteurs ne les portent pas à l’affrontement et à la mise en concurrence. Au niveau de l’assemblée, la centralité des consensus, à la fois pour un élu et pour l’assemblée dans son ensemble, peut certainement être mise en avant. En se focalisant sur les acteurs parlementaires, l’analyse développée dans cet ouvrage peut ainsi aider à saisir les relations entre les intérêts, les normes et les valeurs des acteurs, d’une part, et l’insuffisance de débats politiques dans les institutions, d’autre part.

Du compromis au consensus

Nous nous proposons aussi dans cet ouvrage d’ouvrir la « boîte noire » des pratiques parlementaires. En effet, si le compromis a longtemps été perçu comme une activité essentielle des parlements, ses mécanismes concrets restent encore occultés en partie. Le compromis est analysé en général comme un résultat, à travers un examen des votes par appel nominal en plénière. Jusqu’au milieu des années 1990, ce type d’étude conclut qu’à la Chambre des représentants (CR), les accords bipartisans, parfois très larges (60% à 65% des représentants votent dans le même sens) structurent l’activité politique de l’institution. Au Parlement européen, l’ampleur des majorités obtenues (75% des élus votent dans le même sens) fait conclure les observateurs à un consensus transpartisan9.

Or, se contenter d’étudier un tel phénomène dans son résultat final, à partir d’un calcul de pourcentage d’élus votant dans le même sens, n’est pas suffisant pour en saisir tous les enjeux : en effet, des élus peuvent voter dans le même sens de façon presque involontaire, sans qu’il y ait eu négociation et concertation, mais parce que leurs circonscriptions sont confrontées à des problèmes similaires par exemple. En outre, le consensus auquel concluent les auteurs à partir d’une analyse des votes finaux occulte les négociations entre les élus qui ont pu intervenir en amont, sur la base de compromis idéologiques, politiques ou financiers. Autrement dit, les majorités de vote réunissant 75% des élus ne signifient pas nécessairement qu’il y a consensus sur l’objet du texte discuté. Ce consensus peut n’être qu’apparent et masquer en réalité des oppositions que des élus dissimulent ou que le processus décisionnel et majoritaire contribue à occulter10. Il peut aussi masquer un vide politique des textes discutés. ← 16 | 17 →

Ainsi, le consensus n’est pas seulement un accord idéologique qui procède par recoupement ou par universalité11. C’est aussi le résultat d’un jeu politique imposant la formation majoritaire d’une décision collective, conduit par des acteurs évoluant dans une institution normée, et qui n’occulte pas la présence d’oppositions, d’indifférences ou de concessions faites sur des bases non idéologiques ou politiques. Autrement dit, le compromis peut constituer un préalable nécessaire à la formation d’un consensus : l’étymologie vient en effet rappeler que « consensus » peut désigner une tolérance, voire une forme d’acceptation.

Aussi semble-t-il particulièrement fructueux de se pencher sur le processus parlementaire qui conduit à la réalisation « matérielle » du consensus. Les analyses centrées sur les votes finaux ne permettent pas en effet de prendre en compte un certain nombre de facteurs susceptibles de favoriser la convergence des positions des élus, tels que les rôles des représentants pendant les délibérations, la temporalité suivie, les arguments utilisés ou encore les outils institutionnels, et dont l’un des facteurs de réussite s’évalue au nombre d’élus votant dans le même sens. En résumé, que signifie ce « consensus » observé au niveau des votes finaux ?

Pour répondre à cette question, cet ouvrage s’intéresse au processus qui se forme en amont du vote. Nous nous concentrerons plus précisément sur les mécanismes de constitution des coalitions parlementaires de nature à dégager des majorités de vote dépassant le seuil symbolique des 51% d’élus. Parmi ces mécanismes figure le compromis, qui sera entendu au sens large, non seulement comme un ensemble de procédures juridiques et normatives qui facilitent la convergence des positions des élus (régime de séparation des pouvoirs ; dispositifs des règlements intérieurs requérant des majorités de deux tiers des présents), mais comme l’intégralité des dispositifs qui permettent de planifier la négociation, tant dans ses dimensions cognitive, intellectuelle (argumentations) que matérielle (délégations, acteurs extérieurs). C’est le compromis en tant qu’outil de constitution de « consensus de vote » qui fera l’objet d’une analyse approfondie dans cet ouvrage.

