Sécurité maritime et intégration européenne - Peter Langlais - ebook

Sécurité maritime et intégration européenne ebook

Peter Langlais

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Opis

Héritière des mouvements de territorialisation et de régionalisation de la gouvernance des espaces et des activités maritimes, l’Union européenne s’est érigée, malgré le silence des traités constitutionnels, en nouvel échelon d’élaboration du droit de la sécurité maritime. Les enjeux humains, économiques et environnementaux de la problématique ont fait de son ordre juridique un théâtre privilégié de la confrontation entre les traditions libérales du monde maritime et le besoin d’une régulation par la puissance publique en vue de prévenir, limiter et indemniser les préjudices de toutes natures pouvant résulter d’un accident en mer.
Si elle se fait parfois au prix d’un alignement sur les pratiques internationales, l’harmonisation progressive du droit de la sécurité maritime à l’échelle continentale limite la compétition législative que les États membres sont susceptibles de se livrer dans l’exercice de l’autorité du pavillon et de l’autorité du port. Afin d’assurer l’effectivité de son action en la matière, l’Union européenne organise le rapprochement des administrations maritimes nationales, dont la coopération opérationnelle est orchestrée par des agences décentralisées.
Pour dépasser les limites auxquelles se heurte nécessairement une approche continentale, l’Union européenne multiplie les partenariats internationaux et défend à présent une approche différenciée par bassin. La singularisation par rapport au droit international de référence demeure quant à elle stratégiquement limitée, alors que l’attractivité commerciale de l’Europe autoriserait une stratégie d’incitation économique plus audacieuse.
Cet ouvrage dresse un bilan de l’action de l’Union européenne dans le domaine de la sécurité maritime.
Il en identifie les fondements, les achèvements et les limites, et suggère quelques pistes pour l’avenir.

Il se destine aussi bien aux chercheurs qu’aux acteurs publics et privés concernés par la sécurité maritime (administrations nationales et européennes, armateurs, sociétés de classification, assureurs et mutuelles d’indemnisation, chantiers navals, cabinets d’avocats, représentants d’intérêt et groupes d’influence, etc.).

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© ELS Belgium s.a., 2018 Éditions Bruylant Rue Haute, 139/6 - 1000 Bruxelles

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ISBN 9782802761914

La collection de droit de l’Union européenne, créée en 2005, réunit les ouvrages majeurs en droit de l’Union européenne. Ces ouvrages sont issus des meilleures thèses de doctorat, de colloques portant sur des sujets d’actualité, des plus grands écrits ainsi réédités, de manuels et de monographies rédigés par des auteurs faisant tous autorité.

Directeur de la collection: Fabrice Picod

Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), Chaire Jean Monnet de droit et contentieux de l’Union européenne, directeur du Centre de droit européen et du master 2 Droit et contentieux de l’Union européenne, président honoraire de la Commission pour l’étude des Communautés européennes (CEDECE).

PARUS PRÉCÉDEMMENT DANS LA MÊME SÉRIE :

1. La réciprocité et le droit des Communautés et de l’Union européenne, par Delphine Dero, 2006.

2. L’article 13 TCE. La clause communautaire de lutte contre les discriminations, par Edouard Dubout, 2006.

3. Protection de l’environnement et libre circulation des marchandises, par Claire Vial, 2006.

4. Les fondements juridiques de la citoyenneté européenne, par Myriam Benlolo Carabot, 2006.

5. L’intégration différenciée dans l’Union européenne, par Christine Guillard, 2006.

6. Les accords mixtes de la Communauté européenne : aspects communautaires et internationaux, par Eleftheria Néframi, 2007.

7. La flexibilité du droit de l’Union européenne, par Sébastien Marciali, 2007.

8. La contestation incidente des actes de l’Union européenne, par Laurent Coutron, 2008.

9. Libre circulation et non-discrimination, éléments de statut de citoyen de l’Union européenne. Étude de jurisprudence, par Anastasia Iliopoulou, 2008.

10. L’office du juge communautaire des droits fondamentaux, par Romain Tinière, 2008.

11. L’article 3 du Traité UE : Recherche sur une exigence de cohérence de l’action extérieure de l’Union européenne, par Isabelle Bosse-Platière, 2008.

12. La politique de l’Union européenne en matière de stupéfiants, par Valérie Havy, 2008.

13. Le triangle décisionnel communautaire à l’aune de la théorie de la séparation des pouvoirs. Recherches sur la distribution des pouvoirs législatif et exécutif dans la Communauté, par Sébastien Roland, 2008.

14. Le pouvoir discrétionnaire dans l’ordre juridique communautaire, par Aude Bouveresse, 2009.

15. Les partenariats entre l’Union européenne et les États tiers européens, Étude de la contribution de l’Union européenne à la structuration juridique de l’Espace européen, par Cécile Rapoport, 2009.

16. Les spécificités du standard juridique en droit communautaire, par Elsa Bernard, 2009.

17. Autonomie locale et Union européenne, par Laurent Malo, 2010.

18. Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne, par Anne-Marie Tournepiche, 2011.

19. La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, par Stanislas Adam, 2011.

20. Le pouvoir constituant européen, par Gaëlle Marti, 2011.

21. La fonction de l’avocat général près la Cour de justice, par Laure Clément-Wilz, 2011.

22. Le principe démocratique dans le droit de l’Union européenne, par Catherine Castor, 2011.

23. Le juge de l’Union européenne, juge administratif, par Brunessen Bertrand , 2012.

24. L’abus de droit en droit de l’Union européenne, par Raluca Nicoleta Ionescu, 2012.

25. Le statut des régions ultrapériphériques de l’Union européenne, par Isabelle Vestris, 2012.

26. Le recours en carence en droit de l’Union européenne, par Safia Cazet, 2012.

27. La gouvernance économique de l’Union européenne. Recherches sur l’intégration par la différenciation, par Olivier Clerc, 2012.

28. Les dessins et modèles en droit de l’Union européenne, par Mouna Mouncif-Moungache, 2012.

29. Droit européen de l’exécution en matière civile et commerciale, par Guillaume Payan, 2012.

30. La loi du pays d’origine en droit de l’Union européenne, par Marion Ho-Dac, 2012.

31. La contribution des relations extérieures à la construction de l’ordre constitutionnel de l’Union européenne, par Hugo Flavier, 2012.

32. Le règlement « insolvabilité », Apport à la construction de l’ordre juridique de l’Union européenne, par Eugénie Fabries-Lecéa, 2012.

33. Les Pays et territoires d’outre-mer dans l’Union européenne, par Thomas M’Saïdié, 2013

34. L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, par Perrine Dumas, 2013.

35. Le rôle du juge national dans l’espace judiciaire européen. Du marché intérieur à la coopération civile, par Marjolaine Roccati, 2013.

36. La preuve dans le droit de l’Union européenne, Maria Fartunova, 2013.

37. L’Union européenne et le droit international de l’aviation civile, Vincent Correia, 2014.

38. Partenariat stratégique entre Europe et pays émergents d’Asie, Antoine Sautenet, 2014.

39. Les procédures transactionnelles en droit antitrust de l’Union européenne. Un exercice transactionnel de l’autorité publique, Mehdi Mezaguer, 2015.

40. La Banque centrale européenne et l’Eurosystème. Recherche sur le renouvellement d’une méthode d’intégration, Sébastien Adalid, 2015.

41. La territorialité et l’Union européenne. Approche de droit public, Lydia Lebon, 2015.

42. L’application du droit des aides d’État aux mesures de protection de l’environnement, Olivier Peiffert, 2015.

43. L’Union européenne et la juridictionnalisation du système de règlement des différends de l’OMC, Alan Hervé, 2015.

44. Le statut des collectivités infra-étatiques européennes. Entre organe et sujet, Romélien Colavitti, 2015.

45. L’ordre économique et monétaire de l’Union européenne, Francesco Martucci, 2015.

46. Action antidumping et droit de la concurrence dans l’Union européenne, Damien Reymond, 2015.

47. L’invocabilité des accords internationaux devant la CJUE et le Conseil d’État français, Jean Félix Delile, 2016.

48. Concurrence, régulation et énergie. Rôle des autorités de concurrence et des autorités de régulation sectorielle, Benoît Blottin, 2016.

