Sociologie du travail et des organisations ebook

ADMINISTRATION - La science administrative

La science administrative offre à l’heure actuelle l’image contrastée d’une discipline en plein essor et qui, pourtant, n’est pas encore parvenue à définir clairement son objet, sa visée et ses méthodes. Cet essor, dont témoigne la floraison d’ouvrages, de colloques, de rencontres internationales placés sous le signe de la science administrative, et qui tient à l’intérêt croissant que suscitent les problèmes d’administration dans une perspective tant pratique que théorique, se manifeste notamment par l’extension progressive de son champ géographique : née en Europe à l’époque de la formation de l’État moderne, la science administrative s’est acclimatée, ensuite, avec des caractéristiques un peu différentes, aux États-Unis, avant de s’implanter dans l’ancien bloc socialiste et enfin dans les pays du Tiers Monde.

Cette effervescence, qui dénote une incontestable vitalité et permet un enrichissement constant, a toutefois pour contrepartie l’éclatement de la science administrative, divisée en courants multiples, écartelée entre des conceptions opposées. Longtemps assimilée à l’art de bien administrer, et considérée comme une science appliquée regroupant l’ensemble des connaissances concrètes nécessaires à l’administrateur, la science administrative tend aujourd’hui à se définir comme une science sociale poursuivant la connaissance désintéressée et théorique des phénomènes administratifs, sans que toute trace de la conception antérieure ait été pour autant effacée. De même, son domaine d’investigation s’est différencié, l’administration publique ne retenant plus seule l’attention et subissant la concurrence d’un objet d’étude à la fois proche et différent : l’organisation.

L’élargissement du champ scientifique recouvert par la science administrative, s’il se révèle, à terme, positif, se traduit pour l’instant par la coexistence en son sein de courants parallèles qui s’ignorent et se développent de façon autonome ; de sorte qu’une des tâches les plus urgentes de la science administrative devrait consister à rétablir la cohérence et l’unité de sa démarche, dont dépendent son évolution future et la fécondité de ses résultats.

• L’élargissement progressif du champ de la science administrative

À l’origine, la science administrative est, sans doute possible, la science de l’administration publique, ce qui s’explique fort bien compte tenu du contexte historique et politique dans lequel elle prend naissance : l’apparition d’une science appliquée de l’administration, ancêtre de la science administrative, coïncide en Europe avec la mise en place de structures étatiques et administratives modernes, à laquelle elle a, du reste, pour objet de concourir ; et l’existence, dans des pays comme la France ou l’Allemagne, d’une tradition administrative ancienne et profondément ancrée contribue en retour à asseoir l’idée d’une spécificité absolue de l’administration publique, que conforte sa soumission à un régime juridique exorbitant du droit commun.

En revanche, là où l’administration étatique s’est constituée tardivement et ne fait l’objet d’aucune valorisation particulière, rien ne justifie plus de lui consacrer une place à part et privilégiée, ni d’opérer une séparation rigide entre l’étude de l’administration publique et l’étude de la gestion des organismes privés, qui représente une autre forme concevable d’administration. C’est sur la base d’un tel parallélisme, transcendant la distinction traditionnelle entre public et privé, que se sont développées, aux États-Unis d’abord puisque le terrain y était plus favorable, des recherches centrées autour du thème de l’organisation (« administrer, c’est organiser », disait Henri Fayol), qui introduisent un changement radical de perspective dans le domaine de la science administrative.

Surgissant simultanément dans des domaines très divers, ce thème semble traduire une préoccupation commune aux hommes politiques (cf. la conception communiste du parti, avant-garde organisée du prolétariat et fer de lance de la révolution), aux sociologues (cf. l’analyse du modèle d’organisation bureaucratique par Max Weber) et aux praticiens de la gestion comme Taylor ou Fayol, précurseurs du management moderne : Taylor cherche à fonder scientifiquement l’organisation du travail dans l’entreprise afin d’obtenir un rendement optimal et un profit maximal, Fayol s’attache surtout au perfectionnement d’une « fonction administrative » présente au même titre dans le secteur privé et le secteur public et devant, selon lui, s’inspirer des mêmes principes.

