Prawo rolne ebook

Prawo rolne

Autorzy:dr Patryk Bender dr hab. Paweł A. Blajer dr Aneta Makowiec dr hab. Zygmunt Truszkiewicz, prof. UJ

WYDAWNICTWO C.H.BECK WARSZAWA 2022

Poszczególne rozdziały opracowali:Zygmunt Truszkiewicz – rozdziały I–III, XIV Patryk Bender – rozdziały IV–VII, X Paweł A. Blajer – rozdziały VIII, XI, XVI–XIX Aneta Makowiec – rozdziały IX, XII–XIII, XV

Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej

© Wydawnictwo C.H.Beck 2022

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: DTP ServicePrzygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8291-236-4

WSTĘP

Prawo rolne jest bardzo ważną dziedziną prawa. Obejmuje ono bowiem normy prawne związane z szeroko rozumianą działalnością rolniczą oraz z środowiskiem wiejskim. Generalnie normy regulują (porządkują) relacje społeczne występujące w przestrzeni społecznej, oddziałując na zachowania konkretnych podmiotów w danej sferze, w tym przypadku w szeroko rozumianym w rolnictwie. Są to normy o charakterze zarówno publicznym, jak i prywatnym, z tym że ze względu na ogromne znaczenie społeczne działalności rolniczej i gruntów rolnych, wzmacniane globalizacyjnymi procesami, w prawie rolnym coraz bardziej dominują regulacje publicznoprawne. Mogą one zatem posłużyć również do wyjaśniania mechanizmów oddziaływania prawa publicznego i prywatnego na relacje społeczne, ukazywania złożoności samego prawa, jak i trudności w jego konstruowaniu i stosowaniu w praktyce, a tym samym do szerszego postrzegania prawa jako narzędzia zapewniania ładu społecznego. To tłumaczy w jakimś stopniu bardziej funkcjonalne podejście do prawa prawników agrarystów. Dlatego prawo rolne powinno być objęte programem studiów prawniczych na każdym wydziale prawa, tak jest od wielu dziesięcioleci na Wydziale Prawa i Administracji UJ.

Osoby zainteresowane studiowaniem prawa rolnego można odsyłać do wielu publikacji książkowych i artykułowych, poczynając od podręcznika „Prawo rolne”(Warszawa 2019), napisanego przez szerokie grono przedstawicieli środowiska prawników-agrarystów pod redakcją prof. Pawła Czechowskiego, i monografii „Instytucje prawa rolnego”(Warszawa 2019), napisanej przez węższy krąg autorów pod redakcją prof. Małgorzaty Korzyckiej. W kształceniu studentów prawa i administracji wiodącą rolę pełnią wykłady i ćwiczenia z prawa rolnego. Są one nie tylko podstawową i zarazem wstępną formą edukowania, ale przede wszystkim pełnią rolę przewodnika po prawie rolnym, ukierunkowując osobę zainteresowaną w poszerzaniu wiedzy w tym zakresie. O kształcie zajęć edukacyjnych, w tym wykładów i ćwiczeń, przesądzają ich prowadzący. Nic dziwnego zatem, że zajęcia z tego samego przedmiotu na każdej uczelni mają swoją specyfikę, utrwalaną od lat przez kolejnych mistrzów – profesorów. Nie inaczej jest z nauczaniem prawa rolnego na Wydziale Prawa i Administracji UJ. Owa specyfika wyraża się w łączeniu dogmatyki prawa z jego celowością i funkcjonalnością.

Decydując się na napisanie skryptu, nauczyciele akademiccy tworzący Katedrę Prawa Rolnego UJ, kierowali się zamiarem zebrania w jednym miejscu podstawowej wiedzy z zakresu prawa rolnego przekazywanej studentom na wykładach i ćwiczeniach na WPiAUJ. Jest to wiedza wstępna, a tym samym bazowa, jakby wyciągnięta przed nawias prawa rolnego. Wymaga ona zatem rozwijania przez uczestnictwo w wykładach i ćwiczeniach oraz studiowanie podręczników i innych publikacji.

Mamy nadzieję, że oddawany do rąk studentów skrypt z prawa rolnego będzie nie tylko pomocny w przygotowaniach do egzaminu z prawa rolnego, ale także będzie rozwijał ich umiejętności prawnicze zarówno z prawa prywatnego, jak i publicznego.

dr hab. Zygmunt Truszkiewicz, prof. UJ

WYKAZ SKRÓTÓW

1. Źródła prawa

2. Organy orzekające

3. Czasopisma

4. Inne skróty

ROZDZIAŁ I. POJĘCIE PRAWA ROLNEGO I JEGO ŹRÓDŁA

Literatura: R. Budzinowski, Problemy ogólne prawa rolnego. Przemiany podstaw legislacyjnych i koncepcji doktrynalnych,Poznań 2008; L. Costato, Wpływ wspólnotowego prawa rolnego na prawo rolne wewnętrzne,PPR 2007, Nr 1; P. Czechowski (red.), Prawo rolne, Warszawa 2017; P. Czechowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, Warszawa 1999; A. Jurcewicz, Traktatowe podstawy unijnego prawa rolnego w świetle orzecznictwa. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2012; A. Jurcewicz, B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, Wspólna polityka rolna. Zagadnienia prawne,Warszawa 2004; M. Korzycka, Ochrona własności rolniczej w nawiązaniu do koncepcji własności rolniczej Profesora Andrzeja Stelmachowskiego,SIA 2011, Nr 9; A. Lichorowicz, Konstytucyjne podstawy ustroju rolnego RP (w świetle art. 23 Konstytucji),SIA 2000, Nr 1; A. Lichorowicz, Pojęcie stosunku prawno-rolnego jako kryterium wyodrębnienia prawa rolnego w systemie prawa, KSP 1987, rok XX; A. Stelmachowski, Własność rolnicza, RPEiS 1985, Nr 4; A. Stelmachowski (red.), Prawo rolne, Warszawa 2008; Z. Truszkiewicz, O własności rolniczej w kontekście zmian w obrocie własnościowym prywatnymi gruntami rolnymi, SIA 2018, Nr 15.

§ 1. Pojęcie prawa rolnego i ustroju rolnego

Prawo to zbiór norm doniosłych społecznie, czyli wzorców określonego zachowania adresatów tych norm, których stosowanie jest nakazywane, a niekiedy wymuszane – w razie konieczności – egzekwowalnymi sankcjami cywilnymi, administracyjnymi, karnymi i pozaprawnymi. Normy (wzorce) powinnego zachowania dotyczą relacji społecznych związanych z aktywnością w różnych sferach, w tym również w obszarze szerokiego rozumianego rolnictwa. Chodzi tu zarówno o relacje między podmiotami prywatnymi (horyzontalne), jak i o relacje zachodzące między społeczeństwem, działającym przez różne instytucje (w szczególności państwo, jednostki samorządu terytorialnego, wyposażone m.in. we władcze kompetencje), a poszczególnymi członkami danej społeczności (relacje wertykalne). Owe relacje mogą dotyczyć m.in. działalności rolniczej, środowiska naturalnego i społecznego, w którym jest ona prowadzona, a także działalności przetwórczej w rolnictwie. W konsekwencji zakres prawa rolnego, a więc i jego rozumienie, może być ujmowany w zależności od postrzegania tych obszarów.

