SSM, SREP und Säule I+ ebook

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1.1   Hintergrund und internationale Gremien

Bankaufsichtliche Regeln werden seit Jahrzehnten international abgestimmt und national umgesetzt. Nukleus der internationalen Abstimmung ist der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS). Der BCBS wurde ins Leben gerufen als eine Reaktion der G-10 Staaten zzgl. Schweiz auf die Insolvenz des Bankhauses Herstatt im Jahr 1974. Da die Insolvenz dieser Bank internationale Folgen hatte, entschlossen sich die G-10 Staaten, ein Forum zu schaffen, in dem international abgestimmte Regeln für Banken aufgestellt werden. Hierbei prägten einerseits der Wunsch nach einer ausreichenden Kapitalausstattung der Kreditinstitute und andererseits das Ziel der internationalen Harmonisierung der bankaufsichtlichen Vorschriften die Etablierung des BCBS. Im BCBS werden seitdem Standards zwischen den darin organisierten Notenbanken und Bankenaufsichten definiert, die anschließend in die jeweils nationalen Rechtsordnungen überführt und angewendet werden. Wesentliche Aufgaben des BCBS umfassen folglich die Stärkung der Rolle der Aufsicht bei grenzüberschreitenden Problemen mit finanzschwachen Banken, die Gewährleistung, dass Kreditinstitute sich nicht der Kontrolle der Heimataufsicht entziehen sowie die entsprechende Vorgabe von international einheitlichen Kapitalisierungsstandards.

Ein Meilenstein in der Geschichte der Arbeit des BCBS ist sicherlich der sogenannte Baseler Akkord (BCBS 1988, heute als ›Basel I‹ bezeichnet) aus dem Jahr 1988. Auf insgesamt (nur) 26 Seiten definiert der Basel I-Akkord bankaufsichtliches Kapital, die bankaufsichtlich relevanten Geschäfte und gibt als Zielgröße 8 % Eigenkapitalunterlegung vor – die Hälfte hiervon in sogenanntem Kernkapital. Die seinerzeit etablierten Verfahren waren eher einfacher und pauschaler Natur und wenig risikosensitiv. Der Supervisory Review and Evaluation Prozess (SREP, aufsichtlicher Überprüfungs- und Überwachungsprozess) kommt im Basel I-Akkord noch nicht vor.[6]

Die 1990er-Jahre waren geprägt durch eine hohe Innovationsgeschwindigkeit, insbesondere in den derivativen Finanzprodukten in Verbindung mit der Entwicklung fortgeschrittener Risikomesssysteme. Diese Risikomesssysteme entstanden und etablierten sich als erstes im Kontext von Marktrisiken – ein Umstand, den der Regulator mit dem sogenannten ›Market Risk Amendement‹ (MRA) 1996 anerkannte (heute auch als Basel 1.5 bezeichnet, vgl. BCBS 1996). Erstmalig ließ er bei Erfüllung relativ allgemein gehaltener qualitativer Anforderungen und erfolgreicher aufsichtlicher Prüfung die Nutzung bankinterner Risikomodelle für die aufsichtliche Eigenmittelunterlegung zu. Die Vorschriften von Basel I nebst MRA wurden in Deutschland durch den sogenannten Grundsatz 1 (als Ausführungsbestimmung des § 10a Kreditwesengesetzes, KWG) umgesetzt, vgl. BaKred (2000).

Dieses damit begonnene Wechselspiel zwischen für die spezifische ökonomische Banksituation und deren Geschäftsmodell konzipierten internen Risikomodellen einerseits und den aufsichtlichen Verfahren zur Eigenmittelunterlegung andererseits bildet den Kern der folgenden Entwicklungen und entsprechenden Darstellungen im vorliegenden Buch.[7]

Anfang der 2000er-Jahre wurden entsprechende methodische Entwicklungen auch auf der Kreditrisiko-Seite erkennbar und führten zu einer grundlegenden Überarbeitung des Basel I-Akkords. Mit dem sogenannten Basel II-Akkord (BCBS 2005a bzw. BCBS 2006) und auf mittlerweile schon 347 Seiten führt der BCBS zum ersten Mal die drei Säulen der Bankenaufsicht ein. Zielsetzung war dabei vorwiegend, die Risikosensitivität der aufsichtlichen Verfahren zur Bestimmung der regulatorischen Kapitalanforderungen weiter zu erhöhen, wobei insbesondere die hierfür relevanten Rating-Methoden bzw. bankinternen Schätzverfahren für Bonitäten in den Fokus rückten. Für Marktrisiken brachte der Basel II-Akkord ebenfalls einige Neuerungen, so insbesondere die Behandlung von Ausfallrisiken, vgl. BCBS (2005b), BCBS (2005c) und BCBS (2006) sowie später BCBS (2009).

