Standardy dobrego rządzenia w gminach małych ebook

Przekazujemy Czytelnikom drugi tom opracowania stanowiącego efekt interdyscyplinarnej analizy badań empirycznych przeprowadzonych w ramach projektu Good governance w skali mikro – innowacyjny system analizy jakości zadań publicznych realizowanych przez gminy małe[1]. Badania zostały zrealizowane w latach 2011–2012 na terenie gmin zrzeszonych w Lokalnej Grupie Działania „Szlakiem Granitu”, przy wykorzystaniu narzędzi badań ilościowych[2] i były prowadzone na dwóch populacjach: pracowników urzędów poszczególnych gmin oraz mieszkańców tychże gmin. Warto podkreślić, iż część poruszanej problematyki badawczej została poddana weryfikacji przez obie zbiorowości, część zaś, ze względu na specyfikę problemową, tylko przez wyodrębnionych respondentów, efekty takiego ujęcia problemowego można odnaleźć w tekście. Choć dostarczone w toku badań wyniki nie są reprezentatywne, to z całą pewnością walorem jest ich rzetelność badawcza i staranność metodologiczna.

W niniejszym tomie tematem przewodnim są te atrybuty good governance, które znacząco wpływają na różne aspekty procesów rządzenia w gminie małej. Dobre rządzenie, jako swoisty zbiór standardów wykreowany (w takiej właśnie formule) przez różnego rodzaju instytucje międzynarodowe, stanowi przedmiot zainteresowania praktyki życia publicznego od kilkunastu lat. Niemniej jednak zainteresowanie to ma przede wszystkim wymiar praktyczny oraz dotyczy skali mezo i makro. Tym samym, z jednej strony występuje tutaj jednoznaczne nastawienie na ocenę poziomu dobrego rządzenia (zaawansowania procesów demokratycznych) przez instytucje międzynarodowe, jak: Bank Światowy, OECD, ONZ (UNDP) , Komisja Europejska, których celem jest wspieranie finansowe i/lub organizacyjne krajów/regionów słabiej rozwiniętych. Z drugiej strony, wsparciu temu towarzyszy silna koncentracja na poziomach: narodowym i ponadnarodowym – w ten sposób badana jest „jakość” współzarządzania dużych organizmów. Bywa także, że również rządy narodowe, na własny użytek, podejmują próby analizowania prowadzonej aktywności (polityk publicznych) z perspektywy dobrego rządzenia (np. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego[3]) . Takie podejście tylko pośrednio odzwierciedla jednak lokalną specyfikę ze względu na operowanie syntetycznymi wskaźnikami, takimi jak np. w przypadku polskiego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego: liczba ogólnopolskich gazet codziennych, odsetek instytucji nadzoru, kontroli oraz regulatorów, w których kadencja władz trwa ponad 4 lata, etc.[4] Innym przykładem niekorespondującym ze specyfiką sfery lokalnej może być wskaźnik zagregowany „reprezentacja i odpowiedzialność”, wykorzystywany w ramach Governance Matters[5] Banku Światowego, na który składają się takie zagadnienia jak: postrzeganie siły wpływu społeczeństwa na wybór rządu oraz wolność wypowiedzi, wolność stowarzyszania oraz wolność mediów. Mając na uwadze wskazane tendencje, ciekawym przedsięwzięciem wydaje się być osadzenie nurtu good governance, w lokalnym wymiarze funkcjonowania społeczeństwa oraz władz i administracji publicznej.

O ile zamieszczone w tomie pierwszym wysiłki badawcze stanowią próbę konceptualizacji oraz operacjonalizacji lokalnego good governance, o tyle tom drugi podejmuje kwestie realnej implementacji zasad dobrego rządzenia w różnych aspektach aktywności zbiorowości na poziomie lokalnym. I tak, podjęto wysiłek określenia wiedzy na temat kryteriów good governance dwóch zbiorowości, a mianowicie mieszkańców oraz urzędników, a także działań wpisujących się w infrastrukturę służącą implementacji good governance. Co więcej, uwaga została skupiona na swoistych „kwalifikacjach obywatelskich”, którymi dysponują zarówno uczestniczący w badaniach respondenci–reprezentanci społeczności lokalnych, jak i kadra urzędnicza, która pełni funkcje organizatorskie w całym systemie.

W kategoriach infrastruktury służącej implementacji good governance należy rozumieć rozwiązania organizacyjne oraz technologiczne, skierowane do obywateli, wykorzystywane przez władze i administrację lokalną w codziennym funkcjonowaniu, jak np. dostęp do informacji publicznej, otwartość na nowoczesne technologie pozwalające na komunikację z mieszkańcami gminy czy udział różnych podmiotów w procesie rządzenia oraz zarządzania gminą. Kwalifikacje obywatelskie to natomiast wiedza i umiejętności, które pozwalają mieszkańcom w świadomy sposób korzystać z owej infrastruktury i uczestniczyć w procesach kreowania rozwoju gminy oraz jej codziennego funkcjonowania.

Poddając analizom kwestie związane z praktycznym wymiarem stosowania w warunkach lokalnych zasady „otwartość”, skoncentrowano się na takich jej elementach jak: otwartość organizacyjno-instytucjonalna oraz funkcjonalna władz i administracji lokalnej na interesariuszy gminy, zasady konstytuujące funkcjonowanie urzędu gminy, formy i jakość informacji publicznej. Teksty koncentrujące się na tematyce dotyczącej otwartości przygotowane zostały przez dr Alicję Lisowską oraz dr Agnieszkę Pierzchalską.

Partycypacja to zasada, na której swoje wysiłki analityczne skoncentrowały Beata Pierzchała oraz dr Anna Janus. Swoistą bazę dla analizy kategorii partycypacji publicznej stanowiła tzw. doktryna jakości wykorzystująca zasadę 3W – współdziałanie, współdecydowanie, współodpowiedzialność[6]. Włączanie podmiotów społecznych, gospodarczych oraz administracji w procesy decyzyjne zbadano poprzez identyfikację: 1) służącej im infrastruktury; 2) zasobów administracji lokalnej wzmacniających przebieg konsultacji; 3) spraw poddawanych uspołecznianiu; 4) stosowanych form konsultacji.

Analizy effectiveness skoncentrowano na działalności urzędu gminy, rozbudowując niejako formułę zaproponowaną przez Komisję Europejską na etapie operacjonalizacji zagadnienia i nadając jej dwuwątkowy wydźwięk – skuteczności i efektywności. Taka perspektywa pozwoliła przeprowadzić badania oraz dokonać ich analizy z punktu widzenia skuteczności działań gminy (władz i administracji lokalnej) w zakresie realizacji zadań publicznych spoczywających na najniższym szczeblu polskiego samorządu terytorialnego, dokonujących się w takich obszarach – ładach, jak: ład społeczny, gospodarczy, przestrzenno-środowiskowy, instytucjonalny. Z drugiej strony, z uwagi na percypowanie skuteczności i efektywności przez pryzmat administracji lokalnej, przedmiotem rozważań stał się urząd gminy jako „środowisko pracy urzędników”, gdzie zwrócono uwagę na: rozwiązania podnoszące jakość pracy urzędników, formy komunikacji i rodzaje współpracy w urzędzie czy zarządzanie zasobami ludzkimi. Autorami tekstów ze wskazanego obszaru są dr Ewa Żołnierczyk oraz dr Witold Szumowski.

Accountability to pryncypium, na którym skupiła się dr Katarzyna Kobielska. Przede wszystkim rozpatrywano tę zasadę w kontekście wiedzy mieszkańców (oraz urzędników) na temat odpowiedzialności wybranych podmiotów, funkcjonujących w lokalnym systemie politycznym, za realizację zadań gminnych. Spełniono tym samym wymóg stawiany temu pryncypium, jakim jest posiadanie pewnych niezbędnych „kwalifikacji”, aby świadomie i odpowiedzialnie funkcjonować w tej specyficznej sieci relacji, co sprowadzić można do umiejętności udzielenia odpowiedzi na pytania: kto? i za co? jest w gminie odpowiedzialny. Dalszym analizom nad accountability poddano kwestie rozliczania prowadzonej lokalnej działalności publicznej, zwracając uwagę zarówno na kontekst podmiotowy, jak i instytucjonalny (uwzględniający mechanizmy kontroli) . Ponieważ wiedza mieszkańców na temat możliwości kontrolowania władz lokalnych stanowi swoistą podstawę rozliczalności, to aktywność mieszkańców na płaszczyźnie lokalnej pozwoliła zarysować tło uzupełniające accountability.