Według A. Stelmachowskiego (w: P. Czechowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne, s. 19) prawo rolne to całokształt norm prawnych regulujących stosunki społeczne związane z kształtowaniem ustroju rolnego, w tym także produkcji rolnej i rynku rolnego. Równie krótką definicję prawa rolnego zaproponował R. Budzinowski (w: P. Czechowski (red.), Prawo rolne, s. 34), przyjmując, że prawo rolne jest to zespół norm prawnych regulujących działalność rolniczą oraz stosunki społeczne ściśle z tą działalnością związane. Autorem o wiele bardziej rozbudowanej definicji jest A. Lichorowicz. Jego zdaniem przez prawo rolne należy rozumieć zespół instytucji i rozwiązań prawnych o charakterze szczególnym, podyktowanym specyfiką rolnictwa jako odrębnego działu gospodarki, które tworzą ramy prawne (strukturalne i techniczne) dla działalności produkcyjnej w rolnictwie, jak też dla przetwarzania i obrotu produktami rolnymi. Autor tej definicji wyróżnia w ramach prawa rolnego trzy zasadnicze działy. Pierwszy, odpowiadający tradycyjnie ujmowanemu prawu rolnemu, obejmuje szeroko pojętą legislację dotyczącą struktur agrarnych, pozycji prawnej aspektów działalności produkcyjnej w rolnictwie (nasiennictwo, hodowla zwierząt gospodarskich, ochrona roślin itp.). Drugi obejmuje regulacje dotyczące przetwarzania produktów rolnych, czyli prawo żywnościowe, a trzeci – dotyczące organizacji rynków rolnych. Struktura agrarna jest trzonem regulacji prawnorolnych, z tym że w doktrynie polskiej jest ona rozumiana zazwyczaj wąsko jako stan rolniczych jednostek produkcyjnych, aczkolwiek pod wpływem prawa unijnego coraz większego znaczenia nabiera szersze rozumienie tego terminu jako zespołu powiązanych ze sobą instytucji, takich jak struktura ustroju gruntowego, struktura produkcji i struktura usług dla rolnictwa (zob. tenże, w: A. Stelmachowski (red.), Prawo rolne, s. 19).

Wyróżnia się dwa rodowody prawa rolnego: romański i germański. Cechą osobliwą pierwszego z nich jest to, że wywodzi się ono głównie z prawa prywatnego w tym znaczeniu, iż regulacje szczególne zaczęto tworzyć w odniesieniu do stosunków rolnych z udziałem podmiotów prywatnych. Pierwotnych źródeł prawa rolnego w systemach germańskich upatruje się w regulacjach publicznoprawnych odnoszących się do stosunków społecznych wiążących się z aktywnością w sferze rolniczej. Który z tych rodowodów dominował w konkretnym systemie prawnym, zależało przede wszystkim od postrzeganiu roli państwa w stymulowaniu zakładanych przeobrażeń w rolnictwie. Bardziej aktywne oddziaływanie wymaga korzystania z instrumentów władczych, zwłaszcza jeśli dąży się do przyspieszenia określonych procesów w danym obszarze stosunków społecznych. Według R. Budzinowskiego (w: P. Czechowski (red.), Prawo rolne, s. 34) polskie prawo rolne ma swój początek w regulacjach publicznoprawnych (administracyjnych). Chodzi tu głównie o ingerowanie w stosunki prawnorolne w drodze władczego porządkowania i układania na nowo stosunków własnościowych w odniesieniu do gruntów rolnych (np. w drodze aktów, których celem była reforma rolna).

Specyfika coraz bardziej uszczegółowianych regulacji odnoszących się do stosunków rolnych skłania do pytania, czy prawo rolne może być uznawane za odrębną gałąź prawa. Stawia się niekiedy nawet pytanie, czy może być ono traktowane jako gałąź prawa na równi np. z prawem prywatnym (cywilnym), publicznoprawnym (administracyjnym), karnym oraz konstytucyjnym. Odpowiedzi na te pytania nie są proste, a to ze względu na różnorodność przyjmowanych kryteriów wyodrębniania gałęzi prawa. Budzą one wiele kontrowersji, i to na tyle, że w wielu wypadkach kwestionuje się nawet celowość wyodrębniania danej gałęzi prawa. Zdarza się, że stawia się pod znakiem zapytania celowość rozróżniania prawa prywatnego i publicznego.

Prawo rolne można wyodrębnić jako osobną dziedzinę prawa przede wszystkim na podstawie kryterium przedmiotowego, czyli ze względu na specyfikę stosunków, do których się ono odnosi. W konsekwencji zakres prawa rolnego może być różnie ujmowany w zależności od postrzegania kryterium przedmiotowego. Najwęższe kryterium sprowadza się do wiązania norm z gruntem rolnym, czyli do regulacji odnoszących się do gruntów rolnych. Szersze ujęcie kryterium przedmiotowego odwołuje się do wszelkich aspektów prowadzenia działalności rolniczej. Do prawa rolnego można także zaliczać normy odnoszące się do szeroko rozumianego środowiska wiejskiego, a więc także otoczenia, w którym żyją i funkcjonują przedsiębiorcy rolni, w tym rolnicy indywidualni. Kwestia rozumienia kryterium przedmiotowego wyostrza się jeszcze bardziej, gdy postawi się pytanie, czy prawo odnoszące się do przetwarzania produktów rolnych należy zaliczać do prawa rolnego, innymi słowy – czy prawo żywnościowe jest częścią prawa rolnego. Tak więc prawo rolne jest – obok prawa gospodarczego odnoszącego się do sektora pozarolniczego – rodzajem prawa gospodarczego, obejmującym również normy odnoszące się do sfery pozagospodarczej, powiązanej z szeroko rozumianym otoczeniem rolnictwa.

Jednak kryterium przedmiotowe samo w sobie nie jest na tyle użyteczne z punktu widzenia poznawania, tworzenia i stosowania prawa, żeby wyodrębniane na jego podstawie dziedziny prawa uznać za osobne gałęzie prawa. Może być ono pomocne przy tworzeniu programów edukacyjnych w zakresie prawa odnoszącego się do szeroko rozumianego rolnictwa, do tworzenia odpowiednich struktur organizacyjnych, zwłaszcza w obrębie administracji publicznej. O gałęzi prawa można mówić dopiero wówczas, gdy zbiór norm prawnych odnoszących się do danej sfery stosunków społecznych jest na tyle odmienny, że w jej obrębie wykształcają się specyficzne właściwości (cechy) oddziałujące na tworzenie i wykładnię norm zaliczanych do tej dziedziny. Dlatego pojawia się pytanie, o tę cechę (właściwość), która sprawia, że normy zaliczane do danej dziedziny mają swoją specyfikę, przekładającą się na ich postrzeganie, a w konsekwencji na ich tworzenie i stosowanie. Owej specyfiki doszukuje się m.in. w odrębnych zasadach, odnoszących się do relacji w rolnictwie, czy też w swoiście pojmowanym stosunku prawnorolnym, zdefiniowanym przez A. Lichorowicza (Pojęcie stosunku prawno-rolnego, s. 150 i nast.). Według przedstawicieli doktryny włoskiej specyfika prawa rolnego wyraża się w odrębnych instytucjach prawnych, które nie występującą w innych dziedzinach. Spośród wymienionych kryteriów za podstawę wyodrębnienia gałęzi prawa może służyć przede wszystkim kryterium odrębnych zasad. Zasady odwołują się bowiem do natury relacji społecznych występujących w pewnych obszarze życia społecznego, przesądzającej o konieczności tworzenia szczególnych regulacji prawnych. Dlatego wykształcenie się w drodze rozwoju społeczno-gospodarczego specyficznych zasad może rzutować na celowość tworzenia i stosowania swoiście rozumianych norm prawnych. Takie kryterium ma bowiem swój wymiar praktyczny, wyrażający się w tym, że specyficzne zasady mogą uzasadniać tworzenie szczególnych regulacji, a nawet przesądzać o odmiennej wykładni powszechnych regulacji, odnoszących się m.in. do relacji w rolnictwie.