A la suite de cette définition, nous répondrons donc à quatre questions : quel est l’objet de l’accord entre les élus ? Quel est le rôle des élus investis ? Quelle est la nature des arguments, des outils institutionnels et des mécanismes utilisés ? Enfin, existe-t-il une temporalité plus propice à la convergence des positions ?

Analyser les carrières des élus

Cette approche processuelle est nécessaire pour comprendre les mécanismes qui permettent la formation d’une décision collective dans l’assemblée. Surtout, cette perspective est utile, et c’est l’argument central de cet ouvrage, pour comprendre comment les élus mènent leur carrière depuis l’hémicycle. Formulé simplement, l’argument principal de l’analyse est en effet que les motivations et les objectifs de carrière des élus sont au cœur du processus de formation des compromis parlementaires. En analyser l’objet, le rôle des acteurs investis ainsi que la nature ← 17 | 18 → des outils argumentatifs et institutionnels, souligne le poids des enjeux de carrière individuels des élus dans l’activité parlementaire.

Cet argument s’appuie sur une observation du travail quotidien dans les assemblées étudiées : d’abord, les compromis répondent à des logiques variables et n’ont rien d’automatique. En bien des circonstances, les élus se prononcent ainsi à de larges majorités sans y être contraints. La formation des compromis est donc davantage qu’une soumission des élus au cadre juridique. La même réflexion peut porter sur la nature des enjeux : les compromis pourraient en effet se former sur des sujets où la proximité idéologique entre les partis est élevée. Les analyses réalisées rejettent nettement cette éventualité12. De façon générale, l’action des parlementaires ne s’explique pas uniquement par la contrainte formelle et le cadre institutionnel qui s’imposent à eux ; les aspirations de carrière et le désir de gagner les élections rendent autant compte de la mobilisation des parlementaires dans les différentes activités de l’assemblée. Cette approche par la satisfaction d’un objectif nous semble également centrale pour expliquer la diversité des processus de formation des compromis. Ces derniers ne se résument pas à un seul modèle : ce sont parfois des mécanismes non conventionnels, tels que le recours à des workshops ad hoc et informels, qui sont utilisés13 ; ce sont parfois au contraire des mécanismes tout à fait classiques tels que l’intervention des commissions permanentes. Aussi l’approche par les enjeux de carrière semble-t-elle plus adaptée à cette hétérogénéité de mécanismes qu’une explication institutionnelle ou juridique.

Le compromis : un enjeu de carrière ?

Le discours public présente souvent les hommes politiques comme des acteurs cherchant avant tout à être réélus. Leurs actions seraient lisibles, voire réductibles, à cet objectif de carrière. La littérature parlementaire a mis en évidence d’autres perspectives de carrière poursuivies par les élus, telles que la recherche d’une position de prestige ou l’influence sur les politiques publiques14. Ces perspectives de carrière, sont, d’après K. Strom et ses coauteurs, définies à l’intersection entre contraintes institutionnelles et motivations individuelles. Ce ne sont donc pas des acquis qui se forment de façon fixe et définitive en amont de l’action politique ; elles se construisent en fonction des contraintes de l’environnement de l’acteur politique (environnement institutionnel, politique, partisan). Quatre types de contraintes émergent en particulier : les « institutional determinants » (les effets de la nature des régimes par exemple) ; les « party’s system determinants » (le degré de compétitivité entre les partis par exemple) ; les « organizational determinants » (comme le positionnement ← 18 | 19 → idéologique du parti) ; enfin, les « situational determinants » (position minoritaire ou majoritaire d’un élu). La détermination d’une préférence résulte donc de la prise en considération d’un ensemble de facteurs contextuels, qui ont trait aussi bien à l’institution dans laquelle les acteurs évoluent qu’à des éléments plus spécifiques de leur parcours personnel (position occupée dans le parti, degré de conformité avec la position idéologique médiane du parti).

L’existence de ces contraintes pousse les élus à arbitrer entre leurs motivations, à en privilégier une de façon plus ou moins temporaire (« goal priority »), étant entendu qu’il est impossible d’obtenir satisfaction sur la totalité des objectifs15. D. Rohde, qui s’intéresse aussi aux motivations et aux préférences à la Chambre des représentants, confirme que les élus opèrent des choix entre leurs préférences – choix visibles au moment par exemple des demandes de désignation, de mutation dans une commission parlementaire ou encore de comportement de vote16. Par exemple, lorsqu’il vote un texte de loi, un élu choisit-il de suivre sa préférence idéologique individuelle ou bien la position de son groupe parlementaire – attitude qui pourrait accélérer sa carrière dans l’assemblée –, ou encore, dans le cas du PE, celle de son parti national d’affiliation – comportement qui pourrait augmenter ses chances de re-sélection et de réélection ? En d’autres termes, lorsque les élus doivent arbitrer entre leurs ambitions de réélection, de progression de carrière ou d’influence sur les politiques publiques, comment agissent-ils ? D’un point de vue théorique, l’approche « policy-office-votes » présentée permet en particulier de prendre en compte la dimension dynamique de l’activité parlementaire, en montrant que les motivations ne sont pas figées.

