Skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu - wybrane zagadnienia praktyczne ebook

Wykazskrótów

ETPCZ – Europejski Trybunał Praw Człowieka

EKPCZ – Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

KC – Kodeks cywilny

KPK – Kodeks postępowania karnego

KPC – Kodeks postępowania cywilnego

KPA – Kodeks postępowania administracyjnego

K – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.

MPPOIP – Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

PDPCZ – Powszechna Deklaracja Praw Człowieka

PG – Prokurator Generalny

RPO – Rzecznik Praw Obywatelskich

SK – skarga konstytucyjna

SN – Sąd Najwyższy

TK – Trybunał Konstytucyjny

USNP – Ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki

WSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny

Wstęp

Skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jest już opisana w literaturze, dlatego niniejsza publikacja nie ma charakteru pionierskiego. Jednakże nie oznacza to, że jej wartość naukowa jest niska, a wręcz przeciwnie. W książce omówiono zagadnienia, które są najistotniejsze dla domniemanych pokrzywdzonych naruszeniem Konwencji i jej Protokołów, mając na uwadze aspekt praktyczny w kontekście prawa polskiego. Ponadto w wyniku protokołów dodatkowych część z napisanych już pozycji książkowych straciła na aktualności. Prezentowana książka zawiera skompilowany zasób wiedzy, w który powinien być uzbrojony każdy potencjalny skarżący.

Autor wyraża nadzieję, że książka ta okaże się pomocna dla praktyków, a także będzie interesującą pozycją dla osób zainteresowanych prawami człowieka.

Adam Kańtoch

Warszawa, dnia 16 lipca 2014 r.

1.EuropejskaKonwencjaPrawCzłowiekai PodstawowychWolności

Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności1 została sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i weszła w życie 3 września 1953 r. Jest to podstawa prawna dla skarg indywidualnych, dlatego należy przynajmniej w ogólnych zarysach ją opisać. Warto podkreślić, że jest ona uznawana za najbardziej efektywną umowę międzynarodową w zakresie ochrony praw człowieka, która jednocześnie jest najważniejszą z konwencji Rady Europy2. Konwencja w preambule odwołuje się do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz do Statutu Rady Europy: zważywszyna Powszechną Deklaracje Praw Człowieka (…) zważywszy, że celemRady Europy jest (…), co wymaga małego komentarza. O ile przyczyna odwołania się do celów Rady Europy jest oczywista, gdyż tylko jej członkowie mogą przystąpić do EKPCZ (umowa międzynarodowa półotwarta)3, o tyle przywołanie Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 można próbować uzasadniać jej niewiążącym wówczas charakterem (obecnie można mówić, że jest prawem zwyczajowym)4. Członkowie Rady Europy traktowali Konwencję jako pierwszy krok do wprowadzenia w życie niektórych praw zawartych w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka5.

Źródeł powstania EKPCZ można szukać zarówno w doświadczeniach drugiej wojny światowej, jak również w próbie traktowania jej jako jednej z dróg wiodących do integracji europejskiej6. Po zakończeniu wojny przez Europę przetoczyła się fala ruchówfederacyjnych, których punktem kulminacyjnym był Kongres Europejskiw Hadze7, na którym wydano „Odezwę do Europejczyków”. Stwierdzała ona między innymi, że: Pragniemy opracowania KartyPraw Człowieka, gwarantującej wolność myśli, zrzeszania sięi wyrażania opinii oraz prawo tworzenia opozycji politycznej8. EKPCZ ma więc źródła, jak się wydaje, głównie w skutkach drugiej wojny światowej i miała być w pewnym sensie wyrazem woli Europejczyków do zaakcentowania wrażliwości na gruncie praw człowieka, co wydawało się konieczne, biorąc pod uwagę niewiążący charakter PDPCZ. Rada Europy z czasem zaczęła być utożsamiana z prawami człowieka, właśnie dzięki przyjęciu EKPCZ. Po roku 1989 państwa byłego bloku sowieckiego przystępowały kolejno do EKPCZ, co miało być również wyrazem chęci integracji z Europą. Rola, jaką spełnia Konwencja, jest zatem istotna, i nie tylko ze względu na zagwarantowanie w niej prawa człowieka, ale również dzięki jej znaczeniu politycznemu, w tym w procesie integracji europejskiej.