Specyficzność stosunków społecznych w oznaczonym obszarze wynika z naturalnych uwarunkowań. W rolnictwie można je sprowadzić do odwiecznej funkcji rolnictwa jako źródła produktów służących zaspokajaniu pierwotnej potrzeby, jaką jest pozyskiwanie pokarmu. Temu służy głównie prowadzenie działalności rolniczej na gruntach, które ze względu na swoje właściwości do tego się nadają lub które zostaną ku temu odpowiednio przystosowane. W połączeniu z przekształceniami cywilizacyjnymi, zintensyfikowanymi zwłaszcza w XIX i XX w., doszło do ukształtowania się stosunków rolnych w sposób odmienny od stosunków w sektorze pozarolniczym. Na najistotniejsze czynniki, tj. przyrodniczo-techniczny, polityczny, ustrojowy, międzynarodowy, historyczny, a także naukę i orzecznictwo wskazuje R. Budzinowski (Problemy ogólne prawa rolnego,s. 42–105). Powyższe uwarunkowania przekładającą się na politykę oddziaływania na stosunki społeczne w rolnictwie m.in. w drodze władczych instrumentów prawnych. W szczególności chodzi o coraz szersze oddziaływanie ze strony społeczeństw w ramach struktur państwowych, a nawet ponadpaństwowych na sektor rolniczy, w tym również na szeroko rozumiane środowisko wiejskie.

W Konstytucji RP owe uwarunkowania i determinowane nimi założenia przełożyły się na sformułowanie zasady szczególnej ochrony rodzinnego charakteru gospodarstw jako podstawy ustroju rolnego Polski (art. 23 Konstytucji RP). I to jest wiodąca zasada dla sektora rolniczego, skoro Konstytucja czyni szczególną ochronę rodzinnego gospodarstwa rolnego podstawą ustroju rolnego. Aczkolwiek w doktrynie zgłasza się zastrzeżenia co do sposobu jej ujęcia. Niemniej treść tej zasady i jej umiejscowienie w Konstytucji RP nie mogą pozostawać bez wpływu na definiowanie przez państwo celów w obszarze rolnictwa, dobieranie odpowiednich rozwiązań (instrumentów) prawnych i ich wykładnię przepisów w praktycznym stosowaniu. I nie chodzi tu zatem tylko o wspieranie rodzinnego charakteru gospodarstw rolnych, ale o kształtowanie stosunków w rolnictwie w taki sposób, by rolnictwo opierało się głównie na rodzinnych gospodarstwach rolnych, by gospodarstwo funkcjonujące dzięki pracy prowadzącego i jego członków rodziny dominowały w sektorze rolniczym, generalnie – by zapewnić im szczególne warunki rozwoju, w tym przez odpowiednią ochronę prawną. W ten sposób zapobiega się również koncentracji tak ważkiego dobra z punktu społecznego, jakim są grunty rolne, w ręku wąskiej grupy właścicieli.

Natomiast jako niecelowe należy traktować próby wykazania odrębności dziedzin prawa wyodrębnianych za pomocą kryterium przedmiotowego i/lub odwołującego się do specyficznych właściwości norm prawnych z myślą ich zestawiania z prawem cywilnym, administracyjnym, karnym czy konstytucyjnym, wyodrębnianymi na podstawie metody regulacji stosunków społecznych. Kryteria przedmiotowe służące wyodrębnianiu gałęzi prawa i kryteria służące wyodrębnianiu metagałęzi są bowiem kryteriami odnoszącymi się do różnych poziomów wyodrębniania dziedzin prawa. W konsekwencji dokonywane na ich podstawie podziały prawa na gałęzie są nieporównywalne. Potwierdzeniem tego spostrzeżenia jest fakt, że jakakolwiek dziedzina prawa wyodrębniana na podstawie przedmiotu regulacji czy też jej specyficznych cech zawiera normy prawne zaliczane do prawa konstytucyjnego, prywatnego, administracyjnego, a nawet karnego. Dotyczy to również prawa rolnego, ponieważ obejmuje ono wszystkie wymienione normy prawne, zaliczane do poszczególnych metagałęzi.

Specyfika sektora rolniczego jest na tyle doniosła społecznie, że Konstytucja RP określa podstawy ustroju rolnego. Ustrój rolny jest elementem całego ustroju społeczno-gospodarczego. W ramach prawa – to podstawowe elementy systemu prawnego, które przesądzają o kształcie innych, bardziej szczegółowych elementów takiego systemu. Ów związek chyba najlepiej oddał A. Stelmachowski w przytoczonej wyżej definicji prawa rolnego: całokształt norm prawnych regulujących stosunki społeczne związane z kształtowaniem ustroju rolnego, w tym także produkcji rolnej i rynku rolnego. A sam ustrój rolny został przez niego ujęty jako układ stosunków własnościowych i form organizacji produkcji w rolnictwie, jak również więzi ekonomicznej między miastem i wsią. Przytoczona definicja ustroju rolnego ma charakter uniwersalny, pomimo że została sformułowana w okresie obowiązywania w Polsce ustroju socjalistycznego. Aczkolwiek po zmianach ustrojowych, zapoczątkowanych w 1989 r., A. Stelmachowski ujął ustrój rolny jako układ stosunków własnościowych, form organizacyjnych produkcji w rolnictwie i form organizacji rynku rolnego.