Que l’objectif de carrière soit la réélection, l’accès à une position de « prestige » dans l’assemblée ou l’influence sur le processus d’adoption et de définition des politiques publiques, les analyses ont établi les variables déterminantes qui orientent les arbitrages des élus entre leurs ambitions de carrière. L’objet de cet ouvrage n’est pas de revenir sur ces enseignements mais plutôt de s’intéresser, en aval du processus, aux stratégies « payantes » dont disposent les élus. Ainsi, peut-il s’avérer utile pour un élu de rechercher le compromis avec ses collègues ainsi qu’avec les chefs de file de son parti. Aux Etats-Unis, les chefs de file contrôlent le processus d’affectation des sièges dans les commissions ; aussi sont-ils en mesure d’accélérer la réélection des élus en les nommant dans des commissions qui présentent un intérêt majeur pour leur réélection, en leur promettant un poste important dans le parti ou en leur allouant des fonds supplémentaires pour leur campagne. Les chefs de partis peuvent aussi offrir aux élus un mandat prestigieux dans les instances dirigeantes du parti ou les charger de contrôler le processus législatif avec des membres de l’exécutif. Aussi les élus « de base » peuvent-ils avoir besoin de s’entendre avec leurs chefs de file. Le cas récent de l’Obamacare a montré à quel point ce dialogue  avec le speaker en l’occurrence  était important pour que les élus puissent négocier les conditions du soutien du leadership démocrate, à un an des élections de mi-mandat. La recherche du ← 19 | 20 → compromis avec ses collègues des deux camps peut aussi être utile à un élu lorsqu’il s’agit de garantir le passage d’un texte qui rencontre les préférences de ses électeurs. De même, dans l’Union européenne, une norme informelle « récompense » les élus qui se sont investis dans la recherche d’un compromis avec leurs collègues. Cette implication est en effet la condition principale pour obtenir un poste de rapporteur par exemple.

Dans ce processus, l’organisation du travail parlementaire dans les commissions permanentes joue un rôle central : dans le cas américain, l’importance des circonscriptions dans l’orientation des attitudes des élus, de même que l’influence limitée des partis dans le decision-making ont créé une situation où les commissions ont gagné en importance en termes institutionnels et comme moyens de satisfaire les demandes des élus. Par exemple, les membres de la commission Voies et moyens qui exercent une grande partie de leur activité dans le domaine fiscal, peuvent choisir par leur législation d’alléger les contraintes fiscales des industries implantées dans leur circonscription. Grâce à leur travail en commission, les élus américains peuvent aussi faire valoir une expertise dans un secteur de politique publique, susceptible de leur faciliter l’accès à une position de leadership dans leur parti. Au Parlement européen, c’est dans les commissions parlementaires que sont distribuées les positions de « prestige » telles que rapporteur ou coordinateur de groupe. De façon générale, c’est aussi depuis les commissions que les élus peuvent faire valoir une capacité d’influence sur les politiques publiques, dans la mesure où ils évaluent et amendent les textes soumis à leur examen. L’organisation du travail en commission parlementaire est donc essentielle pour comprendre les mécanismes de formation des compromis parlementaires à deux niveaux : primo, parce que les commissions constituent le cadre formel où se matérialise et s’organise pour un élu la distribution des outils nécessaires à la progression de sa carrière ; secundo, parce que les commissions constituent des cadres où les accords entre les élus se matérialisent plus facilement qu’au niveau de la plénière. La commission est en effet un espace de petite taille, sectorisé et technique ; composée en moyenne d’une trentaine d’élus, elle permet à ces derniers de s’émanciper en partie des effets de groupe qui imprègnent plus fortement le fonctionnement de la plénière. Surtout, cette sectorisation des commissions favorise l’émergence de négociations susceptibles d’aboutir à des compromis sur la base de positionnements plus neutres de la part des élus.