À partir de ces apports assez hétéroclites, une nouvelle discipline va progressivement se constituer et tendre à recouvrir, au moins aux États-Unis, tout le champ des études administratives, concurrençant et même supplantant la science traditionnelle de l’administration publique. L’interrogation centrale de la science des organisations n’est plus : quelles sont les fins et les objectifs de l’administration, quelles prérogatives spécifiques convient-il de lui reconnaître pour qu’elle puisse remplir correctement sa mission au service de l’intérêt général ? Mais, qu’est-ce qu’une organisation, selon quels principes est-elle structurée et quels processus s’y déroulent, comment rendre son fonctionnement plus satisfaisant, c’est-à-dire à la fois plus harmonieux et plus efficace ? L’attention se déplace, on le voit, des missions externes vers l’organisation et la gestion internes, et les homologies structurelles entre les organisations du secteur privé et celles du secteur public, au lieu d’être minimisées, sont au contraire systématiquement relevées en vue de parvenir à une théorie générale du fonctionnement des organisations de toute nature : on s’efforce ainsi de mettre en lumière, au-delà de ce qui est spécifique à chaque institution, les mécanismes par lesquels elles résolvent les problèmes de coopération, d’intégration et d’adaptation qui se posent partout de façon similaire. La théorie des organisations se veut à la fois pluridisciplinaire et synthétique, regroupant des travaux réalisés dans des perspectives très différentes et jusque-là répartis en plusieurs sphères : public administration, business management, psychosociologie des relations industrielles, sociologie de la bureaucratie...

Avec un temps de retard, l’approche organisationnelle s’est finalement acclimatée aussi en Europe, en partie sous l’effet de l’interventionnisme croissant de l’État qui a contraint à accorder une attention accrue aux problèmes d’organisation et de gestion et à ne plus considérer comme hérétique l’idée d’emprunter au secteur privé ses méthodes, en partie par le biais de l’influence qu’exerce la sociologie américaine des organisations sur les sociologues européens, notamment en France. Cette approche nouvelle n’a toutefois pas pris la même extension qu’outre-Atlantique, et surtout elle n’a pas fait disparaître la conception traditionnelle d’une science administrative centrée exclusivement sur l’administration publique, qui demeure extrêmement vivace.

• Les principaux courants de la science administrative contemporaine

L’intitulé « science administrative » recouvre aujourd’hui des recherches portant sur des objets variables et entreprises dans des perspectives diverses. On peut, en dépit de la part d’arbitraire qui s’attache à toute classification de ce type, distinguer parmi elles trois courants : un courant juridico-politique dont le but essentiel est de parvenir à une meilleure connaissance des structures et du fonctionnement de l’administration étatique ; un courant axé sur la gestion, publique ou privée, et très proche par ses préoccupations du management moderne ; un courant sociologique regroupant l’ensemble des recherches qui ont en commun d’appréhender les phénomènes administratifs à l’aide des concepts et des méthodes de la sociologie.

Le courant juridico-politique, surtout implanté en Europe peut se réclamer d’une tradition séculaire, remontant, en France, à Vivien et Macarel et, dans les pays germaniques, à Lorenz von Stein. Concevant la science administrative comme l’étude de la seule administration publique, il demeure très imprégné par la doctrine traditionnelle du droit public : l’administration est présentée à la fois comme une instance subordonnée au pouvoir politique, chargée de préparer et d’exécuter des décisions prises en dehors d’elle, et comme une institution spécifique, irréductible à toute autre parce que œuvrant en vue de l’intérêt général et investie à cette fin de prérogatives exorbitantes du droit commun. Cette science administrative, qui prolonge le droit administratif comme la description des institutions politiques prolonge le droit constitutionnel, reflète les préoccupations de juristes soucieux de dépasser le point de vue étroitement juridique dans lequel l’étude de l’administration publique s’est trouvée pendant longtemps enfermée, afin de parvenir à une connaissance plus concrète et plus réaliste des institutions ; elle est également le fait de certains politologues, qui prennent peu à peu conscience de ce que le fonctionnement du pouvoir étatique ne peut être compris en faisant abstraction de l’instance administrative.

En dépit de leur volonté proclamée de faire de la science administrative une discipline positive distincte du droit administratif, discipline normative fondée sur le raisonnement déductif, les tenants de l’approche juridico-politique restent tributaires des schémas et des théories forgés pour les besoins de l’analyse juridique. On trouve la trace de cet attachement dans la définition même de l’objet de la science administrative, dans l’importance accordée aux mécanismes juridiques pour la connaissance et la compréhension du fonctionnement de l’administration, dans l’utilisation de concepts souvent empruntés au droit administratif, enfin dans la liste des questions abordées – structures, moyens d’action, contrôle... –, qui reproduit en grande partie celle des traités classiques de droit administratif.

