Prawo geologiczne i górnicze ebook

Prawo geologiczne i górnicze

dr Piotr Woltulek

Uniwersytet Wrocławski, Wydział Nauk o Ziemi i Kształtowania Środowiska, Instytut Nauk Geologicznych

dr hab. Tadeusz Kocowski, prof. UWr

Uniwersytet Wrocławski, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii, Instytut Nauk Administracyjnych

dr Witold Małecki

Uniwersytet Wrocławski, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii, Instytut Nauk Administracyjnych

WYDAWNICTWO C.H.BECK WARSZAWA 2020

Stan prawny: 1.1.2020 r.

Wydawca:Joanna Ablewicz

Recenzent:Henryk Nowicki

Wydanie podręcznika zostało dofinansowane przez Uniwersytet Wrocławski

© Wydawnictwo C.H.Beck 2020

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: TiM-Print, WarszawaPrzygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8198-684-7

Przedmowa

Aktywność ludzka określana mianem działalności geologicznej i górniczej związana jest z rozpoznawaniem budowy Ziemi i wykorzystywaniem bogactw jej wnętrza. Aparat pojęciowy wykorzystywany w tej działalności oraz sztuka bezpiecznego jej prowadzenia wytworzone zostały na przestrzeni dziejów przez geologów i górników. Tworzyli oni i rozwijali w tym zakresie wiedzę odnoszącą się zarówno do występujących zjawisk przyrodniczych jak i do rozwiązań technicznych. Jednak wraz ze wzrostem trudności prowadzenia prac geologicznych i górniczych oraz z ich wzrastającą uciążliwością, a niekiedy nawet zagrożeniem dla mieszkańców coraz bardziej zurbanizowanych obszarów Ziemi, działalność ta stała się przedmiotem coraz bardziej szczegółowych w swej treści regulacji prawnych odnoszących się do jej wykonywania.

Między innymi z tych powodów, wykonywanie zawodu geologa jak i górnika, obok umiejętności związanych z poszukiwaniem złóż kopalin i wydobywaniem kopalin ze złóż, wymaga współcześnie także posiadania wiedzy z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Prawo to stanowi w Polsce odrębną podgałąź systemu prawa, w której najdonioślejszym aktem prawnym jest ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana (do wrześ­nia 2019 r. 27 razy), co sprawia dodatkowe trudności interpretacyjne, gdyż te podstawowe wynikają choćby z zawartego w niej specyficznego aparatu pojęciowego oraz znacznej zawiłości zawartych w niej przepisów prawnych. Niechlubną jej cechą jest także wysoka kazuistyka regulacji.

Zaznaczyć też należy, że Ustawa nie jest jedynym źródłem prawa istotnym w górnictwie i geologii. Liczne zagadnienia, takie jak np. zasada racjonalnej gospodarki złożami kopalin czy rekultywacja terenów pogórniczych rozproszone zostały w wielu innych ustawach i aktach do nich wykonawczych. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, autorzy podręcznika podjęli próbę usystematyzowania treści wynikających z regulacji prawnych dotyczących działalności geologicznej i górniczej w Polsce. Zasadniczym celem opracowania jest wyodrębnienie najważniejszych instytucji prawnych, ich opis, a w niektórych przypadkach także odpowiedź na możliwe problemy interpretacyjne związane ze stosowaniem niektórych przepisów prawnych. W tym celu Autorzy przywołali regulacje obowiązujących aktów prawnych, orzecznictwo sądowe oraz literaturę przedmiotu. Wszak liczni pracownicy nauki oraz praktycy w latach poprzednich wielokrotnie podejmowali opis wielu zagadnień poruszanych w prezentowanym podręczniku.

Autorzy mają nadzieję, że podręcznik ten będzie pomocą w zrozumieniu trudnej materii prawa geologicznego i górniczego niezbędnej dla studentów, osób ubiegających się o zdobycie kwalifikacji zawodowych oraz praktyków zatrudnionych w geologicznych i górniczych podmiotach gospodarczych oraz w organach i jednostkach organizacyjnych administracji publicznej. Niewątpliwie jednak natężenie zmian prawnych, obserwowane od lat w działaniach polskiego ustawodawcy, nakazuje wskazane powyżej treści bezustannie aktualizować i uszczegóławiać.

dr Piotr Marian Wojtulek

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.)

2. Organy orzekające

3. Czasopisma

Studia Iuridica Agraria

4. Inne skróty

Wykaz literatury

Komentarze

G. Boldt, H. Weller, G. Kühne, H.-U. von Mäβenhausen, Bundesberggesetz, Kommentar, Bonn 2015

C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, Warszawa 2009

A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003

B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2015

H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz praktyczny. Tom I, Wrocław 2013

H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz praktyczny. Tom II, Wrocław 2016

J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007

Podręczniki

A. Agopszowicz, System prawny górnictwa w zarysie, Katowice 1969

J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010

A. Borkowski, A. Chełmoński, M, Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne Prawo gospodarcze, Wrocław 2003

A. Lipiński, Prawo geologiczne i górnicze, Katowice, 1995

K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2011

K. Szamałek, Podstawy geologii gospodarczej, Warszawa 2007

Z. Żółtowski, Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 1972

Monografie

G. Dobrowolski, G. Radecki (red.), Prawna regulacja geologii i górnictwa w Polsce, Czechach i na Słowacji. Wybrane zagadnienia, Katowice 2014

G. Dobrowolski (red.), Gospodarowanie geologicznymi zasobami środowiska w świetle zasady zrównoważonego rozwoju. Zagadnienia prawne, Katowice 2018

R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Publiczne prawo gospodarcze. System Prawa Administracyjnego. Tom 8a, Warszawa 2018

T. Kocowski, Reglamentacja działalności gospodarczej w polskim administracyjnym prawie gospodarczym, Wrocław 2009

C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996

A. Lipiński, Użytkowanie górnicze, Kraków 1996

H. Łabędzki, Górnictwo w Polsce. Opis kopalnictwa i hutnictwa polskiego, pod względem technicznym, historyczno-statystycznym i prawnym, Warszawa 1841

Zagożdżon P., Madziarz M. (red.), Dzieje górnictwa – element europejskiego dziedzictwa kultury, Wrocław 2009

Artykuły

C. Kosikowski, Nowe prawo działalności gospodarczej, PUG 1999, z. 2

A. Lipiński. Cofnięcie koncesji w Prawie geologicznym i górniczym, ZNIGSMiEPAN 2017, Nr 100

A. Lipiński, Komentarz do art. 1–2 ustawy z 9.6.2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196 ze zm.), Prawne problemy górnictwa i ochrony środowiska 2016, Nr 1

A. Lipiński, „Konkurencyjne” postępowania koncesyjne dotyczące działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym, PUG 2014, Nr 2

A. Lipiński, Plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego (obszaru funkcjonalnego), Prz.G. 1996, Nr 11, vol. 44

A. Lipiński, Postępowanie kwalifikacyjne w prawie geologicznym i górniczym, ZNIGSMiEPAN 2014, Nr 88

A. Lipiński, R. Mikosz, Rozwój ustawodawstwa górniczego w Polsce w latach 1918–1939, Prawne Problemy Górnictwa 1983, Nr 6

R. Mikosz, Ewolucja prawnej regulacji dotyczącej korzystania z zasobów naturalnych wnętrza Ziemi w kontekście przemian ustrojowych w Polsce, Górnictwo i Geoinżynieria 2010, Nr 34 (3)

R. Mikosz, Naprawianie szkód wyrządzonych ruchem zakładu górniczego w gruntach rolnych i leśnych (zagadnienia wybrane), Rej. 1999, Nr 9 (101)

R. Mikosz, Plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, SIA2012, t. 10

M. Nieć, Złoże – kopalina – surowiec mineralny. Podstawowe terminy geologii gospodarczo-złożowej i potrzeba ich uwzględnienia w przepisach prawa geologicznego i górniczego, Prz.G. 2010, Nr 58 (8)