49. L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne, Araceli Turmo, 2017.

50. Les droits du patient en droit de l’Union européenne, par Amanda Dubuis, 2017.

51. Les aides d’État de nature fiscale en droit de l’Union européenne, Ioanna Papadamaki, 2018.

52. Les relations entre l’Union européenne et l’ONU dans le domaine de la gestion des crises, Anne Hamonic, 2018.

À Raymonde et Liliane.

Remerciements

En premier lieu, j’adresse mes remerciements à mon directeur de thèse, le Professeur Fabrice Picod, pour sa disponibilité, son soutien, sa patience et ses conseils avisés.

Je tiens également à remercier les Professeurs Jacqueline Dutheil de la Rochère, Patrick Chaumette, Loïc Grard, José Manuel Sobrino Heredia, et Maître Christian Huglo de m’avoir fait l’honneur d’étudier mes travaux, et le plaisir d’accepter mon invitation.

Je remercie par ailleurs le Professeur Anne Levade, Maître Yann Aguila et Karine Foucher pour leur confiance, Christine Le Saux pour son indéfectible bonne humeur, ainsi que Bernadette Lafon pour sa constante bienveillance.

Je remercie enfin, pour leur soutien et leur patience, John & Lucas, Ninon, Sarah, Teddy & Nelly, Gonzalo & Emmanuel, Jean-Yves & Mario, Laurent, Thiphaine, Rodolphe, Thomas & Sofía, Roxane & Constance ; Béatrice, Valentin, Guillaume, Hervé, Stéphane ; Odile & André, Hélène & Bijou ; Cristi, Aurélie, Léa & Maya ; Sébastien, Aurélie, Léane & Alexis ; Cyril, Virginie & Clarisse ; Luc, Agnès & les barbatrins ; Jean-Marc & le lycée Saint-François d’Assise ; Véronique & l’équipage de Human Sea ; Alice & Alice bien sûr, ainsi que mes Parents.

Préface

Quarante années après la catastrophe de l’Amoco Cadiz qui a libéré 220 000 tonnes de pétrole brut en mer après s’être échoué en bordure des côtes bretonnes en mars 1978, il y a lieu de tirer un certain nombre de leçons du passé et de s’interroger sur la capacité de l’Union européenne à établir une politique de sécurité maritime à la fois efficace et acceptable par les opérateurs concernés.

On a souvent souligné les mérites du droit international public s’agissant des solutions à apporter à des problèmes dont le champ n’est que très rarement restreint à l’échelle d’un État. Le droit international de la mer conjugué à celui qui régit les transports a largement contribué à réglementer les activités en mer les plus diverses tout en laissant aux États une importante marge d’appréciation dans la mise en œuvre des dispositifs adéquats.

Comme le constate à juste titre l’auteur de cette remarquable thèse, la sécurité maritime ne se définit pas en fonction de sa nature ou de son mode opératoire mais par son objet – l’accident potentiel ou réalisé – ainsi que par ses finalités protectrices. Une telle conception fonctionnelle de la sécurité maritime incite logiquement la puissance publique à se saisir des problèmes soulevés, tout en la dissuadant d’agir en dehors des cadres de coopération classiques.

Tout en n’étant applicable qu’à un nombre restreint d’États européens, le droit de l’Union européenne présente un caractère à la fois contraignant et très complet qui le rend particulièrement apte à régir des situations dans lesquelles la sécurité maritime est à un titre ou à un autre affectée.

Issues des textes qui se rapportent au droit européen du transport, de l’environnement, de la protection de la santé des personnes et des animaux, de la protection des travailleurs, des télécommunications, de la coopération pénale, les dispositions des textes de droit dérivé de l’Union européenne les plus divers sont désormais susceptibles de servir de fondement à la mise en œuvre de dispositifs efficaces de protection de la sécurité maritime.

Conscient de l’importance de l’enchevêtrement des règles les plus diverses de droit international, de droit européen et de droit national, Peter Langlais entend ne pas se limiter à établir un constat de complexité du droit mais démontrer que la complémentarité de ces règles conduit à établir un « maillage » de protection efficace de la sécurité maritime en Europe.

L’efficacité des dispositifs applicables doit être éprouvée en prenant en considération les éléments techniques et les données économiques que l’on est en mesure d’analyser de manière à veiller, selon les propres termes de l’auteur, à la « crédibilité technique » et de « rationalité économique » du droit de la sécurité maritime.

Loin de constituer un droit qui ne serait que le reflet des droits nationaux véritablement communs aux États membres, le droit de l’Union européenne constitue une source nouvelle d’expérimentation et d’enrichissement des mécanismes de protection notamment au moyen de la promotion de la co-régulation.

Suivant un mouvement crescendo, la thèse consiste, dans une première partie, à montrer « l’avènement d’un droit européen de la sécurité maritime », avant de constater, dans une seconde partie, « l’émergence d’une administration maritime européenne ».

Dans chacune de ses parties, l’auteur entend souligner les aspects novateurs des dispositifs qui ont été adoptés et qui pourraient l’être dans les prochaines années. On explore ainsi des méthodes originales de « responsabilisation » des acteurs du milieu maritime tout en mesurant les contraintes de nature économique qui pèsent sur eux. On découvre la variété des moyens d’action de l’Agence européenne pour la sécurité maritime tout en prenant pleinement conscience des enjeux et des difficultés de la coordination des administrations nationales.

On sait à quel point le discours de la mer a pu précéder celui du droit. Il fallait avoir de l’audace pour entreprendre une thèse de doctorat sur un tel sujet aussi peu exploré. La rigueur d’analyse de l’auteur, conjuguée à sa faculté de rendre compte de manière systématique de la richesse et de la diversité du droit européen de la sécurité maritime, contribue à la réussite de son entreprise valeureuse.

Peter Langlais a des qualités de visionnaire et d’explorateur sans pour autant faire de lui un conquérant… Il entend en effet, tel un travailleur de la mer, avec la modestie et la générosité qui le caractérisent, apporter sa contribution à une œuvre en mouvement. Comme l’ont observé de manière unanime les membres de son jury, sa thèse fera date dans l’étude de la sécurité maritime. Nous lui souhaitons de poursuivre sa voie avec toujours beaucoup de réussite !

Fabrice Picod

Professeur à l’Université Paris 2 Panthéon-Assas

Chaire Jean Monnet

Avant-propos

The European Union is in many ways an awkward player at the international maritime scene. It often acts and argues like a single state, but does not have its own fleet, maritime zones or territory. In substantive terms, the EU assumes a very active role in certain policy fields, while in other areas there is no common European interest at all. For an outsider it is difficult to predict what to expect in advance and there is no single easily identifiable institution in charge of the EU’s shipping policy. Moreover, the EU is a regional player in a decidedly global policy environment where regional solutions usually are met with significant suspicion and unease. The founding treaties of the EU included almost nothing on a common maritime policy and during the first decades of European integration there were little call for any action at all in this domain.

Nothing of the above suggests that the EU would be a very important shaper of international shipping policy. Yet, it has managed to establish itself as one of the key maritime policy players, both within the Union and globally. Within the scope of a few decades, it has developed an impressive set of legislation covering virtually all aspects of shipping safety, environmental and security policy and creating a largely harmonized maritime administration for the region as a whole. It has also established itself as one of the main driving forces behind regulatory change at international level, mainly at the International Maritime Organization. In contrast to many of its member states’ national shipping policies, the EU has predominantly sided with the interests of coastal states, environment and passengers, at the expense of the concerns of flag states and shipowners, often as a consequence of specific shipping accidents occurring in European waters.