Spójność, rozpatrywana w kategoriach quasi responsywności władz i administracji lokalnej, przejawiającej się w dostarczaniu dóbr i usług zgodnie z oczekiwaniami społecznymi (ilościowymi i jakościowymi) , to piąty obszar dobrego rządzenia poddany analizom. Pryncypium to potraktowano, w przeprowadzonych badaniach, a następnie w dokonanej ich interpretacji, jako takie planowanie i wdrażanie lokalnych polityk publicznych, które nie będzie nikogo stawiało w uprzywilejowanej pozycji w zakresie dostępu do dóbr i usług publicznych. Fragmenty niniejszego opracowania, odnoszące się do kwestii coherence przygotowane zostały przez dra Andrzeja Ferensa.

Dla uzupełnienia należy zwrócić uwagę Czytelnika, iż nie jest możliwe wytyczenie jednoznacznej linii demarkacyjnej pomiędzy poszczególnymi pryncypiami dobrego rządzenia. W szczególności uwaga ta dotyczy obszaru instrumentarium będącego w dyspozycji administracji lokalnej, a zarazem wykorzystywanego (potencjalnie wykorzystywanego) przez mieszkańców w procesie zdobywania kwalifikacji do uczestniczenia w lokalnym governance. Zasady good governance stanowią pewien swoisty modelowy katalog i przenikają się wzajemnie. Stąd też np. niektóre działania informacyjne, nawet jeśli charakterystyczne dla otwartości, z powodzeniem będą wzmacniały partycypację czy rozliczalność. Effectiveness prowadzonych lokalnych polityk publicznych nie byłaby osiągalna bez spójności i typowych dla tej zasady kryteriów oceny, a ewaluacja prowadzonych lokalnych polityk publicznych (np. strategii sektorowych) , to wyznacznik zarówno dla spójności, jak i rozliczalności.

Tytułem wprowadzenia zamieszczono w niniejszej publikacji rozdział przygotowany przez prof. Ludwika Habudę. Autor, swoimi rozważaniami, udziela Odbiorcy lekcji poruszania się po meandrach samorządności. Z właściwą sobie narracją, nieodbiegającą od kanonu naukowego, prof. L. Habuda prowadzi rozważania nad sprawnością i racjonalnością władz i administracji lokalnej stanowiących, w gruncie rzeczy, kwintesencję dobrego rządzenia.

Publikację zamyka rozdział podsumowujący przeprowadzone analizy, stanowiący zestawienie wniosków i rekomendacji, które mogą stać się źródłem inspiracji dla wszystkich gmin małych, a także większych w Polsce.

Autorzy poszczególnych fragmentów mają nadzieję, że zaprezentowane ujęcia analityczne, sposób prezentacji badań, jak i same wyniki staną się asumptem nie tylko do dalszych badań teoretycznych nad good governance, ale staną się przede wszystkim inspiracją do dalszej analizy empirycznej nad tą kategorią. Ponadto zespołowi autorskiemu towarzyszy przeświadczenie, iż sami Czytelnicy, którzy sięgną po niniejsze opracowanie, nie tylko odnajdą interesujące informacje, dane czy też wnioski dotyczące funkcjonowania społeczności lokalnej, ale także zostaną skłonieni do refleksji nad funkcjonowaniem zamieszkiwanej przez siebie gminy.

Wrocław, lipiec 2013 r.

Serdeczne podziękowania za życzliwość podczas prowadzenia badań, cierpliwość i zrozumienie dla pracy naukowej dla mieszkańców i pracowników urzędów gmin biorących udział w badaniach, jak również dla władz gmin: Dobromierz, Jaworzyna, Kostomłoty, Strzegom, Świdnica, Udanin i Żarów oraz pracowników Lokalnej Grupy Działania „Szlakiem Granitu”

składa zespół autorski

niniejszego tomu

Dobre państwo, dobra administracja, dobry terytorialny samorząd, dobra gmina. Good governance w polityce.

Fizycznym substytutem polskiej gminy jest – jak to formułuje art. 1. ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym[7] – terytorium i zamieszkująca je wspólnota. Ustawowy status wspólnoty (a nie społeczności) zbiorowości mieszkańców gminy nadaje przepis ustępu pierwszego tego samego artykułu.

Biorąc pod uwagę na czym polega w socjologii – a wspólnota to kategoria nie prawna czy prawnicza, lecz socjologiczna – rozróżnienie zbiorowości, społeczności i wspólnoty jest to regulacja co najmniej wielce kontrowersyjna[8]. Wspólnota bowiem nie jest bytem, który można stworzyć mocą jakichkolwiek prawnych regulacji. A gdyby nawet było to możliwe to są poważne podstawy, aby wątpić czy byłoby to pożądane[9]. Ba, ze względu na właściwą wspólnotom zamkniętość na otoczenie rodziłoby to nierozwiązywalne problemy w samym terytorialnym samorządzie, w relacjach trzech – gminnych, powiatowych i wojewódzkich – terytorialnych społeczności. Wspólnota we wspólnocie – gdyby przyjąć, że coś takiego jest możliwe – to albo dezintegracja wspólnoty większej, albo unicestwienie poprzez wchłonięcie wspólnot mniejszych.

Bez wielości tożsamości – ale jednak tożsamości – nie byłoby miejsca dla odwoływania się przez trzy samorządowe ustawy do trzech rodzajów terytorialnych społeczności: gminnych, powiatowych i wojewódzkich (regionalnych) . Ba, gdyby mieszkańcy trzech rodzajów jednostek terytorialnego samorządu naprawdę tworzyli wspólnoty to musiałyby nieuchronnie popaść między sobą w nierozwiązywalny tożsamościowy konflikt. A w końcu są tacy, którzy jednocześnie czują się: Europejczykami, Polakami, Małopolanami i krakowianami, nie mówiąc o utożsamianiu się z wielu innymi społecznościami: fanów Adama Małysza, Justyny Kowalczyk, kibiców poznańskiego Lecha, wrocławskiego Śląska itd. Zamykając się tylko w jednej wspólnotowej zbiorowości, wykluczmy się z innych, a innych wykluczmy z naszej, nasza wspólnota wszystkich innych traktuje jak obcych stanowiących zagrożenie dla jej własnej tożsamości, już nie tolerancyjnej, społecznościowej, lecz nietolerancyjnej wspólnotowej. Stąd tylko niewielki krok do wzajemnej wrogości, a w szczególności traktowania jako stanowiącego największe zagrożenie dla naszej wspólnoty wszystkich starających się do niej przybliżyć, a tym bardziej wejść. Dla antysemitów największym zagrożeniem zawsze byli i nadal są nie Żydzi, lecz Żydzi zasymilizowani. Dla Polaków prawdziwych Polacy nieprawdziwi, dla kiboli Wisły – kibice nie ich klubu. Wspólnota jest niebezpieczna przez swą wyłączność i zamkniętość.

Do tego, co już powiedziałem na ten temat, przywołuję, tytułem wzmocnienia zaprezentowanej argumentacji, stanowisko, w jednej osobie ekonomisty i politologa, Amartyi Sena: „Złości mnie (...) , gdy zapominamy, że jednostka należy jednocześnie do wielu grup. I to do niej należy decyzja, której z nich należy dać pierwszeństwo, poprzez którą się samookreślić. Ja sam na przykład jestem jednocześnie Azjatą, obywatelem Indii, Bengalczykiem, amerykańskim i brytyjskim rezydentem, ekonomistą parającym się w wolnych chwilach filozofią, autorem, znawcą sanskrytu, człowiekiem wierzącym w sekularyzm i demokrację, mężczyzną, feministą, heteroseksualistą, obrońcą praw gejów i lesbijek, człowiekiem prowadzącym niereligijne życie, pochodzącym z hinduistycznej rodziny nie-braminem niewierzącym w życie pozagrobowe. A także w „przed-życie” – jeśli ktoś by o to spytał. I to jeszcze nie wszystko. Założenie, że każdy z nas dysponuje tylko jedną, jedyną tożsamością, jest doskonałym sposobem, aby nie zrozumieć niemal nikogo, kto żyje na tym świecie”[10].

Samorząd terytorialny to część administracji państwowej, wyodrębniona z niej i podmiotowo różna od administracji rządowej. Nie ma absolutnie żadnego uzasadnienia – w tym w szczególności uzasadnienia prawnego – aby administrację samorządową przeciwstawiać administracji państwowej. Powtórzmy: samorząd terytorialny to część administracji państwowej, wyróżniona w niej – lecz z niej nie wyłączona – poprzez zawsze mającą swoje granice decentralizację. Ale samorządu terytorialnego nie byłoby bez decentralizacji administracji, bez podziału kompetencji w strukturze państwowej administracji, której budowa – a właściwie należałoby powiedzieć: dekompozycja – oparta jest na strukturze zasadniczego terytorialnego podziału kraju.