Die Säule I richtet sich überwiegend an die Banken selbst und kodifiziert das bankaufsichtlich anerkennungsfähige Kapital. Daneben werden die Risiken der Banken in drei Kategorien – Kreditrisiken, Marktrisiken und operationelle Risiken – aufgeteilt. Für jede Risikoart definiert der BCBS Messverfahren, in der Regel zum einen jeweils einen recht einfachen Standardansatz und zum anderen einen komplexeren Ansatz, der auf bankinternen Modellen aufsetzt. Für Kreditrisiken ist dies neben dem Kreditrisiko-Standardansatz der IRB – Internal Ratings Based Approach. Je nach Ambitionsniveau und Fortschrittlichkeit der Bank schätzt sie nur die Ausfallwahrscheinlichkeit (einfacher IRB) oder zusätzlich auch die Verlustquote und nimmt Laufzeitanpassungen vor (fortgeschrittener IRB). Beim operationellen Risiko gibt es heute1[8] neben den Standardverfahren die Möglichkeit, ein internes Modell anerkennen zu lassen (Advanced Measurement Approach – AMA). Im Grundsatz gilt dabei immer: Verfahren, die auf internen Modellen beruhen, müssen vor Verwendung von der Bankenaufsicht geprüft, abgenommen und anerkannt werden – gegebenenfalls auch mit Auflagen. Dieser Genehmigungsprozess ist bei den Standardverfahren nicht erforderlich.

Zudem wurde in der Entstehungsgeschichte von Basel II auch die Möglichkeit der Zulassung von Kreditportfoliomodellen diskutiert. Die Aufsicht belässt es aber mit dem sogenannten ›Vasiczek-Modell‹ bei einem vorgeschriebenem Ansatz zur Bestimmung der Risikopositionen, der jedoch unter vereinfachende Annahme als Synthese von gängigen Kreditportfoliomodellen aufgefasst werden kann, vgl. Gordy (2000). Für Marktrisiken bleiben die durch das MRA eingeführten Varianten im Kern zwar bestehen, es kamen jedoch sukzessive weitere Aspekte hinzu (z. B. die Notwendigkeit der Berücksichtigung von Ausfallrisiken des Handelsbuchs).[9]

Ergebnis dieser Berechnung sind die sogenannten risikogewichteten Aktiva (Risk Weighted Assets – RWA). Der Quotient aus Kapital und RWA muss wiederum über den bereits aus dem Basel I-Akkord bekannten 8 % liegen.

Auch die Säule III richtet sich an Banken. Hierdurch werden die Banken angehalten, wesentliche Informationen in grundsätzlich standardisierter Form zu veröffentlichen. Hierzu gehören z. B. Informationen zum Kapital, zu den eingegangenen Risiken und zu den verwendeten Messverfahren.

Die Säule II und ihre Fortentwicklung in der Eurozone bzw. der Europäischen Union ist folglich Gegenstand der vorliegenden Betrachtungen. Im Basel II-Akkord wurde der SREP zunächst als SRP – Supervisory Review Process – bezeichnet. Schon durch diese Benennung wird deutlich, dass es sich beim SREP eher um eine Vorgabe an die Aufseher selbst denn an die Banken handelt. Der BCBS selbst definiert den SREP wie folgt:

1.2   Etablierung des SREP im Rahmen von Basel II und Basel III

Die vorgenannte, sehr allgemeine Definition des SRP/SREP hat im Grundsatz bis heute Gültigkeit. Der im Jahre 2010 verabschiedete Basel III-Akkord (BCBS, 2010a) hat hieran nichts Wesentliches verändert2. Wichtig ist, den SREP nicht als ›Vorgabe‹ oder ›Regel‹ zu verstehen. Vielmehr ist der SREP die Beschreibung eines ganzheitlichen Aufsichtsprozesses, eine Klammer, die alle Aktivitäten einer Aufsichtsbehörde am Ende zu einer Bewertung zusammenfasst.