Swoistość regulacji odnoszących się do gruntów rolnych i prowadzonych na nich działalności gospodarczej stała się podstawą dla wyodrębnienia i sformułowania przez A. Stelmachowskiego „własności rolniczej”. Jego zdaniem własność rolnicza (wyodrębniona ze względu na przedmiot własności) jest kompleksem praw i obowiązków określających sytuację prawną podmiotu – właściciela gospodarstwa rolnego. Oryginalność tej koncepcji wyraża się w tym, że – po pierwsze – obejmuje ona nie tylko uprawnienia właścicielskie przysługujące właścicielowi do gruntów rolnych, ale także uprawnienia do innych składników tworzących gospodarstwo rolne, i – po drugie – wychodzi ona poza uprawnienia właścicielskie, odnoszące się do poszczególnych składników gospodarstwa rolnego, ujmując własność rolniczą nie tylko jako zbiór składających nań uprawnień, ale także powiązanych z nimi obowiązków. W ten sposób własność rolnicza została sprowadzona do kompleksu praw i obowiązków związanych z prowadzeniem w ramach gospodarstwa działalności rolniczej. Przedmiotem tak szeroko ujmowanej własności nie jest zatem pojedynczy składnik (rzecz), lecz całe gospodarstwo rolne, postrzegane jako zbiór praw i obowiązków. Oryginalność tej koncepcji jest szczególnie widoczna dzisiaj, tj. w czasach, w których systemy prawne ukierunkowane są przede wszystkim na ochronę praw. Oryginalność ta wyraża się zatem w tym, że podkreśla wagę obowiązków powiązanych z poszczególnymi prawami i uprawnieniami, spychanych współcześnie na dalszy plan, a w ramach własności rolniczej – obowiązków związanych z działalnością rolniczą, czyli dotyczących gospodarstwa rolnego, a tym samym wskazuje na potrzebę równoważenia relacji między uprawnieniami i obowiązkami wyznaczającymi prawnie chronione zachowania. Tak rozumiana własność rolnicza jest bliższa ekonomicznemu rozumieniu własności, sprowadzającemu się do bycia właścicielem jakiegoś majątku, w tym przypadku obejmowanego nazwą „gospodarstwo rolne”, składającego się z praw własności w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 140 i nast.), innych praw i uprawnień (rzeczowych i obligacyjnych). Z prowadzoną działalnością rolniczą wiążą się bowiem różne prawa, a więc nie tylko własność w rozumieniu cywilistycznym (własność nieruchomości rolnej), ale i „własność” do innego prawa czy uprawnienia, wyrażająca się przykładowo w słowach „mam prawo dzierżawy gruntu rolnego”, „przysługują mi roszczenia wynikające z umowy kontraktacji” itd., a nawet „jestem właścicielem gospodarstwa rolnego”. W konsekwencji własność rolnicza to kompleks praw przysługujących rolnikowi i ciążących na nim obowiązków, powiązanych z prowadzoną przez niego działalnością rolniczą.

Tak rozumiana własność rolnicza nie może być utożsamiana z własnością w rozumieniu Kodeksu cywilnego, obejmującą uprawnienia właścicielskie do pojedynczej rzeczy zdefiniowanej w art. 45 KC, w tym do nieruchomości rolnej zdefiniowanej w art. 461 KC. Cywilistycznie pojmowana własność obejmuje jedynie uprawnienia właścicielskie, najogólniej zdefiniowane w art. 140 KC (do korzystania z rzeczy, w tym pobierania pożytków, i rozporządzania nią). Własność ta jest chroniona generalnie w sposób określony w art. 222–231 KC. Jest czymś oczywistym, że na właścicieli nakłada się różnego rodzaju obowiązki natury prywatnoprawnej lub publicznoprawnej, nawet niekiedy obowiązek wykonywania prawa własności. Cywilistyczne ujęcie prawa własności, rozumianego wyłącznie jako zbiór uprawnień, wyklucza zatem traktowanie własności jako kompleksu praw i obowiązków. Obowiązki są bowiem czymś zewnętrznym w stosunku do prawa czy uprawnienia, są ich przeciwieństwem, co nie wyklucza funkcjonalnych powiązań między nimi. Własność rolniczą należy zatem postrzegać nie jako kodeksowe prawo własności, lecz jako instytucję obejmującą prawa i obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przedmiotem własności rolniczej jest więc gospodarstwo rolne, a nie pojedynczy składnik, nawet w postaci nieruchomości rolnej. Nie przekreśla to jednak walorów koncepcji własności rolniczej. Z jednej strony podkreśla ona bowiem specyfikę stosunków rolnych, a z drugiej – wagę obowiązków wiązanych z kodeksową definicją własnością lub innymi prawami i uprawnieniami wynikającymi z poszczególnych stosunków prawnych, co w czasach nastawionych na ochronę praw jednostki przypomina o randze obowiązków w życiu społecznym, w tym przypadku w zakresie aktywności w sferze rolnictwa. „Treść” własności rolniczej wyznaczana jest przez regulacje odnoszące się do poszczególnych elementów tworzących gospodarstwo rolne oraz do działalności rolniczej prowadzonej w ramach gospodarstwa rolnego. W konsekwencji własność rolnicza wyznacza zakres ochrony działalności rolniczej prowadzonej w ramach gospodarstwa rolnego, w szczególności rodzinnego. Ochrona własności rolniczej przejawia się zatem w tworzeniu szczególnych regulacji odnoszących się do składników tworzących gospodarstwo rolne, w tym gruntów rolnych, oraz do działalności rolniczej prowadzonej w jego ramach. O znaczeniu dla prawa rolnego koncepcji własności rolniczej świadczy wypowiedź A. Stelmachowskiego: „dopiero po zapoznaniu się z całym systemem instrumentów prawnych, za pomocą których państwo reguluje zarówno produkcję rolną, jak i rynek rolny, można wydać osąd, w jakim stopniu chronione jest prawo do korzystania z własności rolniczej. Stąd też doszło do ukształtowania się wyspecjalizowanej gałęzi prawoznawstwa jaką jest prawo rolne”.

§ 2. Źródła prawa rolnego

I. Wprowadzenie

Z reguły pojęcie źródeł prawa rolnego wiąże się z rozdziałem III Konstytucji RP, a zwłaszcza z jej art. 87, w którym wymieniono źródła powszechnie obowiązującego prawa RP, tj. Konstytucję RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także akty prawa miejscowego (ust. 2). Jest to formalne i zarazem pozytywistyczne ujęcie źródeł obowiązującego prawa. W istocie są to źródła przepisów powszechnie obowiązujących, z których wywodzi się w drodze wykładni obowiązujące normy prawne. Należy zatem odróżniać źródła wiążących przepisów, tworzonych przez organy wyposażone w takie kompetencje, od źródeł norm prawnych, wywodzonych z przepisów, a konkretyzowanych – w drodze wykładni – przez doktrynę i judykaturę. Źródła norm prawnych są więc czymś szerszym niż źródła powszechnie obowiązujących przepisów. Niemniej zarówno przepisy, jak i wywodzone z nich normy prawne są czymś wtórnym wobec pierwotnych źródeł prawa. Są nimi obowiązujące w danej społeczności normy pozaprawne, zwłaszcza moralne i etyczne, a także akceptowane wartości i zasady odnoszące się do życia społecznego, krystalizowane przez wieki w codziennym życiu pod wpływem zmieniających się uwarunkowań. Dlatego należy odróżniać pierwotne źródła prawa od wtórnych źródeł prawa. Te ostatnie nie mogą odrywać się od pierwotnych źródeł. Innymi słowy, prawo pozytywne (konkretyzowane w przepisach i orzecznictwie) nie może pomijać różnego rodzaju uwarunkowań środowiskowych i społecznych, a także roli, jaką przypisuje się prawu będącemu narzędziem służącym zapewnianiu szeroko rozumianego ładu społecznego. Ścisły związek wtórnych źródeł prawa z pierwotnymi znajduje potwierdzenie z jednej strony w konieczności posługiwania się niejednoznacznym słownictwem (pojęciami i zwrotami), a z drugiej licznymi przepisami, w których ustawodawca odsyła wprost do kryteriów pozaprawnych (m.in. do zasad współżycia społecznego, obyczajów, nadzwyczajnych okoliczności, zrównoważonego rozwoju, a nawet wprost do uznania organu orzekającego). Najbardziej ów związek jest widoczny w postanowieniach Konstytucji RP, w której – ze względu na naturę tego aktu – dominują postanowienia ogólne, będące fundamentem prawnym życia społecznego i zarazem tworzące konstrukcję dla całego systemu prawnego, uzupełnianą szczegółowymi regulacjami.