Certes, cette lecture par l’enjeu de carrière ne prétend pas expliquer l’intégralité du comportement parlementaire, ni tous les contours du processus du compromis : nous montrerons que le poids des normes et des contraintes environnementales a bien un impact sur l’attitude des élus, en particulier sur leur non-investissement dans la formation des compromis. Ainsi, l’action des groupes d’intérêt peut-elle contraindre les élus à se retirer du jeu. En outre, l’accent mis sur les processus ne signifie pas que l’assemblée soit un espace tout à fait déconflictualisé : nous l’avons dit, les deux assemblées sont aussi traversées par des conflits et des oppositions que les enjeux de carrière et le travail en commission ne suffisent pas à résoudre. L’ordre parlementaire ← 20 | 21 → est fragile17. Cette difficulté à « être d’avis ensemble », comme l’étymologie du terme « consensus » le rappelle, soulève un enjeu de taille : le conflit, voire la violence dans le cas, par exemple, de certains eurosceptiques au Parlement européen18, affecte-t-il le rôle des assemblées à produire collectivement du droit ? Les épisodes houleux du « fiscal cliff » au Congrès américain entre 2011 et 2014 semblent en attester. Outre les blocages institutionnels qu’ils induisent, ces conflits nuisent aussi à l’évidence à la légitimité politique de l’institution et de ses membres. Le conflit parlementaire mettrait-il ainsi fin à cette illusion politique selon laquelle l’assemblée agirait pour répondre aux besoins des sociétés19 ?

La réponse est négative. Malgré ces épisodes conflictuels, définis dans cet ouvrage comme, d’une part, le retrait d’un élu de la négociation parlementaire entre la commission et la plénière et, d’autre part, le refus de prendre part à la recherche de majorités dès l’ouverture de l’examen parlementaire, les deux assemblées « tiennent ». Dans le cas européen, le conflit n’a que très rarement pour effet de bloquer la décision collective ; il a surtout pour résultat de renforcer la légitimité et l’autorité des eurodéputés qui contribuent à la formation des majorités transpartisanes. Les explosions verbales des eurosceptiques paraissent souligner leur marginalisation fonctionnelle dans le processus décisionnel. Dans ce contexte, le conflit sert davantage à donner l’illusion d’une assemblée pluraliste qu’à discuter les contours de la loi. Ce constat ne met pas en cause la sincérité des critiques ou des oppositions qui émergent sur certaines dispositions de loi, ni l’existence de convictions chez les parlementaires ; il vient surtout rappeler qu’au Parlement européen, les règles et les normes sont conçues pour que le conflit partisan n’empêche pas la décision collective. En résumé, le conflit ne signifie pas la perte de l’illusion politique ; il la consolide au contraire. Dans le cas américain, le conflit, voire la violence, qui émerge de façon récurrente des échanges parlementaires depuis les années 1990, a des ressorts différents : il ne contribue pas à établir une hiérarchie entre les élus, ni à marginaliser ceux qui le manient. De ce point de vue, les règles établies dans le règlement intérieur de la Chambre des représentants sont suffisamment élaborées. Contrairement au cas européen, le conflit freine bien ici la prise de décision : les blocages décisionnels, plus connus sous le nom de gridlock, se sont en effet intensifiés. Pour autant, pas plus qu’au Parlement européen, la polarisation partisane au Congrès ne met fin à l’« illusion politique » : au-delà des blocages institutionnels, la radicalisation républicains-démocrates témoigne surtout d’une évolution des relations entre le président et le Congrès où le premier endosse de plus en plus le rôle de legislator-in-chief.

De façon générale, le conflit est alimenté par la centralité du consensus. Lorsque l’assemblée fonde son activité sur l’entente presque systématique de ses membres, que ses procédures tirent vers les compromis, les conditions sont réunies pour que les partenaires de l’assemblée, institutionnels ou non, se saisissent des questions débattues et cherchent à imposer leur propre lecture des faits. Ils peuvent en effet apporter une ← 21 | 22 → expertise, une argumentation qui peut aider à concilier les positions dans l’assemblée. Autrement dit, la centralité du consensus peut offrir des opportunités aux acteurs non parlementaires qui voudraient imposer leur interprétation des faits comme plus légitime. La tension qui résulte de cette intervention est en ce sens le résultat moins d’un dysfonctionnement de l’assemblée que d’une ouverture du jeu parlementaire à une pluralité d’acteurs qui voient dans la centralité du consensus une occasion de participer à la décision. Ainsi, la virulence du conflit entre élus ne témoigne-t-elle pas d’une incapacité des assemblées à gérer les dissidences ou à produire du droit : l’illusion politique semble préservée.