Der BCBS selbst ist kein Gesetzgeber. Der Ausschuss erarbeitet ›Standards‹ und überlässt es seinen Mitgliedsstaaten, die die entsprechende gesetzgeberische Kompetenz mitbringen, dass diese Standards auch umgesetzt werden. In der Europäischen Union (EU) wurden die Akkorde des Baseler Ausschusses bis ins Jahr 2012 über sogenannte Richtlinien – die Capital Requirements Directives (CRD) – umgesetzt. Eine Richtlinie nach Unionsrecht, nach den sogenannten Verträgen von Lissabon (EU 2012), erfüllt den folgenden Zweck:[11]

Die aktuell gültige Capital Requirements Directive 4, CRD 4, definiert den SREP wie folgt (EU 2013a):

Da die EU-Richtlinie dem Mitgliedsstaat eine Wahlfreiheit für Form und Mittel überlässt, hatte auch Deutschland (genau wie jeder andere Mitgliedsstaat der EU) die Verpflichtung, den SREP in nationales Recht umzusetzen. Eine einheitliche Fundstelle im deutschen Aufsichtsrecht existiert nicht; am nächsten als übergeordnete Norm kommt § 25a KWG.

Daneben sind im Kontext des deutschen SREP noch von Bedeutung:

§ 25 b KWG

Rundschreiben der BaFin zu den Mindestanforderungen an das Risikomanagement – MaRisk (aktuell gültige Form in BaFin (2012); derzeit konsultierte Novelle in BaFin 2016b) als Konkretisierung des § 25a KWG

Leitfaden der BaFin: Aufsichtliche Beurteilung bankinterner Risikotragfähigkeitskonzepte (BaFin 2011)

Bereits hieraus sowie aus dem Vergleich der Definition des SREP in der EU und in Deutschland zeigt sich das grundlegende Dilemma der EU bei der Umsetzung des Baseler SREP: Es gibt keinen einheitlichen SREP in der EU. Der SREP wird in jedem Mitgliedsstaat anders umgesetzt und gelebt. Einen Überblick über diese Heterogenität und im Besonderen über einen Teilaspekt des SREP, den Internal Capital Adequacy Assessment Process, ICAAP, gibt KPMG (2011). Beispielhaft lässt sich herausgreifen:

Risikoarten und deren Messung: Die Säule I-Risiken Kredit-, Markt- und operationelle Risiken und die ›typischen‹ zusätzlichen Säule II-Risiken wie Risikokonzentration und Zinsänderungsrisiko spielen in dem SREP-Prozess aller nationalen Aufseher eine Rolle und auch der Grad der Standardisierung in der Messung ist nennenswert. Bei den eher ›qualitativen‹ Säule II-Risiken wie zum Beispiel Geschäftsrisiken oder Reputationsrisiken war der Grad der Heterogenität unter Europas Aufsehern sowohl in der Frage, ›ob‹ diese Risiken zu berücksichtigen sind, als auch ›wie‹ sie gemessen werden, hoch.[13]

Risikodeckungsmasse: Die Risikodeckungsmasse, der Kapitalbegriff für den SREP, bestand z. B. in Großbritannien, in Frankreich oder auch in Spanien typischerweise rein aus bankaufsichtlichem Kapital. In anderen Staaten, z. B. Deutschland oder auch Österreich, gab es eigene Definitionen, welche Komponenten zur Risikodeckung herangezogen werden können.

Kapitalzuschläge: Die Frage, ob der SREP zu Kapitalzuschlägen führt, ließ sich in Ländern wie Spanien, Großbritannien oder Frankreich regelmäßig bejahen. In Ländern wie Deutschland oder Österreich wurden Kapitalzuschläge nur in Ausnahmefällen verlangt.

Die Studie fasst ihr Hauptergebnis wie folgt zusammen: