Wpływ funduszu sołeckiego na rozwój polskiej wsi ebook

Jarosław TOMALA

Wpływ funduszu sołeckiego na rozwój polskiej wsi

Copyright © by Jarosław Tomala 2016 Copyright © by Wydawnictwo Witanet 2016

Wszelkie prawa zastrzeżone

Skład tekstu, projekt okładki, konwersja: Ryszard Maksym

ISBN: 978-83-65482-37-2

Wydawca:

Wydawnictwo WITANET

tel.: #48 601 35 66 [email protected]

Niniejszy produkt jest objęty ochroną prawa autorskiego. Uzyskany dostęp upoważnia wyłącznie do prywatnego użytku osobę, która wykupiła prawo dostępu. Książka ani żadna jej część nie mogą być publikowane ani w jakikolwiek inny sposób powielane w formie elektronicznej oraz mechanicznej bez zgody wydawcy.

Skład wersji elektronicznej:

Wprowadzenie

Polska wieś swoją historię ma tak starą jak państwo polskie. Od niepamiętnych czasów ludność spotykała się z pojęciem sołectwa i sołtysa. Nie da się jednoznacznie stwierdzić co było pierwsze – sołtys czy sołectwo. Podział terytorialny stanowi sołectwo jako jednostkę pomocniczą gminy, która to sprawuje kontrolę nad danym sołectwem oraz realizuje jego gospodarkę finansową. Przeprowadza inwestycje modernizujące oraz upiększające wygląd wsi, przez co sama realizuje swoje zadania określone w statucie. Po wieloletnich staraniach udało się uregulować ustawą fundusz sołecki, który miał swoje alternatywy nieuregulowane odgórną ustawą. Wydzielenie funduszu sołeckiego z budżetu gminy mobilizuje lokalną ludność do angażowania się w życie swojej małej ojczyzny, jakim jest sołectwo. Problematyka funduszu sołeckiego jest rozumiana w sposób niedostateczny. Nie nasuwa refleksji mieszkańców do twórczego, ambitnego podejścia do sytuacji, jakim jest podział funduszu sołeckiego, który w rezultacie powoduje, że wieś rozwija się i staje się coraz piękniejsza.

We współczesnej gospodarce, coraz częściej słyszymy o brakujących pieniądzach na inwestycje czy kosztowne modernizacje. Nie ma również podstaw do stwierdzenia, iż ta sytuacja ulegnie zmianie. Fundusz sołecki jest kroplą w morzu potrzeb każdego sołectwa. Jednak należy się zastanowić, w jaki sposób ta niewielka ilość pieniędzy wydzielona z budżetu gminy powoduje rozwój wsi, przyczynia się do tego, że wieś staje się piękniejsza, nowoczesna, nie kojarząca się tylko z rolnikami i gospodarstwami rolnymi, chociaż dalej większość ludności wiejskiej stanowią wspomniani już rolnicy.

Głównym celem pracy jest pokazanie, że wsie w tych gminach, gdzie włodarze zdecydowali się na wydzielenie funduszu sołeckiego, rozwijają się szybciej, stają sie przyjazne dla mieszkańców oraz turystów, w porównaniu z sołectwami, w których tego funduszu sołeckiego nie ma. Ponadto starano się wykazać, jaki wpływ ma wielkość gminy oraz wysokość gminnych dochodów na wysokość funduszu dla poszczególnych sołectw.

Na podstawie przeanalizowanej literatury, omówionego problemu badawczego, a także zgodnie z przyjętym celem pracy sformułowano następującą hipotezę badawczą: fundusz sołecki ma ogromny wpływ na rozwój wsi w województwie małopolskim.

Dla dokonania analizy sytuacji poszczególnych sołectw oraz gmin w województwie małopolskim posłużono się metodą analizy przypadków i ankiety.

Praca ma charakter teoretyczno-empiryczny i składa się z trzech rozdziałów. Rozdział pierwszy stanowi rozważania czysto prawne istnienia funduszu sołeckiego. Pokazano krótką charakterystykę pierwszych w dziejach Polski wyodrębnianych z budżetu funduszy na rzecz sołectw, które w tamtym okresie stanowiły alternatywę do obecnego kształtu funduszu sołeckiego. Dokonano w nim również analizy ustawy o funduszu sołeckim uchwalonej w 2009 roku oraz zawarto porównanie jej z nowelizacją uchwały z 2014 roku. Dodatkowo w rozdziale pierwszym pochylono się nad relacją ustawy funduszu sołeckiego w stosunku do statutu sołectwa.

