Prawo konstytucyjne z pytaniami i odpowiedziami ebook

Prawo konstytucyjne z pytaniami i odpowiedziami

Mirosław Granat

Stan prawny na 9 sierpnia 2022 r.

Wolters Kluwer

Wykaz skrótów

Aktyprawne

EKPC – Europejska Konwencja Praw Człowieka (Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności) sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

k.c. – ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.)

k.k. – ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z. 2022 r. poz. 1138)

Konstytucja – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.)

Konstytucja kwietniowa – ustawa konstytucyjna z 23.04.1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227)

Konstytucja marcowa – ustawa z 17.03.1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.)

Konstytucja PRL – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy 22.07.1952 r. (Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.)

k.p.a. – ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)

k.p.c. – ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.)

k.p.k. – ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1375)

k.w. – ustawa z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277)

Mała Konstytucja – ustawa konstytucyjna z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.)

nowelizacja z 22.01.2010 r. – ustawa z 22.01.2010 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. Nr 227, poz. 1482 ze zm.)

nowelizacja z 11.01.2018 r. – ustawa z 11.01.2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. poz. 130 ze zm.)

pr. prok. – ustawa z 28.01.2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1247 ze zm.)

p.u.s.p. – ustawa z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2072 ze zm.)

p.w.u.TK – ustawa z 13.12.2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. poz. 2074 ze zm.)

regulamin Sejmu – uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.07.1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2021 r. poz. 483 ze zm.)

regulamin Senatu – uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 23.11.1990 r. – Regulamin Senatu (M.P. z 2018 r. poz. 846 ze zm.)

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47, albo Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 [2] ze zm.)

TUE – Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 13, albo Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 [30] ze zm.)

u.d.a.r. – ustawa z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1893 ze zm.)

u.f.p. – ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634.)

u.KRS – ustawa z 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 269)

u.NBP – ustawa z 29.08.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2022 r. poz. 492 ze zm.)

u.NIK – ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2022 r. poz. 623)

u.o.a.n. – ustawa z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461)

u.o.p.TK – ustawa z 30.11.2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393)

u.p.p. – ustawa z 27.06.1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 372 ze zm.)

u.r.l. – ustawa z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 741)

u.RM – ustawa z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1188)

u.r.o. – ustawa z 14.03.2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 851)

u.RPO – ustawa z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.)

u.r.t. – ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2020 r. poz. 805 ze zm.)

u.SN – ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1904 ze zm.)

u.s.g. – ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.)

u.s.k.ś. – ustawa z 21.01.1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1024)

u.s.k.ż. – ustawa z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897)

u.s.p. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526)

u.s.s.TK – ustawa z 30.11.2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1422)

u.st.woj. – ustawa z 29.08.2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1932 ze zm.)

u.st.wyj. – ustawa z 21.06.2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1928)

u.s.w. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 547)

u.TS – ustawa z 26.03.1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2022 r. poz. 762)

u.w.i.u.o. – ustawa z 24.06.1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 2018 r. poz. 2120)

u.w.m.p.s. – ustawa z 9.05.1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2022 r. poz. 1339)

u.w.RM – ustawa z 8.10.2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 213, poz. 1395)

Organy i instytucje

ETPC – Europejski Trybunał Praw Człowieka

KRRiT – Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

KRS – Krajowa Rada Sądownictwa

MOP – Międzynarodowa Organizacja Pracy

NBP – Narodowy Bank Polski

NIK – Najwyższa Izba Kontroli

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

PE – Parlament Europejski

PKW – Państwowa Komisja Wyborcza

RE – Rada Europy

RM – Rada Ministrów

RPD – Rzecznik Praw Dziecka

RPO – Rzecznik Praw Obywatelskich

SN – Sąd Najwyższy

SO – sąd okręgowy

TK – Trybunał Konstytucyjny

TS – Trybunał Stanu

UE – Unia Europejska

WSA – wojewódzki sąd administracyjny

ZN – Zgromadzenie Narodowe

ZO – Zgromadzenie Ogólne

Organy promulgacyjne

Dz.U. – Dziennik Ustaw

M.P. – Monitor Polski

Oficjalne wydawnictwa z orzecznictwem

OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNKW – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa

OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy

OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, Seria A

Numery artykułów powoływane bez dodatkowych objaśnień oznaczają artykuły Konstytucji RP.