A. Polak, Charakterystyka prawa do informacji geologicznej i prawa do korzystania z niej według standardów i metodologii Kodeksu cywilnego, ZNIGSMiEPAN 2012, Nr 83

H. Schwarz, Drogie wydobycie bez koncesji. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach górniczych i geologicznych w latach 2009–2011 (cz. II), Surowce i maszyny budowlane 2011, Nr 4

H. Spasowska-Czarny, Wywłaszczenie a nowe regulacje prawa geologicznego i górniczego, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska 2010, vol. LXIV (1)

J.A. Stefanowicz, Koncesje i użytkowanie górnicze w nowym prawie geologicznym i górniczym, ZNIGSMiEPAN 2011, Nr 81

J.A. Stefanowicz, Problemy konkurencji w poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż – wyłączność badań w obszarach konkurencyjnych, ZNIGSMiEPAN 2013, Nr 85

J.A. Stefanowicz, Źródła danych geologicznych i interpretacji a dokumentowanie stanu zasobów w świetle obowiązujących regulacji prawnych, Górnictwo Odkrywkowe 2017, Nr 2

K. Szamałek, Dokumentowanie wody jako kopaliny wielosurowcowej – potrzeba dyskusji i zmian, Górnictwo Odkrywkowe 2016, Nr 57 (2)

K. Szamałek, Potencjalne pułapki definicyjne ustawy prawo geologiczne i górnicze powstałe w wyniku rozwoju technik geologicznych i górniczych, ZNIGSMiEPAN 2011, Nr 81

K. Szamałek, Zarys ewolucji polskiego prawa poszukiwania i wydobywania kopalin w latach 1991–2015, BPIG 2015, Nr 465

K. Szamałek, M. Szuflicki, Kwalifikacje geologiczne – potrzeby zmian, BPIG 2016, Nr 466

J. Tyranowski, Ekonomiczne aspekty suwerenności i samostanowienia we współczesnym prawie międzynarodowym (zagadnienia podstawowe), RPEiS 1992, z. 1

M. Wiland. Nowe prawo geologiczne i górnicze a planowanie przestrzenne w gminach, ­ZNIGSMiEPAN 2012, Nr 83

P. Wojtulek, T. Kocowski, Unijna zasada niedyskryminującego dostępu a system udzielania zezwoleń w polskim prawie geologicznym i górniczym, Prz.G 2018, Nr 66 (2)

Część I. Zagadnienia ogólne

Rozdział 1. Geneza regulacji geologiczno-górniczych w ujęciu historycznym

Literatura: A. Lipiński, R. Mikosz, Rozwój ustawodawstwa górniczego w Polsce w latach 1918–1939, Prawne Problemy Górnictwa 1983, Nr 6; H. Łabędzki, Górnictwo w Polsce. Opis kopalnictwa i hutnictwa polskiego, pod względem technicznym, historyczno-statystycznym i prawnym, Warszawa 1841; R. Mikosz, Ewolucja prawnej regulacji dotyczącej korzystania z zasobów naturalnych wnętrza Ziemi w kontekście przemian ustrojowych w Polsce, Górnictwo i Geoinżynieria 2010, Nr 34 (3); Z. Przybylski, Sądownictwo administracyjne w prawie górniczym, Głos Prawników Śląskich 1939, Nr 1; K. Szamałek, Zarys ewolucji polskiego prawa poszukiwania i wydobywania kopalin w latach 1991–2015, Biuletyn Państwowego Instytutu Geologicznego 2015, Nr 465; P. Zagożdżon, M. Madziarz, Dzieje górnictwa – element europejskiego dziedzictwa kultury, Wrocław 2010; Z. Żółtowski, Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 1972.

§ 1. Początki górnictwa

Górnictwo jest działem techniki obejmującym całokształt procesów związanych z wydobywaniem ze skorupy ziemskiej kopalin użytecznych oraz ich przeróbką1. Nauką, której narzędzia używane są w poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin, jest geologia. Stosunki społeczne związane z tą działalnością człowieka regulowane są natomiast przez prawo geologiczne i górnicze. Instytucje tej gałęzi prawa kształtowały się na przestrzeni dziejów wraz z rozwojem wiedzy na temat technik dokumentowania i eksploatacji kopalin.

Ślady działalności górniczej można dostrzec od początku dziejów ludzkości. Początkowo ludzie poszukiwali skał (epoka kamienia), a następnie metali w stanie rodzimym i związków chemicznych metali (epoka brązu i żelaza). Wykorzystywano je m.in. na potrzeby produkcji narzędzi rolniczych, uzbrojenia, a także biżuterii. Przyjmuje się, że rozwój wiedzy człowieka o możliwościach zastosowań metali oraz skał jest zbieżny z początkiem rozwoju rolnictwa2. Pierwszym okresem rozwoju górnictwa była działalność zbieracka ludzi – kopaliny zbierane były z powierzchni ziemi (np. samorodki metali). Rozpoczęcie eksploatacji przez pierwsze kopalnie było natomiast związane z wyczerpaniem się zasobów powierzchniowych metali rodzimych oraz ich minerałów. Kopalnie te zakładane były w płytkich utworach geologicznych, w związku z występowaniem w nich zmineralizowanych żył. Przykładem takiej kopalni są wyrobiska w Meči Kladenec w Tracji (4900–4500 p.n.e.), w której wydobywano miedź, cynk i ołów3. Prace wydobywcze prowadzono wówczas do głębokości warstwy wodonośnej, gdyż nie znano efektywnych technik odwadniania wkopów.

Aż do czasów Cesarstwa Rzymskiego działalność górnicza miała charakter rozproszony i nieprofesjonalny. Profesjonalizacja w górnictwie została wymuszona ze względu na pogarszanie się warunków wydobycia kopalin, które były pozyskiwane z coraz większych głębokości. Ówczesne zmiany wynikały z licznych wypadków powodowanych przez niewykwalifikowanych niewolników, zatrudnianych w rzymskich kopalniach. Wypadki te generowały znaczne straty: przykładowo zawalenie się budowanych przez wiele lat chodników kopalnianych uniemożliwiało dalszą eksploatację i powodowało utratę złoża. Straty te były jednocześnie trudne do skompensowania przez oszczędności w wydatkach na wynagrodzenia dla górników. Remedium na te problemy okazały się regulacja zasad wydobywania kopalin oraz rozwój wiedzy o zagrożeniach górniczych. Tendencje te spowodowały pojawienie się pierwszych urzędników sprawujących nadzór nad pozyskiwaniem kopalin.

Na ziemiach polskich pierwsze ślady działalności górniczej pochodzą z obszaru Gór Świętokrzyskich. Zlokalizowane były tam kopalnie krzemienia pasiastego, wydobywanego w Krzemionkach Opatowskich w okresie prawdopodobnie 3900–1600 lat p.n.e. Z kolei prace eksploatacyjne przy wydobyciu rud cynku, ołowiu i srebra w rejonie Tarnowskich Gór datuje się na III w. n.e.4 Z IX w. pochodzą natomiast pierwsze ślady warzelnictwa, które prowadzono w rejonie Wieliczki5. Sól kamienną uzyskiwano wówczas ze słonych źródeł i studni. Eksploatację wgłębną rozpoczęto wraz z ich wyczerpaniem.

§ 2. Regulacje geologiczno-górnicze w okresie I Rzeczypospolitej

I. Pierwsze regulacje górnicze

Regulacje geologiczno-górnicze wydawane były przez monarchów od początku polskiej państwowości. Czynili tak Kazimierz Odnowiciel w 1044 r. oraz Bolesław Krzywousty w 1105 r., którzy określili m.in. udział zakonu Benedyktynów we wpływach z kopalń wielickich6. Ważnym dokumentem wskazującym na istnienie w tamtym okresie górnictwa w Polsce jest bulla papieża Innocentego II z 1136 r. (Bulla gnieźnieńska), która zatwierdziła arcybiskupowi gnieźnieńskiemu dochody z kopalń rud cynku i ołowiu w rejonie Bytomia i Chorzowa na Śląsku7.