Terytorialny samorząd naprawdę pojawia się dopiero wówczas, gdy po zdecentralizowaniu kompetencji w terytorialnej strukturze państwowej administracji, odpowiednie terytorialne społeczności uzyskują znajdujący oparcie w prawie realny wpływ na decyzje podejmowane przez – dlatego właśnie samorządowe, że mające instytucjonalnie zapewnione możliwości wpływania – odpowiednie organy uchwałodawcze i wykonawcze – na administrowanie, na sprawujące administrację organy i obsługujący je urzędniczy aparat. Nie można jednak ograniczać owych możliwości demokratyzacji do jej postaci zinstytucjonalizowanych w rodzaju wyborów, referendów itp. Dzisiaj są one o wiele bardziej zróżnicowane, pośrednie i jako różne od tradycyjnych czasem nawet trudne do zidentyfikowania jako demokratycznie walentne.

Gminy – obok powiatów i samorządowych województw – są jednym z trzech rodzajów podmiotów terytorialnego samorządu. Swe kompetencje[11] (zadania) wykonują poprzez organy – radę jako organ uchwałodawczy i wójta (burmistrza, prezydenta) jako organ wykonawczy – a w pewnych szczególnych przypadkach także bezpośrednio poprzez referenda i udział w wyborach. Przypisanie kompetencji stanowi uzasadnienie – zwłaszcza prawne – dla wyodrębnienia mniejszych terytorialnych samorządzących się społeczności w ramach samorządzących się społeczności terytorialnie większych, a tych w ramach społeczeństwa politycznie zorganizowanego w państwo.

Z konstatacji tej wyprowadzamy wniosek, że ocena funkcjonowania każdego zespołu ludzi w ogóle, a państwa i jego zorganizowanych części, w tym terytorialnego samorządu, jego terytorialnych jednostek i organów, powinna być formułowana w różnych wymiarach przestrzennych, co w przypadku samorządowych społeczności znaczy, że także z punktu widzenia innych – mniejszych lub większych – terytorialnych społeczności oraz państwa i społeczeństwa jako całości. A to znaczy, że ocena funkcjonowania samorządowych gmin w szczególności, a aktywności wszelkich innych podmiotów i organów władzy w ogóle, powinna być dokonywana nie tylko z punktu widzenia partykularnych interesów poszczególnych z nich (gmin, powiatów, samorządowych województw etc.) , ale także interesów większych i mniejszych całości, których terytorialnie wyodrębnione jednostki, a jednostki terytorialnego samorządu w szczególności, w tym gminy, są częściami, lub które w ich skład wchodzą. Biorąc pod uwagę, że i społeczności lokalne i samorządowi funkcyjni mają swoje – także i przez przyjmowane rozwiązania organizacyjne – generowane i utrwalane interesy na uwzględnianie przez nich interesów ponadpartykularnych liczących się z interesami ogólniejszymi, ważniejszymi, wkraczającymi w obszar określanych jako dobro wspólne, nie można liczyć na co dzień, lecz tylko w sytuacjach wyjątkowych, nadzwyczajnych[12].

Oceny w tych różnych przedziałach przestrzennych mogą wypadać różnie, mogą nie uzupełniać się, lecz mogą też pozostawać w wymagających ciągłego rozwiązywania konfliktach. Trudności z zapewnieniem pożądanej możliwej zgodności ocen i spory, jakie na tym tle mogą powstawać między podmiotami aktywnymi w mniejszych i większych terytorialnych społecznościach, nie uzasadniają przeciwstawiania ich sobie. Ale też nie trzeba być szczególnie bystrym obserwatorem, aby zauważyć, że doprowadzenie do stanu zgodności ocen jest tym trudniejsze z im większą decentralizacją w takiej horyzontalnie shierarchizowanej strukturze mamy do czynienia. Większa decentralizacja to także większe możliwości trwania w utrwalanym przez decentralizację partykularyzmie.

Wybieranie między ocenami w praktyce nie do uniknięcia jest tym bardziej utrudnione im bardziej same wybory stają się wielorako etycznie i politycznie uwikłanymi, jednocześnie aksjologicznymi, politycznymi i sprawnościowymi. Takie ich przemieszanie się jest nie do uniknięcia. A z perspektywy obywateli i członków społeczności nierzadko nie do rozróżnienia. Taka ich natura sprawia, że niekoniecznie większość z obywateli znajduje dla nich zrozumienie. Dla przeciętnego zjadacza chleba to zbyt trudne. Przeciętnym obywatelom nie pozostaje nic innego jak poleganie na autorytetach. Wszakże przy wybieraniu między nimi łatwiej zdaje się przychodzić oczekiwanie najwięcej, zwłaszcza w sprawach socjalnych. „Ludzie chcą, żeby się nimi zaopiekować, co może zrobić tylko państwo rozbudowane i zamożne. Stąd częstość nastawienia na redystrybucję”[13] i roszczeniowość.

Trybunał w Strasburgu przypomina – a właściwie należałoby powiedzieć: napomina – że zasady dobrej administracji: „Wymagają (...) , by władze działały ze szczególną rzetelnością, starannością i sprawnością, szczególnie tam, gdzie w grę wchodzi interes publiczny, prawa i wolności człowieka. Dotyczy to także praw do świadczeń socjalnych – napisali sędziowie w uzasadnieniach do dziesięciu wyroków. Wyroki nie zapadły jednogłośnie, ale stosunkiem trzy do dwóch. (...) Trybunał spojrzał na sprawę inaczej niż polskie sądy. Potwierdził, że ZUS działał zgodnie z prawem. I nie zakwestionował tego, że urząd powinien mieć prawo skorygować decyzję. Ale zauważył, że skoro błąd był zawiniony przez urzędnika, to nie może być tak, że ciężar tego błędu spada na obywatela. Skarżący zaufali urzędowi, zrezygnowali z pracy i odpowiednio ułożyli swoje życie. Po tym jak ZUS wszystko odkręcał i emeryturę odbierał, zostali na lodzie, bez pracy, często bez środków do życia, chorym dzieckiem na utrzymaniu”[14].

Przywołany wyrok trybunału, jak sądzę, idzie tak daleko, że funkcjonowanie organów polskiego państwa z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem uzupełnia o ocenę społecznych konsekwencji niesprawności w ich funkcjonowaniu. Trybunał te konsekwencje ocenia i w tym konkretnym przypadku ocenia je jednoznacznie negatywnie. Przestrzeganie prawa to nie wszystko, od (dobrego) państwa mamy prawo oczekiwać więcej. A co więcej, dobre prawo to, w tym konkretnym przypadku, takie, które nie tylko pozwala na poprawianie popełnionych błędów, ale i uniemożliwia przerzucanie na obywateli następstw organizacyjnej niewydolności działających w imieniu i na rachunek państwa instytucji.

Oceniając funkcjonowanie państwa, jego organów i ich aparatu pomocniczego należy pamiętać nie tylko o przestrzeganiu przez nie prawa, ale i o spełnianiu oczekiwanych od państwa, jego organów i aparatu służebnych wobec społeczeństwa, społeczności i poszczególnych obywateli funkcji. Podejmujący się takiej oceny stają wobec konieczności zajęcia stanowiska co najmniej w czterech kwestiach: 1) jakie to funkcje i jak są one oceniane fundamentalnie, np. etycznie i estetycznie; 2) kto je definiuje, a więc (ewentualnego) demokratyzmu w ich wyznaczaniu, politycznej podmiotowości, wpływu tych, którzy są ich beneficjentami na ich formułowanie, zatem i funkcjonowanie organów i ich aparatu pomocniczego zadania (funkcje) te wykonujących; 3) oceny sprawności ich spełniania, sprawności metod danych zadań (celów) osiągania oraz 4) profesjonalizmu, bez którego nie ma racjonalności w działaniu. Wypowiedzi dotyczące każdego z tych czterech typów ocen mają charakter, odpowiednio: aksjologiczny i ideologiczny, polityczny i politologiczny oraz – w przypadku ocen trzeciej i czwartej – sprawnościowy i prakseologiczny.

Im bardziej tego samego fragmentu działania dotyczą te cztery różne rodzaje ocen, tym trudniejsze jest ich rozróżnianie między sobą, zwłaszcza wyznaczanie granic między nimi i zakresów ich stosowalności. Ale nie musi to być okolicznością jakoś szczególnie utrudniającą współprzyczynianie się ich do powodzenia całości, bowiem tworzą one wiązkę celów, które dają się uporządkować w ten sposób, że poszczególne z nich stanowią środki (cele pośrednie) do celu ostatecznego, końcowego[15].