Z uwagi na postępującą globalizację niemalże we wszystkich dziedzinach, w tym także w rolnictwie, coraz większego znaczenia nabierają relacje i uwarunkowania międzynarodowe, a tym samym i źródła prawa międzynarodowego, w tym unijnego. Głównie odnoszą się one do relacji między państwami i organizacjami międzynarodowymi, w o wiele mniejszym stopniu bezpośrednio do relacji między podmiotami prywatnymi czy też do relacji między państwem a obywatelami. Źródłem wtórnym prawa międzynarodowego są generalnie umowy międzynarodowe, wśród których coraz większego znaczenia nabierają umowy wielostronne (traktaty), znoszące bariery i ujednolicające reguły w relacjach między wieloma krajami. Co więcej, państwa mogą w drodze umów międzynarodowych tworzyć międzynarodowe organizacje, które wyposaża się w kompetencje tworzenia prawa obowiązującego bezpośrednio w krajach członkowskich. Taką organizacją jest m.in. UE. Prawo, którego źródłem są umowy międzynarodowe, wpisuje się w proces harmonizowania i unifikowania praw obowiązujących w poszczególnych krajach. Jego skala w poszczególnych obszarach jest różna. W ramach takich organizacji jak UE ów proces ma o wiele większą dynamikę. Specyfiką prawa międzynarodowego jest to, że z jednej strony w jego obrębie pozytywistyczne postrzeganie prawa ma o wiele większe znaczenie, a z drugiej w obszarach nieregulowanych przez to prawo zwyczaje są bardzo istotnym źródłem norm prawnych. Podstawowe wymogi, jakie muszą być spełnione, by akty prawa międzynarodowego stawały się elementem polskiego systemu prawnego, są określone w art. 88–91 Konstytucji RP.

Należy wspomnieć, że na terenie kraju trzeba uwzględniać także źródła prawa obcego w odniesieniu do stosunków z tzw. elementem obcym. Obowiązek stosowania prawa obcego może wynikać z międzynarodowego prawa prywatnego, które służy wskazaniu prawa najwłaściwszego dla oceny stosunków prawnych z tzw. obcym elementem. Źródłem tego prawa są akty prawa unijnego, umowy międzynarodowe, a także akty prawa krajowego odsyłające do oznaczonego prawa obcego. W konsekwencji globalizacja w różnych sferach wzmogła zjawisko wieloźródłowości prawa, zwanego często multicentrycznością prawa. Sprawia ono, że o treści normy prawnej przesądza nie tylko polskie ustawodawstwo czy też aktywność polskich organów stosujących prawo, ale także aktywność wielu organów i instytucji ulokowanych poza obszarem państwa polskiego. W jednym ze zbiorów informatycznych dotyczących prawa z hasłem „rolnictwo” powiązano 1541 obowiązujących aktów prawnych opublikowanych w polskim Dzienniku Ustaw oraz Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski”, a w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – 923 akty prawne.

II. Źródła polskiego prawa rolnego

Wyliczanie polskich źródeł prawa rolnego należy rozpocząć od Konstytucji RP. Szeroko rozumianym stosunkom rolnym Konstytucja RP niewiele poświęca uwagi. Niewątpliwie najistotniejszym postanowieniem odnoszącym się do rolnictwa jest art. 23. Postanowiono w nim, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne, a w zd. 2 zastrzeżono, że zasada ta nie narusza postanowień art. 21 i 22. Pierwszy z tych przepisów nakazuje chronić własność i prawo dziedziczenia, drugi podkreśla, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej powinno mieć uzasadnienie w ważnym interesie publicznym. Oznacza to, że tworzenie regulacji wzmacniających pozycję gospodarstwa rolnego jako podstawowego elementu ustroju rolnego może oddziaływać na prawo własności i dziedziczenia, o ile jest to uzasadnione szczególnymi racjami, ale nie na tyle, żeby godzić w istotę tych praw. Także ograniczenia w sferze działalności rolniczej muszą być usprawiedliwione ważnym interesem publicznym.

Tego rodzaju postanowienia wyostrzają zasadę proporcjonalności i adekwatności prawa w tym znaczeniu, że ogólnie postrzegana i rozumiana specyfika rolnictwa nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla tworzenia szczególnych, niekiedy uciążliwych regulacji odnoszących się do stosunków w rolnictwie, a tym samym muszą to być regulacje trafnie dobrane do przejrzyście zdefiniowanych elementów ustroju rolnego. Dodatkowym uzasadnieniem przemyślanego tworzenia regulacji prawnorolnych jest fakt, że poza wymienionym postanowieniem odnoszącym się do ustroju rolnego, Konstytucja RP akcentuje odrębność regulacji w zakresie wolności do zrzeszania się. Otóż w art. 12 i 59 Konstytucji RP jest mowa o wolności zrzeszania się rolników m.in. w odrębnych organizacjach społeczno-zawodowych. Konstytucja RP nie zawiera natomiast postanowień, które odnosiłyby się wprost do obszarów pozamiejskich czy też do osób tam zamieszkujących. Aczkolwiek należy mieć na uwadze, że najdonioślejszym czynnikiem rodzącym odrębności w sferze stosunków prawnorolnych są odmienne właściwości aktywności rolniczej i jej rola w życiu społeczeństw, tworzące odmienne uwarunkowania, które przekładają się na odmienne regulacje. Owa odmienność przejawia m.in. w tym, że wytworzyły się dwa odrębne reżimy prawne prowadzenia działalności w sektorze rolniczym i pozarolniczym. Odmienność ta została formalnie potwierdzona w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.). Postanowiono w nim, że przepisów ustawy nie stosuje się m.in. do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego.

Doniosłość społeczna rolnictwa, specyfika działalności rolniczej, uczestnictwo w unijnej polityce rolnej oraz coraz bardziej złożone uwarunkowania międzynarodowe sprawiają, że również w obrębie prawa rolnego coraz większą rolę odgrywa prawo publiczne. Przed laty nawet dążono do uchwalenia kodeksu rolnego. Zjawisko to jest następstwem szerszego zjawiska publicyzacji prawa, powiązanej z dekodyfikacją prawa. Sprawia ono, że prawo rolne obejmuje zarówno przepisy prawa publicznego, jak i prawa prywatnego. Co więcej, poza kodeksem niemalże każdy akt prawny zawiera regulacje zaliczane do obydwu podstawowych meta gałęzi prawa. Prawu prywatnemu podlegają generalnie wszelkiego rodzaju relacje między podmiotami prywatnymi dotyczące szeroko rozumianej działalności rolniczej. W szczególności określa ono uprawnienia w odniesieniu do poszczególnych elementów prowadzonego gospodarstwa lub przedsiębiorstwa rolnego i powiązanych z nimi obowiązków oraz reguluje różne formy prawne powiązań organizacyjnych wykorzystywanych do aktywności gospodarczej i pozagospodarczej w ramach szeroko rozumianego rolnictwa. Natomiast prawo publiczne umożliwia społeczeństwu, poprzez organy i instytucje wyposażone ustawowo we władcze kompetencje, oddziaływanie na zjawiska i procesy zachodzące w obrębie rolnictwa. W konsekwencji tworzy się regulacje umożliwiające ich monitorowanie, nadzorowanie i kontrolowanie czy też wspieranie aktywności w określonych obszarach, także finansowo, w razie potrzeby – wydawanie odpowiednich nakazów i zakazów, a w razie konieczności – stosowanie sankcji