Od Autora

Mówi się, że każda książka ma swoją historię i chyba nie inaczej jest w tym przypadku. Rozpoczynając więc nową dziesiątkę wydań podręcznika Prawo konstytucyjne z pytaniami i odpowiedziami, chcę przypomnieć tym, którzy z niego korzystają, a także sobie, po co go przygotowałem i komu ma on służyć.

Cel podręcznika nie zmienił się od pierwszego wydania. Moim zamiarem jest przedstawienie w zwięzły i w miarę przystępny sposób przepisów polskiego prawa konstytucyjnego, a zwłaszcza Konstytucji RP. Nie jest to natomiast miejsce rozwiązywania zawiłych problemów teoretycznych lub polemik z profesorami. I tak wyjaśnienie zmian, jakie następują w tej gałęzi prawa, mimo że od lat się nim zajmuję, jest coraz trudniejsze. Prawo konstytucyjne przez lata wydawało się stałe i klarowne. W ostatnich latach jest ono naruszane i w związku z tym postrzegane jako „niepraktyczne”. Ale na przekór temu większe staje się jego znaczenie dla obywateli. Spory o konstytucje może nie znajdują się w centrum uwagi społecznej, ale ludzie zobaczyli, jakie znaczenie mają wolności i prawa obywateli, takie jak wolność zgromadzeń, oraz ich gwarancje, takie jak niezależne sądy i niezawiśli sędziowie. Słowem – w ostatnich paru latach mogliśmy się przekonać, że prawo konstytucyjne ma wpływ na nasze życie.

Książką tą zwracam się do studentów, zwłaszcza z młodszych lat studiów, z wydziałów prawa i administracji, politologii i innych kierunków. Chciałbym im przekazać, że prawo konstytucyjne jest wciąż warte zainteresowania. Ma w sobie rodzaj zadatku do studiowania innych gałęzi prawa i ma wymiar praktyczny. Jego znajomość jest niezbędna do wykonywania zawodów prawniczych. Natomiast nurtuje mnie pytanie, czy młodzież urodzoną w XXI w., zanurzoną w cyfrowym świecie, może interesować doktryna tego prawa i jego historia, np. „cień rzucany przez Kelsena” albo okres komunistyczny w Polsce? Jakie one mają znaczenie dla wykładu tego prawa? Tym bardziej, że Konstytucja RP z 1997 r. została uchwalona wcześniej, niż adresaci tego podręcznika przybyli na uniwersytet. Wydaje się ponadto, że struktura normatywna, jaką jest prawo, nie ma swoich korzeni. Tak oczywiście nie jest. Prawo nie jest odseparowanym światem norm. Nie zrozumiemy prawa konstytucyjnego bez odwoływania się do tła omawianych regulacji. Chciałbym temu sprostać w podręczniku, wskazując na kontekst wielu urządzeń prawnych i ich wpływ na to prawo.

W tytule podręcznika zawarto zapis: „z pytaniami i odpowiedziami”. Jest to formuła, wbrew pozorom, niezwykle zobowiązująca autora. Próbuję jej sprostać poprzez rodzaj pytań wstępnych stawianych na początku poszczególnych partii materiału. Nie uwidoczniono ich w spisie treści, ale rozważania są prowadzone w taki sposób, że stanowią odpowiedzi na te pytania. Dla przejrzystości wykładu, ale także z racji merytorycznych, wyróżniłem w podręczniku część ogólną oraz część szczegółową prawa konstytucyjnego. Mam nadzieję, że zmiany te ułatwią korzystanie z książki.

Część I. Część ogólna prawa konstytucyjnego

Rozdział 1. Pojęcie i przedmiot prawa konstytucyjnego

1. Prawo konstytucyjne jako gałąź prawa

Co to jest prawo konstytucyjne?

1.1. Wprowadzenie

Prawem konstytucyjnym nazywamy zespół norm prawnych, które regulują podstawy ustroju politycznego i gospodarczego państwa oraz prawa człowieka. Normy te są zawarte nie tylko w konstytucji, ale i w ustawach zwykłych, a nawet w innych aktach prawnych (np. w regulaminie parlamentu), pod warunkiem wszakże, iż dotyczą wskazanych wyżej materii. Jest to właściwe (szerokie) określenie prawa konstytucyjnego.