Przy czym z zasady nie jest tak, że oceny te dają się od siebie w miarę jednoznacznie oddzielić. Zwłaszcza z ocenami odwołującymi się do wartości jest największy i najtrudniejszy do rozwiązania problem. Jest on konsekwencją niejednoznaczności ich ontologicznego statusu[16], trudności z wyborem między uznaniem ich bądź za dane zastane, obiektywnie istniejące, do których trzeba dostosować podejmowane przez nas działania, bądź za wytwory kultury, przyjmowane przez ludzi w procesie socjalizacji i pozostawiające – w zależności od tolerancyjności i otwartości społeczeństwa i poszczególnych społeczności – pewne możliwości wyboru.

Niezależnie jak ten dylemat rozstrzygniemy, dla osób uwikłanych w daną działalność pozostaje problem motywacji własnego obywatelskiego upodmiotowienia się w danej lokalnej społeczności. Staje się ono bezprzedmiotowe w skrajnych przypadkach: bądź pełnego zaufania, bądź pełnej nieufności wobec sprawujących władzę w danej społeczności. Pełne zaufanie – najłatwiej o nie osobom cieszącym się autorytetem bądź przywódcom – własne osobiste angażowanie się w dokonywanie wyborów czyni zbędnym, bowiem obdarzani zaufaniem dokonują wyborów trafniejszych niż te, których bym dokonał sam. Osobom, którym „zgodnie ufamy chętniej niż innym podporządkowujemy się[17], a „wtrącanie się” w podejmowane przez takie osoby decyzje uznajemy za zbędne. „A jeśli (ci, którym ufamy – dopisek L.H.) w zespole ludzkim spełniają funkcje kierownicze stają się przywódcami, to (dopisek L.H.) (...) wobec takich poddający się przywództwu zachowują się niczym owce w stadzie podążające za czuwającym nad nimi pasterzem”[18]. Im więcej zaufania tym więcej gotowości do podporządkowania się tym, którym ufamy tym mniej podmiotowości tych, którzy ufają. W im większym stopniu tymi obdarzanymi zaufaniem są sprawujący władzę, to tym mniejsza potrzeba współuczestniczenia w pełnieniu przez nich określonych funkcji[19]. Podporządkowanie się tym, którym się ufa tłumaczy wycofywanie się z upodmiotowiającego uczestnictwa w sprawowaniu władzy. Nadto otwiera furtkę do manipulowania takimi ufającymi przez specjalizujących się w sprawowaniu władzy. Zagrożenie jest tym poważniejsze, że „mamy niestety jakąś dziwną »skłonność« do wybierania często ludzi gorszych niż sami jesteśmy, bo tacy chętnie pchają się do władzy. Dość często występuje w dziedzinie polityki zjawisko negatywnej selekcji”[20]. Ono wykracza poza politykę (politics) , wystarczy obejrzeć się wokół siebie.

Dopóki nie zdarzy się coś radykalnie burzącego zaufanie, trudno byłoby wyobrazić sobie przegranie wyborów przez przodujących we wskaźnikach zaufania urzędujących prezydentów Wrocławia, Gdyni, Gdańska czy Rzeszowa[21]. Ale w przypadku prezydenta Wrocławia zdaje się być ono już wyobrażalne po odwołaniu przez prezydenta jednego ze swoich zastępców i ujawnieniu przez odwołanego bardziej ciemnych stron towarzyszących sprawowaniu urzędu przez uchodzącego wśród podobnych sobie za absolutnego prymusa prezydenta[22].

Podobnie niesprzyjające upodmiotowieniu, a więc niedemokratyczne w swej naturze są konsekwencje nieufności wobec sprawujących władzę. Im nieufności więcej tym więcej powodów do powstrzymywania się od udziału we władzy sprawowaniu. A czymże jak przejawem skrajnej niewiary w sens politycznego uczestnictwa są deklaracje w rodzaju: władza to tylko złodzieje; to nieważne jak ludzie głosują, ważne kto liczy głosy; przed wyborami wszyscy obiecują, ale po wyborach o obietnicach nikt nie pamięta; z moją opinią nikt się nie liczy itd. Dla tak postrzegających relacje władzy własne uczestnictwo w jej – pośrednim bądź bezpośrednim – sprawowaniu to strata czasu, dowód własnej naiwności. Upowszechnianie się nieufności wobec sprawujących władzę tłumaczy bierność i wycofywanie się z publicznej aktywności.

„Zgodnie z ostatnimi badaniami Komisji Europejskiej 89% obywateli Europy uważa, że istnieje rosnąca przepaść między poglądami polityków a opinią publiczną. Tylko 18% Włochów i 15% Greków uważa, że ich głos się liczy. Ludzie zaczynają rozumieć, że choć są w stanie zmieniać rząd, nie są w stanie wpływać na działania podejmowane przez polityków”[23]. W kraju o tak ustabilizowanej demokracji jak Wielka Brytania między marcem 2004 roku i listopadem 2012 roku odsetek ufających instytucjom publicznym spadł w przypadku: BBC News z 82% do 44%, deputowanych z 44% do 37%, lekarzy rodzinnych z 93% do 82%, a sędziów z 68% do 62%[24].

Zaufanie vs nieufność w relacjach społecznych, a relacjach władzy w szczególności, to ocena aksjologiczna o poważnych konsekwencjach dla politycznej podmiotowości rządzonych i zarządzanych. I wydaje się, że wcale nie jest tak, że maksymalizacja zaufania zawsze sprzyja demokracji i generalnie upodmiotowieniu społeczeństwa, zaś brak zaufania demokracji i upodmiotowieniu nie sprzyja. Zależności między nimi są bardziej skomplikowane. Ma swoją wymowę, że z najwyższymi wskaźnikami społecznego kapitału – co ujawniają różne przeprowadzone badania – mamy do czynienia zarówno w krajach uchodzących za najbardziej demokratyczne (Szwecja) , jak i od demokracji raczej odległych (Tajwan) lub bardzo odległych (Rosja) [25]. Z tego, co wiem, zaufanie – to samo dotyczy jego zaprzeczenia, czyli nieufności – nigdy nie było i nie jest przedstawiane i analizowane jako wartości fundamentalne. A takimi wartościami zdają się być zaufanie/nieufność, bowiem są cenione same przez się. Będąc wartością fundamentalną, jest też wartością mogącą istotnie wpływać na gotowość do działań ocenianych wg kryteriów politycznych.

Jeśli nasze wcześniejsze rozumowanie, w którym wskazujemy na niesprzyjanie politycznemu upodmiotowieniu skrajnych poziomów zarówno zaufania, jak i nieufności do władzy, jest trafne, to z optymalnymi dla politycznego upodmiotowienia warunkami mamy do czynienia, gdy poziom społecznego kapitału mieści się między tymi skrajnościami. Nie do końca im ufam, więc przynajmniej patrzę im na ręce, na tyle jednak im ufam, że sądzę, iż patrzenie im na ręce ma sens, może coś zmienić. Wkraczamy w ten sposób w obszar politycznego upodmiotowienia. Dokonujemy wyboru naszego bardziej podmiotowego lub bardziej przedmiotowego usytuowania w strukturze władzy, naszego indywidualnego zachowania się w systemie, wybieramy między biernością w autokracji i aktywnością w demokracji. Takie nasze upodmiotowienie to jednocześnie wybór między wartościami[26].

To teoretycznie jasne, jak sądzę, rozróżnienie nie jest jednak takie w praktyce, gdyż samo rozróżnienie wartościowania celów (zadań) , oraz udziału tych, dla których kondycji mają istotne znaczenie w ich formułowaniu oraz wyboru środków (metod) wykorzystywanych dla ich osiągania jest względne. Mogą to być, upraszczam świadomie, i wartości pozytywne, i antywartości. Formułowanie – wywodzonych z nich lub uzasadnianych przez odwołanie się do nich – celów może być bardziej lub mniej autokratyczne bądź demokratyczne. Możliwe jest demokratyczne uczestnictwo także w zbrodni.

Względne jest także samo rozróżnienie celów i środków, środki to cele pośrednie, bardziej szczegółowe. A to znaczy, że nie da się „fizycznie” oddzielić od siebie aktywności, które z tych trzech różnych punktów widzenia, a według czterech różnych kryteriów są oceniane. To w znaczącym stopniu takie same, a niejednokrotnie te same aktywności, tylko rozpatrywane z trzech różnych punktów widzenia.