Podstawowym aktem prawnym dla wszystkich relacji prywatnoprawnych jest Kodeks cywilny. Zawiera on również przepisy szczególne odnoszące się do relacji prawnorolnych, aczkolwiek ich liczba w 1990 r. znacząco zmalała. Do Kodeksu cywilnego przeniesiono definicję nieruchomości rolnej (art. 461) oraz gospodarstwa rolnego (art. 553). Ponadto znajdziemy w nim przepisy dotyczące sprzedaży udziału w nieruchomości rolnej (art. 166), zasiedzenia takiej nieruchomości (art. 172 § 3), zniesienia współwłasności gospodarstwa rolnego (art. 210–218), użytkowania gruntów przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne (art. 271–279), służebności gruntowych powiązanych z taką spółdzielnią (art. 286 i 305), przedawnienia roszczeń z tytułu sprzedaży produktów rolnych i leśnych (art. 554), umowy kontraktacji (art. 613–626), wypowiedzenia dzierżawy gruntu rolnego (art. 704), rozliczenia nakładów w postaci zasiewów na gruncie dzierżawionym (art. 706), odpowiedniego stosowania przepisów o dzierżawie do korzystania z nieruchomości rolnej bez obowiązku ponoszenia czynszu (art. 708), umożliwiającego dokonanie zapisu windykacyjnego gospodarstwa rolnego (art. 9811). Ponadto w Kodeksie cywilnym pozostało kilka artykułów, spośród trzydziestu, dotyczących dziedziczenia gospodarstwa rolnego i wkładu rolnego w rolniczej spółdzielni produkcyjnej (art. 1058 i nast.).

Bardziej rozległe i szczegółowe regulacje zamieszczane są w wielu pozakodeksowych aktach prawnych, m.in. w ustawie z 11.4.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 461) zawierającej rozbudowaną regulację dotyczącą obrotu własnościowego nieruchomościami i gospodarstwami rolnymi oraz ustawie z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.), z tym że szczególność tych regulacji wyraża się nie tylko w odrębności przyjmowanych rozwiązań prawnych, ale i w tym, że są one silnie wiązane z regulacjami publicznoprawnymi, a nawet sankcjami o takim charakterze (np. sankcją władczego przejęcia własności nieruchomości rolnej). Grunty rolne są przedmiotem regulacji zamieszczonych w wielu innych aktach prawnych. Tytułem przykładu można wymienić: ustawę z 29.6.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 140), ustawę z 26.3.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1912 ze zm.), ustawę z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), ustawę z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Podstawowym zaś aktem prawnym dla gruntów leśnych jest ustawa z 28.9.1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1275 ze zm.).

Wdrażane są w życie także akty dotyczące działalności rolniczej, np.: ustawa z 11.3.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1421), ustawa z 25.8.2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 403) czy ustawa z 10.12.2020 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 36).

Rynek rolny od samego początku był ze zrozumiałych względów przedmiotem zainteresowania ze strony ośrodków władzy: ustawa z 19.12.2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 618), ustawa z 11.3.2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 185), ustawa z 20.4.2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 381) oraz ustawa z 22.5.2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1496).

Najbardziej dynamicznie rozwija się prawo żywnościowe: ustawa z 21.12.2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 630 ze zm.), ustawa z 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1753), ustawa z 22.7.2006 r. o paszach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 278), ustawa z 25.8.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.), ustawa z 25.6.2009 r. o rolnictwie ekologicznym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1324), ustawa z 8.3.2013 r. o środkach ochrony roślin (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2097), ustawa z 7.11.2021 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2262), ustawa z 13.6.2019 r. o oznakowaniu produktów wytworzonych bez wykorzystania organizmów genetycznie zmodyfikowanych jako wolnych od tych organizmów (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 763), ustawa z 19.12.2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1645), ustawa z 13.2.2020 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 147), ustawa z 13.2.2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 256 ze zm.).

Współcześnie jakakolwiek aktywność nie może być wyjęta – ze względu na solidarnościową formułę – spod ubezpieczeń społecznych i majątkowych: ustawa z 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.), ustawa z 22.5.2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 854 ze zm.).

Spośród aktów odnoszących się do wspólnej polityki rolnej (WPR) należy wymienić: ustawę z 28.11.2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1867), ustawę z 22.9.2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 221), ustawę z 20.2.2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2137 ze zm., zob. także Dz.U. z 2022 r. poz. 387), ustawę z 27.5.2015 r. o finansowaniu wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 719 ze zm.), ustawę z 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 203 ze zm.).

Spośród aktów wskazujących na angażowanie się państwa w sektor rolniczy należy wymienić: ustawę z 7.4.1989 r. o związkach zawodowych rolników indywidualnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 99), ustawę z 15.9.2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 395), ustawę z 9.5.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.), ustawę z 10.2.2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 481 ze zm.), ustawę z 4.10.2018 r. o spółdzielniach rolników (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2073), rozporządzenie Prezesa RM z 27.10.2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. z 2021 poz. 1950) oraz uchwałę Nr 123 RM z 15.10.2019 r. w sprawie przyjęcia „Strategii zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa 2030” (M.P. z 2019 r. poz. 1150).

Zdecydowana większość rozwiązań prawnych w krajowych regulacjach prawnych jest przyjmowana pod wpływem regulacji międzynarodowych, zwłaszcza unijnych.

III. Źródła unijnego prawa rolnego

Podstawą funkcjonowania UE są Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Pierwszy jest traktatem założycielskim (rzymskim z 1957 r.), tyle że ze zmienioną nazwą (poprzednio: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską). Drugi natomiast jest jednym z traktów zmieniających traktat założycielski (z 1992 r. z Maastricht). Jego nazwa wzięła się stąd, że utworzył on w pierwotnym kształcie Unię Europejską, stanowiąc, że Wspólnoty Europejskie, powstałe w latach 50. XX w., uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi w Traktacie, stały się Unią Europejską. Podpisany 13.12.2007 r., a obowiązujący od 1.12.2009 r. Traktat z Lizbony, zmieniający oba wspomniane wyżej Traktaty, spowodował, że w ramach UE przesłała istnieć Wspólnota Europejska (WE, wcześniej nazywana EWG), a jej funkcje i zadania przejęła istniejąca od 1993 r. Unia Europejska, która stała się zarazem podmiotem prawa międzynarodowego i prywatnego, wyposażonym w osobowość prawną. Traktat o Unii Europejskiej  nie zawiera postanowień wprost odnoszących się do rolnictwa poza deklaracją dotyczących ochrony zwierząt (24 deklaracja). Podstawowa regulacja unijna dotycząca rolnictwa zawarta jest TFUE.

W art. 3 TFUE, określającym wyłączne kompetencje, nie wymieniono wprawdzie wprost rolnictwa, ale mogą one się odnosić do rolnictwa pośrednio (np. poprzez tworzenie unii celnej, prowadzenie wspólnej polityki handlowej, zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa). Natomiast w art. 4 ust. 2 lit. TFUE do kompetencji dzielonych między Unią a państwami członkowskimi zaliczono m.in. rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych.

Podstawową regulację odnoszącą się do rolnictwa umieszczono w III tytule TFUE, zatytułowanym „Rolnictwo i rybołówstwo” (art. 38–44). Artykuł 38 odnosi się do wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa, art. 39 określa cele polityki rolnej (zob. także art. 13 dotyczący dobrostanu zwierząt i art. 349 akapit 2 dotyczący m.in. polityki w dziedzinie rolnictwa i rybołówstwa na terytoriach zamorskich należących do państw członkowskich), art. 40 ustanawia wspólną organizację rynków rolnych, art. 41 określa środki osiągania celów wspólnej polityki rolnej, art. 42 wyznacza granice stosowania reguł konkurencji do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi, art. 43 określa podstawowe kompetencje dotyczące wypracowywania i realizowania wspólnej polityki rolnej, a art. 44 pozwala na stosowanie opłat wyrównawczych. W art. 38 ust. 1 i 3 zdefiniowano „produkt rolny”. W traktacie nie zdefiniowano ani producenta rolnego, ani gospodarstwa rolnego. Przed tymi przepisami odniesiono się do monopolu o charakterze handlowym, obejmującego regulację zmierzającą do ułatwienia zbywania lub podnoszenia wartości produktów rolnych (art. 37 ust. 3 TFUE).

W TFUE umieszczono także przepisy dotyczące spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, której celem jest wspieranie harmonijnego rozwoju całej Unii (art. 174 akapit 1), z tym że w akapicie 3 do regionów wymagających szczególnej uwagi zaliczono m.in. obszary wiejskie. W art. 175 postanowiono m.in., że cele te są podejmowane za pośrednictwem funduszy strukturalnych, w tym Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej – Sekcja Orientacji (zob. także art. 178 akapit 2).

Wspólna polityka rolna, a także spójnościowa regulowane są w wielu unijnych aktach prawnych różnej rangi, liczonych w tysiącach.

Źródła prawa unijnego określono w art. 288 TFUE. Zgodnie z nim instytucje unijne przyjmują – w celu wykonania kompetencji – rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich. Dyrektywa wiąże państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. Chociaż w art. 288 TFUE nie wymieniono orzeczeń TSUE, są one powszechnie uważane za źródła prawa unijnego.

Do najdonioślejszych rozporządzeń unijnych odnoszących się do rolnictwa należy zaliczyć w szczególności: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17.12.2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347, s. 549 ze zm.), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17.12.2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L 347, s. 608 ze zm.), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z 17.12.2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) Nr 922/72, (EWG) Nr 234/79, (WE) Nr 1037/2001 i (WE) Nr 123/2007 (Dz.Urz. UE L 347, s. 671 ze zm.), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z 17.12.2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 (Dz.Urz. UE L 347, s. 487 ze zm.), rozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.1.2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31, s. 1 ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2018/848 z 30.5.2018 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie Rady (UE) Nr 834/2007 (Dz.Urz. UE L 150, s. 1 ze zm.).

Dodatkowo można wymienić rozporządzenia dotyczące spraw o wiele bardziej szczegółowych, a nawet technicznych, np. rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2017/924 z 30.5.2017 r. ustanawiające standardowe wartości w przywozie dla ustalania ceny wejścia niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 140, s. 5), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 539/2014 z 16.4.2014 r. w sprawie przywozu ryżu pochodzącego z Bangladeszu i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3491/90 (Dz.Urz. UE L 158, s. 125) oraz rozporządzenie Rady (WE) Nr 1217/2009 z 30.11.2009 r. ustanawiające sieć zbierania danych rachunkowych o dochodach i działalności gospodarczej gospodarstw rolnych w Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L 328, s. 27).

W relacjach międzynarodowych dużą rolę odgrywają akty tzw. soft law, które – formalnie rzecz biorąc – nie stanowią źródła prawa, ale często wskazywane są jako wzorzec zapowiadanych czy też pożądanych zachowań. Przykładowo można wskazać Rezolucję Parlamentu Europejskiego z 8.3.2011 r. w sprawie rolnictwa UE i handlu międzynarodowego (Dz.Urz. UE C 2012/199E, s. 48) czy Komunikat z 18.10.2017 r. wyjaśniający Komisji w sprawie nabywania gruntów rolnych i prawa Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 350, s. 5).

IV. Źródła pozaunijnego międzynarodowego prawa rolnego

Spośród umów wielostronnych w pierwszej kolejności należałoby wymienić Konstytucję Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw wyżywienia i rolnictwa, podpisaną w Quebecu w 1945 r. i Porozumienie sporządzone w Rzymie w 1976 r. ustanawiające Międzynarodowy Fundusz Rozwoju Rolnictwa. Z praktycznego punktu widzenia chyba najdonioślejszym aktem prawnym o randze światowej jest Porozumienie w sprawie rolnictwa z 15.4.1994 r. (Dz.Urz. WE L 336, poz. 22), które weszło w życie w 1995 r. w wyniku negocjacji objętych tzw. Rundą Urugwajską (1986–1994), prowadzonych w ramach Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT), podpisanego w Genewie w 1947 r. Istnieje również GATS, czyli Układ ogólny w sprawie handlu usługami obowiązujący od 1995 r., który uzgodniono również w ramach Rundy Urugwajskiej. Porozumienie to stanowi część Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO), przyjętego w 1994 r. w Marakeszu. Między innymi rolnictwa dotyczyła także Runda w Doha (Ad-Dauha), stolicy Kataru, zakończona w 2013 r. tzw. Pakietem w Bali. Inny przykład wielostronnej umowy to Międzynarodowy traktat o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa, sporządzony w Rzymie w 2001 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 159, poz. 1128).

Wiele aktów prawa międzynarodowego dotyczy oznaczonych produktów rolnych, np. mięsa wołowego (Marakesz, 1994 r., Dz.Urz. WE L 336, s. 305), oliwy z oliwek i oliwek stołowych (Genewa, 2015 r., Dz.Urz. UE L 2016/293, s. 4).

Polska jest stroną wielu umów bilateralnych dotyczących rolnictwa. Tytułem przykładu można wymienić umowę między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rzeczypospolitej Polskiej a Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi Socjalistycznej Republiki Wietnamu o współpracy w dziedzinie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, sporządzoną w Hanoi w 2005 r. (M.P. z 2008 r. Nr 74, s. 665) czy też Porozumienie podpisane w Warszawie w 2016 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Kazachstanu o współpracy w dziedzinie rolnictwa (M.P. z 2017 r. poz. 331).

Ciekawostką potwierdzającą, że problematyka rolna była przedmiotem troski w relacjach międzynarodowych od wielu lat, i to w odniesieniu do spraw często bardzo szczegółowych, jest chociażby Konwencja o ochronie ptaków pożytecznych dla rolnictwa, podpisana w Paryżu w 1902 r., do której Polska przystąpiła w 1932 r.

