Rewitalizacja miast we współpracy z podmiotem prywatnym w formule partnerstwa publiczno-prywatnego ebook

© edu-Libri s.c. 2021

Redakcja merytoryczna: Ewdokia Cydejko

Projekt okładki i stron tytułowych: GRAFOS

Ilustracja na okładce: ccat82/123RF

Recenzent: prof. dr hab. Krystyna Kietlińska

Publikacja finansowana ze środków Dziekana Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego Uniwersytetu Łódzkiego.

Wydawnictwo edu-Libri

ul. Zalesie 15, 30-384 Kraków

e-mail:[email protected]

Skład i łamanie: GRAFOS

Druk i oprawa: OSDW Azymut Sp. z o.o.

ul. Senatorska 31, 93-192 Łódź

ISBN druk 978-83-66395-11-4

ISBN e-book (PDF) 978-83-66395-12-1

ISBN e-book (epub) 978-83-66395-13-8

ISBN

Spis treści

Wstęp

1. Rewitalizacja jako kluczowy czynnik odnowy zdegradowanej tkanki miejskiej

1.1. Rewitalizacja obszarów miejskich – definicja, istota i znaczenie

1.2. Uwarunkowania prawne procesów rewitalizacji

1.2.1. Ramy prawne rewitalizacji

1.2.2. Krajowe ramy strategiczne rewitalizacji w Polsce

1.2.3. Lokalne ramy rewitalizacji

1.3. Przesłanki rewitalizacji obszarów miejskich

1.4. Obszary i fazy rewitalizacji

1.5. Instrumenty rewitalizacji miast

1.5.1. Instrumenty planistyczne

1.5.2. Instrumenty prawno-organizacyjne

1.5.3. Instrumenty ekonomiczne

2. Finansowanie projektów rewitalizacyjnych

2.1. Modele procesów rewitalizacji

2.2. Zarządzanie procesem rewitalizacji

2.3. Źródła finansowania procesów rewitalizacji

2.3.1. Finansowanie niekomercyjne rewitalizacji

2.3.2. Finansowanie komercyjne

2.3.3. Inicjatywa JESSICA w finansowaniu projektów rewitalizacyjnych

2.4. Pomiar efektów rewitalizacji obszarów miejskich. Ewaluacja i monitoring procesów rewitalizacji obszarów miejskich

3. Partnerstwo publiczno-prywatne w procesach rewitalizacji

3.1. Partnerstwo publiczno-prywatne. Istota i znaczenie

3.2. Uwarunkowania prawne i instytucjonalne partnerstwa publiczno-prywatnego w kontekście rewitalizacji

3.2.1. Regulacje ustawowe i dokumenty strategiczne partnerstwa publiczno-prywatnego

3.2.2. Instytucje wspierające partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce

3.3. Działania identyfikujące zastosowanie formuły partnerstwa publiczno-prywatnego w procesach rewitalizacji

3.4. Ryzyko w procesie rewitalizacji realizowanej wformule partnerstwa publiczno-prywatnego

3.5. Korzyści i bariery wykorzystania partnerstwa publiczno-prywatnego w procesach rewitalizacji

3.6. Montaż finansowy projektów rewitalizacji realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego

4. Diagnoza rynku partnerstwa publiczno-prywatnego w sektorze rewitalizacji

4.1. Projekty rewitalizacyjne na tle rynku partnerstwa publiczno-prywatnego w Europie

4.2. Projekty rewitalizacyjne na tle rynku partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce

4.3. Przykłady rewitalizacji w formule partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce

4.4. Aktualne tendencje w rewitalizacji realizowanej wformule partnerstwa publiczno-prywatnego

Wnioski i rekomendacje

Bibliografia

Publikacje książkowe, czasopisma, raporty

Publikacje online

Akty prawne

Spis tabel

Spis rysunków

Indeks

Wstęp

Rewitalizację i zagospodarowanie terenów zdegradowanych uznaje się obecnie za jedną z kluczowych kwestii związanych z planowaniem przestrzennym, zrównoważonym rozwojem i ochroną środowiska. Dziesięciolecia zaniedbań oraz przemiany społeczno-gospodarcze w Polsce ujawniły szereg niekorzystnych zjawisk i procesów na obszarach miejskich. W efekcie w wielu miastach doszło do degradacji tkanki miejskiej i erozji stosunków społecznych i gospodarczych. Na ten stan rzeczy dodatkowo nakładają się niekorzystne procesy demograficzne i przestrzenne, związane z rozproszeniem zabudowy miejskiej, wyludnianiem się centrów, ogólnym spadkiem liczby mieszkańców miast oraz dominacją indywidualnego transportu samochodowego w podróżach na obszarach miejskich. Jak wynika z badań Instytutu Rozwoju Miast, ponad 21% powierzchni polskich miast jest dotkniętych procesami degradacji; dotyczą one 2,4 mln ich mieszkańców.