Aksjologia, polityka i prakseologia wzajemnie przeplatają się. Ich przedmiotem jest to samo – ludzka aktywność, inne natomiast są punkty widzenia, z których aktywność ta jest opisywana i oceniana. A te punkty widzenia to: fundamentalna (głównie moralna) ocena tego, z czego się jest lub nie jest zadowolonym, polityka (na ile władza jest lub nie jest demokratyczna) oraz sprawność w działaniu. W tej ostatniej wyróżniamy dodatkowo sprawność w znaczeniu ogólnym i racjonalność, której nie ma bez profesjonalizmu podejmujących działanie. Potraktowane łącznie dają się uporządkować wg kryteriów ogólności i specjalizacji: najmniej ogólny i wymagający względnie największej specjalizacji jest profesjonalizm, bardziej ogólna i profesjonalnie raczej niedookreślona jest sprawność organizacyjna (w zarządzaniu) , sposób korzystania z władzy przez tych, w których ręku się znalazła, a najbardziej ogólne i uniwersalne odwołujące się do wartości jest wyznaczanie zadań (celów do osiągnięcia) .

W warunkach takiej złożoności przedmiotu oceny najlepszym rozwiązaniem problemu wydaje się benchmarking[27], porównywanie do uchodzących za najlepszych. Oczywiście przy założeniu spełnienia – w praktyce zawsze tylko przybliżonego – warunków z łacińska nazywanych ceteris parubis. Stąd różnorakie rankingi np. państw z punktu widzenia korupcji, wolności gospodarczej czy gmin. Ich podstawową słabością jest zupełne nierespektowanie założenia ceteris paribus. Jest to słabość tym bardziej istotna im bardziej wieloaspektowe są takie oceny. W przypadku gmin pewnym wyjściem mogłoby być porównywanie demokratyzmu i sprawności realizacji poszczególnych kategorii realizowanych przez gminy zadań, np. edukacyjnych, w zakresie gospodarki przestrzennej, budownictwa komunalnego, infrastruktury technicznej, komunikacji, ochrony środowiska etc.

W tym miejscu pozwolę sobie nawiązać do greckiego rozróżnienia epistheme i doxa. Pierwsza to wiedza ugruntowana, spełniająca rygory metodologicznej racjonalności, możliwie wolna od różnorakich deformacji, którym ulega w procesie dochodzenia do niej, jednym słowem wiedza prawdziwa[28]. Niejako powołani do jej reprezentowania profesjonaliści nie są tak bezinteresowni i stojący tylko po stronie prawdy, do której chętnie się odwołują, jak starają się prezentować opinii publicznej[29]. Natomiast druga, to opinie, które się ma, które się podziela z innymi, które są społecznie doniosłe nie dlatego, że trafnie (choć to niewykluczone) opisują to czego dotyczą, że są prawdziwe, lecz tylko dlatego, że są takie właśnie a nie inne, że stoi za nimi opinia publiczna. Trzeba się z nimi liczyć tym bardziej, im przez liczniejsze i bardziej znaczące grono osób są one podzielane.

W praktyce codziennego życia rozróżnienie między nimi może być bardzo trudne. Czy Michał Kulesza[30] z jednej strony profesor, prawnik, znany administratywista, współtwórca aktualnego ustroju polskiego terytorialnego samorządu, z drugiej zaś strony osoba z zespołu warszawskiej prawniczej kancelarii Domański – Zakrzewski – Palinka reprezentującej miasto Wrocław w postępowaniach sądowych, wskazany przez Rafała Dutkiewicza, prezydenta tegoż miasta, jako jedna z osób przeprowadzających audyt zarządzającej wybudowanym dla potrzeb organizacji Euro 2012 stadionem komunalnej spółki „Wrocław”, gdyby podjął się tego zadania – czas przyszły i tryb warunkowy stąd, że w chwili pisania tych słów nic nie wiadomo o dokonanym przez profesora wyborze – znalazłby się ze swoim raportem po stronie epistheme czy doxa? Jest profesjonalistą i naukowcem, ale jest też członkiem zespołu prawniczej kancelarii zarabiającej na świadczonych władzom miasta usługach. Ba, czy współtwórca danego ustrojowego rozwiązania jest osobą najbardziej powołaną do obiektywnej jego oceny?

A może konflikt interesów, w jakim znalazł się Profesor, pełniąc tak różne role, czyni go mało wiarygodnym niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z doxa czy z epistheme? Ale czy nie można mieć nadziei na wzniesienie się ponad i najlepsze z możliwych wykorzystanie atutów wielostronnego oglądu problemu? Wiele zdaje się wskazywać, że na obiektywizmie i wiarygodności ekspertów, w tym w szczególności na sądach przedstawicieli nauki coraz mniej można polegać.

Nie polegałbym także na skuteczności i racjonalności oddziaływania opinii publicznej. „W Wielkiej Brytanii przeprowadzono sondaż, z którego wynika, że tylko 22% Brytyjczyków ma poczucie wpływu na politykę rządu. Takie samo przekonanie ma zaś ponad 60% przedstawicieli różnych mniejszości. Czy oznacza to – pyta i zaraz odpowiada I. Krastew – że ich wpływ jest większy? Oczywiście, że nie”[31]. We wrocławskim samorządzie prezydent Rafał Dutkiewicz, sprawując swój urząd przez 10 lat, z roku na rok wzmacniał swą pozycję. W wyborach samorządowych 2010 roku czuł się tak mocny, że odmówił udziału w dyskusji z kontrkandydatami, a Wrocław postrzegany był jako samorządowy prymus, miasto pod każdym względem najlepsze. „Miasto sukcesu i ambitnego prezydenta, który walczy o cele, o których w Poznaniu, Gdańsku czy Krakowie nikt nawet nie myślał”[32].

Tymczasem sukcesy okazały się mocno „nadmuchane”: stadion wybudowany na Euro 2012 przynosi straty, a miasto pozostaje w sądowym sporze z jego ostatnim budowniczym, aquapark; który miał być jedynym w Polsce, który przynosi zyski, w 2011 roku przyniósł stratę 2 mln zł, o zabiegach o Expo i o Europejskim Centrum Technologicznym dziś wiadomo z całą pewnością, że nigdy nie miały szansy na sukces, a po galerii handlowej obok stadionu pozostała ogromna dziura w ziemi[33].

Na domiar złego wyszło na jaw korzystanie przez zorganizowany przez prezydenta komitet wyborczy Obywatele do Senatu z nielegalnego finansowania. Dominujący na lokalnej scenie politycznej prezydent nie znosi krytyki, a gdy agencja Fitch obniżyła zadłużonemu miastu rating, urząd zarzucił jej, że nie ma pojęcia o ekonomii. A nadto „W otoczeniu Dutkiewicza nie ma nikogo, kto mógłby objąć po nim schedę. Przy błyszczącym prezydencie nie było dla takiego kogoś miejsca”[34].

Z dużą ostrożnością traktowałbym oceny funkcjonowania samorządów terytorialnych oparte na wynikach sondaży, np. tego, w którym mieszkańcy Wrocławia obdarzyli bardzo wysokim zaufaniem swego prezydenta – większym od Rafała Dutkiewicza zaufaniem cieszyli się w tych badaniach tylko prezydenci Gdyni – Wojciech Szczurkiewicz i Rzeszowa – Tadeusz Ferenc[35]. To, co o przywołanych przypadkach można z całą pewnością powiedzieć to to, że uprawiany w ich przypadkach PR jest – przynajmniej jak na razie – bardzo skuteczny. Tymczasem ten sam Wrocław znacznie gorzej wypada w badaniach Diagnoza społeczna 2011, gdzie pod względem jakości życia plasuje się na siódmym miejscu (m.in. za Poznaniem i Krakowem) , poziomu cywilizacyjnego na ósmym, a w kategorii kapitał społeczny dopiero na trzynastym[36]. Czy aby w przypadku kapitału społecznego jego poziom nie pozostawał w związku z dominującą, przywódczą pozycją prezydenta?

Nie da się zaprzeczyć – było to już sygnalizowane wcześniej – że w ocenie funkcjonowania terytorialnego samorządu, jego poszczególnych terytorialnych jednostek, a w przypadku tej pracy gmin, silnie przeplatają się różne kategorie ocen, a wśród nich trzy najważniejsze: etyczne, polityczne i sprawnościowe. Zasadnicza trudność w mającej je za swój przedmiot refleksji w tym, że nie są one od siebie całkiem niezależne. Trudno je od siebie odróżnić, a tym bardziej oddzielić. „Najszlachetniejszy w sensie etycznym zamiar nie zostanie zrealizowany bez minimum sprawności, a więc skuteczności i ekonomiczności w działaniu. Najsprawniejsze, lecz naganne moralnie działanie traci swój walor praktyczny w kulturze, którą normy moralnej dopuszczalności – godziwości – wyznaczają. Dzielność za greckim arete i rzymskim virtus stanowi kulturową normę uzgodnionej w sensie syntetycznym praktyczności. Przysługuje ona działaniu sprawnemu podejmowanemu w godziwym celu”[37]. Więcej, wysokiej sprawności realizacji nawet najszlachetniejszych celów sprzyja – jeśli jest oczekiwany – udział w ich formułowaniu[38], a więc demokratyczna legitymizacja.