A. W przeszłości, na przełomie XIX i XX w., posługiwano się pojęciem prawa konstytucyjnego w wąskim znaczeniu – ograniczającym się tylko do samej konstytucji. Prawo konstytucyjne sprowadzało się więc do „prawa konstytucji”, wyróżnianego w związku ze szczególnym znaczeniem tego aktu prawnego. Na przykład „prawo konstytucji” funkcjonowało we Francji w okresie IV Republiki (1946–1958). Jeśli ktoś mówił wówczas we Francji o prawie konstytucyjnym, to miał na myśli przepisy o systemie organów państwowych zawarte w konstytucji z października 1946 r. Rozróżnianie „prawa konstytucji” i „prawa konstytucyjnego” nie było także obce nauce anglosaskiej. Jaka była przyczyna sporu o wąskie lub szerokie rozumienie prawa konstytucyjnego? Obecnie odpowiedź na to pytanie miałaby już tylko wymiar historyczny. Ale jeśli dzisiaj opowiedzielibyśmy się za wąskim rozumieniem prawa konstytucyjnego, oznaczałoby to, że podczas wykładu nie będziemy się zajmować np. ustawą o Sądzie Najwyższym, bo prawo konstytucyjne „nie obejmuje” tej tematyki. Przyjmujemy więc szerokie rozumienie prawa konstytucyjnego, dlatego że ustrój państwa i prawa człowieka są regulowane również przez inne przepisy niż konstytucja, np. zawarte w ustawach, uchwałach albo w prawie europejskim, i ich znaczenia nie można pominąć.

B. Nazwa „prawo konstytucyjne”, stosowana na oznaczenie zespołu norm prawnych dotyczących podstaw ustroju państwa i praw człowieka, jest przyjęta w większości państw europejskich (np. constitutional law, droit constitutionelle, diritto costituzionale). Charakterystyczne, że nawet w Rosji używa się obecnie określenia „prawo konstytucyjne” zamiast „prawo państwowe” (tradycyjne dotąd dla tamtejszej doktryny). Przy „prawie państwowym”, któremu odpowiada Öffentliches Recht, pozostaje jednak nauka niemiecka. Przedmiot tego prawa, stosownie do nazwy, jest ujęty w szeroki sposób.

C. W Polsce i w Europie na oznaczenie prawa konstytucyjnego używano jeszcze innych nazw, a mianowicie „prawo państwowe” i „prawo polityczne”. Pod tymi nazwami krył się w istocie spór, o którym wspominałem wyżej, o zakres prawa konstytucyjnego oraz o charakter jego norm. Nazwę „prawo państwowe” stosowano w Polsce zarówno w okresie międzywojennym (1918–1939), jak i po II wojnie światowej. W Polsce międzywojennej kategorię „prawo państwowe” upowszechniał Z. Cybichowski. W okresie po II wojnie światowej terminem „prawo państwowe” posługiwali się m.in. K. Grzybowski, S. Rozmaryn i A. Burda. Autorzy ci przyjmowali, że prawo państwowe jest częścią prawa obowiązującego w państwie, która dotyczy podstaw ustroju politycznego i gospodarczego państwa. Przedmiot prawa państwowego sensustricto był w istocie podobny do przedmiotu prawa konstytucyjnego, jakim posługujemy się obecnie. W znaczeniu szerokim pojęcie „prawo państwowe” oznaczało całość norm prawnych obowiązujących w danym państwie. Było więc tożsame z porządkiem prawnym. Pojęcie to było odpowiednie w zasadzie dla każdej gałęzi prawa, gdyż każda z nich była „państwowa”.