Europejska Konwencja składa się z 59 artykułów, podzielonych na trzy rozdziały: „Prawa i wolności”, „Europejski Trybunał Praw Człowieka”, „Postanowienia różne”. Przed pierwszym rozdziałem umieszczono art. 1, w którym państwa zobowiązują się do: (…)zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawai wolności określone w rozdziale I (…). Problem jurysdykcji państwa zostanie omówiony w osobnym rozdziale. Natomiast między innymi z artykułu tego wynika, że Konwencja składa się z dwóch różnych części: materialnej (prawa zagwarantowane) oraz dotyczącej organu, do którego występuje się ze skargą i postępowania przed nim. Można dla porównania zauważyć, że podobną konstrukcję ma np. Afrykańska Konwencja Praw Człowieka i Ludów9 (AfricanCharter on Human and Peoples’ Rights) z 1981 roku, gdzie art. 1-29 zawierają prawa nią zagwarantowane, a art. 30-59 dotyczą organu (Afrykańska Komisja Praw Człowieka i Ludów, African Commission on Human and Peoples’ Right10) oraz procedury.

Rozdział pierwszy w artykułach 2-17, z wyjątkiem artykułu 15, wymienia prawa i wolności, które są gwarantowane przez Konwencję, są to:

prawo

do życia;

zakaz

tortur;

zakaz

niewolnictwa i pracy przymusowej;

prawo

do wolności i bezpieczeństwa osobistego;

prawo

do rzetelnego procesu sądowego;

zakaz

karania bez podstawy prawnej;

prawo

do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego;

wolność myśli,

sumienia

i wyznania;

wolność wyrażania opinii;

wolność

zgromadzania

się i stowarzyszania się;

prawo

do skutecznego środka odwoławczego;

zakaz

dyskryminacji;

ograniczenie

działalności politycznej cudzoziemców;

zakaz

nadużycia praw.

Katalog praw jest więc obszerny, jednak nie wyczerpujący. Po 4 listopada 1950 roku przyjmowano protokoły dodatkowe, które poszerzyły zakres zagwarantowanych praw. Protokół 1 przewiduje: prawo do własności, prawo do nauki, prawo do wolnych wyborów. Protokół 4: zakaz pozbawiania wolności za długi, prawo do swobodnego poruszania się, zakaz wydalania obywateli, zakaz zbiorowego wydalania cudzoziemców. Protokół 6: zniesienie kary śmierci. Protokół 7: zawiera gwarancje proceduralne dotyczące cudzoziemców, prawo do odwołania w sprawach karnych, prawo do odszkodowania za bezprawne skazanie, zakaz podwójnego sądzenia lub karania, równość małżonków. Protokół 12 zakaz dyskryminacji. Protokół 13 bezwzględny zakaz kary śmierci. Podałem tylko te Protokoły dodatkowe, które wprowadzały nowe prawa i wolności zagwarantowane, natomiast pozostałe zmieniały tylko postanowienia Konwencji, np. Protokół 2. Katalog praw jest więc obszerny, choć np. nie zawiera prawa do humanitarnego traktowania więźniów czy praw do nazwiska (art. 10 ust. 1 MPPOiP, oraz art. 18 Amerykańskiej Konwencji Praw Człowieka). System zagwarantowanych praw w Konwencji ma charakter unikatowy i został skonstruowany jako międzynarodowe common law11. Orzeczenia wydawane przez ETPCZ na podstawie Konwencji, jak stwierdza się w piśmiennictwie: należywięc uznać za jedno ze źródeł prawa. Jest to wyraźny objaw tendencjiwłaściwej szeroko rozumianemu prawu europejskiemu do zwiększaniaroli orzecznictwa (…)12. Należy również zauważyć, że ewentualne naruszenia praw zagwarantowanych w Konwencji mogą wynikać bądź z niezgodności jej treści z legislacją wewnętrzną (prawidłowoaplikowaną przez organy stosujące prawo), czy też – przy zgodnymz Konwencją ustawodawstwie wewnętrznym – z nieprawidłowejpraktyki administracji czy sądów13.