W prakseologii, i nawiązującej do prakseologii literaturze z zakresu organizacji i zarządzania, pojęcie sprawności występuje w trzech znaczeniach: uniwersalnym, syntetycznym i manipulacyjnym. „Rozumiany w sensie uniwersalnym termin »sprawność« jest nazwą ogólną każdego z walorów praktycznych, a więc dokładność jest jakąś sprawnością, wydajność też, prostota takoż itd. Syntetycznie rozumiana sprawność – to ogół tych walorów razem wziętych: działa się tym sprawniej w tym rozumieniu, im działanie bliższe jest posiadania w sobie wszystkich walorów dobrej roboty i to w jak najwyższym wymiarze. Obu tym stosunkowo (na różne sposoby) ogólnym znaczeniom sprawności przeciwstawia się sens tego terminu dość specjalny, który nazwaliśmy przed chwilą znaczeniem manipulacyjnym. Wyłania się ono nader wyraziście z pospolitych przykładów. Sprawnością manipulacyjną – mogą się nią wykazać tylko osoby fizyczne (przyp. L.H.) – celuje dzielna maszynistka w porównaniu z osobą początkującą, która powoli i myląc się, wystukuje litery jednym palcem. Tak samo wprawny grajek w porównaniu z kimś, kto zaczyna dopiero jako tako wodzić smyczkiem po strunach”[39]. Praktyka czyni mistrzem, ale czy zawsze i każdego?

Dalej znajdujemy w Traktacie... wyjaśnienie: „jeżeli za składniki »sprawniejszości« manipulacyjnej (sit venia verbo) uznamy większą szybkość ruchów narządów czynnych, mniejszy wysiłek przy ich wykonywaniu, większe zbliżenie ruchu wykonanego do zamierzonego, większy stopień zautomatyzowania ruchu, większą potoczystość ruchu (przeciwstawną względem »kanciastości« przejść od fazy do fazy) , większy stopień scalenia i pewności. Przez scalenie zaś rozumiemy tutaj zastąpienie kilku impulsów jednym. (...) ”

Ale czy tym sprawniejszy jest skrzypek, im szybciej gra utwór napisany na largo? Bynajmniej. Lecz tylko dość sprawny skrzypek potrafi grać prestissimo to, co się tak grać powinno. Całkowicie sprawny w sensie manipulacyjnym jest tylko ten, kto stosuje szybkość optymalną, gdyż potrafi się zdobyć na szybkość dowolną, a więc i szybkość maksymalną w granicach możliwości wyznaczonej przez dany rodzaj działania i strukturę danego narządu. Dalej, kto sprawniejszy, ten mniej się męczy taką samą robotą, ceteris paribus. .. Sprawny cyklista „śpiewająco” zrobi taką samą porcję kilometrów, po której kolarz początkujący zejdzie z maszyny „ledwie żywy”[40]. A czy sprawniejszy jest kolarz, który – jak Lance Armstrong – swój sukces zawdzięcza szpikowaniu się niedozwolonymi, trudnymi do wykrycia środkami dopingującymi?

Wróćmy teraz do sprawności w znaczeniu uniwersalnym, do poszczególnych ocen składających się na sprawność w znaczeniu syntetycznym (ogólnym) . Najważniejsza z nich – na tyle istotna, że bez jej osiągnięcia w danych warunkach choćby minimalnym stopniu przekreśla sprawność działania w znaczeniu syntetycznym[41] (ogólnym) i pozbawia sensu podejmowanie działania, „choćbyśmy przewidywali, że korzystność, ekonomiczność i inne praktyczne walory działania wypadną pozytywnie”[42] jest skuteczność. „We wszystkich sytuacjach (niezależnie od tego, która z podstawowych postaci sprawności w znaczeniu uniwersalnym: skuteczność, korzystność czy ekonomiczność, była kryterium wyboru wariantu (działania) minimalny stopień skuteczności, a mianowicie osiągnięcie celu w stopniu, którego cenność jest równa lub większa od »cenności progowej«, stanowi niezbędną cechę działań sprawnych w znaczeniu ogólnym”[43]. Wszakże niebranie pod uwagę tych innych względów bywa usprawiedliwione wówczas, gdy natężenie negatywności tych innych ocen jest stosunkowo niewielkie[44]. Inna sprawa, że takie rozluźnienie kryteriów oceny może być potraktowane jako nic innego jak tylko modyfikacja celów: „przecież (...) celem może być tylko to, czego się chce (a nie wszystko czego się pragnie) , a chcieć można tylko tego, co się uważa za osiągalne”[45]. Gdy się pamięta o takim dodatkowym ograniczeniu stawianym pragnieniom, aby można je uznać za cele, to cele powinny być osiągalne, możliwe do osiągnięcia.

Odniesieniem dla skuteczności jest cel, czyli przyszły stan rzeczy, o osiągnięcie którego chodzi nam w danym działaniu. W Traktatowym ujęciu „...skutecznym nazwiemy takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel. Kto chciał znaleźć się w określonym mieście o tej i o tej godzinie, w tym celu wyruszył w drogę odpowiednim pociągiem i dojechał na czas do miejsca przeznaczenia – zachował się skutecznie”[46]. Skuteczne – z tym, że częściowo, w pewnym stopniu – są także takie działania, które w przyszłości osiągnięcie celu przybliżają lub ułatwiają[47]. Jeśli dane działanie jest wielocelowe to ze względu na poszczególne cele różne mogą być oceny jego skuteczności. A wybór między celami wykracza poza ramy ocen sprawnościowych, staje się wyborem etycznym i politycznym.

Natomiast „nieskuteczny jest wszelki i tylko taki czyn, który ani nie osiąga celu, ani jego osiągnięcia nie przybliża. Pośród zaś czynów nieskutecznych znajdą się z jednej strony przeciwskuteczne, czyli udaremniające lub utrudniające, z drugiej zaś strony – ani skuteczne, ani przeciwskuteczne, czyli obojętne”[48]. W szerszym znaczeniu niż wyżej przywołane pojęcie skuteczności jest używane w sformułowaniach w rodzaju „skutki niezamierzone”, bywa, że z dodatkami: niepożądane, uboczne, pozytywne. Szczególnym przypadkiem takich działań są działania nieskuteczne i nieekonomiczne, ale jednak korzystne. Są to sytuacje, których nie możemy sobie zapisać na konto naszych zasług, bowiem korzystne efekty pojawiają się w podejmowanych przez nas działaniach jako niezamierzone i nieprzewidywane.

„Miarą korzystności lub niekorzystności działania jest absolutna wielkość korzyści lub straty netto. (...) Przy ocenie korzystności bierzemy (...) pod uwagę zarówno wszelkie elementy wyniku użytecznego, jak i wszelkie elementy kosztu; tym samym bierzemy pod uwagę zarówno zamierzone, jak i nie zamierzone skutki działania”[49]. Jej wprowadzenie pozwala na sprawnościową ocenę nieprzewidzianych skutków podejmowanych działań. „Teoretycznie byłaby możliwa taka sytuacja, w której działanie byłoby w ogóle nieskuteczne (0% celów) , a mimo to korzystne („niepodziewanie korzystne”) , jeżeli cenność niezamierzonych pozytywnych skutków okazała się większa niż cenność zamierzonych i niezamierzonych elementów kosztu”[50].

W kolejności druga u T. Kotarbińskiego, a trzecia u J. Zieleniewskiego z uniwersalnych sprawnościowych ocen to ekonomiczność. W Traktacie... mowa jest o dwóch jej postaciach: wydajności i oszczędności. „Postępowanie jest tym wydajniejsze, im cenniejszy daje wytwór przy danych ubytkach; jest ono tym oszczędniejsze, im mniejszą miarą ubytków opłaciło się osiągnięcie danego wytworu”[51]. W obydwu przypadkach, „i w przypadku wydajności, i w przypadku oszczędności, stopień zależy od ustosunkowania wielkości ubytków do tego, jak wielka jest wartość wytworu”[52]. J. Zieleniewski do tych dwóch postaci ekonomiczności dodaje trzecią, w której ekonomizacja (podwyższanie ekonomiczności działania) łączy w sobie jednoczesne oszczędzanie ubytków i zwiększanie wytworów[53]. W efekcie ekonomiczność definiuje jako stosunek efektów działania do poniesionych na ich uzyskanie nakładów: „Działanie jest ekonomiczne, jeżeli stosunek wyniku użytecznego do kosztu jest większy od jedności, jest ono obojętne ze względu na ekonomiczność, jeżeli stosunek ten jest równy jedności (czyli jeżeli jest obojętne z punktu widzenia korzystności) ; nazwiemy je nieekonomicznym, jeżeli stosunek, o którym mowa, jest mniejszy niż jedność. Miarą ekonomiczności jest więc stosunek, a nie wielkość bezwzględna”[54]. Poprawianie ekonomiczności, zwiększanie mierzącego ją współczynnika to ekonomizacja. Oprócz tych trzech podstawowych składowych na sprawność w znaczeniu ogólnym składa się cały szereg ocen uzupełniających, jak: prostota, szybkość, udatność, czystość, solidność, dokładność, energiczność, planowość i elastyczność w działaniu, spolegliwość, dzielność, etc.