Nazwą historyczną na oznaczenie prawa konstytucyjnego jest także „prawo polityczne”. Nazwę tę wywodzono od podtytułu dzieła J.J. Rousseau Umowa społeczna (1762), który brzmiał: Zasady prawa politycznego. Używano jej w Europie w XIX w. i w pierwszej połowie XX w. W Polsce W. Komarnicki uważał ten termin za właściwy do analizy ustroju politycznego państwa, dlatego że miał wyrażać specyficzne właściwości norm konstytucji (ich nasycenie polityką). Przedmiotem prawa konstytucyjnego było określenie ustroju państwa. W istocie termin ten był powiązany z rozumieniem „polityki” jako całości wiedzy o państwie. Z. Cybichowski odrzucał z kolei termin „prawo polityczne”, gdyż utrudniał on odróżnienie prawa od polityki. Prawo to przede wszystkim „zespół przepisów”, zaś termin „prawo polityczne” sprawiał wrażenie, jakoby prawo miało szczególny kontakt z polityką.

Terminy „prawo państwowe” i „prawo polityczne” na oznaczenie norm prawa konstytucyjnego z dzisiejszej perspektywy wydają się archaiczne. Przypominam je jednak dlatego, że, po pierwsze, ułatwiają wyjaśnienie, jak obecnie rozumiemy prawo konstytucyjne. Po drugie, polscy konstytucjonaliści, tak w okresie międzywojennym, jak i po II wojnie światowej, przeszli w istocie tę samą drogę w wytyczaniu granic prawa konstytucyjnego, tj. od jego wąskiego rozumienia (jako prawo konstytucji) do ujęcia prawa konstytucyjnego jako przepisów określających podstawy ustroju państwa i praw człowieka. Po trzecie, widzimy, że spór o wąskie lub szerokie ujęcie prawa konstytucyjnego zarówno dotyczył przedmiotu tego prawa, jak i odbijał się w sporach o jego nazwy.

D. Jak określić miejsce prawa konstytucyjnego w systemie prawa? Nie jest to proste, gdyż charakter tego prawa się zmienia. Jeśli prawem konstytucyjnym są tylko przepisy dotyczące ustroju państwa, to w sposób dość naturalny wydaje się ono należeć do prawa publicznego. Znajduje się wówczas w prawie publicznym obok takich gałęzi jak prawo międzynarodowe, prawo administracyjne, prawo karne. Jeśli prawo konstytucyjne obejmuje także relację między państwem a człowiekiem i obywatelem, a tak jest w istocie, to zyskuje ono również pewien wymiar prywatności, co oznacza, że nie mieści się ściśle w przegródce „prawo publiczne”. Problem z dokładnym „zlokalizowaniem” prawa konstytucyjnego pokazuje ewolucję tego, co było kiedyś i co jest dzisiaj tym prawem. Wprawdzie jego środek ciężkości się nie przesunął, czyli dotyczy podstaw ustroju państwa, ale wielką rolę odgrywają w nim przepisy o prawach człowieka. Dalszą kwestią byłoby umiejscowienie prawa konstytucyjnego „wewnątrz” prawa publicznego. Jest to trudne, gdyż w niektórych sprawach materie prawa konstytucyjnego nakładają się na zagadnienia np. prawa administracyjnego, finansowego lub międzynarodowego. Na przykład jest tak w przypadku tematyki samorządu terytorialnego, finansów publicznych lub źródeł prawa narodów.

E. Z kolei w podziale prawa na materialne i formalne – prawo konstytucyjne należy do pierwszej grupy. Podział ten w przypadku prawa konstytucyjnego staje się także dość względny, zwłaszcza rozwój praw człowieka i środków ich ochrony osłabia kategoryczność tego rozdziału. Większość norm prawa konstytucyjnego ma charakter materialny – określa merytoryczną treść stosunków prawnych, czyli uprawnienia i obowiązki podmiotów prawa oraz ewentualne sankcje za ich przekroczenie. Niezależnie od tego faktu w prawie konstytucyjnym coraz większą rolę odgrywają procedury. Normy formalne (procesowe) określają tryb postępowania przed organami państwa, związany głównie z dochodzeniem praw człowieka określonych w prawie materialnym. Ilustracją tego może być prawo do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Jest to prawo podmiotowe, materialne, służące każdemu, ale to określenie sposobu jego dochodzenia ma znaczenie dla jego realizacji, a następnie – dla gwarantowania innych praw podmiotowych służących człowiekowi.