Problematyka rewitalizacji jako kompleksowego, interdyscyplinarnego procesu przemian, ukierunkowanego na wyprowadzenie obszarów zdegradowanych z kryzysu, stała się w ostatnich latach bardzo ważna. Procesom sprzyjają przyjęte w 2015 roku rozwiązania systemowe i łatwiejszy dostęp do finansowania zewnętrznego. Rewitalizacja będąca inwestycją samorządu ma na celu doprowadzić do ożywienia społecznego i gospodarczego miast, gmin i dzielnic oraz poprawy komfortu życia społeczności lokalnych. Z tego względu potrzeba działań rewitalizacyjnych obejmuje duże obszary gospodarcze, społeczne i funkcjonalno-przestrzenne. Działanie obejmuje zwykle kompleksową modernizację budynków mieszkalnych, wznoszenie nowych obiektów, przywracanie miastu terenów poprzemysłowych lub przebudowę dróg tak, aby umożliwić miejsce dla transportu ekologicznego. Jej celem jest zagospodarowanie nowo powstałej przestrzeni po to, by pełniła misję użyteczności publicznej poprawiającej jakość życia mieszkańców.

Skala realizacji projektów rewitalizacyjnych silnie koreluje z możliwościami finansowymi samorządów. Wszędzie tam, gdzie rewitalizacja jest konieczna, władze lokalne stają przed dylematem, jaki wdrożyć model finasowania. Dotychczas głównym źródłem kapitału były środki pomocowe Unii Europejskiej. Budżet UE na lata 2021–2027 ma szczególny charakter ze względu na sytuację wywołaną pandemią COVID-19. W nowej perspektywie nacisk kładzie się na finansowanie działań związanych z transformacją cyfrową i ekologiczną oraz z odbudową i wzmacnianiem odporności gospodarek państw członkowskich po koronakryzysie. To oznacza mniej środków finansowych dla Polski.

W ramach polityki spójności z UE Polska otrzyma 66,8 mld euro, to o 39 mld euro mniej w porównaniu z obecnym okresem. Dla jednostek samorządu terytorialnego oznacza to konieczność dywersyfikowania źródeł finansowania inwestycji, w tym związanych z rewitalizacją, dla władz gminy – konieczność sięgnięcia po kapitał prywatny w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (na szerszą skalę niż dotychczas). Celem, jaki postawiły sobie autorki monografii, jest przedstawienie specyfiki projektów rewitalizacyjnych, realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

Monografia składa się z czterech rozdziałów, z których dwa pierwsze poświęcono zagadnieniom związanym z rewitalizacją. Rozdziały trzeci i czwarty dotyczą problematyki zastosowania formuły partnerstwa publiczno-prywatnego w procesach rewitalizacji w Polsce.

Rozdział pierwszy jest omówieniem problemów teoretycznych. Przedstawiono w nim genezę samego pojęcia rewitalizacji, zaprezentowano syntetyczny przegląd definicji pojęcia występujący w literaturze oraz zreferowano formalno-prawne uregulowania tyczące tego procesu. Można je odnaleźć nie tylko w samej ustawie o rewitalizacji, ale i w innych aktach prawnych (np. z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy zasadach planowania polityki rozwoju), jak i dokumentach strategicznych (takich m.in. jak Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2030). Ponadto opisano w nim cele i kierunki działania władz samorządowych w zakresie rewitalizacji. Scharakteryzowano obszary i występujące w nim fazy. Czytelnik odnajdzie tu także informacje na temat metod i instrumentów wykorzystywanych w odbudowie zdegradowanej tkanki miejskiej.

Rozdział drugi ma charakter teoretyczno-empiryczny. Bez względu na opracowany i uchwalony przez gminy program rewitalizacyjny – odbudowa zdegradowanej tkanki miejskiej wymaga zaangażowania znacznych nakładów finansowych, częstokroć przekraczających możliwości finansowe jednostki samorządu terytorialnego (JST), stąd to właśnie środki umożliwiające prowadzenie odnowy stanowią o powodzeniu rewitalizacji. W rozdziale zaprezentowano podstawowe źródła finansowania. Opisano w nim źródła pochodzenia niekomercyjnego, komercyjnego i inne, tj. JESSICA. Oprócz opisu teoretycznego przedstawiono w nim także analizę danych liczbowych, w szczególności tych pochodzenia unijnego, stanowiących podstawowe źródło finansowania przedsięwzięć rewitalizacyjnych.