Si le conflit entretient l’illusion politique, le consensus y met-il fin ? La théorie politique voyait en effet dans le modèle majoritaire un atout garantissant la rapidité et la stabilité des décisions prises, par opposition au consensus qui suppose au contraire des débats beaucoup plus longs entre les parties au risque de ne pas parvenir à une décision20. Par ailleurs, la lecture stratégique du consensus adoptée dans cet ouvrage peut également mettre un terme à cette illusion de la décision politique altruiste : obnubilés par leur carrière individuelle, les élus ne rechercheraient pas le consensus pour aboutir à la « meilleure » décision, mais pour satisfaire leur propre intérêt, cette dernière interprétation pouvant prêter à des visions « complotistes » et « secrètes » du comportement parlementaire.

Dans le cas européen, la faible correspondance entre les priorités des citoyens et le contenu de la législation communautaire est démontrée21 : si cela ne suffit certes pas pour y voir un effet de la recherche du compromis par les parlementaires, il semble que ces derniers ne parviennent pas non plus à rapprocher les politiques communes des attentes des citoyens européens.

En dépit de ces arguments, la recherche du consensus par les élus entretiendrait l’« illusion » d’une assemblée œuvrant pour le bien public : ainsi, une décision prise par consensus n’empêche pas de relayer les préférences citoyennes ; une série d’interactions avec différents segments de la société s’opère tout au long de la phase d’examen parlementaire, à commencer par les auditions organisées en commission. En outre, les règles de procédure constituent des garde-fous contre une décision systématiquement reportée, voire annulée, par la recherche de compromis : on perçoit en effet l’utilisation détournée que pourraient en faire des élus réfractaires à la négociation (comportement de free riding, par exemple). S’il est possible de jouer la montre pour rejeter un texte de loi, à l’instar du « pigeonholing » congressiste (« tuer » une loi en commission en ne faisant rien), la rationalisation parlementaire au Congrès conduit aussi les représentants à opter pour des stratégies d’activisme législatif plutôt que d’obstruction active ou passive. Enfin, le compromis est aussi un effet des caractéristiques institutionnelles des régimes non parlementaires européen et américain : les élus étant dispensés de devoir s’aligner sur l’exécutif pour rester en ← 22 | 23 → poste, ils peuvent rejoindre les coalitions parlementaires sur une base ad hoc, au gré de leurs convictions ou des préférences de leurs électeurs. Autrement dit, participer aux compromis ne relève pas que du complot et de l’entente feutrée entre gentlemen appartenant à un même club.

En définitive, le consensus n’hypothèque pas la capacité des élus à prendre des décisions, et des décisions qui vont dans le sens des attentes citoyennes. La difficulté tient davantage à l’usage que font les élus du compromis qu’au compromis lui-même : ils ne médiatisent pas ou peu cette pratique, ce qui peut alimenter les théories conspirationnistes présentant les élus comme guidés par leur seul intérêt.

Une approche qualitative, quantitative et comparative de la formation des compromis parlementaires

L’ouvrage s’appuie sur plusieurs approches méthodologiques. Nous retiendrons une perspective analytique de long terme car elle est essentielle pour déterminer si les mécanismes identifiés sont au cœur du processus de formation des compromis ou s’ils varient selon le contexte politique dans lequel évoluent les assemblées. Par exemple, on peut se demander si la crise économique que traversent l’UE et les Etats-Unis depuis 2008 affecte les pratiques des parlementaires et plus particulièrement leur recherche de compromis. Les mesures adoptées sont, dans certains Etats membres, si controversées qu’elles peuvent annihiler tout désir des élus de rechercher le compromis. D’un autre côté, la montée inexorable du chômage et les graves conséquences sociales qui s’ensuivent peuvent pousser les élus à laisser leurs divergences de côté.

En outre, l’ouvrage valorise une approche empirique du concept de compromis. Nous ne retenons pas les approches normatives, non parce qu’elles n’apportent pas d’éléments décisifs à la compréhension du compromis, mais plutôt parce qu’elles ne se concentrent pas sur le contexte spécifique propre à chaque assemblée, ni aux carrières des élus. Dans la mesure où nous partons de l’hypothèse que les mécanismes mis en place par les élus pour former les compromis sont uniques, en raison surtout de la nature représentative du mandat parlementaire, une attention particulière aux approches empiriques semble nécessaire.