Prawo konstytucyjne nigdy nie stanie się w pełni prawem proceduralnym. Nie możemy się bowiem obejść bez norm o charakterze materialnym. Na przykład w przypadku rozpatrywania skargi konstytucyjnej z art. 79 ust. 1 wzorcem kontroli mogą być tylko przepisy o randze prawa konstytucyjnego. Zarazem, jeśliby nie było strony proceduralnej w prawie konstytucyjnym, to konstytucja zmieniłaby się w koncert życzeń.

1.2. Geneza i rozwój

Do wybuchu rewolucji demokratycznych we Francji i w Ameryce (w XVIII w.) prawo konstytucyjne było kształtowane przeważnie przez zwyczaj. Można rzec, że był to „okres przedkonstytucyjny” w prawie konstytucyjnym. Dokumenty ustrojowe nadawane przez władców spisywano często, ale nie miały one zapewnionej mocy powszechnie obowiązującej. Zwykle były to uroczyste ustępstwa monarchy na rzecz poddanych, czynione w imieniu własnym i następców. Tego typu rozumienie konstytucji jako prawa w dużej mierze opartego na zwyczaju i prawie zwyczajowym, w mniejszym stopniu na aktach pisanych, zachowała do dzisiaj Wielka Brytania.

A. Prawo konstytucyjne pojawiło się pod koniec XVIII w. we Francji i w Stanach Zjednoczonych. Wyodrębnianie tego prawa było związane z doktryną rewolucji francuskiej oraz z walką kolonii angielskich w Ameryce o niezależność, a ściślej – ze znaczeniem, jakie dla utrwalenia zwłaszcza praw człowieka i niepodległości Stanów Zjednoczonych miało przyjęcie spisanej konstytucji. W tym czasie tworzyły się podstawy fundamentalnych kategorii nowoczesnego ustroju politycznego. Twórcy Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. utożsamiali prawo konstytucyjne z prawem dotyczącym zapewnienia ludziom równości i wolności. Nie inaczej było z amerykańską Kartą Praw z 1791 r., zapewniającą ludziom wolność i utrwalającą niepodległość państwa. Już wówczas regulacja praw człowieka była integralną częścią konstytucji, a nie dodatkiem do niej.

B. Drugi okres w prawie konstytucyjnym, który miał największe znaczenie w jego formowaniu, był związany z realizacją haseł rewolucji demokratycznych, a zwłaszcza z uchwaleniem konstytucji. Chodziło o to, że naród, który stawał się suwerenem, powinien mieć zabezpieczone prawa w konstytucji mającej formę spisanej ustawy. Przekonanie o konieczności przyjęcia sztywnej konstytucji wynikało m.in. z przeświadczenia, że prawo spisane ma wyższą rangę aniżeli zwyczajowe. Ludzie widzieli w konstytucji – przyjętej przez ich przedstawicieli (ewentualnie przez naród sprawujący swoją władzę zwierzchnią) – zrealizowanie lub odnowienie umowy społecznej. Spisany dokument miał też większe znaczenie w upowszechnieniu wśród obywateli znajomości swych praw. Oświeceniowe konstytucje przyjęte pod koniec XVIII w. w większości upadały na początku XIX w. i były zastępowane przez konstytucje często nadawane przez panujących. Taki typ konstytucji narzucanych niejako „z góry” przez panującego nazywamy oktrojowanymi. Sam jednak dorobek oświeceniowego konstytucjonalizmu jako doktryny przetrwał. Zawdzięczamy mu wypracowanie wielu kategorii ustrojowych, którymi posługujemy się do dzisiaj (np. klasyczne rozumienie suwerenności narodu, trójpodziału władzy, systemu parlamentarnego).