Należy zaznaczyć, że wiele aktów prawa międzynarodowego staje się zarazem prawem unijnym z tej przyczyny, że ich stroną jest UE. W konsekwencji wiążą one kraje członkowskie, a oznaką związania jest fakt, że są one publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Tytułem podsumowania należałoby podkreślić, że zjawisko publicyzacji prawa jest bardzo widoczne w obrębie rolnictwa. O tym przesądza specyfika i doniosłość społeczna relacji prawnorolnych. Owe cechy sprawiają, że są one podatne na władcze oddziaływanie ze strony społeczeństwa za pośrednictwem odpowiednich organów i instytucji, w tym poprzez tworzenie regulacji publicznoprawnych, wymuszających oczekiwane i pożądane zachowania w sektorze rolniczym.

ROZDZIAŁ II. GRUNT ROLNY, NIERUCHOMOŚĆ ROLNA, GRUNT LEŚNY, NIERUCHOMOŚĆ LEŚNA

Literatura: M. Borkowski,Pojęcia „nieruchomość rolna” i „nieruchomości leśnej” w rozumieniu przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Rej. 2007, Nr 7–8; K. Czerwińska-Koral, Pojęcie nieruchomości rolnej jako wyznacznik zasad obrotu nieruchomości rolnymi,Rej. 2016, Nr 6; K. Stefańska, Pojęcia „nieruchomość rolna” i „gospodarstwo rolne” w ujęciu kodeksu cywilnego i ich znaczenie dla legislacji prawnorolnej,SIA 2009, Nr 7; Z. Truszkiewicz, Nieruchomość rolna i gospodarstwo rolne w rozumieniu U.K.U.R.,KPN 2016, Nr 2; B. Wierzbowski, Pojęcie nieruchomości rolnej w prawie polskim,SIA 2005, Nr 4.

§ 1. Wprowadzenie

Grunt może być opisywany na różne sposoby. Przykładowo można go zdefiniować jako powierzchnię ziemi niepokrytą wodami, aczkolwiek wody płynące i stojące również przykrywają znajdujące się pod nimi grunty. Grunt jest materią o określonych właściwościach, widoczną „za oknem”. Właściwości te przesądzają o możliwościach korzystania z gruntu, a to z kolei czyni z niego mniej lub bardziej pożądane dobro, co sprawia, że może być ono przedmiotem zainteresowania jednostek, ale i całego społeczeństwa. Takim dobrem mogą być grunty budowlane, rolne, leśne, pokryte wodami czy obejmujące kopaliny. Każde dobro może być chronione zarówno ze względu na interesy jednostek (prywatne), jak i ze względu na interes całego społeczeństwa (publiczny). Z punktu widzenia społecznego (publicznego) szczególne znaczenie mają grunty rolne, leśne i pokryte wodami.

Właściwością rzeczy ruchomych jest to, że stanowią materię naturalnie lub sztucznie wyodrębnioną od innej materii (np. kamień, ścięte drzewo, stół, samochód). Właściwości tej nie mają m.in. wody, gazy, energia. Chcąc wyznaczyć zakres korzystania z tego rodzaju dóbr, trzeba opisać technikę ich wyodrębniania (np. umieszczania w pojemnikach, włączania do sieci przesyłowej liczniki). Tego rodzaju dobrem są również grunty. W naturze są one podzielone na części liniami brzegowymi oceanów mórz, jezior, rzek i innych zbiorników wodnych. Ale to nie wystarcza do oznaczenia poszczególnych części gruntów, z których chcą korzystać ludzie i tworzone przez nich jednostki organizacyjne, którym przyznaje się odrębność (podmiotowość prawną). Dlatego odkąd człowiek zdecydował się na osiadły tryb życia, zaczął na różne sposoby oznaczać grunty, które stawały się jego wyłączną domeną, w różny sposób chronioną, a wraz z rozwojem cywilizacyjnym – także prawnie.

Współcześnie do opisywania poszczególnych części gruntów służą techniki geodezyjne. Najmniejsza tak wyznaczona część gruntu jest działką. Według § 7 ust. 1 rozporządzenia MRPiT z 27.7.2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.) działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Jednak przedmiotem własności uczyniono – w drodze przyjętych regulacji prawnych – część gruntu nazwaną nieruchomością. Zgodnie z art. 46 KC nieruchomościami są przede wszystkim „części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty)”. W istocie w nawiasie powinno być użyte wyrażenie „nieruchomości gruntowe”. Budynki, urządzenia trwale z gruntem związane oraz drzewa i rośliny stanowią część składową nieruchomości, a tym samym objęte są prawem własności do gruntu (zasada superficies solo cedit – art. 48 i 191 KC). Aczkolwiek budynki lub ich części (przede wszystkim lokale) mogą być odrębnymi od gruntu nieruchomościami, ale tylko w tych przypadkach, w których przepisy zezwalają na zerwanie z zasadą superficies solo cedit, pomimo nadal istniejącego trwałego związania z gruntem.

Nieruchomością gruntową jest zatem część gruntu składająca się z jednej lub wielu działek (kryterium fizyczne), stanowiąca odrębny przedmiot własności (kryterium prawne). Natomiast o odrębności prawa własności, którego przedmiotem jest oznaczona część powierzchni ziemskiej, przesądza odrębność właściciela (pojedynczego lub współwłaścicieli). Nieruchomością jest zatem oznaczona część gruntu (kompleks składający się z jednej lub wielu działek) stanowiąca własność danej osoby lub osób (w przypadku wspólności prawa własności). Nieruchomość nie może obejmować części powierzchni ziemskich stanowiących własność różnych właścicieli lub współwłaścicieli, a nawet tych samych osób, ale powiązanych innym rodzajem wspólnego prawa własności. Przykładowo kompleks gruntów, którego część jest współwłasnością małżonków po 1/2 części, a druga część stanowi przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej, tworzy dwie nieruchomości. Dana osoba lub osoby ma/mają tyle nieruchomości gruntowych, ile części gruntów (niegraniczących ze sobą kompleksów) jest ich własnością (nieruchomości w rozumieniu kodeksowym). Istnienie rejestru w postaci ksiąg wieczystych sprawia, że odrębność prawa własności do części gruntu można wyznaczać również za pomocą ksiąg wieczystych. Wówczas nieruchomością gruntową jest część powierzchni ziemskiej objęta daną księgą wieczystą (nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym). Nieruchomość gruntowa rozumiana kodeksowo jest pojęciem wiodącym (wyjściowym), ale obrót własnościowy opiera się przede wszystkim na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości. W konsekwencji nieruchomość w rozumieniu art. 46 KC może być objęta jedną lub wieloma księgami wieczystymi.

Grunt jest zatem materią stworzoną przez naturę, nieruchomość gruntowa zaś – pojęciem konwencjonalnym zdefiniowanym przez ludzi w celu opisania części gruntu będących przedmiotem odrębnych praw własności.

§ 2. Grunt rolny

O tym, czy grunt jest rolny, decydują jego właściwości, które umożliwiają jego wykorzystywanie w działalności rolniczej. W istocie niemalże każdy grunt, który nie jest trwale zagospodarowany na cele nierolnicze, potencjalnie może być wykorzystywany do prowadzenia na nim działalności rolniczej. Teoretycznie mogą to być także niektóre nieużytki. Być może dlatego w § 9 ust. 1 rozporządzenia MRPiT z 27.7.2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków postanowiono, że gruntami rolnymi są nie tylko użytki rolne, ale także nieużytki. Natomiast do użytków rolnych zaliczono: grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe, sady, grunty rolne zabudowane, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, grunty pod stawami, grunty pod rowami.