Lecourant « gestiologique » qui, à l’opposé du précédent, assimile l’administration à la gestion, poursuit un objectif essentiellement pragmatique puisqu’il cherche à découvrir et à mettre en œuvre les méthodes les plus rationnelles et les plus efficaces d’organisation en vue d’accomplir dans des conditions optimales une tâche donnée. La science administrative apparaît en somme ici comme un avatar de la science du management, qui elle-même prolonge la réflexion inaugurée par Taylor et Fayol tout en développant l’effort de théorisation et en affinant la formulation de certaines thèses : la notion de profit maximal, en particulier, fait place à celle, plus neutre et plus générale, d’efficience, ce qui, d’une part, concourt à donner aux théories du management l’apparence d’une connaissance scientifiquement élaborée et, d’autre part, leur permet de pénétrer le secteur public dont les nouveaux managers adhèrent pleinement aux mots d’ordre de rationalisation et d’efficacité. Cette conception de la science administrative, qui est tout naturellement celle de nombreux praticiens de l’administration, tend à se répandre dans tous les pays, quels que soient leurs traditions et leur régime, c’est-à-dire non seulement aux États-Unis, berceau du business management, mais aussi en Europe occidentale et même dans les pays socialistes, où les remises en cause radicales survenues à la fin des années quatre-vingt accentuent ce phénomène de mimétisme.

Le courant sociologique. Deux branches de la sociologie ont été plus particulièrement conduites à s’intéresser aux phénomènes administratifs. D’abord la sociologie politique, dans la mesure où l’existence et le fonctionnement de l’administration publique comportent une dimension politique évidente et s’inscrivent dans une problématique du pouvoir (au point que la frontière entre sociologie politique et science administrative tend parfois à s’estomper, leurs domaines de recherche se recoupant partiellement). Ensuite, sous un angle très différent, la sociologie des organisations qui, incluant dans son champ d’investigation les organisations de toute nature, s’efforce d’appliquer à l’administration publique les méthodes forgées à l’origine pour mettre en lumière les rapports entre individus et groupes au sein des grandes entreprises.

Cette discipline, qui prolonge à la fois les analyses théoriques de Max Weber sur la bureaucratie et les études empiriques effectuées par les psycho-sociologues sur les « relations humaines » dans les firmes industrielles, part du postulat que le fonctionnement d’une organisation ne peut être compris en tenant compte uniquement des règlements explicites qui la gouvernent, et que les indications qu’ils fournissent doivent être complétées, voire corrigées, par une analyse des relations informelles découlant des motivations, des comportements et des stratégies des acteurs en présence, dont les intérêts et les objectifs ne coïncident pas toujours avec les fins officiellement poursuivies par l’organisation.

En France, la sociologie des organisations s’est implantée sous l’impulsion de Michel Crozier, qui a fait connaître les travaux des sociologues américains et s’en est inspiré pour ses propres recherches. La méthode « clinique » qu’il préconise se fonde sur l’hypothèse que toute organisation se structure autour de relations de pouvoir que l’on parvient à mettre en évidence en observant et en analysant les stratégies des différents groupes en présence. Appliquant cette démarche à l’étude de l’administration française, M. Crozier a montré comment les caractéristiques essentielles de son fonctionnement – impersonnalité des règles, centralisation des décisions, isolement de chaque catégorie hiérarchique, développement de pouvoirs parallèles – concouraient à la cristallisation d’un « cercle vicieux bureaucratique » et expliquaient son incapacité à s’adapter au changement autrement que par le recours constant à la crise.

• Problèmes actuels et perspectives de développement de la science administrative

L’essor de la science administrative et sa reconnaissance comme science sociale à part entière sont hypothéqués pour l’instant par l’incertitude qui s’attache à la définition de son objet et par l’absence d’une réflexion épistémologique approfondie sur la visée et les méthodes de cette discipline.

La définition d’un objet propre. La science administrative est écartelée entre deux orientations principales, selon qu’on la considère comme la science de la seule administration publique ou comme la science des organisations de toute nature qui quadrillent la société. Dans le premier cas, on affirme implicitement la spécificité irréductible des tâches d’administration étatique par rapport aux autres activités sociales ; dans le second, on est au contraire amené à insister sur les analogies entre les différentes formes sociales instituées par-delà la démarcation traditionnelle des sphères publiques et privées. Plutôt que de privilégier l’une ou l’autre de ces thèses, une démarche plus féconde consiste à extraire de chacune d’elles la part de vérité qu’elle contient, en assignant pour tâche à la science administrative non pas l’étude d’un objet brut et préconstruit – que ce soit l’administration publique ou l’organisation –, mais précisément la mise en lumière et l’analyse approfondie du double aspect contradictoire de l’administration, à la fois spécifique comme appareil d’État et néanmoins reliée à l’ensemble des autres formes instituées. Si l’on accepte ces prémisses, on pourra alors la considérer simultanément comme une institution investie, au sein de la société dont elle est le produit, d’une fonction spécifique, comme une organisation délibérément construite pour poursuivre des buts déterminés et présentant à ce titre des caractéristiques communes à toutes les organisations, enfin comme un élément du système d’action par lequel elle exerce son emprise sur la société tout en subissant les contraintes émanant d’un environnement structuré et hiérarchisé – analyse qui permet de mettre en lumière l’ambivalence du rôle imparti à l’administration, à la fois agent de changement social et agent de stabilisation sociale.