Wzmianki o polskim ustawodawstwie górniczym pojawiają się częściej, począwszy od czasów Kazimierza Wielkiego. Istotnym przykładem aktu prawnego dotyczącego górnictwa była w tamtym okresie ustawa z 1368 r. o kopalniach soli w Wieliczce i w Bochni, która traktowała m.in. o sposobie zarządzania górnictwem soli oraz o obowiązkach urzędników górniczych8. W myśl przepisów tej ustawy urzędnikami górniczymi byli żupnicy (urzędnicy królewscy nadzorujący pracę kopalń), podżupkowie (nadzorujący bezpośrednio produkcję w danej kopalni), góromistrzowie (zajmujący się kwestiami technicznymi i geologicznymi w kopalni, w tym bezpieczeństwem) oraz sztygarzy (nadzorujący konkretne roboty górnicze). Ustawa Kazimierza Wielkiego zabraniała także kasztelanom i starostom ingerencji w sprawy żup, była zatem wymierzona przeciw możnowładztwu9. Król Polski czerpał dzięki tym regulacjom wyłączne dochody ze sprzedaży soli, która była wówczas głównym polskim towarem eksportowym.

II. Zasada wolności górniczej i regalia górnicze

Innym z przykładów średniowiecznych regulacji górniczych w Polsce jest przywilej królowej Elżbiety z 1372 r., potwierdzony przez króla Władysława Jagiełłę w 1426 r. Przywilej ten pozwalał każdemu na poszukiwanie i wydobywanie kopalin ze złóż w rejonie Olkusza w zamian za uiszczenie na rzecz króla podatku górniczego – olbory oraz innych opłat, w tym pogłównego od liczby zatrudnionych robotników. Przywilej ten wyrażał panującą w średniowieczu zasadę wolności górniczej, w której prowadzić roboty geologiczne i górnicze mógł każdy pod warunkiem opłacania stosownych podatków na rzecz monarchy. Nie wymagano wówczas licencji od górników, co miało zachęcić ludność do podejmowania poszukiwań złóż kopalin i wydobywania kopalin ze złóż.

Ograniczeniem zasady wolności górniczej były tzw. regalia królewskie (królewszczyzny), przewidujące prawo własności monarchy do wnętrza ziemi, w tym do złóż kopalin. Pierwsze takie regalia ustanowione zostały w Prawie Ronkalijskim z 1158 r. przez cesarza Fryderyka I Rudobrodego, a następnie stały się powszechne w większości państw ówczesnej Europy. Odtąd górnicy prowadzili prace na złożach będących własnością monarchów, a podstawę prawną prowadzenia prac górniczych w tamtym okresie porównać można do prawa dzierżawy. Odpłatność z tytułu pobierania pożytków z rzeczy cudzej manifestowała się wówczas w obowiązku wnoszenia danin na rzecz monarchy z tytułu prowadzenia działalności górniczej.

W tak zarysowanym reżimie prawnym polskie górnictwo funkcjonowało do końca XV w. Obszarami szczególnie intensywnej aktywności górniczej były wówczas rejony Wieliczki i Bochni (górnictwo soli kamiennej), Olkusza i Tarnowskich Gór (górnictwo cynku, ołowiu i srebra), Chęcin (górnictwo miedzi) oraz Tarnobrzega (górnictwo siarki). W XV wieku można jednak zaobserwować w Polsce powolny zanik średniowiecznej tradycji wolności górniczej, wynikający z postępujących procesów profesjonalizacji. Coraz częściej podejmowanie działalności górniczej uwarunkowane było uzyskaniem stosownych zezwoleń, a najdawniejszym znanym przykładem przyznanej koncesji na poszukiwanie złóż kopalin jest zezwolenie udzielone Mikołajowi Sobowskiemu z Kleparza na poszukiwanie złota, srebra, miedzi i ołowiu w całym kraju, wydane przez Kazimierza Jagiellończyka w 1448 r.10

Efektem tych tendencji był statut króla Aleksandra Jagiellończyka z 1505 r., który regulował działalność sądów górniczych, wydawanie pozwoleń na działalność górniczą przez żupnika (tzw. fryszty), działalność towarzystw gwareckich (w tym podejmowanie przez nie uchwał)11, konsekwencje niewykonywania praw górniczych przez gwarków, a także system podatków od prowadzonej działalności12. Statut wprowadził także po raz pierwszy centralny królewski urząd komornika górniczego, który pełnił nadzór nad wydobywaniem kopalin ze złóż w Rzeczypospolitej. Ustawa Aleksandra Jagiellończyka jest symboliczną cezurą wskazującą na zanik wolności górniczej na ziemiach polskich. Odtąd działalność gospodarcza w tej dziedzinie została poddana reglamentacji poprzez koncesje, zezwolenia i licencje. Niestety, nie zachował się do czasów obecnych żaden egzemplarz statutu, a najstarszym zachowanym pomnikiem ustawodawstwa górniczego ziem polskich tamtego okresu jest przywilej górniczy Ordunek Gorny księcia opolskiego Jana II Dobrego13. Został on wydany 16.11.1528 r. i zawierał 72 artykuły regulujące m.in. warunki pracy w tarnogórskich kopalniach srebra i ołowiu.

Druga ze średniowiecznych zasad, w której złoża kopalin stanowiły regale królewskie, została zniesiona z kolei podczas elekcji króla Stefana Batorego (1576 r.). W pacta conventa zrezygnował on z prawa własności do wszystkich bogactw naturalnych znajdujących się we wnętrzu ziemi14, pozostając jednak właścicielem kopalń rejonu Wieliczki i Bochni. Zerwanie z zasadą odrębnej własności złóż przysługującej monarsze stanowiło ewenement na tle ustawodawstw europejskich (przykładowo na Węgrzech doszło wówczas do pozbawienia szlachty jakichkolwiek praw własności do złóż kopalin15). Odtąd własność posiadaczy ziemskich rozciągała się zarówno na powierzchnię terenu, jak i na wnętrze ziemi, co było potwierdzane w pacta conventa kolejnych królów elekcyjnych. Własność prywatna nie okazała się jednak bodźcem rozwojowym dla polskiego górnictwa, które podupadło zwłaszcza od czasów potopu szwedzkiego. Najprawdopodobniej sytuacja ta spowodowana była brakiem środków wśród rozproszonej szlachty na kosztowne inwestycje infrastrukturalne w ­górnictwo.

III. Królewska Komisja Kruszcowa

Po okresie wojen XVII w. polska gospodarka, osłabiana wskutek licznych działań wojennych prowadzonych na obszarze kraju, znalazła się w stanie zapaści. Dotyczyło to także polskiego górnictwa, które było przestarzałe, a w wielu miejscach zarzucono eksploatację kopalin mimo dostępności złóż. Powodowało to marnotrawstwo krajowych zasobów surowców mineralnych, utrudniając odbudowę zniszczonej gospodarki. Próbę pobudzenia polskiego górnictwa podjął na szerszą skalę dopiero król Stanisław August Poniatowski, dążąc do większego zaangażowania państwa w sprawy górnicze16. W pacta conventa król zadeklarował przykładowo wprowadzenie możliwości inwestowania w polskie górnictwo przez cudzoziemców. W tym celu w 1776 r. upoważnił on Departament Skarbu w Radzie Nieustającej do rozmów z kompaniami górniczymi w sprawie otwierania nowych kopalń. Sam również był udziałowcem spółki górniczej, która podjęła próbę reaktywacji wydobycia metali w rejonie olkuskim. W 1782 r. król powołał z kolei Komisję Kruszcową, jako organ nadzorczy nad inwestycjami geologicznymi i górniczymi w kraju, do którego kompetencji należało także inicjowanie poszukiwań nowych złóż kopalin17. Podstawowym obszarem pracy Komisji były pierwotnie rejony Olkusza i Gór Świętokrzyskich, skąd pochodzić miały metale na potrzeby polskich mennic. Prace poszukiwawcze Komisji stały się szczególnie intensywne po utracie kontroli nad kopalniami soli w Wieliczce i w Bochni (po I zaborze znalazły się one w granicach Cesarstwa Austriackiego) i przyniosły wówczas rezultat w postaci odkrycia złóż soli w Ciechocinku na Kujawach. Z uwagi na specyfikę zadań powierzonych Komisji Kruszcowej uchodzić ona może za zalążek służby geologicznej w ­Polsce.