W rozdziale trzecim omówiono istotę i specyfikę partnerstwa publiczno-prywatnego, które traktuje się jako pozytywną odpowiedź społeczeństw na współczesne wyzwania cywilizacyjne. W jaki sposób, przy silnym ograniczeniu wielkości funduszy publicznych, zaspokoić rosnące oczekiwania społeczne w zakresie wolumenu i standardu świadczenia usług publicznych? W tym celu przedstawiono prawno-instytucjonalne rozwiązania wspierające rozwój formuły PPP w Polsce. Odniesiono się do strategicznych dokumentów rządowych: Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), Polityka rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego oraz zmian, jakie zostały dokonane w ostatniej dekadzie w aktach prawnych, regulujących problematykę PPP w kraju z uwzględnieniem regulacji unijnych. Projekty partnerstwa publiczno-prywatnego z uwagi na złożony charakter obarczone są większym ryzykiem w porównaniu z tradycyjnymi projektami. Zarządzanie ryzykiem w rewitalizacyjnych projektach PPP wymaga szczególnej wiedzy i doświadczenia. Ważnym elementem, na jaki zwrócono uwagę w tej części monografii, są kwestie finansowe, w tym budowanie montażu finansowego ze wsparciem środków pomocowych UE, tzw. finansowania hybrydowego. Czytelnik znajdzie tu także informacje dotyczące korzyści i zagrożeń, jakie wynikają z realizacji partnerskich projektów rewitalizacyjnych.

Rozdział czwarty ma charakter empiryczny. Pokazano w nim rynek projektów partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce i Europie, z uwzględnieniem przedsięwzięć rewitalizacyjnych. Rynek europejski charakteryzuje się stałym, choć niejednolitym trendem rozwoju. Do państw zachodnich z dużym doświadczeniem w ostatnich latach dołączyły kraje Europy Środkowo-Wschodniej i Turcja. Na tym tle polski rynek projektów PPP nadal, mimo dekady sprzyjających rozwiązań prawno-instytucjonalnych, jest określany rynkiem w początkowej fazie rozwoju. Determinacja władz lokalnych sprawia, że corocznie zawieranych jest kilka umów, tym samym tworzy się baza dobrych praktyk. W obszarze rewitalizacji Polska może się pochwalić dwoma wzorcowymi projektami, realizowanymi przez Gdańsk i Sopot. Ich prezentację czytelnik znajdzie w tej właśnie ostatniej części opracowania.

Monografię kończą wnioski i rekomendacje.

*

Podjęta w książce problematyka koncentruje się na szeroko zakrojonych procesach zmiany uwarunkowań ekonomiczno-społecznych i przestrzennych, ujętych w rewitalizacji. Odwieczny problem ograniczonych środków publicznych i nieograniczonych potrzeb społecznych sprzyja spojrzeniu na rewitalizację przez pryzmat współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym w modelu PPP i dostrzeżeniu jego potencjału.

Książka skierowana jest do studentów kierunków ekonomicznych, praktyków i teoretyków zajmujących się problematyką rewitalizacji i partnerstwa publiczno-prywatnego. Mamy nadzieję, że przyczyni się ona do zrozumienia specyfiki przedsięwzięć rewitalizacyjnych, realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

Autorki

1. Rewitalizacja jako kluczowy czynnik odnowy zdegradowanej tkanki miejskiej

1.1. Rewitalizacja obszarów miejskich – definicja, istota i znaczenie

Początek kryzysu wywołanego postępującym niszczeniem przestrzeni miejskiej, w szczególności tej zlokalizowanej w centrach miast, datowany jest na drugą połowę XX w. W tym to okresie w całych aglomeracjach, a także centralnych dzielnicach miast, zaczęły się nasilać negatywne zjawiska degradacji tkanki miejskiej. Postępujący impas, na który miały wpływ m.in. globalizacja i suburbanizacja1, został zdefiniowany jako „proces lub (…) szereg wzajemnie powiązanych procesów, w wyniku których miasto lub jego część ulegają głębokiej degradacji ekonomicznej, powodującej znaczne zwiększenie bezrobocia, (…), wzrost przestępczości i pogarszanie się stanu zabudowy wskutek doprowadzenia do jej wyludnienia, opuszczenia bądź zniszczenia i zrujnowania” [Majer,2010, s. 232]. W obecnie toczącej się w literaturze przedmiotu dyskusji o rewitalizacji miast za początek tego procesu przyjmuje się aktualną sytuację i poszukuje jej rozwiązania, bez akceptowania dotychczasowego stanu [Macyra, 2014, s. 28]. Ten początek dla każdego miasta może być i bywa różny. Jedne z nich podjęły się prób rewitalizacji zdegradowanej przestrzeni dekady lat temu, inne ten proces mają jeszcze przed sobą.

W Polsce początki prac nad zdegradowaną przestrzenią miejską datuje się na wczesne lata 90. XX w., kiedy to w wyniku przemian ustrojowych doszło do niemal całkowitego przeobrażenia strefy gospodarczej, społecznej i infrastrukturalnej. Zachodzące w tym okresie przemiany doprowadziły do powstania „luki gospodarczej, polegającej na wytworzeniu wysokiego bezrobocia, upadku przemysłu, pauperyzacji znacznych grup zawodowych, przy jednoczesnym upadku jakości infrastruktury komunalnej, (…) doprowadziły do zmian postaw społecznych, rosnących patologii społecznych i innych zjawisk (…)” [Rewitalizacja obszarów…, 2011, s. 13].

Odpowiedzią na ten stan rzeczy stała się rewitalizacja, uznana za rozwiązanie korzystniejsze niż zastępowanie substandarowych zasobów nowymi [Chmielewski,1996, s. 2].

W literaturze przedmiotu istnieje wiele synonimów słowa „rewitalizacja”. Utożsamiana jest często z pojęciem „regeneracji miast” (ang. urban regeneration) lub „odnowy miejskiej” (ang. urban renewal). Mówiąc o rewitalizacji, autorzy nieraz błędnie przyjmują, że są nią wszelkie działania naprawcze, polegające na remontach czy modernizacji zdegradowanych budynków. Generalnie wśród działań naprawczych, które mylnie utożsamia się z działaniami rewitalizacyjnymi, wymienia się [Kaczmarek, 2001, s. 23–27]:

Stąd poprawne zdefiniowanie pojęcia „rewitalizacja” jest niezmiernie istotne, gdyż – jak pokazuje praktyka – jest ono niejednokrotnie nadużywane i przypisywane wszelkim działaniom naprawczym, niespełniającym wszystkich koniecznych kryteriów, stawianych przed tym procesem.

Etymologia słowa „rewitalizacja” pochodzi z języka łacińskiego (łac. re+vita – dosł. ‘przywrócenie do życia, ożywienie’), toteż powszechnie przyjęło się przyjmować, że określa się nim zintegrowane działania, skupione na ożywieniu zdegradowanych obszarów miast, których celem jest znalezienie dla nich nowego zastosowania, zwłaszcza zaś doprowadzenie do stanu, w którym obszary zmieniają swoją funkcję. Definicji tego pojęcia podejmują się reprezentanci różnych dyscyplin naukowych, poczynając od architektów, planistów i urbanistów, prawników, na socjologach czy ekonomistach kończąc. W zależności od dziedziny naukowej, jaką reprezentują autorzy, można zauważyć silniejsze akcentowanie walorów np. ekonomicznych, społecznych czy przestrzennych [Ślebocka, 2018, s. 25]. Niemniej ich wspólną cechą jest interdyscyplinarny charakter rewitalizacji.

Przegląd wybranych definicji występujących w literaturze przedmiotu zaprezentowano w tabeli 1.1.

Tabela 1.1. Rewitalizacja – przegląd definicji w polskiej i zagranicznej literaturze przedmiotu

Autor

Definicja

G.J. Ashworth [1991, s. 5]

Rewitalizacja to proces kreowania nowego życia. Odnosząc to do funkcjonowania miast lub obszarów miejskich – proces z położonym wyraźnym akcentem na funkcje ekonomiczne.

Billert [s. 6, cyt. za Kłosowski, publikacja online]

Billert [Problemy rewitalizacji…, cyt. zaNowak, 2014]

Rewitalizacja jest odpowiedzią na stan kryzysowy obszaru miejskiego i obejmuje zespół kompleksowych działań, koordynowanych i zarządzanych przez sektor publiczny (gmin), opartych na aktywnej współpracy organów i instytucji politycznoadministracyjnych oraz podmiotów społecznych.

Rewitalizację należy postrzegać jako powiązanie zintegrowanego planowania z procesem poszukiwania porozumienia między poszczególnymi aktorami.

G. Gawron, P. Rojek-Adamek [2014, s. 156]

Rewitalizacja odnosi się do procesu przystosowania stanu zagospodarowania miasta do zmiennych potrzeb społeczności miejskich i jednostek, które je tworzą. Głównym celem odnowy miast jest zapewnienie harmonijnego i wielostronnego rozwoju miasta poprzez adaptację starych zasobów do nowych potrzeb, co zapewnia poprawę warunków życia w mieście, ochronę i zachowanie tych zasobów, integrację form historycznych i współczesnych oraz wyrównywanie standardów nowych i starych zasobów.

K. Grzybowska [2014, s. 215]

Rewitalizacja jest szeregiem działań wykorzystujących wiedzę z zakresu projektowania architektonicznego, urbanistycznego, planowania przestrzennego, budownictwa, polityki społecznej, ekonomii, kulturoznawstwa, socjologii, komunikacji społecznej i wielu innych. Celem rewitalizacji jest poprawa jakości, przywrócenie życia zaniedbanym, zdegradowanym częściom miasta lub konkretnym budynkom.

K. Heffner, M. Twardzik [2011, s. 56–57]

Rewitalizacja to proces przywracania funkcji użytkowych zdegradowanym obszarom miejskim i przemysłowym. Głównym zadaniem rewitalizacji jest przywracanie do życia zdegradowanych społecznie, ekonomicznie i środowiskowo obszarów, przez przywrócenie im starej lub nadanie nowej funkcji. Rewitalizacja powinna angażować wszystkich „aktorów lokalnej sceny”: władzę samorządową i służby publiczne, a także biznes i organizacje obywatelskie oraz samych mieszkańców.

S. Kaczmarek [2001, s. 23]

Rewitalizacja to proces przemian struktury – funkcjonalno-przestrzennej terenów, które na skutek różnych uwarunkowań przechodziły poważny kryzys i nie są w stanie utrzymać dotychczasowego przeznaczenia. Rewitalizacja uwzględnia istotę tego procesu, czyli planowe działania inwestycyjne i naprawcze, wprowadzające nowe wartości jakościowe na obszarze, przede wszystkim wyposażenia go w nowe, odmienne do poprzednich funkcje.

M. Kopeć [2011, s. 7–8]

Rewitalizacja to długofalowe przekształcenia obszarów zdegradowanych w sferach: przestrzennej (zmiany urbanistyczne infrastrukturalne), gospodarczej (inwestycje), społecznej i kulturowej (aktywizacja mieszkańców, tożsamość terytorialna) oraz ekologicznej (rekultywacja środowiska). Inicjatorem przekształceń są zwykle władze lokalne, przygotowujące rozwiązania programowe i realizujące – w ograniczonym zakresie – własne zadania inwestycyjne, dające impuls do dalszych przekształceń. Przekształcenia integrują wysiłki sektora publicznego oraz prywatnego, mieszkańców przekształcanego terenu i innych interesariuszy (…). W wyniku realizowanych działań obszary tracą cechy obszarów kryzysogennych i zyskują cechy obszarów ekspansywnych, włączając się w proces równoważenia rozwoju miasta.

K. Kwiatkowski [2014, s. 201]

Rewitalizacja to proces ożywienia obszarów, które utraciły swą pierwotną funkcję i uległy degradacji. Jest to na ogół skoordynowany proces prowadzony przez samorządy terytorialne, społeczność lokalną i inne podmioty. W szerszej perspektywie czasowej jest to (…) ciągły proces dostosowywania przestrzeni do zmieniających się kontekstów i warunków zewnętrznych – ekonomicznych i społecznych.

T. Markowski [2007, s. 319–324]

Rewitalizacja to zintegrowane podejście (od strony zarówno interwencji, jak i skutków), uwzględniające aspekty społeczne, gospodarcze, środowiskowe i techniczne, zorientowane na uzdrowienie funkcji (rewitalizacja społeczna, rewitalizacja gospodarcza). W wyniku jednoczesnego wdrażania tych form interwencji pojawia się trwała zdolność inwestycyjna, co jest celem rewitalizacji. Instrumenty o charakterze technicznym (remonty, budowa nowych obiektów) mają pierwotny charakter i służą ożywieniu gospodarczemu i społecznemu obszaru lub całego miasta, nie stanowią zaś celów rewitalizacji. Procesu rewitalizacji nie można ograniczać do punktowej i zintegrowanej interwencji władz publicznych w określonych fragmentach miasta, mającej na celu wywołanie dalszych, samoistnych procesów regeneracyjnych. Zintegrowane, funkcjonalno-podmiotowe podejście wymaga włączenia do procesu rewitalizacji przedsiębiorstw i ludzi, których rewitalizacja dotyczy, uwzględniając nie tylko interesy grup związanych pośrednio (…). Rewitalizacja oddziałuje nie tylko na obszar regenerowany, ale na całe miasto, zwiększając jego atrakcyjność inwestycyjną czy turystyczną i dając korzyści przedsiębiorcom i mieszkańcom spoza obszaru rewitalizowanego.

T. Markowski, D. Stawasz [2007, s. 38]

Rewitalizacja powinna polegać na tworzeniu w zdegradowanych obszarach miasta dogodnych warunków lokalowych, infrastrukturalnych do rozwoju sektora MSP, działalności edukacyjnej, kulturalnej, atrakcyjnych warunków do zamieszkania itp. Wymaga zmiany struktury zagospodarowania, licznych wyburzeń, remontów, modernizacji, przemieszczeń ludności w skali miasta. Jest przedsięwzięciem planowym, długookresowym i kosztownym. Wymaga zaangażowania nie tylko władz miasta, lecz różnych podmiotów, instytucji, organizacji, prywatnych inwestorów, a także samych mieszkańców.

M. Nowak [2014, s. 53–55]

Rewitalizacja oznacza (…) zmianę logiki planowania przestrzennego i dostosowanie procesu planistycznego nie tylko do zagospodarowania nowych terenów (…), ale również do przekształcania terenów już zurbanizowanych z zachowaniem struktury przestrzennej (a w każdym razie bez radykalnych jej modyfikacji) i bez poważniejszego ingerowania w tkankę społeczną. Taka strategia (…) wymaga z reguły inwestowania publicznych pieniędzy w częściowo prywatną infrastrukturę (…).

Rewitalizacja jest procesem ze swej natury materialnym, bazującym (…) w dużej mierze na wyobrażeniach, które w perspektywie lat (…) przyczyniają się do stopniowego nakładania się „realnych” zmian na zmiany wartościowania przestrzeni, które dokonują się, a właściwie już dokonały się w głowach mieszkańców.

K. Skalski [1996, s. 16]

Rewitalizacja to kompleksowy program remontów, modernizacji zabudowy i przestrzeni publicznych, rewaloryzacji zabytków na wybranym obszarze, najczęściej dawnej dzielnicy miasta, w powiązaniu z rozwojem gospodarczym i społecznym. Rewitalizacja to połączenie działań technicznych – jak np. remonty – z programami ożywienia gospodarczego i działaniem na rzecz rozwiązania problemów społecznych, występujących na tych obszarach: bezrobocie, przestępczość, brak równowagi demograficznej.

Rewitalizacja to pojęcie odnoszące się do kompleksowych akcji podejmowanych w obszarach miast. W dzielnicach starych i na obszarach wybranych, wiążących działania takie jak: remont, modernizację czy rewaloryzację z działaniem zmierzającym do ożywienia społeczno-gospodarczego.

Z. Ziobrowski [2000, s. 23]

Rewitalizacja jest zespołem działań przywracających wartość ekonomiczną i społeczną zniszczonym miastom i przestrzeniom.

Przedstawione podejście do pojęcia „rewitalizacja” wskazuje, że jest to proces:

Choć przedstawione definicje nie wyczerpują katalogu pojęć, które można odnaleźć w literaturze przedmiotu, to łączy je wspólny mianownik, jakim jest szeroko rozumiana troska o wszystkie sfery życia mieszkańców miast. Rewitalizacja jest procesem sekwencyjnych działań, połączonych ze sobą w logiczny ciąg przyczynowo-skutkowy, nadrzędnym celem jest „przywrócenie życia” zniszczonym, zdegradowanym obszarom.

Można powiedzieć, że „rewitalizacja jest obszernym pojęciem, łączącym w sobie wiele teorii i działań, które rozpatrywane są wielopłaszczyznowo. Interdyscyplinarne podejście do tego zagadnienia nie powinno jednak zawierać szczegółowych analiz dotyczących pojedynczych elementów mających wpływ na poprawę jakości przestrzeni, ponieważ często jeden czynnik istotnie wpływa na ogół działań zmierzających do implementacji narzędzi wspomagających rewitalizację” [Kowalski, Ror-Maziarz, Bartosiewicz, 2011, s. 95].

O rewitalizacji można mówić dopiero w momencie, gdy podejmowane przedsięwzięcia dotyczą działań globalnych, pozytywnie wpływających na rozwój społeczny i ekonomiczny obszaru, a nie działań jednostkowych, skupiających się na czynnościach naprawczych, polegających na remoncie zdewastowanych kamienic czy budowie infrastruktury wodno-kanalizacyjnej3. Definiując pojęcie rewitalizacji, wskazuje się wręcz, że wszelkie działania twarde powinny być traktowane jako narzędzie do osiągania celów społecznych i gospodarczych. Trzeba pamiętać, że najbardziej kompleksowy remont zniszczonego budynku, chociażby nie wiadomo jak pożądany, nigdy nie powinien zostać uznany za rewitalizację, albowiem naczelnym jej celem jest znalezienie dla terenu, na którym wykonywane są działania rewitalizacyjne, nowego zastosowania lub przywrócenie jego pierwotnego stanu i funkcji – by móc w pełni wykorzystać utracony potencjał.

1.2. Uwarunkowania prawne procesów rewitalizacji

1.2.1. Ramy prawne rewitalizacji

Z uwagi na wagę zjawiska, z jakim borykają się współczesne miasta na całym świecie: polegającym na systematycznym pogarszaniu się jakości życia (zwłaszcza w centrach miast), rewitalizacja zaczęła być postrzegana jako proces mający na celu eliminację negatywnych zjawisk społecznych, przestrzennych i gospodarczych w nich zachodzących.

Waga problemu znalazła odzwierciedlenie w dokumentach strategicznych, akceptowanych przez większość krajów. Najważniejsze z nich to:

Prócz dokumentów poruszających tematykę odbudowy zdegradowanej tkanki miejskiej na płaszczyźnie międzynarodowej informacje o rewitalizacji można również odnaleźć w krajowych dokumentach strategicznych, kształtujących rozwój społeczno-gospodarczy oraz przestrzenny Polski (tab. 1.2).

Tabela 1.2. Odniesienia do rewitalizacji w dokumentach prawnych i strategicznych w Polsce

Zakres oddziaływania

Podstawa funkcjonowania

Ramy prawne rewitalizacji

Ustawao rewitalizacji

Ustawao planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Ustawao zasadach prowadzenia polityki rozwoju

Krajowe ramy strategiczne rewitalizacji w Polsce

Krajowa Polityka Miejska

Polska 2030, Trzecia fala nowoczesności. Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju

Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030

Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2030

Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony

Umowa Partnerstwa

Wytyczne w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014–2020

Lokalne ramy rewitalizacji

Gminny plan rewitalizacji

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Ciesiółka, 2017, s. 11].

Z informacji zaprezentowanych w tabeli 1.2 wynika, że najważniejszym dokumentem regulującym zasady działania odbudowy zdegradowanej tkanki miejskiej są przepisy ustawy o rewitalizacji i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rewitalizacja stanowi też istotny element w opracowaniach dotyczących rozwoju społeczno-gospodarczego wyrażony zapisami, które można odnaleźć w: Krajowej Polityce Miejskiej, Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju, Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego czy dokumentach odnoszących się do rozwoju przestrzennego, jakim niewątpliwie była Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, obecnie zastąpiona ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dużą wagę w procesie rewitalizacji przywiązuje się także do możliwości pozyskiwania środków z funduszy unijnych, które są obecnie jednym z najważniejszych źródeł finansowania. Podstawą ich wydatkowania jest Umowa Partnerstwa orazWytyczne w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014–2020. Do określania zasad realizacji samego procesu na poziomie lokalnym służą przede wszystkim uchwalane przez jednostki samorządu terytorialnego gminne lub lokalne programy rewitalizacji, a także miejscowe plany odnoszące się do kwestii planistycznych w przestrzeni miejskiej.

W celu uzupełnienia zagadnień dotyczących kwestii prawnych rewitalizacji w tabeli 1.3 przedstawiono wykaz aktów prawnych, które w sposób pośredni odnosiły się do tych kwestii przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy rewitalizacji z 2015 roku.

Tabela 1.3. Wykaz ustaw poruszających kwestie rewitalizacji przed dniem wejścia w życie ustawy o rewitalizacji

Nazwa aktu prawnego

Podstawa prawna

Kodeks Cywilny (regulujący stosunki cywilno-prawne między podmiotami gospodarki oraz osobami fizycznymi) z dnia 23.04.1964 r.

Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93

Ustawao samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.

Dz.U. z 1990 r. nr 19, poz. 95

Ustawa dotycząca prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.

Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 414

Ustawao gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r.

Dz.U. z 1996 r. nr 9, poz. 43

Ustawao gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Dz.U. z 1997 r. nr 115, poz. 741

Ustawao działach administracji rządowej, w zakresie połączenia zagadnień zagospodarowania przestrzennego w skali krajowej i regionalnej oraz polityki regionalnej z dnia 4 września 1997 r.

Dz.U. z 1997 r. nr 141, poz. 943

Ustawao planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.

Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717

Ustawaprawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r.

Dz.U. z 2004 r. nr 19, poz. 177

Ustawao partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r.

Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100

Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Pałka-Łebek, 2019, s. 93].

W Polsce do 2015 r. proces rewitalizacji miast nie podlegał jurysdykcji, przebiegał bez rozwiązań prawnych i systemowych regulujących szereg istotnych kwestii, począwszy m.in.: od zdefiniowania grona najważniejszych interesariuszy tego procesu, przez partycypację społeczną, po źródła finansowania przedsięwzięć rewitalizacyjnych.

Dopiero ustawa z 9 października 2015 r. zmieniła ten stan rzeczy9. Art. 2 ust 1. tejże ustawy stanowi, że poprzez rewitalizację winno się postrzegać proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, o charakterze kompleksowym, który odbywa się w wyniku zintegrowanych działań na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowanych terytorialnie, prowadzonych przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji. Do grona interesariuszy zgodnie z ustawą należą w szczególności:

Definicja zawarta w ustawie o rewitalizacji obejmuje w sposób kompleksowy wszystkie elementy związane z odbudową zdegradowanej tkanki miejskiej. Tym samym ustawodawca zdefiniował, czym jest rewitalizacja, określając właściwe, prawidłowe postrzeganie tego procesu, które do tej pory było nadużywane (lub błędnie interpretowane). Często służyło ono do określenia podejmowanych prac w ramach wykonywanych remontów, robót budowlanych, czy modernizacji „twardej tkanki miasta”, z całkowitym pominięciem aspektu społecznego i ekonomicznego tego procesu.

Rewitalizacja jest [Szlachetko, Borówka (red.), 2017, s. 15]:

Obowiązująca od 2015 r. ustawa uregulowała zasady dotyczące:

Dzięki temu aktowi prawnemu „samorządy otrzymały (…) podstawę prawną do podjęcia kompleksowych działań służących rewitalizacji obszarów zdegradowanych, jednak stosowanie ustawy o rewitalizacji przez gminy nie jest obowiązkowe. Oznacza to między innymi, że gminy, które rozpoczęły rewitalizację, mogą kontynuować te procesy bez konieczności dostosowania się do nowych regulacji. Do 31 grudnia 2023 r. istnieje możliwość wyboru sposobu prowadzenia rewitalizacji. Gminy mogą prowadzić rewitalizację na podstawie (…) ustawy o samorządzie gminnym (…) albo na podstawie ustawy o rewitalizacji” [Przywojska, 2016, s. 19].

Drugim aktem prawnym regulującym zagadnienia dotyczące odbudowy zdegradowanej tkanki miejskiej jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym11.Wprowadzenie do niej zapisów dotyczących rewitalizacji było pierwszym krokiem uczynionym w kierunku prawnego uregulowania tego procesu. Porządkowała ona przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalała zasady ich zabudowy i zagospodarowania. Planowanie przestrzenne definiowało się jako „usystematyzowane działania, których celem było efektywne wykorzystanie przestrzeni, godzące interesy różnych jej użytkowników oraz realizujące cele społeczne i gospodarcze”12.

Podstawowym jej celem jest porządkowanie polskiej przestrzeni, m.in. dzięki eliminowaniu możliwości chaotycznej zabudowy, stopniowemu przywracaniu ładu przestrzennego czy odbudowie zdegradowanej przestrzeni miejskiej. W ramach tak określonego pojęcia mieści się pojęcie „rewitalizacji”. Bezpośrednio odnoszą się do niej zapisy art. 10 ust. 2 pkt 14 i 14a, mówiące, że rewitalizacja powinna stanowić jeden z elementów określających zasady funkcjonowania polityki przestrzennej danej jednostki samorządu terytorialnego. Generalnie można uznać, że przyjęty przez nią plan rewitalizacji jest szczególną formą planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczonego obszarowo.

Odniesienia do rewitalizacji można także znaleźć w obecnie znowelizowanej ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju13. Wprowadzone w ustawie zmiany mają – o czym od dawna dyskutowano – na celu integrację wymiaru społeczno-gospodarczego i przestrzennego w dokumentach strategicznych, funkcjonujących na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym. Obowiązywać ma nowy układ systemu dokumentów strategicznych14:

Prócz tego