W drugim rozdziale dokonano analizy sposobu ustalania wysokości kwotowej funduszu dla sołectwa. Poruszono problematykę uwarunkowania prawnego realizacji funduszu sołeckiego, która połączona została z kolejnymi etapami dążącymi do rozwoju sołectwa. Przedstawiono tutaj elementy, w jakich można wykorzystywać fundusz. Poruszono aspekt małych wartości kwotowych do dużych potrzeb sołectwa oraz ogólnie zaprezentowano sposób relacji niskich wartości funduszu do wysokich wartości inwestycji.

W ostatnim, trzecim rozdziale rozpoczęto od ogólnej analizy sytuacji województwa małopolskiego, czyli terenu, na którym dokonano badań. Zróżnicowano województwo małopolskie na gminy, wydzielające oraz niewydzielające funduszu sołeckiego. Ta wstępna analiza doprowadziła do badania dwóch aspektów. Jeden z nich uwzględnia gminy, w których wydzielany jest fundusz sołecki. Dodatkowo w tym obrębie badano gminę pod względem jej wielkości oraz wartości dochodów w budżecie, jakie osiąga w korelacji z wielkością wydzielanego funduszu. Drugim zakresem jest analiza rozwoju wsi w sołectwach, które nie mają przyznawanego funduszu sołeckiego. Rozdział został zakończony krótką prognozą rozwoju małopolskiej wsi przy wykorzystaniu funduszu sołeckiego.

ROZDZIAŁ PIERWSZY. PRAWNE ASPEKTY FUNDUSZU SOŁECKIEGO

1.1. Uwagi wstępne

Jednostka pomocnicza gminy, którą stanowi sołectwo jest podziałem gminy obejmującym zazwyczaj jedną miejscowość, przejmując w ten sposób realizację zadań publicznych na swoim terytorium. Ułatwia wykonywanie zadań własnych jednostki nadrzędnej, jaką jest gmina. Podział pomocniczy odgrywa ogromną rolę w efektywnym wykonywaniu zadań jednostki samorządu terytorialnego. Pobudza lokalną ludność do włączenia się w tworzenie ich małej ojczyzny, jakim jest sołectwo. Największe przywiązanie do mieszkańców i sąsiadów można zaobserwować na polskiej wsi, nie rzadko sąsiad jest bliższy człowiekowi niż rodzina. To właśnie ta bliska relacja ludzi zamieszkujących ten sam teren jest pozytywnym efektem tworzenia zadań gminy obejmujący dany teren. Mechanizm tworzenia, znoszenia, funkcjonowania, realizacji zadań charakteryzuje się dużą elastycznością i właśnie znaczącą rolę odgrywa wspomniana już bliska relacja mieszkańców, bo to właśnie mieszkańcy przy pomocy swojej rady sołeckiej oraz sołtysa tworzą i realizują zadania własne gminy.

1.2. Zanim powstał fundusz sołecki

Sołectwo posiada mocne prawo do dysponowania dochodami, jakie osiąga z mienia komunalnego, które zostało mu przekazane. Wynika to z art. 48 ust. 1 SamGminU1 który mówi: „sołectwo zarządza i korzysta z powierzonego mu mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z niego na zasadach określonych w statucie.” Szczególnym rodzajem mienia komunalnego jest mienie gminne, które przysługuje ogółowi mieszkańców danej wsi. Stanowi to prawo do własności, użytkowania oraz innych praw rzeczowych i majątkowych. Mieniem gminnym zarządza największy organ sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. To ono decyduje o sposobie funkcjonowania, ewentualnej sprzedaży mienia i w efekcie dyspozycji środkami uzyskanymi ze sprzedaży. Mimo, iż dochód uzyskany ze sprzedaży stanowi dochód gminy to pozostaje w dyspozycji sołectwa, co reguluje art. 48 ust. 2 z zw. z ust. 3 SamGminU.

Wspomniany art. 48 SamGminU stał się początkiem powstania pierwszych w latach 90-tych XX wieku pierwowzorów obecnego funduszu sołeckiego. Projektujący budżet wójta gminy i uchwalająca budżet rada gminy powinni mieć na względzie to, aby sołectwo mogło swobodnie dysponować środkami. Wyrazem tego w latach 90-tych ubiegłego wieku rozpoczęto wyodrębnianie z projektowanych budżetów osobnych „załączników sołeckich” oraz coraz częściej gwarantowano sołtysowi udział w podejmowaniu decyzji odnośnie do wykorzystania środków, jakie sołectwo przekazało do dochodów gminy. Wszystkie korzyści finansowe z mienia były odprowadzane na rachunek bankowy, skąd dopiero zgodnie z dyspozycjami sołectwa były wydatkowane. Wynikało to z pierwotnego brzmienia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowił, że „...sołectwa nie tworzą własnych budżetów, ale prowadzą gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy na podstawie statutu gminy”2.