Opisując EKPCZ, należy także wspomnieć o Europejskiej Karcie Społecznej, która została przyjęta również pod auspicjami Rady Europy i jest odpowiednikiem EKPCZ w zakresie praw społecznych i ekonomicznych, co uzasadnia niezamieszczenie ich w samej Konwencji. Stosowanie jej jest monitorowane przez Europejską Komisję Praw Społecznych, składającą się z 13 niezależnych i bezstronnych ekspertów.

Państwa mogą w pewnych sytuacjach uchylić niektóre zobowiązania przyjęte na podstawie Konwencji. Art. 15 stwierdza, że: 1. W przypadku wojny lub innego niebezpieczeństwa publicznegozagrażającego życiu narodu, każda z Wysokich układających się Stronmoże podjąć środki uchylające stosowanie zobowiązań z niniejszejkonwencji (…). Nie dotyczy to jednak wszystkich zobowiązań, mianowicie: art. 2 (prawo do życia), art. 3 (zakaz tortur lub innego nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania), art. 4 ust.1 (zakaz niewolnictwa i poddaństwa) i art. 7 EKPCZ (zakaz karania bez podstawy prawnej)14, nie podlegają pod ten przepis. Natomiast ocena, czy zachodzą okoliczności uprawniające do zawieszenia praw, należy do Państwa Strony Konwencji, które chce je wprowadzić. Wynika to z orzecznictwa Trybunału15. Należy jednak zwrócić uwagę, że do zadań Trybunału należy ocena czy Państwo wyszło poza „zakres ściśle odpowiadający wymogom sytuacji”. Uznaniowość Stron Konwencji w tym zakresie podlega więc ograniczeniu.

Druga część Konwencji dotyczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i procedury w zakresie skarg, wniesionych wskutek naruszenia praw zawartych w rozdziale pierwszym i Protokołach dodatkowych. Struktura ETPCZ oraz procedura w zakresie skarg indywidualnych zostanie omówiona w rozdziałach następnych.

Ważną rolę w procesie ewolucji EKPCZ odegrał Protokół nr 11 z 11 maja 1994 roku, który wszedł życie 1 listopada 1998 roku. Wprowadził on w miejsce rozdziału II-IV (art. 19-56), rozdział II (art. 19-51) Konwencji, reformując istotnie procedurę. Do 1 listopada 1998 roku system kontroli opierał się na dwóch organach: Europejskiej Komisji Praw Człowieka oraz na Europejskim Trybunale Praw Człowieka. Od tej daty został on zastąpiony jednym organem, mianowicie Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Najistotniejszą chyba zmianą było wykreślenie klauzuli fakultatywnej, dotyczącej skarg indywidualnych (dawny art. 25) i zastąpienie jej obligatoryjną właściwością Trybunału, w zakresie możliwości przyjmowania takich skarg. Do chwili wejścia w życie Protokołu 11 uprawnienie Komisji oraz Trybunału odnośnie przyjmowania skarg indywidualnych było uzależnione od uprzedniej zgody zainteresowanego państwa. Ponadto Protokół 11 uprościł system i wzmocnił sądowy charakter postępowania, jednak jak pokazała praktyka, postępowanie przed Trybunałem wciąż wymagało reformy, która została wprowadzona Protokołem 14. Istotne zmiany z punktu widzenia skarżących wprowadza Protokół 16, dlatego zostanie on omówiony w odrębnym rozdziale.

Zakres zobowiązań wynikających z Konwencji nie jest oparty na zasadzie wzajemności, co oznacza, że nawet w przypadku naruszenia jej przez jedną z Wysokich Układających się Stron nie upoważnia to innych do zawieszenia stosowania przepisów Konwencji w stosunkachwzajemnych ani do stwierdzenia wygaśnięcia zobowiązań z KE inter se(…)16.