§ 3. Ustawodawstwo geologiczno-górnicze państw zaborczych

I. Zasada dyrekcyjna

Wraz z upadkiem I Rzeczypospolitej na ziemiach polskich zostało wprowadzone prawo państw zaborczych. Ówczesne zmiany prawne w górnictwie związane były przede wszystkim z rozpoczynającą się rewolucją przemysłową i miały na celu wprowadzenie ułatwień w podejmowaniu działalności geologiczno-górniczej. Z tego powodu władze pruskie uregulowały wówczas przykładowo zasady udzielania ulg podatkowych dla przedsiębiorców otwierających kopalnie. Na terenie zaboru pruskiego wprowadzona została także tzw. zasada dyrekcyjna, polegająca na ścisłej kontroli przez urzędy górnicze procesu wydobycia kopalin. Polegała ona na jednolitej organizacji wszystkich kopalń, dostosowanych do określonych standardów. Przejawami zasady dyrekcyjnej było m.in. wprowadzenie jednolitych wymogów sporządzania map górniczych i planów ruchu, a także inspekcje urzędników górniczych w kopalniach18. Podobne tendencje miały również miejsce na obszarze zaboru austriackiego, gdzie uporządkowano przykładowo eksploatację soli w kopalniach Wieliczki i Bochni poprzez wprowadzenie jednolitego systemu wydobycia, likwidację starych chodników i budowę ich regularnej sieci. Państwa zaborcze zorganizowały także administrację górniczą na ziemiach polskich. W 1769 r. utworzony został w Prusach Wyższy Urząd Górniczy (Oberbergamt) obejmujący swą jurysdykcją Śląsk, natomiast w 1786 r. utworzony został Okręgowy Sąd Górniczy dla Galicji, pełniący zarazem funkcję sądu i organu administracyjnego19. Z kolei w zaborze rosyjskim głównym organem pełniącym funkcję nadzorczą nad górnictwem była Główna Dyrekcja Górnicza z siedzibą w Kielcach, która została zorganizowana w 1816 r. w Królestwie Polskim z inicjatywy Stanisława Staszica.

II. Prawo własności górniczej

Ustawy regulujące prawo górnicze na ziemiach polskich wprowadzono kolejno w 1854 r. w zaborze austriackim, w 1865 r. w zaborze pruskim i w 1870 r. w zaborze rosyjskim20. Ustawodawstwa państw zaborczych wprowadziły nie tylko nową organizację administracji górniczej, lecz uregulowały także zagadnienie własności złóż kopalin. Traktowały one pojęcie własności gruntowej niezmiernie szeroko, uznając złoża za integralne części nieruchomości, które dzielą jej los prawny. Część kopalin została jednak wyłączona z tak określonego zakresu własności nieruchomości gruntowej i ukształtowana w przedmiot odrębnego prawa własności górniczej21. O wyłączeniu tym decydował strategiczny charakter niektórych kopalin dla gospodarek państw zaborczych. I tak w austriackiej powszechnej ustawie górniczej z 1854 r. wyłączeniu podlegały wszystkie kopaliny metaliczne (m.in. minerały rudne cynku, ołowiu, miedzi oraz manganu), siarka, ałun, sól kamienna, grafit, asfalt, węgiel brunatny i kamienny. Treść prawa własności górniczej obejmowała przede wszystkim wyłączne uprawnienie do korzystania ze złoża i rozporządzanie wydobytą kopaliną. Ponadto w sytuacji odkrycia na obszarze istniejącego nadania górniczego innej kopaliny, własność górnicza obejmowała także prawo pierwszeństwa uzyskania nadania także w odniesieniu do drugiej z kopalin22. Szczególne cechy instytucji własności górniczej ukształtowane były przez państwa zaborcze dwojako:

1) w ustawodawstwach pruskim i austriackim złoża kopalin objęte własnością górniczą uważane były za zastrzeżone na rzecz państwa. Złoża te były bezwzględnie wyłączone z zakresu własności nieruchomości gruntowej, a właściciel nieruchomości nie posiadał do nich żadnych praw. W zaborze austriackim podmiot chcący zainwestować w poszukiwanie złóż kopalin musiał ubiegać się o zezwolenie (Schurfbewilligung), na podstawie którego uzyskiwał on prawo do prowadzenia prac poszukiwawczych w granicach pola poszukiwawczego (Schurfgebiet). Do prowadzenia prac poszukiwawczych nie była potrzebna zgoda właściciela nieruchomości gruntowej, który mógł zostać zmuszony do udostępnienia swej nieruchomości podmiotowi poszukującemu za wynagrodzeniem. Prawo do wydobywania kopaliny było z kolei przyznawane w drodze nadania górniczego, które określało treść prawa własności górniczej;

2) w ustawodawstwie rosyjskim, pomimo wyłączenia złóż niektórych kopalin z zakresu własności gruntowej, prawo własności złóż przysługiwało, co do zasady, właścicielowi nieruchomości gruntowej23. Dzięki temu właściciel mógł bez spełnienia dodatkowych wymogów poszukiwać złóż na obszarze swej nieruchomości gruntowej, chociaż w przypadku kopalin objętych własnością górniczą ich poszukiwanie było dozwolone również przez inne podmioty, także wbrew właścicielowi nieruchomości. O ile w fazie poszukiwawczej złóż kopalin procedura rosyjska była relatywnie prosta, o tyle postępowanie w sprawie nadania górniczego cechowało się uciążliwością, wysokim stopniem skomplikowania i formalizmem. O nadanie górnicze mógł ubiegać się tylko odkrywca złoża, w przeciwieństwie do zaborów austriackiego i pruskiego, gdzie możliwość taką miały także osoby trzecie.

Ustawodawstwa górnicze państw zaborczych ulegały licznym zmianom na przestrzeni lat. W momencie odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r. obowiązywały na jej terenie następujące ustawy górnicze:

1) rosyjska ustawa górnicza z 1912 r.,

2) austriacka powszechna ustawa górnicza z 1854 r. oraz

3) pruska powszechna ustawa górnicza z 1865 r.

Ponadto na terenach dawnego zaboru austriackiego obowiązywały austriacka powszechna ustawa naftowa z 1884 r. oraz krajowa galicyjska ustawa naftowa z 1908 r.24 Obowiązywały one w II Rzeczypospolitej także w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości.

§ 4. Podstawowe instytucje ustawodawstwa górniczego II Rzeczypospolitej

Ustawy górnicze państw zaborczych zostały uchylone przez rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 29.11.1930 r. – Prawo górnicze, które normowało zarówno geologiczne prace poszukiwawczo-rozpoznawcze, jak i prace związane z wydobywaniem kopalin ze złóż. Rozporządzenie to liczyło 320 artykułów, zgromadzonych w XIV działach. Instytucje wprowadzone rozporządzeniem wzorowały się na rozwiązaniach przyjętych przede wszystkim w pruskim i austriackim prawie górniczym okresu zaborów. W odniesieniu do własności złóż Prawo górnicze wyróżniało następujące kategorie kopalin:

1) kopaliny niezwiązane z prawem własności gruntowej, które mogły stać się przedmiotem własności górniczej. W zależności od kopaliny własność ta mogła być nadana każdemu25 lub przysługiwać wyłącznie państwu;

2) kopaliny związane z prawem własności gruntowej. Prawo ich poszukiwania i wydobywania przysługiwało właścicielowi nieruchomości gruntowej.

Odrębny reżim prawny dotyczył natomiast ropy naftowej, której poszukiwanie i wydobywanie określone były odrębnymi ustawami naftowymi. Podstawową instytucją Prawa górniczego była własność górnicza, która nawiązywała do rozwiązań ustawodawstw państw zaborczych. Prawo własności górniczej powstawało w drodze nadania, co było uwarunkowane odkryciem złoża kopaliny, zgłoszeniem odkrycia oraz wystąpieniem z wnioskiem o nadanie własności pola górniczego (art. 22 PrGór). O udzieleniu lub odmowie udzielenia nadania orzekały z kolei urzędy górnicze (art. 22–62 PrGór)26. Przedmiotem nadania było pole górnicze, czyli przestrzeń, w granicach której powstawała własność górnicza (art. 17 PrGór). Prawo odkrywcy do nadania górniczego stanowiło jednocześnie roszczenie służące przeciwko państwu, które realizowane było na drodze sądownictwa administracyjnego27. Na treść własności górniczej składały się następujące uprawnienia:

1) prawo poszukiwania złóż kopalin i wydobywania kopalin ze złóż, w tym kopalin współwystępujących w złożu, nieobjętych nadaniem górniczym;

2) prawo do wydobywania kopalin z hałd po robotach górniczych;

3) prawo do korzystania z wnętrza ziemi i jej powierzchni, wyrażające się m.in. w możliwości wykonywania wszelkiego rodzaju robót górniczych oraz prac budowlanych na powierzchni ziemi i pod jej powierzchnią;

4) prawo do budowy w granicach pola górniczego zakładów przetwórczych (np. sortowni, zakładów wzbogacania rud);

5) prawo do bezpłatnego korzystania z wody kopalnianej (z wyjątkami określonymi w prawie wodnym);

6) prawo do wstępu na cudzy grunt w celu dokonania pomiarów i umieszczenia znaków granicznych;

7) roszczenie przeciwko właścicielowi gruntu o odstąpienie nieruchomości, piasku i wód na potrzeby zakładu górniczego oraz urządzeń pomocniczych. Uprawnienie to stanowiło instytucję wywłaszczenia górniczego;

8) roszczenie o zaprzestanie wydobywania minerałów przynależnych do gruntu, jeżeli ich eksploatacja stanowiła utrudnienie lub uniemożliwiała wykonanie podstawowych uprawnień objętych treścią własności górniczej28.

Własność górnicza mogła ulec zniesieniu w sytuacji, gdy została ona odebrana w drodze uchwały wyższego urzędu górniczego lub wskutek zrzeczenia się jej. W pierwszym przypadku przesłanką zniesienia było nieusprawiedliwione niewykonywanie w okresie 6 miesięcy robót górniczych nakazanych przez urząd górniczy (art. 172–183 PrGór). Była to regulacja zapobiegająca zjawisku blokowania złóż przez inwestorów, będącego przejawem nieuczciwej ­konkurencji.

Prawo górnicze z 1930 r. zawierało liczne regulacje dotyczące ruchu zakładu górniczego, czego dotyczył Dział VII PrGór, O zarządzie i ruchu zakładu górniczego. Przepisy te przewidywały, że ruch mógł być prowadzony wyłącznie przez osoby o stwierdzonych przez urzędy górnicze kwalifikacjach (art. 123 ust. 1 PrGór). Kierownikiem ruchu mogła być, co do zasady, wyłącznie osoba posiadająca obywatelstwo polskie, posługująca się biegle językiem polskim, niepozbawiona praw publicznych i posiadająca stopień inżyniera górniczego uzyskanego w wyższej uczelni w kraju (art. 124 PrGór). Ponadto regulacjami Prawa górniczego objęte zostały takie zagadnienia, jak: ochrona wyrobisk górniczych, bezpieczeństwo i higiena pracy w kopalniach, ochrona powierzchni, ochrona wód mineralnych czy zapobieganie szkodom górniczym. W odniesieniu do administracji górniczej PrGór przewidywało istnienie okręgowych urzędów górniczych, które rozpatrywały sprawy z zakresu górnictwa w I instancji oraz wyższych urzędów górniczych będących organami I lub II instancji (w odniesieniu do decyzji okręgowych urzędów górniczych). Z kolei Minister Przemysłu i Handlu rozpoznawał sprawy górnicze w II instancji od decyzji wyższych urzędów górniczych (art. 188 ust. 1 PrGór). Organem pomocniczym Ministra było Kolegium Górnicze.

§ 5. Zasada społecznej gospodarki złożami w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej

Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo górnicze z 1930 r. obowiązywało także w pierwszych latach po II wojnie światowej, podlegając nowelizacjom mającym na celu zasadniczo rozszerzanie listy kopalin stanowiących wyłączną własność państwa. Zostało ono derogowane 6.5.1953 r. przez dekret Rady Państwa – Prawo górnicze29. Regulacje dekretu sformułowane były według ogólnych zasad ustroju społeczno-gospodarczego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, określonych w Konstytucji PRL z 22.7.1952 r.30 Podstawą tego ustroju był socjalistyczny system gospodarczy, oparty na uspołecznionych środkach produkcji i socjalistycznych stosunkach produkcji31. W odniesieniu do gospodarki złożami najistotniejszy był art. 8 Konstytucji PRL, w myśl którego złoża mineralne oraz kopalnie, obok m.in. wód, lasów państwowych, dróg i banków stanowiły mienie ogólnonarodowe, podlegające szczególnej trosce i opiece państwa oraz wszystkich obywateli. Regulacje te przesądzały o zmianie stosunków własnościowych w odniesieniu do złóż kopalin w porównaniu do postanowień prawa górniczego okresu II Rzeczypospolitej i wprowadzały zasadę społecznej gospodarki złożami. Regulacje dekretu z 1953 r. – Prawo górnicze niekoniecznie jednak rozwijały postanowienia Konstytucji PRL w sposób konsekwentny. Niekonsekwencją ustawodawcy był przede wszystkim brak przepisów rozstrzygających sytuację prawną złóż kopalin, w tym przede wszystkim w zakresie prawa własności wnętrza ziemi32. Artykuł 5 dekretu przesądzał jedynie, że prawo wydobywania kopalin przysługiwało, co do zasady, państwu. Z tego powodu rozstrzyganie o własności konkretnego złoża wymagało wzięcia pod uwagę zarówno miejsca jego położenia, jak i ustalenia, czy dana kopalina podlega reżimowi prawnemu prawa górniczego.

Pomimo niejasnej kwestii praw do złóż kopalin, działalność w zakresie prac geologicznych i górniczych była w PRL objęta w rzeczywistości monopolem państwowym, a kopaliny wydobywane były wówczas głównie przez przedsiębiorstwa państwowe. Wyjątek od tej reguły był przewidziany w art. 5 dekretu i przewidywał możliwość zezwolenia spółdzielniom i osobom niebędącym wykonawcami narodowych planów gospodarczych na wydobywanie kopalin. Zezwolenie to stanowiło kompetencję Ministra Górnictwa, który swoją decyzję uzgadniał z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W ograniczonym zakresie także poszukiwanie złóż kopalin, w odniesieniu do których prace poszukiwawcze nie były zastrzeżone na rzecz państwowej służby geologicznej, mogło być prowadzone również przez osoby fizyczne. Wymagało to jednak stosownego zezwolenia (art. 14 i 15 dekretu).

Inną z cech ustawodawstwa geologiczno-górniczego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej było rozdzielenie zagadnień geologicznych i górniczych oraz uregulowanie ich w dwóch odrębnych aktach prawnych (dekret Rady Państwa z 6.5.1953 r. – Prawo górnicze oraz ustawa z 16.11.1960 r. o prawie geologicznym33). W pierwszym z nich poruszone były kwestie związane m.in. z poszukiwaniem złóż kopalin i wydobywaniem kopalin ze złóż, stosunkiem przedsiębiorstwa górniczego do właściciela nieruchomości gruntowej, szkodami górniczymi, planowaniem górniczym oraz ruchem zakładu górniczego. Przedmiotem ustawy o prawie geologicznym były z kolei zasady prowadzenia prac geologicznych, w tym sporządzanie i zatwierdzanie dokumentacji geologicznych, zasady działania państwowych przedsiębiorstw geologicznych, bilansowanie zasobów kopalin, a także ustrój i kompetencje administracji geologicznej. Organami tej administracji były właściwe do spraw geologii organy prezydiów wojewódzkich rad narodowych oraz Centralny Urząd Geologii.