Patrząc na ustawę z 2009 roku o funduszu sołeckim3 z perspektyw lat minionych od maja 1990 roku, gospodarka finansowa sołectw nie jest niczym nowym dla samorządu gminnego. O zakresie uprawnień sołectw do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy rada gminy decyduje poprzez zapisy statutu gminy z art. 51 ust. 3 SamGminU4. Rozwiązania przestrzegane zazwyczaj w statutach gminy dawały możliwość partycypacji sołectwa w decydowaniu o przeznaczeniu określonej sumy pieniędzy na wydatki z budżetu gminy ponoszone w danym sołectwie. Rada gminy określała wstępnie sposób liczenia puli środków do dyspozycji. Wyróżniano tutaj dwa warianty, pośród których rada gminy mogła wybierać. Pierwsza metoda zakładała udział procentowy sołectwa w dochodach np. podatkach, opłatach miejscowych lub/i dochodach z mienia. Drugi z wariantów zakładał możliwość przyznania stawki kwotowej na mieszkańca każdego sołectwa. Następnie władze sołectwa w toku opracowywania przez wójta projektu budżetu na kolejny rok przedstawiały swoje wnioski w zakresie ich zamieszczenia po stronie wydatków w budżecie gminy. Wójt takie wnioski uwzględniał lub odrzucał. Taka praktyka prowadzenia samodzielnych dyspozycji sołectwa pokazywała przejaw samodzielnego i pełnego zadania budżetowego realizowanego na wniosek władz sołectwa, bądź również gwarantowała możliwość partycypacji sołectwa w wydatkach w wyniku wspólnych decyzji wójta i sołectwa o realizacji kosztowniejszej inwestycji, która wykraczała nad wartość puli przyznanej na sołectwo. Wspólna decyzja pozwalała na połączenie pieniędzy przyznanych sołectwu wraz z dodatkowymi środkami w dyspozycji wójta.

Art. 48 ust. 15 jasno nakreśla, iż łączna kwota środków dla sołectwa, wynikająca z obowiązujących w gminie zasad jej naliczania, nie może być niższa od gwarantowanych sołectwu udziałów w dochodach z mienia oddanego do dyspozycji sołectwa. Znane są również statuty sołectw, które odrębnie traktują pulę sołectwa ze statutu wyliczaną na podstawie statutu a odrębnie pulę dochodów uzyskiwanych z dysponowania mieniem komunalnym, które zostało oddane do dyspozycji sołectwa.

Zagadnienia gospodarki finansowej jednostek pomocniczych doczekały się również dodatkowej regulacji prawnej. Zostały zawarte w ustawie o finansach publicznych z 1998 r. Przepisy tej ustawy dawały możliwość radzie gminy przyjęcie uchwały budżetowej w ramach wydatków budżetu jednostek pomocniczych. Miało to na celu wyeliminowanie działań niezgodnych z prawem, czyli prowadzeniem gospodarki finansowej poza budżetem gminy. Gdy dochody z mienia gminnego nie wpływały na rachunek budżetu, sołtysi wydatki dokonywali bezpośrednio z dochodów budżetu, pozostałych w sołectwie. Stan prawny tego przepisu zmienił się wraz z wprowadzeniem nowelizacji ustawy o finansach publicznych w 2009 roku. Zgodnie z jej 212 artykułem ust. 1 pkt 96 uchwała budżetowa, określa „uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy”. Przepis ten może być wykorzystany w przypadku wyodrębnienia przez radę gminy funduszu sołeckiego. Mając na uwadze roczność funduszu sołeckiego w zakresie rocznej gospodarki finansowej sołectw, możliwym wydaje się zamieszczenie w uchwale budżetowej tylko postanowień odnośnie do zasad dokonywania zmian wydatków budżetu w części załącznika sołeckiego, ale i także zamieszczenia postanowień o udziale sołectw we właściwym dla wykonania budżetu – zaciągnięciu zobowiązań oraz ewentualnym udziale sołectwa w podejmowaniu decyzji o dokonaniu wydatków z załącznika sołeckiego do budżetu7.

Uchwalony budżet podlega zazwyczaj zmianom w roku budżetowym. Dotyczy to również wydatków ponoszonych przez sołectwa. Rozróżniamy zmiany wydatków środków niezadysponowanych na przeniesienie ich na rezerwy sołeckie, którymi dysponuje wójt. Istnieje możliwość przeniesienia środków z jednego zadania na inne. Dysponowanie rezerwami sołeckimi i dokonywanie zmian na podstawie upoważnienia rady gminy leży tylko w gestii wójta, tak samo w przypadku wnioskowania o zmianę uchwały budżetowej również pozostaje w gestii wójta. Dlatego w przypadku zmian budżetu w części sołectwa przepisy statutowe o zasadach dysponowania środkami sołeckimi w praktyce są traktowane jako przepisy szczegółowe w odniesieniu do przepisów ogólnych o właściwości wójta w zakresie dokonywania zmian w budżecie. Wójt gminy bez zgody sołectwa nie dysponuje samodzielnie rezerwą sołecką oraz nie wnioskuje do rady gminy, o takie zmiany, które nie pozostawałyby w woli sołectwa.