C. Trzeci z etapów kształtowania się prawa konstytucyjnego przypada na lata po II wojnie światowej. Cechami konstytucjonalizmu tego okresu były rozwój praw człowieka oraz wprowadzenie konstytucji w obrót prawny. Prawo konstytucyjne uzyskało oblicze „prawa orzeczniczego”, tj. takiego, o którego kształcie współdecydują sądy i trybunały. Wiązało się to z powstaniem sądownictwa konstytucyjnego (sądowej kontroli zgodności prawa z konstytucją). W sytuacji gdy konstytucja określała prawa jakiegoś podmiotu, ich poszanowanie sankcjonowało orzecznictwo sądowe, nie zaś tylko układ sił między instytucjami państwowymi. Takie zabezpieczenie praw było skuteczniejsze niż gwarancje polityczne. Orzecznictwo sądów i trybunałów czyniło z konstytucji akt żywy – funkcjonujący w obrocie prawnym. Konstytucja była poddawana interpretacji w praktycznym życiu, podczas gdy w prawie oświeceniowym konstytucja była aktem nietykalnym. W oświeceniowym prawie konstytucyjnym organy, które odwoływały się do konstytucji, nie miały ambicji jej stosowania, tak jak to rozumiemy współcześnie.

Z kolei na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku istotny był w Europie Wschodniej upadek prawa konstytucyjnego państw realnego socjalizmu. „Konstytucjonalizm socjalistyczny” powstał w okresie po II wojnie światowej i stanowił inne spojrzenie na konstytucję. Opierał się na nieznanym wcześniej założeniu, że konstytucje odzwierciedlają realny układ sił w państwie, a nie „abstrakcyjne stosunki prawne”. Wprowadzał zupełnie inne zasady ustroju niż w państwach demokratycznych. Doktryna ta chętnie wykorzystywała podział F. Lassalle’a na konstytucje rzeczywiste (dokładnie odzwierciedlające układ sił politycznych w państwie) i na konstytucje fikcyjne (nieprzystające do sytuacji społecznej i politycznej), które dyskwalifikowała jako niedemokratyczne. Tymczasem to konstytucje państw realnego socjalizmu dość szybko okazały się właśnie „fikcyjne”. Na przykład realny ustrój PRL (1952–1989) był inny, aniżeli określała to konstytucja z 1952 r. Nawet wówczas gdy powstało sądownictwo konstytucyjne w Polsce (tj. po 1985 r.), o konstytucyjności prawa decydowało biuro polityczne partii, a nie Trybunał Konstytucyjny. Pojęcie „konstytucjonalizmu socjalistycznego” psuło konstytucjonalizm. Konstytucjonalizm zakłada bowiem nadrzędność konstytucji w systemie prawa.

Państwa realnego socjalizmu, w wyniku głębokich zmian z lat 1989–1990, powróciły do tradycyjnych rozwiązań demokratycznych. Fakt ten pokazuje, że nie udało się zbudować trwałej myśli ustrojowej poza konstytucjonalizmem demokratycznym. Prawo konstytucyjne socjalizmu, z dzisiejszej perspektywy, jest tylko epizodem.

D. Pierwsze dekady XXI w. w Polsce i w Europie wydają się wskazywać, że prawo konstytucyjne do swego funkcjonowania wymaga dobrej gleby w postaci demokracji i państwa narodowego, ukształtowanego jako państwo prawa. Początkowo, na tle Traktatu konstytucyjnego UE z 2004 r. (który nie wszedł w życie), w doktrynie przewinęła się myśl o „malejącym znaczeniu” konstytucji narodowych. Tymczasem traktat ten nie wszedł w życie, a koegzystencja ponadnarodowych porządków prawnych z prawem konstytucyjnym zaczęła być niezwykle ważna. Jest ona przedmiotem badań europeistów i konstytucjonalistów. Okazuje się, że ogromne znaczenie dla rozwoju prawa konstytucyjnego ma Unia Europejska. W pewnym napięciu, jakie istnieje między organizacjami międzynarodowymi a państwami członkowskimi, widać rodzaj balansowania. Przykładowo z jednej strony funkcjonował wspomniany pomysł na „konstytucję dla Europy”, z drugiej zaś występują tendencje podkreślające rolę konstytucji narodowych.

Reasumując: punktami zwrotnymi w rozwoju prawa konstytucyjnego były rewolucje demokratyczne (francuska i amerykańska) z końca XVIII w. i okres po II wojnie światowej, kiedy sądy i trybunały zaczęły współdecydować o konstytucji. Sądowa kontrola konstytucyjności prawa rozwinęła konstytucję i konstytucjonalizm. Bez orzecznictwa konstytucja pozostałaby, tak jak w oświeceniu, tylko piękną kartą. Dzieje prawa konstytucyjnego jednakże na tym się nie kończą, co pokazuję w dalszej części podręcznika.