Należy jeszcze poruszyć problem wykładni przepisów Konwencji. Zaznaczyć trzeba, że od chwili jej przyjęcia minęło ponad 50 lat, a więc może pojawić się problem, jak w konkretnej sprawie zinterpretować dany przepis, by nadać mu właściwe znaczenie, biorąc pod uwagę postępujący rozwój społeczny, ekonomiczny i ogólnie cywilizacyjny. Trzeba podkreślić, że: podczas rozważania konkretnychspraw Konwencja jest interpretowana w świetle aktualnych warunków,dzięki temu wciąż ewoluuje samo orzecznictwo17. Konwencja jest więc aktem, który umożliwia elastyczne ustosunkowywanie się do istniejącej sytuacji, jednak jak sądzę – próbując się odwołać do wykładni pozajęzykowej – tylko w granicach, które mają służyć wypełnieniu jej podstawowej funkcji, a więc ochrony praw człowieka. Wymieniony wcześniej katalog praw najprawdopodobniej nie został jeszcze zamknięty. Może on ulec rozszerzeniu w drodze kolejnych Protokołów dodatkowych, jeżeli państwa członkowskie uznają to za konieczne.

Konwencję podpisało 47 Państw, które jednocześnie zobowiązały się do przestrzegania praw w niej zawartych. Obszar ratione loci dla Konwencji jest więc znaczny. Ostatnim z państw, które ją ratyfikowało, jest Monako. Polska podpisała Konwencję 26 listopada 1991 roku i następnie po ratyfikacji oraz wejściu w życie w dniu 1 stycznia 1993 stała się jej stroną.

2.EuropejskiTrybunałPrawCzłowieka,strukturai funkcje18

Jak już wspomniałem w poprzednim rozdziale, EKPCZ odgrywa bardzo istotną rolę w zakresie ochrony praw człowieka, a w szczególności dla 47 państw (zamieszkałych przez blisko 800 mln ludzi), które ją ratyfikowały. Jednak EKPCZ nie mogłaby spełniać swojej funkcji, gdyby nie przyjęty system kontroli, mający weryfikować wykonywanie zobowiązań nałożonych przez Konwencję. Należy przytoczyć, że przecież: samo proklamowanie praw jednostki w akcienormatywnym nie przesądza o tym, że prawa te będą przestrzeganeoraz że zainteresowana jednostka będzie mogła dochodzić ich realizacji.Potrzebne są odpowiednie mechanizmy oraz środki chroniącejednostki przed ograniczeniem przysługujących jej praw (…)19. Organem mającym badać kwestie, czy doszło do naruszenia praw zagwarantowanych, zgodnie z art. 19 EKPCZ jest Europejski Trybunał Praw Człowieka, który, co warte podkreślenia, działa w sposób stały (zresztą wymaga tego ilość wnoszonych skarg). Skargi od osób, które sądzą, że są pokrzywdzonymi w rozumieniu Konwencji, są wnoszone do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu20, dlatego ważne jest przybliżenie jego struktury i zasad funkcjonowania.

Na podstawie Protokołu 11 ETPCZ zastąpił Europejską Komisję Praw Człowieka i Europejski Trybunał Praw Człowieka. Przed reformą toczyła się dyskusja na temat dwóch propozycji: pierwszazakładała powołanie jednego organu sądowego, do którego bezpośredniokierowano by skargi. Według drugiej koncepcji system miałbybyć dwuinstancyjny. Komisja miała przekształcić się w organsądowy I instancji, od którego orzeczeń przysługiwałaby apelacji doTrybunału jako II instancji21, ostatecznie zdecydowano się na pierwsze rozwiązanie. Potrzeba zmian była natomiast spowodowana znacznym wzrostem skarg wnoszonych do Trybunału, co wynikało z przystąpienia do Konwencji nowych państw22, i tak w 1992 zarejestrowano 1861 spraw, a już w 1996 aż 4758. W okresie poprzedzającym sytuacja wyglądała odmiennie, mianowicie: Przez długi okres czasu, to jest od momentu ukonstytuowaniasię Trybunału do pierwszej dekady lat 80., nic nie wskazywałona potrzebę zasadniczej reformy reguł rządzących działalnościąTrybunału23. Jednak zmiany polityczne w państwach Europy środkowo-wschodniej, które doprowadziły do przystąpienia EKPCZ, wymusiły zmiany, ponieważ taki wzrost wnoszonych spraw był poważnym zagrożeniem dla możliwości skutecznego funkcjonowania Trybunału w przyszłości, dlatego zreformowano system kontroli Protokołem 11.