Obok rozwiązań partycypacyjnych sołectwa w planowaniu wydatków budżetowych, w praktyce spotykano się z rozwiązaniami polegającymi na uczestnictwu władz sołectwa w wykonywaniu wydatków gminy w zakresie środków uprzednio zaplanowanych przez sołectwo. Rada gminy dopuszczała w takim rozwiązaniu uczestnictwo sołtysa w zaciąganiu zobowiązań i w dokonywaniu wydatków z części sołeckiej. Takie rozwiązanie funkcjonowało tylko w nielicznych gminach, jednak zawsze było kwestionowane. Zarzucano mu, że jest niezgodne z zapisem art. 60 ust. 28 wg którego to wójt zaciąga zobowiązania mające pokrycie w budżecie.

Wydzielanie środków na cele sołectwa jest dobrą lekcją demokracji dla społeczeństwa, jednak prowadziło to do rozdrabniania budżetu gminy. Skumulowanie przekazanych środków mogłoby przyczynić się do realizacji większego przedsięwzięcia. Przekazywane środki nie wypełniały zadań własnych gminy, ani na zadania rządowe zlecane gminie. Najczęściej wypełniały zadania, które są nieobowiązkowe. Taki podział funduszy prowadził do pomniejszenia tzw. „nadwyżki operacyjnej gminy”. Pieniądze z nadwyżki umożliwiają realizację zadań infrastrukturalnych, promocję gminy czy spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek. Gospodarka finansowa sołectw opierała się na różnych modelach organizacyjnych. Pierwszy model zakłada, że przed opracowaniem budżetu gminy wójt jedynie zasięgał opinii i dorady w sołectwach jakie przedsięwzięcia powinien zawierać opracowywany budżet. Drugi model opierał sie już na przekazaniu określonej puli środków budżetu na wydatki sołectwa. Władze gminy uwzględniały decyzje sołectwa, co najmniej w fazie opracowywania i uchwalania budżetu.

1.3. Fundusz sołecki po nowelizacji

Sołectwo, co do zasady jest jedną z najmniejszych jednostek pomocniczych, usytuowanych głównie na terenach wiejskich. Zadania mogą się różnic między sobą. Wynika to z statusów uchwalanych przez poszczególne gminy. Można wykazać jednak w nich pewien typowy zakres:

1) zapewnienie udziału mieszkańców w rozpatrywaniu spraw dotyczących ich miejsca zamieszkania. Mieszczą się tu takie uprawnienia jak np. opiniowanie projektów uchwał rady gminy o podstawowym znaczeniu (jak np. budżet, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego);

2) dbałość o zaspokojenie potrzeb mieszkańców sołectwa i reprezentowanie ich interesów na zewnątrz. Typową kompetencją jest tu np. składanie do władz gminy wniosków dotyczących interesów mieszkańców;

3) wspomaganie gminy w realizacji jej zadań. Standardowym przykładem z tego zakresu jest pobór podatków i opłat lokalnych w drodze inkasa przez sołtysów;

4) pełnienie funkcji organizacyjnej wobec społeczeństwa wsi9.

Każde wyżej wymienione zadanie jest bardzo ważne z punktu widzenia mieszkańców sołectwa, dlatego to tak ważne jest, aby część tych zadań mogli wykonywać sami adresaci zadań, co wiąże się z dysponowaniem przez sołectwa określonymi środkami finansowymi.

Mając to na uwadze, ówczesna władza w Polsce rozpoczęła prace nad uchwaleniem ustawy, która zapewni lepsze funkcjonowanie sołectw. Efektem tych prac została uchwalona ustawa z dnia 20 lutego 2009 roku o funduszu sołeckim10. Piotr Schick mówiąc o ustawie, która ma wejść w życiu, powiedział: „ma to być metoda na trwałe ożywienie lokalnej społeczności, osiągnięte dzięki oddolnym inicjatywom mieszkańców, angażujących się w przejmowanie odpowiedzialności za siebie, swoje otoczenie i swoją przyszłość”11.

Wprowadzona ustawa funkcjonowała przez 5 lat. Po tym okresie została zastąpiona przez nową ustawę, ponieważ daleko idące poprawki, zniekształciły na tyle ustawę pierwotną, że wymagała uchwalenia całej nowej ustawy. Efektem tego została uchwalona ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim12. Uzasadnienie