1.3. Przedmiot

A. Zwróciliśmy zapewne uwagę na fakt, że sama definicja prawa konstytucyjnego jest zwięzła. Inaczej jest natomiast z przedmiotem tego prawa, gdyż paradoksalnie okazuje się rozległy. Obejmuje m.in. zasady prawa, status organów państwowych, a także prawa człowieka i obywatela. Na przedmiot ten składają się zagadnienia dotyczące:

1) podmiotu władzy suwerennej w państwie i sposobów jej sprawowania – prawo konstytucyjne wskazuje w szczególności, do kogo należy najwyższa władza w państwie (czyli władza suwerenna), oraz określa, jaka jest forma jej sprawowania;

2) statusu obywatela w państwie – prawo konstytucyjne określa wolności i prawa człowieka i obywatela, a także nakładane na niego obowiązki; wprowadza również środki ochrony praw i wolności;

3) podstaw ustroju gospodarczego państwa – prawo konstytucyjne wskazuje formy własności w państwie, mechanizmy jej ochrony, sposób organizacji życia gospodarczego;

4) systemu organów państwowych – prawo konstytucyjne określa strukturę organów państwa, sposób ich wyboru oraz wzajemne stosunki między nimi. Przedmiotem tego prawa jest więc także określenie zasad prawa wyborczego;

5) trybu zmiany konstytucji – prawo konstytucyjne zajmuje się sposobem dokonywania zmian w ustawie zasadniczej.

B. Przedmiot prawa konstytucyjnego nie uległ zasadniczym zmianom od czasów oświeceniowych. Niezależnie od tego, jakiego państwa konstytucję omawiamy, to zazwyczaj występują w niej wymienione wyżej elementy. Przedmiot prawa konstytucyjnego był natomiast konkretyzowany przez przepisy różnych konstytucji. W ten sposób została wyznaczona kategoria, którą nazywamy materią konstytucji. Prawo konstytucyjne jako gałąź prawa ma swój przedmiot, zaś konstytucja jako taka ma materię. Materia jest „wspólnym mianownikiem” dla wszystkich ustaw zasadniczych. Idąc jeszcze dalej, powiemy, że poszczególne konstytucje (np. Konstytucja RP) mają swoją treść. Treść Konstytucji z 1997 r. stanowi egzemplifikację materii konstytucji (por. dalej rozdział 3, część I podręcznika). Dzięki rozróżnianiu przedmiotu prawa konstytucyjnego, materii konstytucji i treści konstytucji możemy precyzyjniej opisywać historię i teraźniejszość konstytucjonalizmu. Przykładowo konstytucje Polski i Francji mają wspólną materię, ale dość różne treści.

Przedmiot prawa konstytucyjnego i materia konstytucji pozostają ze sobą sprzężone. Prawo konstytucyjne i konstytucja to całość i część (pars pro toto). Prawo konstytucyjne swoim przedmiotem wykracza poza konstytucję, ale to konstytucja stanowi jego najcenniejszy punkt. Konstytucja jest wyjątkową i centralną częścią prawa konstytucyjnego.

2. Prawo konstytucyjne jako nauka prawa

A. Pojęciem „prawo konstytucyjne” posługujemy się jeszcze w innym znaczeniu niż zespół norm prawnych, o czym była mowa wyżej. Mianowicie chodzi o prawo konstytucyjne jako naukę zajmującą się przepisami decydującymi o ustroju państwa oraz o regulacji praw człowieka.

Pewna dwuznaczność stosowania tego terminu polega więc na tym, że „prawo konstytucyjne” jest także nazwą dyscypliny wiedzy prawniczej, która wykorzystuje określone metody badawcze oraz zajmuje się nauczaniem tego prawa. Sens takiego rozumienia prawa konstytucyjnego właściwie oddają studenci, mówiąc „idę na prawo konstytucyjne” lub „zdałem prawo konstytucyjne”. Chodzi więc o naukę prawa konstytucyjnego, czyli o uprawianie i nauczanie pewnej dyscypliny wiedzy. Jest to gałąź wiedzy zajmująca się prawem konstytucyjnym jako zespołem norm. Mamy w tej dziedzinie swoje tradycje. Pierwsza polska katedra „prawa politycznego” (jak w przeszłości nazywano prawo konstytucyjne), którą objął prof. Stanisław Starzyński, została utworzona we Lwowie w 1889 r.