Kolejne kryterium oceny działań, o tyle bliskie bezpośrednio wyżej przywołanym ocenom sprawnościowym, że bez niego w zasadzie nie sposób działać sprawnie, jest metodologiczna racjonalność. „Im (...) lepiej jest działanie przystosowane do okoliczności i w ogóle do wszystkiego, cokolwiek w sądzie prawdziwym stwierdzić można, tym bardziej jest ono racjonalne”[55]. Aby działać metodologicznie racjonalnie trzeba poznać okoliczności, w których się działania podejmuje, a poznanie takie wymaga wcześniejszego dysponowania pewną wiedzą umożliwiającą trafne opisanie i zrozumienie tych okoliczności. Wiedza taka to profesjonalizm.

Zarazem i słabością, i mocną stroną powyższych kryteriów sprawnościowych ocen jest możliwość posłużenia się nimi we wszystkich bez wyjątku działaniach, także i w takich, w których cele i metody działania dają się zoperacjonalizować, jak i w działaniach z celami i metodami operacjonalizacji niepoddającymi się, w których wytwory (użyteczne efekty) i ubytki (nakłady) dają się bądź nie dają zmierzyć. Słabość ich w tym, że oceny mogą być tylko przybliżone, niewolne od subiektywizmu i zawsze możliwe do kwestionowania. Natomiast ich mocną stroną jest duża pojemność, możliwość sprowadzania w nich do czegoś w rodzaju wspólnego mianownika dla tak różnych parametrów jak miary fizyczne (kilogramy, metry etc.) , mierniki ekonomiczne (pieniądze, zysk itp.) , stany psychospołeczne (znużenie, zadowolenie bądź niezadowolenie) czy możliwości rozwoju (kreatywność) .

W przypadku gmin ustawowym odniesieniem dla sprawności ich funkcjonowania są, jak to ogólnie formułuje art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, „wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”, co szczegółowo wylicza art. 7. Są to w szczególności, stanowiące zadania własne, sprawy:

A nadto – zgodnie z art. 8 ustawy o samorządzie gminnym – sprawy z zakresu administracji rządowej zlecone gminom innymi ustawami lub sprawy należące do kompetencji organów administracji rządowej lub innych jednostek terytorialnego samorządu przekazane gminom w drodze porozumień. Nie trzeba prowadzić żadnych badań, aby przyjąć, że skuteczność podejmowanych przez gminy działań w każdej z tych sfer jest – inaczej być nie może – różna. Tak sformułowane zadania to nawet nie cele, lecz obszary aktywności, w których działania powinny być podejmowane. I taka właśnie ich natura sprawia, że prakseologiczne kryteria ocen nie wystarczają dla ich oceny, że konieczne staje się wkraczanie i w aksjologię (wartościowanie) , i w politykę w znaczeniu politics.

A to nie zadanie dla prakseologii, lecz dla etyki i polityki, dla etycznych i politycznych ocen. Wykracza poza prakseologię wypowiadanie się w kwestii, czy gmina jeszcze realizuje zadania z zakresu edukacji publicznej, jeśli w ogóle wycofała się z prowadzenia szkół podstawowych, a nauczanie na ich poziomie w całości przekazała szkołom prowadzonym przez stowarzyszenia rodziców. W szkołach takich nauka jest prowadzona i nie ma żadnych dobrych powodów sądzić, że nowe organizacyjne warunki jej prowadzenia nie zapewniają jej prowadzenia na poziomie co najmniej nie niższym jak w przypadku szkół, dla których organami założycielskimi są lub były same gminy.

To też prawda, że ustawa o systemie oświaty[56] pozwala samorządom przekazywać szkoły do prowadzenia innym podmiotom. Ale czy przekazanie przez takie gminy wszystkich szkół podstawowych do prowadzenia innym podmiotom spełnia jeszcze warunki art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty: „Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły”. Czy wszystkie przekazane szkoły miały nie więcej jak 70 uczniów? A jeśli miały, to czy w gminach takich ich organy nie uchyliły się od przeprowadzenia wymuszanej zmianami demograficznymi modyfikacji sieci szkół, lub nie zmanipulowały tak ich obwodów kształcenia, aby w każdym z nich znalazło się nie więcej niż 70 uczniów? W warunkach niżu demograficznego i postępującej depopulacji, zwłaszcza w gminach małych, manipulacja taka może sprowadzać się do zwlekania z reakcją na następujące zmiany w liczbie dzieci, na których ciąży obowiązek szkolny. To najczystszej wody polityka, dla której usprawiedliwienia prowadzący ją – naszym zdaniem demagogicznie – odwołują się, zresztą w praktyce nie do sprawności, które to pojęcie jest im najczęściej obce, lecz do efektywności rozumianej na modłę przyjętą w naukach ekonomicznych[57].

Gminy korzystające z ustawowej możliwości przekazania prowadzenia szkoły innemu podmiotowi w ten sposób (samo) uwalniają się od wykonywania zadań spoczywających na nich jako organach[58] prowadzących, w szczególności zaś radykalnie ograniczają swoje związane z prowadzeniem szkół finansowe i administracyjne obciążenia nałożone na nie przez przepis art. 5 ust. 7 ustawy oświatowej[59]. Ale i, to chyba jeszcze ważniejsze, rezygnują ze świadczenia usług edukacyjnych. A ich świadczenie to nie tylko zadanie własne gminy to – w odniesieniu do przedszkoli (art. 105) ustawy o systemie oświaty i szkół podstawowych (art. 104) – ich zadanie obowiązkowe.

Uwalniają się w ten sposób od konieczności ewentualnego dopłacania z własnych środków do utrzymania świadczących edukacyjne usługi szkół. Ale czy od gmin – z mocy ustawy zobowiązanych do działania w interesie swoich wspólnot (mieszkańców) – takiego dopłacania nie należy oczekiwać? A czy otrzymane w ramach budżetowej dotacji oświatowej pieniądze zwracały, gdy na oświatę nie były – jak to się tu i ówdzie zdarzało – wydawane? Czy nie bywało tak, że – gdy na oświacie zaoszczędziły – nie wykorzystywały otrzymywanych oświatowych dotacji dla finansowania realizacji zadań innych niż oświatowe?

Powoływanie się na nieprzekazanie dostatecznej ilości środków przez rząd nie do końca przekonuje. Budżet państwa nie jest workiem bez dna. Wszyscy działamy w warunkach dysponowania ograniczonymi zasobami, gdyby było inaczej w ogóle nie byłoby problemu gospodarowania, funkcjonowalibyśmy w świecie dóbr wolnych. Zbędne byłoby zarządzanie, zbędne gminy, zbędny ich aparat...

Rezygnacja gmin z prowadzenia szkół przede wszystkim pozwala na ograniczenie przez gminy finansowych nakładów na ich utrzymanie tylko do wysokości otrzymywanej na ich prowadzenie budżetowej dotacji. Art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty stanowi: „Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji”.

Powtórzmy: pozwala w szczególności gminom – o czym się rzadziej mówi – na odsunięcie od siebie przewidzianego art. 34aust. 1 tej samej ustawy odpowiedzialności organu prowadzącego za stan budynków i wyposażenia szkół oraz nadzoru nad działalnością (już nieswoich) szkół w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Cóż o takim zachowaniu organów gminnego samorządu powiedzieć? Tak, funkcje w organach samorządu pełnimy, chętnie ubiegamy się o nie, ale to, co w funkcjonowaniu sprawia największe kłopoty, chętnie przekazujemy innym, najlepiej poza organy samorządu. Jeśli – co podnoszone jest powszechnie – środki przekazywane z budżetu na prowadzenie samorządowych szkół nie wystarczają, to jak mają wystarczać po przekazaniu ich prowadzenia podmiotom (organom prowadzącym) spoza samorządu? Czy to więc nie jest uchylanie się od odpowiedzialności? A gdy wystarczają w szkole niepublicznej z uprawnieniami szkoły publicznej, to dlaczego nie wystarczały w szkole prowadzonej przez gminę? Jeśli nie wystarczają to już kłopot nie gminy, lecz podmiotu, który wystąpił w roli jej organu prowadzącego np. założonego przez rodziców stowarzyszenia. W takiej sytuacji narzuca się pytanie: czy ci dopłacający do utrzymania takich szkół rodzice to nie członkowie tej samej gminnej społeczności? Czy takie przerzucanie na rodziców uczniów dopłacania do edukacji na poziomie szkoły podstawowej nie narusza ustawowej publicznej (wspólnotowej) natury gminy jako podmiotu terytorialnego samorządu? Moim zdaniem narusza. Ale to ocena nie prakseologiczna, lecz par excellance polityczna.