§ 6. Ewolucja prawa geologicznego i górniczego po okresie transformacji ustrojowej

I. Zasada wolności gospodarczej

W okresie transformacji ustrojowej dokonano gruntownych zmian dotyczących systemu polityczno-gospodarczego państwa. Na podstawie ustawy z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej34 dokonano wyboru społecznej gospodarki rynkowej, jako podstawy polskiego ustroju gospodarczego, przywrócono zasadę wolności gospodarczej oraz zrównano sytuację wszystkich podmiotów gospodarczych w zakresie podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej35. Na podstawie tych zmian umożliwiono przedsiębiorcom prywatnym podejmowanie działalności gospodarczej w sektorze geologii i górnictwa.

Jednym z najistotniejszych wyzwań tamtego okresu było określenie nowych stosunków własnościowych w odniesieniu do złóż kopalin, zważywszy na niejednoznaczności odziedziczone w tej materii po okresie PRL. Z chwilą wejścia w życie ustaw z 9.3.1991 r. o zmianie Prawa Górniczego36 oraz o zmianie ustawy o prawie geologicznym37 wprowadzona została zasada, zgodnie z którą złoża kopalin stały się własnością Skarbu Państwa. Dotyczyło to wszystkich złóż, które znajdowały się poniżej dolnej granicy nieruchomości gruntowej. Do właściciela nieruchomości należały z kolei te złoża, które stanowiły jej część składową. Regulacja ta była zatem mocno restrykcyjna w porównaniu z regulacjami przedwojennego Prawa górniczego.

Przepisy ustaw nowelizujących okresu transformacji przewidywały, że podjęcie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin zależne było od uzyskania koncesji. Podstawą prowadzenia działalności geologicznej i górniczej było z kolei prawo użytkowania górniczego, uprawniające użytkownika górniczego do korzystania z określonej przestrzeni w górotworze. Nowelizacje wprowadziły także do polskiego systemu prawnego opłatę eksploatacyjną, stanowiącą daninę publiczną z tytułu wydobycia kopalin38.

II. Unifikacja prawa geologicznego i górniczego

Nowelizacje uchwalone w 1991 r. miały charakter tymczasowy. Uwzględniając postulaty o potrzebie kompleksowości i jednolitości prawa geologicznego i górniczego w Polsce, Sejm uchwalił 4.2.1994 r. ustawę – Prawo geologiczne i górnicze. Ustawa ta skupiała w jednym akcie prawnym zagadnienia dotyczące zarówno geologii, jak i górnictwa. Oprócz przepisów dotyczących prac geologicznych i górniczych, regulowała ona kwestie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych i innych elementów środowiska. Ustawa ta potwierdziła zasadę, że właścicielem złóż był Skarb Państwa (art. 7 ust. 1), z wyjątkiem sytuacji, gdy złoże stanowiło część składową nieruchomości gruntowej – wówczas prawo własności tej części przysługiwało właścicielowi nieruchomości. Istotną regulacją ustawy był także podział kopalin na podstawowe i pospolite, który był wykorzystywany przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu ­koncesyjnego39.

Ustawa z 4.2.1994 r. była często krytykowana m.in. ze względu na nieprecyzyjne sformułowanie prawa własności złóż kopalin oraz nadmierną kazuistykę niektórych przepisów (np. przepisów o kwalifikacjach w zakresie górnictwa). Krytyka ta oraz potrzeba dostosowania polskiego prawa do dyrektyw Unii Europejskiej40 spowodowały rozpoczęcie prac nad nową, obowiązującą obecnie ustawą – Prawo geologiczne i górnicze, która została uchwalona przez Sejm 9.6.2011 r.

Rozdział 2. Aksjologiczne uwarunkowania prawa geologicznego i górniczego

Literatura: R. Andrzejczuk, Stała suwerenność nad zasobami i bogactwami naturalnymi, Roczniki Nauk Prawnych 1998, t.  VIII; M. Bar i in., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011; K. Bohdanowicz, Zasady prawa górniczego ze względu na rozwój górnictwa w Polsce, Przegląd Górniczo-Hutniczy 1921, Nr 9; Z. Bukowski i in., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2013; G. Dobrowolski, G. Radecki (red.), Prawna regulacja geologii i górnictwa w Polsce, Czechach i na Słowacji. Wybrane zagadnienia, Katowice 2014; G. Dobrowolski (red.), Gospodarowanie geologicznymi zasobami środowiska w świetle zasady zrównoważonego rozwoju. Zagadnienia prawne, Katowice 2018; J. Osiejewicz, Globalne zarządzanie zasobami ropy i gazu w perspektywie prawnomiędzynarodowej, Warszawa 2018; H. Spasowska-Czarny, Wywłaszczenie a nowe regulacje prawa geologicznego i górniczego, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska 2017, vol. LXIV (1); W. Winkler, Nowe prawo górnicze Republiki Federalnej Niemiec, NP 1984, Nr 6.

§ 7. Aksjologia krajowych systemów ustawodawstwa górniczego

Działalność geologiczno-górnicza jest sferą aktywności społecznej, w której kolizje pomiędzy wartościami chronionymi przez system prawa są dostrzegalne w sposób szczególnie wyraźny. Kształtując regulacje prawne z zakresu prawa geologicznego i górniczego, ustawodawca staje nierzadko przed koniecznością wyważenia kolidujących wartości i rozstrzygnięcia, które z nich znajdą pierwszeństwo przed innymi. Podstawowym obszarem przenikania się, a niekiedy także konfliktu wartości w prawie geologicznym i górniczym jest zagadnienie własności złóż kopalin i uprawnień do ich wydobywania. Decydując, jakiemu podmiotowi należy przyznać własność złóż kopalin i w jakich ramach prawnych zaistnieje uprawnienie do wydobywania kopalin, ustawodawca musi mieć na względzie ochronę własności prywatnej właściciela gruntu, pod którym znajdują się złoża kopalin, a także szeroko rozumiany interes publiczny. Interes publiczny może zaś wyrażać się z jednej strony – w trosce o interesy majątkowe państwa i jego dochody z wydobycia kopalin; z drugiej strony – w dążeniu do ochrony egzystencjalnych stanów i dóbr (takich jak bezpieczeństwo publiczne, życie i zdrowie, środowisko naturalne) przed negatywnymi następstwami działalności górniczej; wreszcie z trzeciej strony – w stymulowaniu służącego rozwojowi gospodarczemu państwa poszukiwaniu złóż kopalin i otwieraniu nowych możliwości ich eksploatacji.

Na tle uregulowania kwestii własnościowych i uprawnień do wydobywania kopalin w ustawodawstwach poszczególnych państw ukształtowały się cztery systemy prawne:

1) system oparty na prawie akcesji,

2) system oparty na wolności górniczej,

3) system koncesyjny,

4) system wyłączności państwa.