In view of the strong international dimension of shipping regulation, the EU’s shipping policy is by necessity closely linked to global rules and developments. This in itself creates a number of challenges. First, it is not obvious what role the EU could play in an already heavily regulated global policy sector and how it could provide meaningful added value in substantive terms. Secondly, EU’s activities on the international arena expose the complexity of the EU’s internal structure and the challenges linked to pursuing a uniform policy with respect to the outside world. Thirdly, the close relationship between the EU’s maritime safety policy and international law raises different types of international law challenges, ranging from more general issues such as the role of public international law in the EU legal system and vice versa, to critical substantive questions such as the legal reach of port and coastal state jurisdiction in the law of the sea. Understanding these legal relationships and limitations is critical for understanding the EU’s activity in this domain.

In this book, Peter Langlais explains and analyses all of this – and more – in an impressively structured and clear manner. The scope of the study is exceptionally broad; it covers virtually all aspects of the EU maritime policy, extending far beyond the usual themes of maritime safety, security and environmental protection. Matters considered in the first part include – aside from a thorough review of the EU safety and environmental legislation throughout the full duration of its history and its relationship to the international regulatory regime – questions related to liability and compensation, EU’s commercial shipping policy, the internal shipping market and related competition rules as well as a review of larger governance and effectiveness aspects of the EU’s shipping policy to date. The second part offers, for the first time, a comprehensive review of administrative developments in EU shipping, including an analysis of the gradual institutionalization and alignment that has taken place in this field, both within the EU institutions and in the member states, resulting from a vast range of EU-based organizational requirements.

Despite its breadth, the book is very detailed, presenting the relevant issues in sufficient detail for explaining to the reader the real underlying issues of concern and, at the same time, offering a more doctrinal discussion on the wider picture in which the specific developments take place.

The EU’s maritime safety policy has not been subject to very many detailed legal studies to date and those that exist have tended to focus on the public international law aspects of EU shipping policy. This book takes a perspective which is specifically EU-law oriented and thereby stands out already in terms of its point of departure. More importantly, the book also stands out in terms of its excellence. It is, in brief, a truly impressive work that covers virtually all aspects of the EU’s maritime policy. Dr Langlais analyses the development of the EU’s maritime policy from its origins until today in an analytical and clear manner – and succeeds in illuminating several important developments and relationships during the process, thanks to meticulous underlying research which is beyond comparison in this field.

Henrik Ringbom

Professor II, Scandinavian Institute of Maritime Law, University of Oslo, Norway

Professor II, KG Jebsen Centre for the Law of the Sea, University of Tromsø, Norway

Adjunct Professor (Docent) in Maritime Law and the Law of the Sea, Åbo Akademi University, Finland

Previously civil servant at the European Commission and the European Maritime Safety Agency

Member of EMSA’s Administrative Board

Sommaire

Remerciements

Préface

Avant-propos

Sommaire

Introduction

Partie IL’avènement d’un droit européen de la sécurité maritime

Titre IUne source nouvelle du droit de la sécurité maritime

Chapitre I. – Une politique européenne de sécurité maritime ambitieuse bien qu’inédite

Chapitre II. – La complémentarité du droit international et du droit de l’Union européenne

Titre IIL’attention portée à la dimension économique de la sécurité maritime

Chapitre I. – La responsabilisation des acteurs maritimes

Chapitre II. – Les contraintes économiques de la sécurité maritime

Partie IIL’émergence d’une administration maritime européenne

Titre IL’institutionnalisation de la politique européenne de sécurité maritime

Chapitre I. – Une agence européenne pour la sécurité maritime

Chapitre II. – Une agence au service de la politique maritime intégrée

Titre IIUne administration maritime européenne composite

Chapitre I. – La fédération informelle des administrations maritimes nationales

Chapitre II. – La convergence organisationnelle des administrations maritimes européennes

Conclusion générale

Bibliographie

Index

Annexes

Table des matières

Introduction

« Suave, mari magno turbantibus aequora ventis,

e terra magnum alterius spectare laborem ;

non quia vexari quemquamst jucunda voluptas,

sed quibus ipse malis careas quia cernere suavest »,

(Lucrèce, De Rerum Natura, II, v. 1-4)1.

1. La mer n’est pas seulement le miroir de l’âme, que l’Homme libre contemple dans le déroulement infini de sa lame2. Frontières naturelles, voies d’échanges, sources de richesses, les espaces maritimes ont toujours été un sujet de convoitises et un enjeu de domination pour les sociétés humaines3. Berceau de la vie sur Terre, elle est aussi le tombeau des plus téméraires, qui ont bravé ses flots capricieux.

« Dirás que muchas barcas

con el favor en popa,

saliendo desdichadas,

volvieron venturosas.

No mires los ejemplos

de las que van y tornan,

que a muchas ha perdido

la dicha de las otras »,

avisait le poète4.

2. La seconde moitié du XXe siècle a été marquée par une rapide dégradation des conditions de navigation, qui trouve ses origines dans deux séries de facteurs, économiques et juridiques. Jean-Pierre Beurier a montré comment l’apparition d’une concurrence nouvelle de la part des flottes immatriculées dans les États ayant accédé à l’indépendance, dans les pays de l’Est et du Sud-Est asiatique, ont contraint les compagnies maritimes à enregistrer leurs navires sous pavillons de libre immatriculation afin de réduire au minimum les charges fiscales et les obligations sociales5. Bientôt, leurs slogans publicitaires ne vantent plus les mérites d’un transport sûr, régulier et de qualité, mais font l’apologie d’un transport rapide et à moindre coût. Une polarisation du secteur apparaît alors entre, d’une part, le transport entièrement conteneurisé, « qui sera le fait d’entreprises (voire de groupes d’entreprises) à gestion fortement intégrée nécessitant d’importants capitaux et une implantation commerciale mondialisée »6, et, d’autre part, le transport en vrac, qui amorce une « descente aux enfers », dont l’auteur estime qu’elle n’a probablement pas encore pris fin aujourd’hui7.

Dans le transport de produits pétroliers lourds plus particulièrement, le tramp qui, par opposition au trafic de ligne, se fait « au coup par coup, de façon totalement aléatoire et au gré des marchés », utilise de vieux navires mal entretenus, mal équipés et mal gérés. Les navires vraquiers dont la structure originellement plus fragile souffre d’une usure précoce, sont ainsi affectés en fin de vie au transport des produits les moins lucratifs, qui sont aussi – ironiquement – les plus polluants. Des financiers peu scrupuleux acquièrent, sans le moindre savoir-faire armatorial, des navires bon-marché qu’ils engagent dans des opérations aventureuses. Pour Jean-Pierre Beurier, « l’image de l’expédition maritime seule face aux éléments naturels, forte de la qualité du navire et de la compétence de son équipage s’estompe au profit d’une nouvelle, pas toujours caricaturale, faite d’un navire à bout de souffle armé par un équipage peu compétent et en nombre insuffisant »8.

3. La seconde série de facteurs consiste dans les insuffisances juridiques pour encadrer l’ouverture à la concurrence mondiale du transport maritime. Cette insuffisance provient d’abord des pratiques complaisantes, que Patrick Chaumette définit comme le « laxisme d’États qui accordent leur pavillon à des navires sans véritable lien avec leur système juridique ou économique et ne respectent pas leurs obligations de contrôles et de sanctions ». Le rapport entre le navire et l’État dont il a la nationalité se résume alors à une alliance de pure convenance9. Ainsi que le rappelle Laurent Lucchini, le pavillon exprime moins le rattachement du navire à l’État qui le lui confère qu’un mécanisme facilitant sa gestion économique10. Or, cette déliquescence du lien du pavillon, « totalement dévoyé par l’excès de libéralisme », ne contribue pas seulement à baisser les coûts d’exploitation, mais « manquements après manquements », laisse le droit inappliqué et affecte sa crédibilité11.

L’insuffisance juridique apparaît aussi lorsque les propriétaires, tirant avantage des principes de limitation et de canalisation de la responsabilité, organisent, au moyen de montages financiers et juridiques d’une rare complexité, leur propre insolvabilité. Le « labyrinthe juridico-économique » pour l’affrètement au voyage de l’Erika restera, à ce titre, un « modèle du genre »12.

4. La « descente aux enfers » des marines marchandes coïncide avec l’apparition des préoccupations environnementales, à l’émergence desquelles la multiplication des marées noires n’est certainement pas étrangère. La conférence mondiale sur le « milieu humain » organisée par l’Organisation des Nations Unies à Stockholm en 1972, en constitue l’une des premières manifestations. Les principes de la Déclaration de Stockholm furent bientôt repris et concrétisés dans les conventions internationales et dans les ordres juridiques nationaux13.

La conclusion, dès 1954, d’une première convention visant à limiter le déversement d’hydrocarbures en mer, témoigne de l’importance autant que du caractère pionnier de la protection de l’environnement marin. La convention OILPOL14 réglemente les déballastages effectués par les navires-citernes en établissant des zones d’interdiction près des côtes15, et en invitant les États parties à prendre toutes les dispositions utiles pour promouvoir la construction d’installations de réception des eaux usées et des déchets dans leurs ports16. Elle marque la première étape d’un renouvellement du droit de la sécurité maritime.

L’intérêt nouveau porté à la préservation du milieu marin a fait des activités maritimes le lieu de prédilection du développement de cette nouvelle discipline juridique qu’est le droit de l’environnement, aujourd’hui en pleine « effervescence »17. Pierre-Marie Dupuy observe ainsi que le principe de précaution, qui s’est substitué à l’ancienne méthode dite « de capacité », est apparu dans le droit international à propos de la protection des espaces maritimes18.

5. Or, ces principes nouveaux, qui appréhendent les activités à travers leurs conséquences, en exigeant une réparation intégrale du dommage par son auteur, entrent en conflit avec les principes plus anciens du droit maritime, fondés sur l’acceptation des risques inhérents à toute expédition en mer. Tel est notamment le cas de la canalisation de la responsabilité sur le propriétaire du navire, et de la limitation du montant d’indemnisation possible, assurant à l’investisseur de ne pas exposer aux périls de la mer plus que le montant délibérément engagé, « sa fortune de mer répondant des fortunes de mer » selon le mot d’Antoine Vialard. Cet auteurvoit d’ailleurs dans la confrontation de ces deux logiques juridiques la « clé de doute » pour le droit maritime du XXIe siècle19.

6. La puissance publique a ainsi été appelée à arbitrer entre intérêts divergents de communautés économiques étrangères les unes aux autres, fondés sur des logiques juridiques potentiellement contradictoires (I). Tout à la fois héritière et architecte de cette évolution, l’Union européenne a pris une part grandissante dans la gouvernance des activités maritimes en général (II), et dans la problématique de la sécurité maritime en particulier20 (III).

I. – La régulation des activités maritimes par la puissance publique

7. La problématique de la sécurité maritime n’a pas seulement obligé la puissance publique à prendre le relais des acteurs privés (A), elle a également conduit à une redistribution des compétences étatiques exercées sur les espaces maritimes et à une redéfinition des échelles de gouvernance (B).

A. Le relais pris par la puissance publique au nom de la sécurité

8. Les intérêts économiques engagés dans toute expédition maritime ont originellement conduit les acteurs maritimes à se doter de règles de sécurité communes (1). Le naufrage du Titanic au début du XXe siècle et l’émergence contemporaine des préoccupations environnementales ont invité la puissance publique à se saisir de la problématique de la sécurité maritime (2).

1) Un droit maritime forgé par les praticiens

9. Le droit maritime a longtemps été l’œuvre des acteurs maritimes eux-mêmes. Dans son unité et dans son immensité, la mer ignore les frontières terrestres que les sociétés humaines sédentarisées ont tracées entre elles. « Rien n’y demeure, rien n’y passe qu’en fuyant, et des barques qui traversent, combien le sillage est vite épanoui ! », écrivait Marcel Proust21. Il n’y a pas lieu de s’étonner que, depuis l’Antiquité, le commerce maritime se soit doté de règles communes, portant notamment sur la sécurité et sur les régimes de responsabilité. Les intérêts engagés dans l’expédition maritime y obligeaient22.

10. À l’époque contemporaine, deux congrès se sont tenus en 1885 à Anvers et en 1888 à Bruxelles, réunissant armateurs, commerçants et jurisconsultes autour du projet d’uniformisation du droit appliqué aux transports maritimes internationaux. Le Comité maritime international, une organisation non gouvernementale créée en 1887, s’appuie sur un réseau d’associations nationales de droit maritime pour élaborer des conventions d’unification du droit maritime ouvertes à la ratification des États23.

11. Sur le plan de la sécurité, les sociétés de classification, qui avaient originellement pour rôle de renseigner les affréteurs et les assureurs sur la qualité des navires, ne se sont pas limitées à attribuer une cote aux navires inspectés. Depuis le XVIIIe siècle, elles ont élaboré un ensemble détaillé de normes techniques à la lumière desquelles est estimée la capacité d’un navire à prendre la mer24. Même s’il serait « peu réaliste et, de surcroît, inutile » de « réécrire toutes les normes concernant ces éléments essentiels du navire que les grandes sociétés de classification […] ont élaborées, maintenues et améliorées au fil des ans »25, la puissance publique s’est progressivement saisie de la problématique de la sécurité maritime, veillant en outre à y apporter une réponse homogène à l’échelle internationale par la conclusion d’un grand nombre de conventions multilatérales à partir de la seconde moitié du XXe siècle.

2) Un droit maritime corrigé par la puissance publique

12. Les autorités publiques ont progressivement investi l’uniformisation des règles maritimes commerciales, créant des organisations intergouvernementales dont les travaux ont complété, sinon concurrencé, ceux du Comité maritime international26. Elles ont par ailleurs convenu de la nécessité d’arrêter entre elles des règles communes portant sur la gouvernance des espaces maritimes, en codifiant et en modernisant des règles jusqu’alors essentiellement coutumières27.

13. À mesure que les conséquences – humaines, économiques et environnementales – des accidents maritimes se sont étendues au-delà du cercle des acteurs maritimes eux-mêmes28, la puissance publique a pris une part grandissante dans l’élaboration de règles communes de sécurité29, au moyen de traités bilatéraux d’abord, puis de conventions multilatérales à vocation universelle ensuite. Elle a pérennisé ce mouvement en créant, au cours de la seconde moitié du XXe siècle, des organisations intergouvernementales spécialisées30. Originellement dénoncée comme le club des grandes puissances maritimes31, l’Organisation maritime internationale s’est imposée comme le forum d’élaboration et d’actualisation du droit international dédié à la sécurité maritime et à la protection de l’environnement marin32.

14. La confrontation entre les intérêts du monde maritime et ceux des tiers n’a pas seulement conduit la puissance publique à s’impliquer dans l’élaboration des règles de sécurité, elle a également contribué à faire naître de nouveaux équilibres dans la gouvernance maritime.

B. Le renouvellement des modalités de gouvernance maritime au nom de l’effectivité

15. La problématique de la sécurité maritime a présidé à un renouvellement des modalités de gouvernance des espaces maritimes : le mouvement de territorialisation (1) s’est accompagné d’un mouvement de régionalisation (2) de la mise en œuvre des règles de sécurité.

1) La territorialisation de la gouvernance maritime

16. Puisqu’elles échappent a priori à l’emprise territoriale de la puissance publique, les activités maritimes ont été appréhendées à travers le navire, lui-même assimilé d’abord au territoire de l’État dont il bat le pavillon, puis à un individu dont le pavillon s’apparente à un lien de nationalité33. La réalité, plus complexe, ne se satisfait pleinement d’aucune de ces deux métaphores. Le navire est immatriculé auprès d’un État, dont il bat le pavillon, et dont le droit s’applique à bord, sans préjudice des obligations supplémentaires que peuvent lui imposer les États dont il traverse les espaces maritimes et dont il fréquente les ports.

17. Les défaillances répétées de l’autorité du pavillon, dans l’application du droit de la sécurité maritime notamment, à une époque marquée par l’apparition de registres de libre immatriculation et de pratiques complaisantes, ont sonné le glas d’un pavillon conçu comme le vecteur principal, sinon exclusif, de régulation des activités en mer. Elles ont provoqué l’émergence d’un pouvoir complémentaire exercé sur la navigation par les autorités côtières, et sur les navires eux-mêmes par les autorités portuaires.

18. Les intérêts riverains à protéger, face au gigantisme des navires et à la dangerosité de leurs cargaisons, ont ainsi fait fléchir le principe de la liberté des mers autrefois défendu par Grotius, et l’exclusivité de l’autorité du pavillon qui devait logiquement en être le corollaire. Les prérogatives des puissances riveraines se sont progressivement étendues vers le large au-delà de la mer territoriale, restreignant le droit coutumier de passage inoffensif, limitant le droit de passage en transit, conditionnant l’accès aux ports de refuge, atteignant même la haute mer au nom de la protection du littoral34.

19. C’est que, comme le rappelle Philippe Boisson, « la sécurité maritime ne concerne plus seulement ceux qui se sont engagés dans l’aventure “sur mer”, elle est l’affaire de tous, en raison des dommages qui menacent les populations littorales ou portuaires »35. Bénéficiant d’une large couverture médiatique36, la répétition des marées noires de grande ampleur, ont en effet « créé une sorte de psychose dans l’opinion publique et parmi les États les plus concernés du fait de leur position géographique »37. Jean-Pierre Beurier constate pour sa part que l’évolution contemporaine du droit de la sécurité maritime reflète un glissement de compétences, au terme duquel « le droit à la sécurité prend le pas sur le droit au pavillon comme fondement de l’interventionnisme de l’État […] »38.

20. Que cette évolution ait été explicitement prévue par la Convention de Montego Bay, ou qu’elle résulte d’une interprétation extensive de ses dispositions, les fondements juridiques des prérogatives des puissances riveraines se sont ainsi enrichis de principes nouveaux issus du droit de l’environnement39. Il en est résulté une territorialisation progressive des fondements de régulation des activités maritimes en général, et de l’application des règles de sécurité en particulier40 : « l’État riverain, par une hypertrophie de ses compétences, l’emporte toujours plus largement sur l’État du pavillon », résume Laurent Lucchini41. Pour Margerie Farre-Malaval, les tentatives pour sauvegarder un équilibre construit autour de la liberté, ont échoué : « la liberté, principe fondateur de l’ordre des mers, se transforme pour s’adapter aux réalités de la protection du milieu marin ». Le principe d’utilisation durable de la mer est devenu la « nouvelle clé de répartition des souverainetés en mer »42. Finalement, « ce sont toujours les mêmes populations, les populations riveraines des grandes routes de navigation qui souffrent de la limitation mise en place par le système, sans espoir de jamais pouvoir retourner le compliment », ironise Antoine Vialard43.

21. Pour les mêmes raisons, ce mouvement de territorialisation s’est accompagné d’un mouvement de régionalisation.

2) La régionalisation de la gouvernance maritime

22. De ces deux mouvements d’internationalisation et de territorialisation est né un mouvement complémentaire de régionalisation continentale, doublé d’une régionalisation maritime – sous l’influence notamment du Programme des Nations unies pour l’environnement et du droit l’Union européenne44.

23. Les préjudices de toutes natures qu’ont à subir les collectivités humaines riveraines du fait des accidents de navigation ont en effet conduit les États présentant une certaine proximité géographique, économique et politique à se réunir au sein d’accords régionaux voués à consolider le droit international, en veillant à en assurer une application effective et homogène à une échelle dépassant le cadre de leurs frontières.

24. Le droit de l’Union européenne dans le domaine de la sécurité maritime apparaît à la fois comme le produit et le catalyseur de cette évolution de la gouvernance maritime. En prenant le relais d’accords de coopération administratifs conclus sous la forme de Mémorandums d’entente45, elle participe du phénomène de régionalisation continentale. En tissant des partenariats avec d’autres organisations internationales compétentes et avec des États tiers pour structurer la gouvernance des espaces maritimes périphériques, elle prend part au phénomène de régionalisation maritime.

II. – L’implication de l’Union européenne dans la gouvernance maritime

25. L’Europe est un « continent maritime », et le projet d’intégration européenne n’aurait pu ignorer les activités maritimes, pour leurs implications économiques d’abord, pour leurs conséquences environnementales ensuite  (A). Même si elle est opportune, la participation de l’Union européenne à la régulation des activités maritimes ne va pas sans se heurter à plusieurs obstacles juridiques (B).

A. Les enjeux multiples d’une politique maritime européenne

26. L’implication de l’Union européenne dans la gouvernance des activités maritimes répond à des enjeux à la fois économiques (1) et écologiques (2).

1) Les enjeux économiques d’une politique maritime européenne

27. L’Europe, sous-continent presqu’île dont les frontières sont constituées à deux tiers de côtes, a une « économie maritime par excellence »46. En l’ouvrant sur le reste du monde, les activités maritimes ont joué un rôle essentiel dans sa prospérité.

28. Activité stratégique au même titre que l’énergie47, le transport maritime soutient l’économie européenne dans son ensemble, en assurant 75 % des échanges avec le reste du monde, et environ 37 % du fret intra-européen48. Près de 400 millions de passagers fréquentent chaque année les ports européens49. Selon des estimations unanimes, les capacités de transport et le trafic maritimes sont appelés à poursuivre leur développement au cours des prochaines décennies, à l’échelle internationale comme à l’échelle continentale50.

Un quart des navires immatriculés dans le monde battent aujourd’hui pavillon d’un État membre de l’Union européenne, et 40 % de la flotte mondiale (en tonnage) est exploité par des compagnies européennes51. L’heure est également à la promotion du mode maritime pour le fret intra-européen, comme alternative au transport routier52.

Le transport maritime apparaît en outre comme un « élément clé de la sécurité énergétique de l’Union européenne », en assurant l’approvisionnement du marché européen, particulièrement en ce qui concerne les importations de pétrole53. Les progrès techniques font par ailleurs de la mer le théâtre de nouvelles activités offshore, qu’il s’agisse d’exploration et d’exploitation des ressources minérales54, ou de production d’énergie éolienne ou hydrolienne55.

29. Les secteurs de la plaisance et de la croisière, y compris la construction de navires, et le tourisme littoral, sont en plein essor56. Plus stables, la pêche57 et l’aquaculture58 sont des activités stratégiques pour l’indépendance alimentaire du continent. Les milieux marins intéressent enfin la recherche biologique et pharmaceutique59.

2) Les enjeux écologiques d’une politique maritime européenne

30. La configuration géographique et la prospérité du continent européen en font un lieu de passage et d’escale privilégié, et l’exposent ainsi aux risques liés à la navigation maritime. Fort de quelque 90 000 km de côtes, son littoral, plus long que celui des États-Unis et de la Russie réunis60, est bordé de détroits internationaux qui comptent parmi les plus fréquentés au monde (Gibraltar, Calais, Bosphore, Cattégat, etc.), alors que les mers semi fermées qui l’entourent s’avèrent particulièrement vulnérables face aux pollutions61.

31. Si la pollution maritime est principalement d’origine tellurique et opérationnelle, les risques d’accidents constituent une menace grandissante à mesure que s’intensifie le trafic maritime et que progresse la taille des navires chargés de matières dangereuses et polluantes. En raison de la médiatisation des marées noires qu’ils ont provoquées, les naufrages des Torrey Canyon, Amoco Cadiz, Erika et Prestige, ne sont que les plus célèbres d’une liste innombrable d’accidents qui ont meurtri le littoral et les espaces maritimes européens62.

B. L’opportunité d’une politique maritime européenne

32. En faisant converger les politiques maritimes de ses États membres à l’échelle continentale, le droit de l’Union européenne, et la méthode d’intégration sur laquelle il repose, disposent d’atouts étrangers au droit international public classique (1). L’élaboration d’un droit européen de la sécurité maritime ne va toutefois pas sans se heurter à plusieurs obstacles juridiques internes et externes (2).

1) Les atouts d’une politique maritime européenne

33. La faiblesse originelle du droit international public réside dans l’inexistence ou l’inefficience des moyens qu’il organise pour assurer sa propre effectivité. Les pratiques complaisantes, de la part même d’États qui ont ratifié les conventions internationales de sécurité maritime, en sont la preuve. Les audits que l’Organisation maritime internationale conduit auprès des administrations maritimes nationales visent à évaluer la manière dont le droit international de la sécurité maritime est mis en œuvre. Obligatoires depuis 2016, ces audits mettent en lumière les insuffisances opérationnelles et les éventuelles défaillances des États dans l’application des instruments juridiques contraignants auxquels ils ont souscrit, mais ne permettront pas de les sanctionner le cas échéant.

34. Bien différents sont les effets de l’intégration européenne. Même s’il se limite à transposer le droit international de la sécurité maritime, le droit de l’Union européenne offre un fondement permettant de faire constater et de sanctionner, par le recours en manquement, les insuffisances des États dans l’exercice non seulement de l’autorité du pavillon mais aussi des autorités portuaires et côtières. Car les mêmes complaisances pourraient miner l’application du droit de la sécurité maritime par ces dernières. Comme l’expose Marie Bourrel, dans la « course au tonnage et au nombre de conteneurs », la réalisation des contrôles portuaires devient une dimension de la compétition économique, « les ports étant plus ou moins substituables les uns aux autres » à l’échelle sous-régionale63. Au-delà des enjeux sécuritaires, l’Union européenne doit donc enrayer les comportements opportunistes moyennant une instrumentalisation à la baisse des contrôles portuaires. Il en va de la préservation d’une concurrence libre et non faussée entre places portuaires au sein du marché intérieur, qui constitue toujours le cœur de l’intégration européenne.

35. La méthode d’intégration communautaire est alors mise au service de l’effectivité du droit international de la sécurité maritime.

2) Les obstacles à une stratégie commune pour la sécurité maritime

36. Pour légitime que puisse ainsi sembler l’émergence d’une stratégie commune pour la sécurité maritime, elle se heurte en pratique à deux séries d’obstacles.

37. La première tient à des facteurs structurels propres à l’Union européenne. Si celle-ci dispose bien de la personnalité juridique, elle demeure fondamentalement une organisation internationale soumise, en cette qualité, au principe classique de spécialité, qui a pour corollaire le principe d’attribution des compétences. La Cour de justice en avait certes permis une application assez souple par un recours audacieux aux théories des compétences implicites et de l’effet utile, mais les États ont entendu en rappeler le principe avec force à l’occasion des dernières révisions constitutionnelles64.

L’exercice de ces compétences, lorsqu’elles existent, est pour sa part contraint par les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Or, le basculement de l’équilibre institutionnel en faveur de l’organe intergouvernemental, en dépit des apparences suggérées par les traités constitutifs, a considérablement réduit l’autonomie dont le législateur européen aurait pu jouir par rapport aux gouvernements nationaux. Selon un scenario aussi éprouvé que prévisible, les ambitions de la Commission et l’enthousiasme des parlementaires viennent le plus souvent s’échouer sur les réticences du Conseil, la recherche d’un compromis entre vingt-huit membres conduisant ce dernier à n’accepter en toutes choses que le plus petit dénominateur commun65.

38. La seconde série d’obstacles tient à des facteurs plus circonstanciels de résistance externe. D’une part, pour les raisons exposées précédemment, il importe en effet de privilégier autant que possible le développement d’un droit de la sécurité maritime universel66. C’est la raison d’être des organisations internationales permanentes spécialisées créées à partir de la seconde moitié du XXe siècle, qui élaborent conventions multilatérales, codes et autres recueils de bonnes pratiques destinés à s’appliquer à l’ensemble des navires opérant sur l’ensemble des espaces maritimes du monde.

D’autre part, le développement d’une politique ambitieuse de sécurité maritime se heurte aux résistances stratégiquement organisées des secteurs économiques qui en sont les destinataires. Il en est résulté jusqu’à présent le développement d’un droit stratifié, fait de l’empilement de règles, parfois incohérentes, adoptées en réponse immédiate aux événements de mer, et proportionnelles à l’émoi que la médiatisation de ces derniers a pu susciter. Jean-Pierre Beurier dénonce une « construction juridique marquée par le pragmatisme et l’utilitarisme », selon à une approche « conformiste, minimaliste et impéritieuse comme si le législateur imposait une règle en dernier recours, presque à regrets, montrant de ce fait que jamais la règle n’a précédé l’événement : elle suit le fait économique et social au cas par cas »67. Jusqu’à présent, le droit de la sécurité maritime s’est ainsi principalement construit par sédimentation, au gré des événements de mer.

En raison des implications économiques que de nouvelles règles de sécurité maritime sont susceptibles d’avoir sur la profitabilité des activités concernées, il faut généralement un événement grave et médiatisé pour renouveler provisoirement la légitimité à légiférer sans risquer d’exposer les décideurs à payer le prix politique de mesures utiles mais impopulaires. Cette difficulté, inhérente au fonctionnement actuel des démocraties, se trouve probablement décuplée pour le législateur européen à une époque marquée par une crise existentielle durable du projet d’intégration européenne dans son ensemble. S’ils en contraignent le développement, ces obstacles ne l’ont pas empêché.

III. – L’émergence d’un droit européen de la sécurité maritime

39. Il existe aujourd’hui un droit dédié à la sécurité maritime (A), dont le droit de l’Union européenne constitue une source nouvelle (B).

A. Le développement d’un droit de la sécurité maritime

40. La sécurité maritime n’est pas un concept juridique68. C’est une situation de fait qui se caractérise par l’absence d’accident affectant un navire ou son équipage dans des conditions normalement dangereuses d’exploitation et de navigation en mer69, et susceptible de mettre en péril l’expédition maritime dans son ensemble. La sécurité maritime concerne d’abord la sécurité du navire, moyen de transport, lieu de vie des marins, « point de mire du juriste », inéluctablement exposé aux caprices des éléments, prêt à les affronter, agencé pour les surmonter70. La dangerosité inhérente à toute expédition en mer a forgé aussi bien la singularité du droit maritime que l’universalité de ses règles71.

41. La sécurité maritime doit en ce sens être distinguée de la sûreté maritime, qui se caractérise par l’absence d’accident causé par des actes de malveillance (guerre, piraterie, et toutes les autres pratiques criminelles susceptibles d’affecter le cours normal des activités maritimes et portuaires)72.

42. L’accident s’entend ici de l’ensemble des « événements dommageables qui surviennent, par le jeu des circonstances fortuites ou fautives »73 au navire ou à son bord74. Les accidents peuvent survenir en mer, sur « l’ensemble des espaces d’eau salée en communication libre et naturelle sur toute l’étendue du globe »75, mais aussi dans l’enceinte portuaire à l’occasion des manœuvres ou des opérations de manutention.

43. Laurent Lucchini a observé l’« éclatement » de la notion de navire, « de plus en plus irréductible à l’unité »76. Au-delà d’un socle d’exigences commun, qui tend à s’élargir77, il existe une forte spécialisation des mesures adoptées en fonction de la catégorie de navire concernée. Dans le cadre de la présente étude, nous retiendrons du navire une acception large, sans considération du type d’activités auquel il est affecté. Il s’agit des « engins aptes à affronter les dangers de la mer habituellement utilisés pour effectuer une navigation maritime »78, et au cours de l’exploitation desquels un accident est susceptible d’avoir des conséquences dommageables pour les personnes, les biens ou l’environnement.

44. Selon une telle approche, la problématique de la sécurité maritime ne se limite pas aux transports, mais concerne toutes les activités impliquant une part de navigation en mer, y compris la pêche, la plaisance, la prestation de services d’assistance nautique, la recherche océanographique, l’exercice de prérogatives de puissance publique, etc. Toutefois, le droit positif international et européen excluant le plus souvent de leur champ d’application les bateaux traditionnels, les embarcations de petite taille, les bateaux de plaisance79, les navires de guerre et autres navires d’État80, ceux-ci ne seront considérés dans la présente étude qu’à titre incident81. À l’inverse, l’accident survenu sur la plate-forme Deep Water Horizon dans le Golfe du Mexique a révélé le besoin d’étendre la problématique de la sécurité maritime à une dimension nouvelle.

45. Le droit de la sécurité maritime consiste dans l’ensemble du dispositif juridique (normatif, administratif et jurisprudentiel) visant à créer et à perpétuer les conditions de la sécurité maritime telle que nous l’avons définie, et à organiser, lorsque la mer a déjoué ces précautions, la réponse opérationnelle et les conséquences judiciaires d’un accident. Selon la classification proposée par Philippe Boisson82 et reprise par Dominique Da Silva83, il y a lieu de distinguer le droit de la prévention – dit droit de la sécurité maritime primaire –, le droit de la réaction – dit droit de la sécurité maritime secondaire –, et le droit de la réparation (et de la répression) – dit droit de la sécurité maritime tertiaire.

Ainsi entendu, le droit de la sécurité maritime ne se définit pas par sa nature ou par son mode opératoire, mais par son objet – l’accident – et par ses finalités – la protection des personnes, des biens et de l’environnement à l’occasion des activités maritimes. Il est constant que l’enjeu n’est plus seulement de protéger l’Homme de la mer, mais aussi de préserver l’environnement marin des activités humaines84. Les finalités du droit de la sécurité maritime se sont diversifiées et leur centre de gravité s’est progressivement, mais durablement, déplacé depuis la protection de la vie et des marchandises en mer, vers la préservation, désormais prépondérante, du milieu marin85.

On ne saurait toutefois en déduire que les préoccupations environnementales puissent avoir supplanté l’accident comme élément fédérateur de la matière. Les finalités originelles demeurent, et un accident ne causant aucune pollution intéresse le droit de la sécurité maritime dès lors qu’il est susceptible d’affecter des biens ou des personnes. Une conception exclusivement environnementale ou artificiellement englobante, telle que la proposent certains auteurs, priverait le droit de la sécurité maritime de l’objet même par lequel il se définit86.

Cette définition fonctionnelle fait du droit de la sécurité maritime un ensemble hétéroclite qui mobilise à des degrés divers des disciplines juridiques aux principes et aux logiques potentiellement divergents, sinon contradictoires. Portant d’abord sur la conception des navires et de leurs équipements, le droit de la sécurité maritime s’est étendu au « facteur humain »87, en appréhendant la formation des équipages88, les conditions de vie et de travail à bord, la conduite des opérations de manutention portuaire89, le recours à des services d’assistance nautique (pilotage, lamanage, remorquage, etc.), la gestion armatoriale à terre.

Aux côtés de cette réglementation technique luxuriante, que l’on se risquerait à qualifier de « noyau dur », la sécurité maritime exige de faire appel au droit fiscal, au droit social, au droit de la concurrence, et doit composer avec les principes anciens du droit de la mer et les principes nouveaux du droit de l’environnement, ainsi qu’avec les exigences du marché intérieur dans le contexte propre à la construction européenne.

B. Les fondements du droit européen de la sécurité maritime

46. Reflétant le stade de l’intégration européenne, les premiers développements du droit européen de la sécurité maritime ont été fondés sur des considérations principalement économiques. Par l’harmonisation des règles de sécurité, il s’est d’abord agi de préserver les conditions d’une concurrence libre et non faussée au sein du marché intérieur d’une part, et de soutenir la compétitivité des industries européennes face à l’attractivité des pratiques complaisantes internationales d’autre part. Sauf quelques actes isolés, la sécurité maritime en tant que telle était alors évoquée mais elle ne pouvait être présentée que comme un objectif accessoire90.

47. L’essor, au cours de la seconde moitié du XXe siècle, du droit de la sécurité maritime à l’initiative des États, et des organisations intergouvernementales qu’ils ont créées, n’est évidemment pas étranger à l’émergence des préoccupations environnementales. Il a été principalement porté par les États côtiers soucieux de protéger leurs littoraux et leurs industries côtières face à des phénomènes de pollution inédits aussi bien par leur nature que par leur ampleur, lesquels ont d’ailleurs largement contribué par leur médiatisation à l’éveil d’une conscience environnementale universelle, dont avait rendu compte la Déclaration de Stockholm du 16 juin 1972.

Cette évolution fut entérinée à l’occasion de la codification du droit de la mer à laquelle il fut procédé dans la Convention de Montego Bay, que Tullio Treves a vue comme le « premier grand traité multilatéral de droit de l’environnement »91. Elle fut un levier de redistribution des compétences d’élaboration et d’application du droit de la sécurité maritime. Margerie Farre-Malaval met en lumière le renouvellement de la fonction de sécurité maritime autour de la finalité de protection du milieu marin92. Et c’est bien au nom des préoccupations environnementales que les premiers développements du droit de l’Union européenne dans ce domaine ont vu le jour à la fin des années soixante-dix, avant même que les traités constitutifs ne leur en offrent de fondement juridique explicite93.

48. Héritière de cette évolution, contemporaine de la déclaration de Rio94, la consécration d’une compétence élargie – et transversale95 – de l’Union européenne dans ce domaine, lui a ainsi permis de prendre part aux développements contemporains du droit de la sécurité maritime. Le cadre constitutionnel renouvelé par l’Acte unique européen puis par le traité de Maastricht a en effet conduit la Commission à formuler le projet d’une politique cohérente et autonome de la sécurité maritime96, dans le cadre de laquelle ont été adoptés la plupart des actes législatifs concernant cette problématique, et qui apparaît aujourd’hui comme une dimension de la politique maritime intégrée97.

Il s’impose toutefois d’observer que cette compétence a agi à la manière d’un catalyseur, car la très grande majorité des actes législatifs composant le droit de la sécurité maritime a été formellement adoptée sur le fondement de la politique des transports, aussi ancienne que les traités de Rome. Par sa transversalité, l’objectif de protection de l’environnement a permis au législateur européen de faire une utilisation nouvelle de compétences plus anciennes.

Problématique

49. La nature économique du projet originel d’intégration européenne et le caractère stratégique des activités maritimes placées à l’avant-garde de la mondialisation et exposées à la concurrence internationale, d’une part, la configuration géographique de l’Europe, qui l’expose aux risques accrus d’un trafic maritime en voie d’intensification et en quête de gigantisme, en particulier dans le transport de passagers et de matières polluantes et dangereuses, et l’étendue des compétences que les États membres ont attribuées à l’Union européenne dans le domaine de la protection de l’environnement, d’autre part, font de l’ordre juridique de cette dernière le théâtre privilégié de la confrontation entre les traditions libérales du monde maritime et l’emprise grandissante d’un droit commun de l’environnement98.

50. L’intégration européenne ne pouvait donc ignorer la problématique de la sécurité maritime. Et la question se pose de ce que l’Union européenne peut et doit y apporter, par-delà les contraintes multiples et potentiellement contradictoires qui s’imposent ou s’opposent à son action dans ce domaine.

51. Or, d’une part, l’Union européenne n’est ni la seule, ni la première, et elle ne saurait s’affranchir de la préséance des institutions internationales, qui doivent demeurer le cadre à privilégier pour l’élaboration d’un droit à vocation universelle (A). D’autre part, la sécurité maritime est une question éminemment technique et comporte des implications économiques majeures, que l’Union européenne doit impérativement prendre en considération pour garantir l’effectivité des mesures qu’elle adopte (B).

A. La préséance du droit international de la sécurité maritime

52. Le droit de la sécurité maritime relève d’abord du droit international. Il consiste dans un ensemble de conventions internationales, de codes et autres recueils développés sous l’égide d’organisations spécialisées.

Afin de ne pas saper la patiente édification d’un régime juridique universel, l’action de l’Union européenne en la matière s’inscrit dans un rapport de subsidiarité avec le droit international : elle y renvoie, elle le transpose, elle le complète éventuellement, en en respectant les principes structurants. Les contours du droit international influencent directement l’étendue et le contenu de la politique européenne de sécurité maritime, alors même que l’Union européenne se voit le plus souvent privée, par ses États membres ou par les États tiers, d’une adhésion aux conventions et aux organisations internationales.

La coïncidence est telle que, sans un contrôle vigilant de la Cour de justice99, l’on pourrait redouter en fait un contournement des mécanismes de l’intégration européenne par les gouvernements nationaux, qui leur préfèrent les négociations diplomatiques des enceintes internationales dont ils ont pris soin d’écarter l’Union européenne100.

En obligeant à penser ses rapports non pas seulement avec ses États membres mais aussi avec l’extérieur101, les questions maritimes en général et la problématique de la sécurité maritime en particulier ont assez largement contribué à la définition des compétences de l’Union européenne.

53. L’intégration européenne n’a pas seulement pour effet de faciliter la mise en œuvre du droit international et d’en garantir l’effectivité à l’échelle continentale : en fédérant la position des puissances maritimes européennes, le droit de l’Union européenne influence à son tour l’orientation des négociations internationales102. Il est alors essentiel qu’elle ait égard aux exigences techniques et aux contingences économiques de la sécurité maritime.

B. L’exigence de crédibilité technique et de rationalité économique

54. Puisque la sécurité maritime est une problématique de fait, le droit qui s’y applique ne saurait en ignorer les dimensions techniques et économiques. Or, la sécurité maritime est à la fois éminemment technique et éminemment économique.

55. Cela explique d’une part la place qu’y occupent les normes techniques développées de longue date par le secteur lui-même103, que l’on songe aux règlements exhaustifs mis au point par les sociétés de classification104 ou aux formes plus récentes des systèmes de gestion de la qualité et de leurs certifications105.

56. Par ailleurs, dans des secteurs d’activité exposés par nature à une concurrence internationale souvent impitoyable, il n’est pas une défaillance délibérée aux prescriptions de sécurité qui ne trouve sa raison d’être dans l’intérêt économique qu’elle est susceptible d’induire pour son auteur, que cet intérêt soit lui-même délibérément poursuivi ou non. Il s’impose à tout pouvoir régulateur de tenir compte de cette réalité106.

57. Cela exige, en termes institutionnels, d’associer les acteurs concernés à l’élaboration et à l’application du droit dont ils seront les destinataires. Il faut, en somme, promouvoir les mécanismes d’une gouvernance négociée (expertise, consultation, etc.) en les privilégiant sur les formes plus classiques de réglementation. En termes matériels, il importe de veiller aussi bien à la crédibilité technique qu’à la rationalité économique du droit de la sécurité maritime. Il ne s’agit pas de renoncer à son adoption mais de veiller à ce que, par sa configuration et par ses dispositions, il fasse converger les intérêts particuliers avec les finalités d’ordre général qu’il poursuit.

Plan

58. Le droit de l’Union européenne apparaît comme une source nouvelle du droit de la sécurité maritime, qui doit trouver sa place parmi les échelles de gouvernance – entre le droit international, les initiatives régionales, et le droit de ses États membres – et parmi les modalités de gouvernance – par une réglementation plus ou moins négociée avec ses destinataires à l’ère de la promotion de la co-régulation – (Partie I).

59. Privée d’un appareil administratif autonome pour mettre en œuvre le droit européen de la sécurité maritime, l’Union européenne doit orchestrer, autour d’une Agence de régulation dédiée, la coopération des administrations maritimes nationales. La convergence de leurs pratiques est telle que l’on pourrait se risquer à y voir l’émergence d’une administration maritime européenne, au sens fonctionnel, dans l’exercice des autorités du port, du pavillon et de la côte (Partie II).

(1). « Douceur, lorsque les vents soulèvent la mer immense, / D’observer du rivage le dur effort d’autrui, / Non que le tourment soit jamais un doux plaisir / Mais il nous plaît de voir à quoi nous échappons » (trad. J. Kany-Turpin, De la nature, coll. Bibliothèque philosophique, Paris, Aubier, 1993). Voy. également la traduction de J. Sanson de Pongerville (XIXe siècle) : « Quand l’Océan s’irrite agité par l’orage, / Il est doux, sans péril, d’observer du rivage / Les efforts douloureux des tremblants matelots / Luttant contre la mort sur le gouffre des flots, / Et, quoiqu’à la pitié leur destin nous invite, / On jouit en secret des malheurs qu’on évite ». Voy. enfin celle de Voltaire : « On voit avec plaisir dans le sein du repos, / Des mortels malheureux lutter contre les flots ; / (On aime à voir de loin deux terribles armées / Dans les champs de la mort au combat animées) ; / Non que le mal d’autrui soit un plaisir si doux ; / Mais son danger nous plaît quand il est loin de nous » (Questions sur l’Encyclopédie par des amateurs, Quatrième partie, « Curiosité », pp. 209-210). Et Voltaire de commenter : « Pardon, Lucrèce, je soupçonne que vous vous trompez ici en morale comme vous vous trompez toujours en physique. C’est, à mon avis, la curiosité seule qui fait courir sur le rivage pour voir le vaisseau que la mer va submerger. Cela m’est arrivé ; et je vous jure que mon plaisir mêlé d’inquiétude et de malaise, n’était point du tout le fruit de ma réflexion ; il ne venait point d’une comparaison secrète entre ma sécurité et le danger de ces infortunés ; j’étais curieux et sensible ».

(2). C. Baudelaire, « L’Homme et la Mer », Les fleurs du mal.

(3). D. Carreau, « Droit de la mer et droit international du commerce »,in La mer et son droit : mélanges offerts à Laurent Lucchini et Jean-Pierre Quéneudec, Paris, Pedone, 2003, pp. 119-125.

(4). F. Lope de Vega, « Pobre barquilla mía », La Dorotea, 1632.

(5). J.-P. Beurier, « Le transport maritime, le droit et le désordre économique international », in La mer et son droit : mélanges offerts à Laurent Lucchini et Jean-Pierre Quéneudec, op. cit., pp. 87-99. Voy. aussi, du même auteur, « La sécurité maritime et la protection de l’environnement : évolutions et limites », Droit maritime français, n° 645, février 2004, pp. 99-112.

(6). J.-P. Beurier, « Le transport maritime, le droit et le désordre économique international », op. cit.

(7). Une évaluation réalisée par Lord Donaldson après le naufrage du Derbyshire, indiquait que 149 vraquiers avaient coulé entre 1980 et 1994, entraînant la mort de 1 144 marins. D’après une étude réalisée par Intercargo, (« Bulk carrier casualty report – Analysis of vessel losses and fatalities 1998, including data 1990-1998 »), entre 1990 et 1998, on dénombrait encore 131 naufrages de navires vraquiers, causant 731 morts (COM[2000] 179 final du 22 mai 2000, JOCE, C 311 E du 31 octobre 2000, pp. 240-250).

(8). J.-P. Beurier, « La sécurité maritime et la protection de l’environnement : évolutions et limites », op. cit.

(9). P. Chaumette, « Le contrôle des navires par l’État du port – ou la déliquescence du pavillon ? », in La norme, la ville, la mer. Écrits de Nantes pour le doyen Yves Prats, Paris, Maison des Sciences de l’Homme, 2000, pp. 265-282.

(10). L. Lucchini, « Les contradictions potentielles entre certaines mesures de protection de l’environnement et la liberté de navigation », in R. Casado Raigón (dir.)L’Europe et la mer, pêche, navigation et environnement marin, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 205-214.

(11). J.-P. Beurier, « Le transport maritime, le droit et le désordre économique international », op. cit.

(12). J.-P. Beurier, « La sécurité maritime et la protection de l’environnement : évolutions et limites », op. cit.

(13). Sur la conférence de Stockholm, voy. A.-C. Kiss et J.-D. Sicault, « La Conférence des Nations Unies sur l’environnement (Stockholm, 5/16 juin 1972) », Annuaire français de droit international, vol. 18, 1972, pp. 603-628.

(14). Convention internationale pour la prévention de la pollution de la mer par les hydrocarbures (International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil, OILPOL), 12 mai 1954.

(15). Les zones d’interdiction, qui correspondaient originellement à la bande côtière sur une largeur de 50 milles marins, ont été étendues en 1962, à l’occasion d’amendements qui ont également étendu le champ d’application de la convention OILPOL à des navires d’une taille inférieure. Les amendements de 1969 ont quant à eux introduit de nouvelles exigences pour les pétroliers. Adoptés à la suite du naufrage du Torrey Canyon