Europejski Trybunał Praw Człowieka jest właściwy dla:

skarg

wnoszonych przez Państwa Strony Konwencji przeciw innym Państwom Stronom Konwencji

24

,

skarg

wnoszonych przez osoby pokrzywdzone

25

,

opinii

doradczych wydawanych na wniosek Komitetu Ministrów

26

.

Skargi wnoszone przez Państwa Strony nie są objęte niniejszym opracowaniem, dlatego nie zostaną omówione. Wspomnę tylko, że dotychczas ETPCZ zajmował się 17 takimi sprawami, a tylko trzy zostały rozstrzygnięte merytorycznie (Irlandia przeciwko Wielkiej Brytanii w 1978 r., Cypr przeciw Turcji w 2001 r. oraz Gruzja przeciw Federacji Rosyjskiej w 2014 r.27).

Natomiast opinie doradcze wydawane są na wniosek Komitetu Ministrów Rady Europy, w którym decyzja odnośnie tej kwestii ma zapaść większością głosów przedstawicieli uprawnionych do zasiadania w nim. Mogą one dotyczyć wykładni Konwencji i jej Protokołów, jednak nie mogą obejmować swym zakresem treści oraz zakresu praw i wolności określonych w rozdziale pierwszym EKPCZ i jej Protokołach, ani jakichkolwiek innych zagadnień, które Trybunał lub Komitet Ministrów mogłyby rozpatrywać w wyniku postępowania podjętego na podstawie Konwencji.

Problem skarg indywidualnych w zakresie indywidualnych pokrzywdzonych oraz procedury przed Trybunałem zostanie omówiony w kolejnych rozdziałach. Natomiast teraz spróbuję przybliżyć nieco wewnętrzną strukturę Trybunału.

Z chwilą wejścia w życie Protokołu 11 system dwustopniowej kontroli zastąpiony został jednym Trybunałem, którego pracami kieruje Prezes (President), wybierany przez posiedzenie plenarne ETPCZ na okres trzech lat. Prezes korzysta z pomocy Biura, składającego się z: Prezesa Trybunału, dwóch Wiceprezesów Trybunału, Prezesów Sekcji. Biuro ma wspomagać Prezesa w zakresie administracji i kierowania Trybunałem oraz ma również ułatwiać koordynację między Sekcjami Trybunału28. Istotną kompetencją Prezesa jest możliwość wydawania na podstawie art. 32 Regulaminu instrukcji dotyczących praktyki (Practice directions), które mogą dotyczyć przykładowo takich kwestii jak obecność na rozprawach i przedstawianie argumentów na piśmie. Mają one zastosowanie podczas postępowania toczącego się przed Trybunałem. Podkreśla to również znaczenie Prezesa i wskazuje na jego realny wpływ na prace Trybunału. Prezes przewodniczy: plenarnym posiedzeniom Trybunału, posiedzeniom Wielkiej Izby oraz posiedzeniom Zespołu Pięciu Sędziów. Sędzia, który pełni funkcję Prezesa, nie bierze udziału w rozprawach29 toczących się w Izbach, z wyjątkiem sytuacji, gdy rozpatrywana jest sprawa przeciwko państwu, z ramienia którego został wybrany. Ponadto Prezes odpowiada również za kontakt z organami Rady Europy. W razie niemożności dalszego sprawowania urzędu albo w przypadku rezygnacji z funkcji Prezesa Trybunał plenarny dokonuje wyboru następcy na okres pozostały do końca kadencji30.