La définition d’une épistémologie rigoureuse. Cette exigence revêt un double aspect. Elle implique d’abord une claire conscience des obstacles auxquels se heurte la connaissance scientifique des phénomènes administratifs : la sacralisation de l’État, qui empêche d’analyser sérieusement les institutions existantes par crainte d’en mettre à nu les fondements et de faire ainsi douter de leur raison d’être ; le pragmatisme, qui, en enfermant les recherches dans un cadre prédéterminé et en leur assignant un objectif utilitaire, risque d’en fausser les résultats, puisque la science administrative, en tant que science sociale, n’a pas pour but de définir les normes d’un fonctionnement idéal ou simplement meilleur de l’administration, mais bien de découvrir les mécanismes qui régissent son fonctionnement réel ; l’empirisme, également, qui cantonne la science administrative dans des monographies détaillées mais peu fécondes parce que purement descriptives, alors que cette discipline ne saurait se passer du support de la théorie, tant comme instrument heuristique que pour parvenir au stade de l’explication.

Simultanément, la science administrative doit forger des instruments d’analyse adaptés au but qu’elle poursuit, ce qui suppose avant tout de délaisser la démarche juridique, formaliste et déductive, et d’emprunter aux sciences sociales déjà constituées leurs méthodes, leurs concepts et leurs techniques d’investigation, qui ont fait la preuve de leur fécondité dans des champs du savoir voisins du sien.

BUREAUCRATIE

Le mot « bureaucratie » est un des termes clefs du vocabulaire des sciences sociales contemporaines. Autour du problème (ou des problèmes) de la bureaucratie se poursuit depuis près d’un siècle un débat des plus animés. Mais le terme lui-même – et c’est peut-être ce qui a fait sa fortune – n’a pas reçu à ce jour une définition scientifique précise.

L’usage ancien, qui est encore consacré par les dictionnaires, correspond à une définition de science politique : la bureaucratie, c’est le gouvernement par les « bureaux », c’est-à-dire par un appareil d’État constitué de fonctionnaires nommés et non pas élus, organisés hiérarchiquement et dépendant d’une autorité souveraine. Le pouvoir bureaucratique, dans ce sens, implique le règne de l’ordre et de la loi, mais, en même temps, un gouvernement sans la participation des citoyens. Le problème posé par la bureaucratie ainsi comprise est celui d’un choix politique, celui de l’adhésion à un certain mode d’exercice de l’autorité publique, ou du refus de celui-ci.

À côté de cet usage traditionnel relativement précis, un autre, beaucoup plus large et au fond très différent, s’est graduellement imposé. Pour ceux qui l’adoptent, le concept clef est celui de la bureaucratisation, entendue comme rationalisation de toutes les activités collectives ; elle se traduit, notamment, par la concentration des unités de production et, en général, de toutes les organisations, et le développement inéluctable de formes d’organisation des tâches et des fonctions caractérisées par l’impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle. La bureaucratie est alors conçue comme un type nouveau et plus efficace d’organisation qui tend à s’imposer partout. Le vrai problème n’est plus celui du choix politique (élection ou nomination), mais celui qui est soulevé par l’existence des contraintes techniques auxquelles l’homme doit se soumettre dans toutes les organisations bureaucratiques, qu’elles soient politiques, industrielles, commerciales ou sociales.

Ces deux acceptions du concept sont facilement confondues. La confusion s’accroît par l’intervention d’une troisième signification : celle du langage populaire. Quel que soit le contexte, le mot évoque toujours en effet la lenteur, la lourdeur, la routine, la complication des procédures, l’inadaptation des organisations ou des institutions aux besoins qu’elles devraient satisfaire et les frustrations qu’éprouvent, de ce fait, leurs membres, leurs clients ou leurs assujettis. La charge émotionnelle contenue dans l’acception vulgaire du terme n’a jamais pu être éliminée du débat intellectuel, qui en reste profondément affecté. Aussi une définition vraiment neutre de la bureaucratie n’a-t-elle encore pu s’imposer. On ne peut pas parler de la croissance des bureaucraties comme d’une forme particulière d’institutions : on l’entend, toujours émotionnellement, comme la croissance d’un mal.

De la rencontre et de la confusion de ces trois significations est sorti un des grands cauchemars du monde moderne. Si l’on admet en effet que la montée des formes bureaucratiques est inéluctable, qu’elles déterminent le développement d’un mode de gouvernement non démocratique, qu’elles entraînent un nombre de plus en plus grand d’expériences déshumanisantes comme celles contre lesquelles le public s’insurge instinctivement dans sa critique des bureaucrates, on ne peut que prophétiser la fin de l’actuelle civilisation ou l’avènement d’une crise salvatrice.

Aucun des liens de causalité impliqués dans cet enchaînement trop rigoureux ne peut toutefois être démontré ; et l’apport des sciences sociales modernes aura consisté essentiellement à débrouiller la trop sommaire logique qu’a entretenue cette confusion, et à commencer de répondre à partir de meilleures connaissances empiriques aux questions très distinctes que le grand débat soulève : la concentration des activités de production et d’administration dans de grandes organisations est-elle inéluctable ? S’incarne-t-elle dans un seul modèle « bureaucratique », ou plusieurs modèles différents sont-ils possibles ? Le modèle bureaucratique est-il vraiment le plus efficace ? Y a-t-il un lien entre ces formes « bureaucratiques » et la « bureaucratie » que dénonce le citoyen de base ? Y a-t-il un lien – et lequel – entre la concentration des organisations et l’évolution du mode d’autorité politique ? Quelle est la liberté de l’homme dans le choix des diverses formes d’organisation possibles ? Comment peut-on envisager l’évolution de ce point de vue ?

Trois grands courants intellectuels se sont successivement affirmés autour de ces interrogations.

Le premier est celui des années 1900-1920. Max Weber en a été l’inspirateur et en a présenté l’expression la plus achevée. À partir d’une théorie sociologique proche de la philosophie de l’histoire et s’appuyant sur une conception parfaitement rationaliste des rapports humains, il nous a donné la première analyse pertinente de l’évolution des formes d’organisation.

Une deuxième vague, intellectuelle, d’orientation plus empiriste, s’est développée aux États-Unis à partir des années trente et en Europe à partir des années quarante. Observant directement le vécu, elle a mis en évidence l’écart considérable entre la théorie et la réalité. Cette analyse des dysfonctions des modèles bureaucratiques a permis de clarifier les frustrations dont témoigne l’usage populaire du mot « bureaucratie ».

Depuis les années cinquante, un troisième courant a pris de l’ampleur, qui, soulignant que la réalité n’obéit pas au modèle théorique, s’efforce en outre de comprendre le « système » créé par l’interaction entre des dirigeants cherchant à imposer leur schéma théorique et des dirigés qui le transforment en s’y soumettant. Cette analyse néo-rationaliste permet de replacer les formes bureaucratiques dans un contexte beaucoup plus large et apporte une lumière nouvelle à la fois sur le fonctionnement des organisations et sur leur évolution.

Un tournant plus radical se dessine depuis la fin des années soixante-dix. On découvre que le modèle de société industrielle auquel était associé le succès de l’organisation bureaucratique est en train de s’effacer devant la montée d’un modèle postindustriel dont la logique dominante ne peut plus être la rationalisation. Non seulement on reconnaît l’inefficacité partielle de l’organisation bureaucratique, mais il apparaît désormais indispensable et possible de concevoir des organisations non bureaucratiques qui soient efficaces et rentables. Désormais, pour un nombre croissant d’activités, la ressource humaine devient la ressource rare. Recherches et théories se concentrent désormais sur les conditions de son emploi.

1. L’ « idéal wébérien » et sa critique

• La théorie rationaliste

Ce sont les succès de l’État prussien et de la social-démocratie germanique qui, en lui imposant une image hiérarchique de l’organisation des sociétés modernes, ont sensibilisé le monde intellectuel aux problèmes de la bureaucratie. Max Weber, le fondateur de la théorie de la bureaucratie, a été profondément influencé par cette expérience nationale qu’il a, dans une large mesure, cherché à rationaliser. Pour lui, le type idéal (c’est-à-dire le modèle sous-jacent) de toute organisation bureaucratique est fondé, comme l’État prussien, sur la combinaison d’un mode légal et rationnel de contrôle social et d’un mode hiérarchique d’organisation.

La spécificité de l’analyse ne diminue ni la valeur ni l’effet stimulant d’une telle interprétation pour l’intelligence de l’évolution. L’apparition de la bureaucratie est, dans l’ordre de l’action, et spécialement de la politique, la conséquence du « désenchantement » du monde qui caractérise les sociétés modernes. Comme mode de contrôle social, le type idéal rationnel-légal s’oppose au type charismatique et au type patrimonial des sociétés traditionnelles. Il se caractérise par une série de traits qui ont été maintes fois décrits : la continuité (une délimitation impersonnelle des sphères de compétence et des pouvoirs), l’existence d’une hiérarchie des fonctions (leur occupation par des individus spécialement formés), une séparation complète entre vie privée et fonction (l’impossibilité de s’approprier des fonctions et de les transmettre héréditairement), l’existence d’une procédure écrite.

De façon plus synthétique, on peut dire que, pour Weber, l’ordre rationnel-légal impose l’impersonnalité des fonctions, des règles et des procédures, la spécialisation des agents et l’existence d’un système hiérarchique. Cet ordre pourrait être réalisé à travers des formes collégiales d’administration. Mais Weber croit à la supériorité du type bureaucratique pur, c’est-à-dire monocratique ; celui-ci lui apparaît comme « le moyen le plus rationnel que l’on connaisse pour exercer un contrôle impératif sur des êtres humains ». Son succès, aussi inévitable que celui des « machines de précision dans la production en série », imposera ce type d’organisation non seulement dans les services publics traditionnels, mais aussi dans les hôpitaux, les grandes entreprises capitalistes, et même les partis politiques et les Églises.

Le réalisme un peu agressif de Weber ne va pas sans arrière-pensées. Le sociologue a clairement perçu les risques de servilité inhérents aux formes bureaucratiques, mais il ne semble avoir été sensible à ce danger que par intermittence. C’est la faiblesse de son analyse, car de telles conséquences morales peuvent jeter des doutes sur l’efficacité de la machine qu’il admire.

À la même époque, un jeune intellectuel syndicaliste, Robert Michels, mettait en évidence cette contradiction en poussant jusqu’aux limites le raisonnement wébérien. Étudiant le mécanisme du pouvoir au sein de la social-démocratie et des syndicats, Michels prétendait tirer de son analyse la nouvelle loi d’airain de l’oligarchie qui régirait toutes les entreprises humaines. Il soulignait ainsi le dilemme dans lequel se trouvent enfermés tous ceux, réformistes ou révolutionnaires, qui veulent opérer de profondes transformations sociales : l’action collective n’est possible qu’à travers des organisations, donc des « bureaucraties », et l’existence de bureaucraties est incompatible avec les buts comme avec les valeurs démocratiques qui, seuls, justifient l’action collective.

Le point faible du raisonnement est naturellement d’avoir dégagé des travaux de Weber cette trop facile déduction : une organisation efficace ne peut être qu’une organisation bureaucratique autoritaire. Mais, curieusement, les penseurs des années d’effervescence de la grande époque révolutionnaire ont partagé avec Weber comme avec Michels une admiration naïve pour l’infaillibilité de la machine bureaucratique. Aussi, au lieu de mettre en cause l’analyse qui révélait les dangers de leur action, ont-ils généralement réagi en amplifiant la contradiction jusqu’à une vision catastrophique de l’évolution des sociétés. Ainsi s’est développé un courant révolutionnaire pessimiste qui a très profondément influencé la pensée sociale et politique du XXe siècle en Occident et qui resurgit, de façon violente encore, à chaque grande crise morale et sociale. De Léon Trotski à Bruno Rizzi et Simone Weil, de C. Wright Mills à Herbert Marcuse, la logique du raisonnement est simple. C’est par les excès mêmes de l’attaque que l’on porte contre une évolution, jugée par ailleurs inéluctable, que l’on s’efforce de conjurer la menace pesant sur l’humanité. Par une sorte de pari désespéré, on grossit la contradiction pour en appeler au dépassement, c’est-à-dire au saut dialectique qui seul permettrait de la résoudre.

Ce courant révolutionnaire n’a naturellement jamais exprimé que des vues politiquement minoritaires, mais sa résonance culturelle est beaucoup plus large, et le succès de livres comme ceux de James Burnham, L’Ère des organisateurs, et de William H. Whyte Jr., L’Homme de l’organisation, qui reprennent ces mêmes thèmes dans une perspective conservatrice, atteste la profondeur de leur influence.

• La théorie des dysfonctions

La théorie rationaliste affirmait la supériorité d’une forme d’organisation appelée bureaucratie, qui serait la seule forme capable d’assurer la stabilité et la prévisibilité indispensables au bon fonctionnement d’une société moderne. À partir de cette démonstration, elle s’efforçait de prédire, d’une part les grandes lignes de l’évolution, d’autre part les conditions et les conséquences du succès des nouvelles formes bureaucratiques. La théorie des dysfonctions, apparue aux États-Unis au moment de la grande crise, met en cause la perfection du type idéal wébérien. Elle est fondée sur la découverte de l’écart considérable qui sépare la réalité vécue des activités humaines au sein des organisations du modèle prescrit par la théorie rationaliste. À travers cette découverte, les auteurs qui ont développé la théorie ont cherché tout d’abord à montrer qu’en fait la bureaucratie n’est pas aussi efficace que le voulait le modèle rationaliste ; ils ont tenté ensuite de faire l’analyse des raisons de cette inefficacité relative.

La théorie des dysfonctions peut être résumée dans le simple schéma suivant : des décisions prises dans une perspective rationnelle entraînent toujours des chaînes de conséquences secondaires qui vont à l’encontre des buts poursuivis. La récurrence de cette logique aboutit à la stabilisation de « dysfonctions », c’est-à-dire de propriétés négatives stables, tout aussi caractéristiques d’une bureaucratie que ses capacités rationnelles d’action.

La naissance de la théorie des dysfonctions a été considérablement stimulée par la découverte de l’importance du facteur humain dans les entreprises à partir des expériences de Mayo. Mais elle a aussi correspondu à un cheminement intellectuel issu de la discussion sur les fins et les moyens qui, au cours des années trente, faisait écho, dans un cadre plus large, à la discussion révolutionnaire antérieure sur les risques bureaucratiques. C’est Robert K. Merton qui a ouvert la voie dans un article célèbre publié en 1936 sur les conséquences inattendues d’une action dirigée vers un but. Dans cet article, Merton démontrait que la discipline nécessaire pour obtenir dans un cadre bureaucratique le comportement standardisé jugé indispensable à la réalisation des objectifs poursuivis entraîne chez les fonctionnaires un déplacement des buts (ils considèrent comme une fin ce qui ne devrait être qu’un moyen), qui se traduit par un comportement ritualiste. Il en résulte une très grande rigidité qui interdit aux fonctionnaires de répondre aux exigences concrètes de leur tâche et développe parmi eux un esprit de caste qui les sépare du public. D’où, finalement, une très grande inefficacité dans la poursuite des buts officiellement recherchés.

Les recherches empiriques conduites ultérieurement, surtout au cours des années quarante, par nombre de sociologues américains ont prouvé la validité de cette analyse et ont permis d’en mettre en évidence le postulat de base que l’on pourrait résumer ainsi : le « modèle bureaucratique » d’action imposé à l’organisation bureaucratique crée des rigidités de comportement, des difficultés d’adaptation et des conflits entre dirigeants et exécutants, entre exécutants et public, qui suscitent un besoin de contrôle et de réglementation, si bien que les conséquences inattendues et dysfonctionnelles du modèle bureaucratique tendent finalement à renforcer son emprise. Un tel modèle a l’avantage de réduire les tensions créées par la subordination et le contrôle, mais, comme l’a montré Alvin Gouldner, il perpétue en même temps ces tensions et rend donc indispensable le recours à la subordination et au contrôle.

2. Vers une nouvelle théorie de la bureaucratie

• Les néo-rationalistes

Les premiers théoriciens de la rationalité bureaucratique avaient accepté, sans la mettre en doute, l’expérience des ingénieurs tayloriens qui ne considéraient pas les membres d’une organisation comme des êtres libres mais comme de simples rouages de la machine. Les théoriciens des dysfonctions s’appuyaient avant tout sur une analyse des éléments affectifs du comportement.

Le renversement de perspectives, qui s’est amorcé à la fin des années cinquante, s’est opéré à partir de la reconnaissance du caractère libre et actif de chaque agent humain au sein d’une organisation. Cet élargissement humaniste a permis paradoxalement un retour au rationalisme dont les fondements sont, d’une part, une théorie nouvelle de l’action et, d’autre part, une théorie nouvelle du pouvoir.

La nouvelle théorie de l’action est le fruit d’une très longue pratique de méthodes nouvelles et plus scientifiques de prise de décision, qui ont permis d’introduire un nombre croissant de facteurs contingents dans ce qui apparaissait comme un univers complètement déterministe. C’est Herbert Simon qui a été l’inspirateur intellectuel de ce renversement. Il a très vivement et pertinemment critiqué le principe du one best way – une fois le but fixé, il y a toujours un seul meilleur moyen (à découvrir par les ingénieurs) pour y parvenir – et il lui a substitué le concept de rationalité limitée. L’homme ne peut parvenir à la rationalité absolue, limité qu’il est théoriquement par d’insolubles problèmes d’ordre cognitif, et, pratiquement, par le coût même de l’information. La découverte de l’existence de ces facteurs limitatifs permet de rétablir l’analyse rationnelle en la mettant à sa vraie place et de tenir compte des facteurs humains qui ne vont pas à l’encontre de son exercice, mais en déterminent simplement le cadre. Dans cette nouvelle logique, l’organisation hiérarchique monocratique n’apparaît plus comme l’incarnation de la rationalité, mais comme un expédient de moins en moins utile.

La nouvelle théorie du pouvoir vient à la fois des recherches expérimentales sur les groupes et de la théorie des jeux. Des politologues comme Robert Dahl, James March l’ont développée dans une perspective instrumentale.

Michel Crozier en a tenté une transposition sur un plan sociologique plus large et s’en est servi comme point de départ d’une théorie nouvelle des formes bureaucratiques. Le pouvoir d’un individu à l’intérieur d’une organisation dépend, selon lui, de sa capacité de contrôler une source d’incertitude déterminante pour la bonne marche de l’organisation. La lutte pour le pouvoir domine le jeu des rapports humains au sein d’une organisation.

L’organisation peut répondre à ce problème, soit en figeant les rapports de pouvoir par des structures rigides, soit en trouvant le moyen de maintenir, à travers des équilibres fluides, le minimum de cohérence nécessaire. La première solution correspond aux formes d’organisation bureaucratique. Systématisant le sens populaire du terme, Crozier définit une organisation bureaucratique comme une organisation qui ne peut ni se corriger facilement en fonction de ses erreurs, ni innover ou s’adapter sans crise aux transformations de son environnement.

Cette forme d’organisation peut être considérée comme une structure de protection des individus. Elle leur assure le minimum de sécurité indispensable dans leurs rapports avec leurs semblables à l’occasion des activités coopératives coordonnées nécessaires à la réalisation de leurs buts.

• La bureaucratie, phénomène culturel

Les différences extrêmement sensibles entre les appareils administratifs de sociétés pourtant parvenues au même degré d’industrialisation et très proches par leur culture, comme les sociétés européennes, n’ont pas manqué d’attirer l’attention des chercheurs. Alexis de Tocqueville, le premier, avait mis en relief les particularités de l’administration française, liées au système social de ce pays et aux choix politiques effectués par ses dirigeants. Mais la veine comparatiste qu’il avait si brillamment illustrée n’avait guère été exploitée jusqu’à présent.

Ce domaine de recherche est toutefois revenu à la mode avec les travaux ethnologiques et les études de science politique. S. M. Eisenstadt, reprenant la tradition de Weber, a présenté une analyse systématique des modes d’organisation propres aux grandes sociétés politiques de l’histoire. Tous ces travaux toutefois sont restés limités au thème de l’administration publique et n’ont que très marginalement touché le problème plus profond des organisations en général.

Crozier a présenté quelques hypothèses très générales relatives au modèle français d’organisation bureaucratique, fondées sur l’isolement des individus et des catégories, la peur du face à face et une attitude ambivalente vis-à-vis de l’autorité. Les Français, selon lui, s’en remettent à un système d’organisation impersonnel et centralisé dans la mesure où ils ne peuvent pas supporter le degré d’autorité universelle et absolue qu’ils jugent cependant indispensable au succès de toute action coopérative. Les dysfonctions bureaucratiques qui existent dans d’autres pays résultent de difficultés différentes. Aux États-Unis par exemple, elles se sont développées autour des procédures légales qui constituent le seul mode de règlement possible des conflits soulevés par la concurrence, et, dans l’ex-U.R.S.S., autour des cercles vicieux de suspicion et de contrôle que déclenchent forcément la gestion monopolistique de chaque unité et l’absence d’informations indirectes sérieuses.

• Le développement d’une nouvelle logique d’organisation

Les nouvelles théories de l’action élaborées à partir des années soixante et soixante-dix étaient restées minoritaires. Elles n’avaient pas vraiment ébranlé le modèle rationaliste dominant. Tel n’est plus du tout le cas dans un nombre croissant d’activités depuis le début des années quatre-vingt. Le modèle rationaliste était étroitement lié à la logique de la rationalisation inhérente au modèle de société industrielle dominant. L’évolution accélérée vers un modèle de société postindustrielle très différent le rend de moins en moins pertinent. Cette société se caractérise par la prédominance des activités de service, le développement des réseaux de coopération, l’importance stratégique de l’innovation aussi bien dans la haute technologie que dans les services. Les grandes organisations bureaucratiques typiques de la société industrielle s’adaptent mal à cette évolution. Les petites et moyennes organisations reprennent l’avantage dans la mesure où elles sont plus souples et de ce fait plus capables de s’adapter et d’innover. Mais si le gigantisme apparaît condamné, la marche vers la complexité s’accélère. Le modèle bureaucratique semble incapable de gérer cette complexité qui le dépasse, d’où une mise en question des principes et des pratiques d’organisation, particulièrement dans les business schools américaines. La ressource humaine devenant la ressource rare, principes et pratiques doivent être repensés en fonction de son meilleur emploi : la simplicité des structures et des procédures commence à être considérée comme la meilleure réponse à la complexité ; elle requiert l’autonomie des unités opérationnelles et le développement de cultures d’organisation plus fortes, capables de soutenir des agents plus autonomes.

S’appuyant à la fois sur les nouvelles théories de l’action et sur des travaux empiriques nouveaux, de nombreux auteurs annoncent la fin de la bureaucratie classique et proposent des voies nouvelles. Ce sont des essayistes et des consultants comme Peter Drucker, Alvin Toffler, Hervé Serieyx, Peters et Waterman, des spécialistes de management ou des sociologues comme Michael Maccoby, Rosabeth Moss Kanter et Michel Crozier.