„Ostatecznym celem ludzkiego działania jest zawsze zaspokojenie pragnień działającego człowieka. Nie ma miary większego czy mniejszego zadowolenia innej niż indywidualne sądy o wartości, różne dla poszczególnych osób i dla tych samych ludzi w tym innym czasie. To, co sprawia, że człowiek odczuwa niezaspokojenie, to jest jego własna wola i sądy, subiektywna skala wartości. Nikt nie jest władny w imieniu danego człowieka określić, co uczyni go szczęśliwym. (...) Prakseologia jest obojętna wobec ostatecznych celów działań. Jej odkrycia dotyczą wszelkich rodzajów działania, bez względu na zamierzone cele. Jest to nauka o środkach, nie o celach. Posługuje się pojęciem szczęścia w ściśle formalnym znaczeniu. W terminologii prakseologicznej założenie, że szczególnym celem człowieka jest osiągnięcie szczęścia, to tautologia. Nie implikuje żadnego twierdzenia o stanie rzeczy, który miałby zapewnić człowiekowi szczęście”[60].

Można takich rozwiązań bronić, dopatrując się w nich ekonomizacji realizacji edukacyjnych zadań gmin. Ale co to za ekonomizacja, w której finansowe nakłady na utrzymanie szkół przerzucane są z gmin na rodziców? To na pewno nie ekonomizacja w skali gminnej społeczności, lecz co najwyżej w ramach wyznaczanych decyzyjnym komfortem osób piastujących funkcje w organach gminy (radnych i wójtów) . A czy tak zachowujący się, odwołując się do kryterium ekonomiczności – bo chyba już nie sprawności w znaczeniu ogólnym – rozumieją ją na tyle szeroko, że znajdują w niej miejsce dla wyników użytecznych i kosztów niedających się wyrazić w wartościach pieniężnych? Szkoła czy w ogóle placówka oświatowa to nie przedsiębiorstwo, większość nakładów na nie daje się wyrazić w złotówkach, zaś efekty niekoniecznie podobnej operacjonalizacji się poddają[61].

Ba, ekonomizacji nie dostrzegam również w gminach uchylających się od zmian w sieci szkół i zamykania szkół ze szczątkową liczbą uczniów. Znam szkołę podstawową, która ciągle funkcjonuje, choć w klasie szóstej ma tylko 2 (do niedawna był tylko jeden) uczniów, a w klasach niższych po kilku. Dlaczego? Wytłumaczenie jest banalnie proste: likwidując szkołę, jej burmistrz i radni bardzo naraziliby się wyborcom, a pieniądze, które do jej utrzymania musimy dopłacić nie są pieniędzmi z kieszeni wójta czy radnych, są pieniędzmi gminy w ogóle.

W tej samej gminie – a nie jest ona pod tym względem jakimś szczególnym wyjątkiem – w każdej sołeckiej wsi wybudowana została od podstaw albo adaptowana z już istniejącego budynku z bardzo znaczącym wykorzystaniem dofinansowania unijnego wiejska świetlica. Zawsze – to oczywista oczywistość – nie tylko przy pełnej akceptacji, ale i pod naciskiem mieszkańców. Wykończone budynki stoją zamknięte. Warunki korzystania z unijnej pomocy wykluczają możliwości ich ewentualnego biznesowego wykorzystania, zresztą w tamtych warunkach raczej mało prawdopodobnego. Wykorzystanie niebiznesowe wymagałoby dodatkowych nakładów, na ponoszenie których gmin nie stać. Mocno wątpliwe jest też, czy znaleźliby się w dostatecznej liczbie tacy, którzy byliby zainteresowani możliwymi do świadczenia w nich usługami np. kulturalnymi bądź oświatowymi.

Jakże można było nie budować, gdy unijne środki czekały, a niewykorzystane byłyby bezpowrotnie stracone. To jedna z tych sytuacji, w której o wyborze działania przesądza jego skuteczność. A przesądza, „gdy zasoby, które można przeznaczyć do realizacji danego celu, nagromadzone są w nadmiarze, a nie mogą być wykorzystane dla realizacji innych celów czy to dlatego, że nadają się tylko do jednego celu, czy też dlatego, że nie można ich przechowywać i zużyć do realizacji podobnego celu w przyszłości”[62]. W tym miejscu pozwolę sobie przypomnieć Roberta McNamarę, sekretarza obrony w prezydenckich administracjach J.F. Kennedy’ego i L. Johnsona, a wcześniej prezesa Forda. Otóż, jako sekretarz ds. obrony zabiegał w Kongresie o liczone w miliardach dolarów środki na modernizację amerykańskiego lotnictwa. Gdy dostał o kilkaset milionów mniej niż kwota, o którą zabiegał, z oferowanych przez Kongres pieniędzy zrezygnował. I to nie był gest aroganckiego polityka, lecz racjonalnie myślącego menadżera. Te pieniądze, które otrzymał wystarczały na wyposażenie Air Force w nowoczesne samoloty, nie pozwalały natomiast na modernizację lotnisk. A po co samoloty, gdy nie ma lotnisk, z których mogłyby bezpiecznie startować i na których mogłyby bezpiecznie lądować? Po co świetlice, jeśli brak pieniędzy na ich utrzymanie, ba, co do których nawet wątpliwe jest społeczne zapotrzebowanie na możliwe świadczone w nich usługi? Będą stały puste? A co wówczas powiedzą wyborcy?

A co powiedzą wyborcy o swych prezydentach i wójtach, gdy miasta staną pod finansową ścianą w postaci przekroczenia dozwolonych ustawowych progów zadłużenia i gdy zaczną radykalnie ciąć wydatki? Można sądzić, że zaufanie, którym się cieszyli, zniknie, a w jego miejsce pojawi się pytanie o ich menadżerską sprawność i menadżerski profesjonalizm. Czy za ich menadżerską sprawnością przemawia wybudowanie stadionów robiących wrażenie na oglądających je, co do których jednak – po rozegraniu na nich kilku meczów piłkarskich w ramach Euro 2012 – nie ma, i być może nie jest możliwe znalezienie koncepcji takiego ich wykorzystania, aby nie przynosiły strat miastom, które w nie zainwestowały duże i jeszcze do tego pożyczone pieniądze. Bańkę mydlaną można nadmuchiwać do czasu. W którymś momencie pęka i negliżuje rzeczywistość.

Jeśli korzystanie z kompetencji, to i ponoszenie odpowiedzialności za to, jak zostały wykorzystane. A przecież nie jest ani sprawne, ani racjonalne korzystanie z kompetencji (uprawnień) , gdy miasto sprzedaje będące jego własnością budynki za cenę 82 mln zł, następnie bierze je w leasing na 10 lat, rocznie płaci około 10 mln zł, a po 10 latach zobowiązuje się je kupić od leasingodawcy za 40 mln zł[63]. Brak tu elementarnej gospodarności, jest natomiast doraźne łatanie dziur, przesuwanie ujawniania się trudności w czasie i obarczanie konsekwencjami niesprawnego zarządzania miastem już prawdopodobnie innej ekipy zarządzających nim menadżerów.

Islandia do wybuchu kryzysu w 2008 roku uchodziła za kraj absolutnej prosperity pod każdym względem. Gdy z dnia na dzień nastąpił krach na rządzących odejście wymusiła dopiero ulica. Zadanie naprawy zepsutego przejęli inni. A ci, którzy psuli i zepsuli? Krytykują naprawiających. Ich „głównym oponentem stał się David Oddson, wieloletni premier, potem szef banku centralnego, facet, za którego kadencji odbyła się ta oligarchiczna prywatyzacja banków. Jest dziś redaktorem naczelnym jednego z największych dzienników »Morgunbladid«, i oczywiście najlepiej wie, jak należy wyjść z kryzysu. Słuchanie go to jak słuchanie pijaka, który ubliża ekipie sprzątającej po jego imprezie”[64].

Zwykła ludzka przyzwoitość (wartości) , polityka (podejmowanie decyzji) , sprawność (w znaczeniu ogólnym) oraz racjonalność (profesjonalizm) w działaniu tej ostrej ocenie wcześniejszego polityka i menadżera na tyle przeplatają się, że stają się nie do odróżnienia. Przeplatają się z konieczności.