Pierwszy z wyróżnionych systemów jako wartość nadrzędną ujmuje własność prywatną właścicieli gruntów, pod którymi znajdują się złoża kopalin. System ten opiera się na tzw. prawie akcesji, zgodnie z którym własność gruntu obejmuje także wszystko to, co zalega pod powierzchnią gruntu1. Właścicielom gruntów przysługuje zatem prawo do zakładania kopalni na należących do nich nieruchomościach, bez konieczności uzyskiwania od organów władzy publicznej szczególnego tytułu prawnego do znajdujących się pod gruntem kopalin. System oparty na prawie akcesji w najszerszym zakresie przyjęły ustawodawstwa krajów anglosaskich, w szczególności Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych, chociaż w ograniczonym stopniu zastosowano go także w wybranych państwach Europy kontynentalnej w odniesieniu do minerałów pospolitych, takich jak m.in. piasek, żwir i torf2. Prawo do zakładania kopalni na własnym gruncie i prawo własności wydobywanych spod własnego gruntu kopalin nie są jednak równoznaczne z prawem do prowadzenia wydobycia w sposób wolny od regulacji prawnej. Działalność górnicza podlega bowiem przepisom mającym na celu ochronę podstawowych dóbr i stanów (tzw. dóbr i stanów policyjnych), takich jak bezpieczeństwo publiczne, życie i zdrowie czy środowisko naturalne, które mogłyby zostać naruszone wskutek wykonywania działalności górniczej w sposób swobodny i nieskrępowany.

Trzy pozostałe systemy, w odróżnieniu od systemu opartego na prawie akcesji, zasadzają się na rozdzieleniu prawa własności gruntu i prawa własności kopalin zalegających pod powierzchnią ziemi. Drugi system, ukształtowany pod wpływem idei liberalizmu gospodarczego, na pierwszym planie stawia rozwój gospodarczy i maksymalizowanie korzyści ekonomicznych wynikających z eksploatowania nowo odkrywanych złóż3. Jego podstawą jest zasada wolności górniczej (niem. Bergbaufreiheit), zgodnie z którą każdemu przysługuje prawo do poszukiwania złóż kopalin na terytorium danego kraju, co obejmuje także nieruchomości należące do osób prywatnych – osoby te nie mogą sprzeciwić się prowadzeniu na ich gruntach prac poszukiwawczych, chociaż uprawnione są do uzyskania z tego tytułu odszkodowania4. W przypadku wykrycia złoża, o odpowiednio znacznej objętości i zdatności do eksploatacji, osoba, która złoże odkryła, może wystąpić do właściwych organów władzy publicznej o wydanie jej aktu nadania, na podstawie którego nabędzie własność odkrytych przez siebie kopalin i uzyska prawo do założenia kopalni5. System oparty na wolności górniczej ukształtował się w prawie niemieckim – inkorporowała go pruska ustawa górnicza z 1865 r., która przez ponad sto lat była podstawowym aktem prawnym kształtującym wykonywanie działalności górniczej w Niemczech. Odstąpienie od wolności górniczej w prawie niemieckim nastąpiło wraz z wejściem w życie ustawy o prawie górniczym z 1980 r., opartej na systemie koncesyjnym6.

W systemie koncesyjnym wartością chronioną w stopniu najwyższym jest interes publiczny, konkretyzujący się przede wszystkim w postaci interesów majątkowych państwa. System ten zakłada, że własność kopalin należy do państwa, a co z tym związane – państwu przysługuje prawo do poszukiwania, odkrywania i wydobywania kopalin. Podmioty prywatne mogą zaś prowadzić działalność górniczą wyłącznie na podstawie koncesji, tj. aktu wydanego przez właściwy organ władzy publicznej, uprawniającego do eksploracji i eksploatacji złóż kopalin w oznaczonym zakresie7. Własność kopalin wydobywanych przez koncesjonariusza przypada jemu samemu – koncesjonariusz, jako przedsiębiorca prywatny, bierze odpowiedzialność za rezultaty gospodarcze i finansowe wykonywanej przez siebie działalności. Wydanie koncesji oraz wykonywanie działalności na podstawie koncesji są często związane z obowiązkiem uiszczania przez koncesjonariusza (podmiot, który otrzymał koncesję) opłat na rzecz budżetu państwa. Koncesje mogą być przyznawane zarówno na czas określony, jak i na czas nieoznaczony, przy czym prowadzenie działalności przez koncesjonariusza podlega kontroli ze strony organów władzy publicznej, które w przypadku naruszania przepisów prawa lub też – niekiedy – naruszania różnie ujmowanego interesu publicznego są władne cofnąć koncesję. Dopuszczalność cofnięcia koncesji przez organy władzy publicznej sprawia zatem, że system koncesyjny zapewnia szerokie możliwości ochrony dóbr i wartości wpisujących się w ramy interesu publicznego. W perspektywie historycznej – należy zaznaczyć, że system koncesyjny bierze swoje początki w prawie francuskim, w którym kompleksowe regulacje dotyczące koncesji górniczych (concession minière) funkcjonowały w XIX w., natomiast podstawowym aktem prawnym kształtującym koncesję w uwspółcześnionej postaci stała się ustawa o prawie górniczym z 1919 r., która wprowadziła zasadę odpłatności i czasowej określoności koncesji górniczej8. System koncesyjny jest także podstawą polskiego ustawodawstwa górniczego. Konieczność zapewnienia ochrony interesu publicznego przed ewentualnymi negatywnymi następstwami wykonywania działalności górniczej przez podmioty prywatne, będące „gośćmi” w sferze stanowiącej domenę państwa, stała się przyczyną szczegółowego uregulowania zagadnień dotyczących koncesji w Prawie geologicznym i górniczym.

System wyłączności państwa przyznaje prawo własności złóż kopalin oraz prawo ich eksploatacji tylko państwu. Nie dopuszcza się, aby działalność górniczą objętą systemem wyłączności państwa wykonywali przedsiębiorcy prywatni działający na własny rachunek. Państwo może wprawdzie zlecić – na podstawie umowy i za wynagrodzeniem – prowadzenie działalności górniczej podmiotom prywatnym, jednak działalność ta będzie prowadzona w imieniu i na rzecz państwa, a własność wydobywanych kopalin przypadnie zawsze państwu9. Zastosowanie systemu wyłączności państwa we współczesnych ustawodawstwach ma charakter przede wszystkim subsydiarny – dotyczy on tylko wybranych rodzajów kopalin, o szczególnie wysokiej wartości lub o istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa lub innych strategicznych interesów państwa. System wyłączności państwa w najpełniejszym stopniu realizuje interesy majątkowe i niemajątkowe państwa, dając wyraz stanowisku, że zasoby naturalne są wspólnym dobrem społeczeństwa zrzeszonego w ramach państwa i nie powinny być zawłaszczane i eksploatowane na własny rachunek przez podmioty prywatne. Ponadto, ochrona bezpieczeństwa publicznego oraz gospodarki narodowej wymaga, aby pewne kategorie kopalin (np. kopaliny o fundamentalnym znaczeniu dla technologii i materiałów o przeznaczeniu wojskowym) pozostawały nieodmiennie w dyspozycji państwa, które będzie władne samodzielnie decydować o ich przeznaczeniu, zgodnym z interesem publicznym.

§ 8. Współczesne uwarunkowania aksjologiczne polskiego prawa geologicznego i górniczego

Na przestrzeni ostatnich 30 lat wartością, dobrem, które zaczęło zyskiwać coraz szerszą ochronę w systemach prawnych Polski i innych krajów świata, stało się środowisko naturalne. Świadomość postępujących zmian klimatycznych i ograniczoności zasobów naturalnych sprawiła, że w kształtowaniu polityk gospodarczych i będących ich wyrazem regulacji prawnych istotnym czynnikiem stało się urzeczywistnianie zasady zrównoważonego rozwoju, tj. rozwoju, „w którym potrzeby obecnego pokolenia mogą być zaspokojone bez umniejszania szans przyszłych pokoleń na ich zaspokojenie”10. Uznano zatem, że dążenie do maksymalizacji korzyści gospodarczych nie może stać się bezwarunkowo i bezrefleksyjnie przyjmowanym imperatywem, gdyż jego realizacja – w szczególności w dziedzinach wymagających wykorzystania surowców naturalnych – często wiąże się z zagrożeniem wywołania nieodwracalnych zmian w środowisku naturalnym, przez co może przyczynić się do pogorszenia jakości życia przyszłych pokoleń. Uwzględniono także konieczność gospodarowania surowcami naturalnymi w sposób racjonalny tak, aby ich ograniczone zasoby mogły być wykorzystywane także przez przyszłe pokolenia, lub – gdyby nie było to możliwe – dostosowania wykorzystywanych technologii do alter­natywnych sposobów pozyskiwania energii.

Zasada zrównoważonego rozwoju i ściśle związana z nią ochrona środowiska naturalnego znalazły odzwierciedlenie w licznych aktach prawnych o zasięgu międzynarodowym i krajowym. W Konstytucji RP (przyjętej w 1997 r.) w art. 5 wskazano, że Rzeczpospolita Polska „zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”, a ponadto – zgodnie z art. 74 „władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom”, zaś „ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych”. Mając na względzie znaczny wpływ działalności górniczej na środowisko naturalne, nie dziwi okoliczność, że implikacje wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju zmaterializowały się także w sferze prawa geologicznego i górniczego. Wyrazem tych implikacji jest przede wszystkim zasada ochrony złóż kopalin, wyrażona w ustawie z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska, będąca jedną z dwóch podstawowych zasad prawa geologicznego i górniczego.

Zachowując w pełni świadomość oddziaływania działalności górniczej na środowisko naturalne, ustawodawca ma jednak na względzie, że górnictwo jest dziedziną gospodarki o fundamentalnym znaczeniu dla gospodarki narodowej (w szczególności dla sektora energetycznego), a zapewnienie odpowiednich warunków jego funkcjonowania leży w żywotnym interesie społeczeństwa. Efektywne wykonywanie działalności górniczej służy – w skali makro – zwiększeniu stopnia bezpieczeństwa energetycznego państwa, a w skali mikro – sprzyja zaspokajaniu podstawowych potrzeb ludności. Niewątpliwie zatem działalność górnicza zasługuje na ochronę prawną, której odzwierciedlenie stanowi przede wszystkim druga z głównych zasad prawa geologicznego i górniczego – zasada uznania działalności górniczej za cel publiczny, wynikająca z przepisów ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Doniosłość zasady ochrony złóż kopalin oraz zasady uznania działalności górniczej za cel publiczny – jako podstawowych zasad prawa geologicznego i górniczego – objawia się zarówno w sferze tworzenia, jak i stosowania prawa. Z jednej strony obie zasady należy traktować jako wytyczne dla ustawodawcy co do kierunków kształtowania treści nowo ustanawianych i nowelizowanych norm z zakresu prawa geologicznego i górniczego – nowe normy powinny mieć na celu urzeczywistnienie w możliwie najwyższym stopniu wartości leżących u podstaw obu zasad. Z drugiej strony, zasady ochrony złóż kopalin oraz uznania działalności górniczej za cel publiczny muszą być uwzględniane przez organy władzy publicznej w procesie wykładni i stosowania norm prawa geologicznego i górniczego. Normy te należy interpretować i aplikować w sposób zapewniający ich zgodność z podstawowymi imperatywami aksjologicznymi prawa geologicznego i górniczego, ujętymi w obu zasadach. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której norma pozostawia organowi ją stosującemu luz decyzyjny, tj. możliwość podjęcia rozstrzygnięcia z pewną swobodą – korzystając z tej swobody, organ nie może działać z pełną dowolnością, powinien bowiem mieć na względzie konieczność sprzyjania realizacji podstawowych zasad prawa geologicznego i górniczego11.

I. Zasada ochrony złóż kopalin

Zasada ochrony złóż kopalin oraz konkretyzujące ją zasady – racjonalnego gospodarowania zasobami złóż kopalin i kompleksowego wykorzystania kopalin – zostały wyrażone w art. 125 PrOchrŚrod, zgodnie z którym „złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących”. Zasada ochrony złóż kopalin daje wyraz doniosłemu współcześnie stanowisku ustawodawcy, zgodnie z którym normy prawa geologicznego i górniczego powinny uwzględniać konieczność racjonalnego równoważenia korzyści gospodarczych związanych z działalnością wydobywczą oraz ochrony środowiska naturalnego i interesów przyszłych pokoleń.

Zasada racjonalnego gospodarowania zasobami złóż kopalin, stanowiąca podstawowy instrument realizacji zasady zrównoważonego rozwoju w prawie geologicznym i górniczym12, bywa dookreślana w literaturze w różny sposób. Ogólne ujęcia tej zasady prezentują m.in. M. Pchałek i B. Rakoczy. Marcin Pchałek wskazuje, że racjonalne gospodarowanie to „gospodarowanie nowoczesne, oparte na naukowych metodach, dobrze zaplanowane i dające dobre wyniki”13; B. Rakoczy zaznacza natomiast, że racjonalne gospodarowanie zasobami środowiska polega na „ich wydobywaniu jedynie w stopniu minimalnym, niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki”, a „racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin oznacza także obowiązek władz publicznych poszukiwania alternatywnych źródeł energii pozwalających zastępować ­kopaliny”14.

In concreto,wydaje się, że zasada racjonalnego gospodarowania zasobem złoża kopaliny może być uściślana również w odniesieniu do konkretnego złoża kopaliny – w tym ujęciu będzie ona warunkować rozstrzygnięcie kwestii przystąpienia do eksploatacji złoża oraz – w przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego – sposób jego eksploatacji. Zasada racjonalnego gospodarowania zasobem złoża kopaliny pozwoli na przystąpienie do eksploatacji złoża, jeżeli będzie za tym przemawiał rachunek korzyści i strat, uwzględniający korzyści i straty zarówno gospodarcze, jak i społeczne oraz środowiskowe. H. Schwarz wymienia kategorie norm, których uwzględnienie będzie stanowiło o zasadności przystąpienia do eksploatacji złoża, a zatem będzie decydowało o gospodarowaniu zasobem złoża kopaliny w sposób racjonalny15. W pierwszej kolejności będą to normy wywodzone z nauk geologicznych – są to normy „dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż oraz innych dóbr chronionych, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże (np. miąższością skały płonnej/nadkładu), warunkami hydrogeologicznymi i in.”. W drugiej kolejności uwzględnienia wymagają normy odnoszące się do właściwości górniczych możliwego sposobu udostępniania i eksploatacji złoża. Ograniczenia technologiczne dotyczące eksploatacji złoża sprawiają, że w przypadku różnych kopalin i różnych sposobów eksploatacji złoża uzysk kopaliny może przybierać wartości wysokie i niskie (w przypadku ropy naftowej – nawet poniżej 20%), co powinno wpływać na rozstrzygnięcia związane z przystąpieniem do eksploatacji. Trzecia kategoria norm warunkujących racjonalne gospodarowanie zasobem złoża kopaliny to normy ekonomiczne, związane z ekonomiką gospodarowania złożem. Odwołanie do ekonomicznej doniosłości eksploatacji złoża zostało zawarte w definicji „złoża kopaliny” zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 19 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którą złożem kopaliny jest „naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą”. Podejmując decyzję dotyczącą wydobycia złoża, należy zatem mieć na względzie rozmiar potencjalnych zysków związanych z wykonywaniem działalności górniczej, uwzględniający także koszty jej prowadzenia. Do gospodarczej doniosłości eksploatacji złóż kopalin nawiązuje także art. 126 ust. 1 PrOchrŚrod, który zdaje się stanowić rozwinięcie zasady racjonalnego gospodarowania zasobami złóż kopalin. Zgodnie z powołanym przepisem „eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny”.

Druga z zasad konkretyzujących zasadę ochrony złóż kopalin – zasada kompleksowego wykorzystania kopalin – odnosi się przede wszystkim do kopalin towarzyszących, które należy postrzegać jako kopaliny, które „występują w niewielkiej ilości w stosunku do tej kopaliny, która występuje w danym złożu jako wiodąca”16. W przypadku zalegania w złożu kopalin towarzyszących nie byłoby zasadne, aby przedsiębiorca eksploatujący złoże ograniczył się wyłącznie do wydobycia kopalin stanowiących główny przedmiot jego zainteresowania – mając na względzie konieczność kompleksowego wykorzystania kopalin, powinien on doprowadzić do wydobycia także kopalin towarzyszących.