W Trybunale działa również Kancelaria (the Registry), którą kieruje Kanclerz (the Registrar) wybierany na okres pięciu lat przez Trybunał plenarny i może zostać wybrany ponownie. Kanclerz powinien posiadać najwyższe kwalifikacje moralne i umiejętności prawne, administracyjne i językowe, co wynika z Regulaminu Trybunału. Z upoważnienia Prezesa Trybunału jest on odpowiedzialny za organizację i działalność Kancelarii, która składa się z Kancelarii Sekcji (ich liczba odpowiada ilości Sekcji Trybunału). Jednak głównym zadaniem Kanclerza jest pomoc Trybunałowi w zakresie wykonywania jego funkcji, poza tym sprawuje on również pieczę nad archiwum oraz odpowiada na zapytania prasy. Natomiast Kancelaria składa się z Sekcji (obecnie pięciu) i wydziałów niezbędnych ze względu na potrzeby prawne i administracyjne Trybunału. Głównym jej zadaniem jest przygotowywanie do rozstrzygnięcia wniesionych skarg. Należy zaznaczyć, że skargi mogą być wnoszone w języku urzędowym państwa, które ratyfikowało Konwencję, jest więc konieczne np. przetłumaczenie stanu faktycznego na jeden z języków urzędowych Trybunału. Kancelaria dzieli się na 20 wydziałów i  pracują w niej urzędnicy, którzy są powoływani przez Sekretarza Generalnego RE31. Urzędnicy Kancelarii przygotowują również analizy i inne dokumenty dla sędziów. Trzeba podkreślić, że wszystkie dokumenty, które są sporządzane dla Trybunału, muszą być przetłumaczone na angielski lub francuski.

Warto również zwrócić uwagę na art. 14 Regulaminu Trybunału, który stwierdza, że przy powoływaniu do pełnienia funkcji m.in. Prezesa, Wiceprezesów, Kanclerza Trybunał realizuje politykęzmierzającą do zapewnienia zrównoważonej reprezentacji płci, choć obecnie żadna kobieta takowej nie wykonuje.

Trybunał tworzą sędziowie wybierani większością głosów przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy z listy trzech kandydatów przedstawionej przez Układającą się Stronę Komitetowi Ministrów Rady Europy. Przykładowo 03.10.2007 wybrano sześciu nowych sędziów między innymi z: Cypru, Hiszpanii, Albanii, Węgier. Kadencja sędziów trwa dziewięć lat i nie mogą być oni wybrani ponownie32. Wydłużenie kadencji z sześciu do dziewięciu lat, przez Protokół 14, miało zapewne na celu zwiększenie niezależności sędziów. Państwa mogą swobodnie wybierać kandydatów na sędziów, według własnej wewnętrznej procedury, jednak powinni to być kandydaci spełniający kryteria określone w art. 21 ust. 1, tj. najwyższy poziom moralny oraz posiadanie kwalifikacji do sprawowania wysokiego urzędu sędziowskiego albo uznana kompetencja. W Polsce kandydatów, którzy zostaną wpisani na listę, wybiera w konkursie zespół, którego obsługą zajmuje się Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

Kadencja upływa jednak z chwilą osiągnięcia przez nich wieku 70 lat. Sędziowie sprawują swój urząd do czasu ich zastąpienia. EKPCZ przewiduje możliwość odwołania sędziego, jednak tylko w przypadku, gdy sędzia ten przestał spełniać stawiane mu wymogi (zob. art. 21 ust. 1), a jednocześnie postanowi tak większość 2/3 pozostałych sędziów. Jeżeli chodzi o kwestię sędziów wybranych z ramienia Polski, to należy zaznaczyć, że pierwszym, który sprawował tę funkcję, był prof. Jerzy Makarczyk33.

Sędziowie w okresie swojej kadencji nie mogą prowadzić żadnej działalności politycznej lub administracyjnej34