B. Prawo konstytucyjne jako nauka pozostaje w relacjach z innymi gałęziami wiedzy prawniczej. Wśród nich najważniejsze wydają się odniesienia do teorii i filozofii prawa. Łączy nas wspólne zajmowanie się podstawami konstytucji, zwłaszcza zasadami prawa, źródłami prawa lub podstawami praw człowieka i obywatela. Natomiast raczej wyłącznym przedmiotem zainteresowania konstytucjonalistów są kwestie systemu organów państwa i ich funkcjonowania.

Jak się jednak wydaje, nauka prawa konstytucyjnego oddala się od politologii. Podstawowe różnice między nauką prawa konstytucyjnego a politologią są następujące:

a) konstytucjonalista zajmuje się przepisami i normami prawnymi dotyczącymi ustroju państwa. Gdyby ich nie było, prawnik nie miałby co robić. Politolog zajmuje się zaś realnymi stosunkami władzy w państwie. Dyscypliny te różnią się swoim przedmiotem;

b) obie gałęzie różnią się metodami badawczymi. Konstytucjonalista posługuje się głównie metodą formalno-dogmatyczną, zaś „repertuar” metod politologii jest o wiele bardziej zróżnicowany.

Rozdział 2. Podstawy konstytucji

Co to jest konstytucja?

1. Geneza

Mówiąc o genezie konstytucji, zajmujemy się konstytucją jako formalnym aktem prawnym (ustawą zasadniczą), której narodziny sięgają rewolucji demokratycznych z XVIII w. Wcześniej obowiązywały prawa, które miały ważne znaczenie społeczne, ale nie spełniały wymogów, jakie stawiamy konstytucji w ustalonym formalnoprawnym znaczeniu. Na przykład w niektórych polis starożytnej Grecji ustanawiano prawa, które określały podstawy ich ustroju. W średniowieczu także spotykamy przepisy o doniosłym znaczeniu dla ustroju oraz dla prawa poszczególnych państw. W Anglii była to Wielka Karta Wolności z 1215 r., na Węgrzech – Złota bulla z 1255 r., w Polsce – Nihilnovi z 1505 r., a zwłaszcza artykuły henrykowskie z 1573 r., na Litwie – statuty litewskie z XVI w. Dokumenty te nie były konstytucjami, mimo że z racji swego znaczenia przywoływane są nawet do dzisiaj (np. statuty litewskie w Konstytucji Republiki Litwy z 25.10.1992 r. zostały nazwane „prawnym fundamentem Litwy”).

A. Pierwsze konstytucje zostały uchwalone pod koniec XVIII w. Najstarszą jest Konstytucja Stanów Zjednoczonych z września 1787 r. (weszła w życie w 1789 r.). Poprzedzały ją dokumenty spełniające niektóre cechy ustawy zasadniczej, na przykład Deklaracja Praw Wirginii z 12.06.1776 r. oraz Konstytucja Wirginii z 29.06.1776 r. W tym samym czasie przyjęto konstytucje w Europie. Pierwszą z nich była polska Konstytucja z 3.05.1791 r., później uchwalono konstytucje francuskie: z 3.09.1791 r. i z 24.06.1793 r. (tzw. jakobińska). Konstytucja Stanów Zjednoczonych, Konstytucja 3 maja, a także Konstytucja Francji z 1791 r. bywają nazywane „siostrami konstytucyjnymi”. Z owego rodzeństwa jedynie Konstytucja Stanów Zjednoczonych obowiązuje i dzięki orzecznictwu Sądu Najwyższego odgrywa wielką rolę w demokracji amerykańskiej. Jej trwałość, jak wierzą Amerykanie, wynikać ma z faktu, że to sam Bóg podyktował ojcom założycielom jej zasady. Przywilej taki nie spotkał niestety patriotów, którzy stali za uchwaleniem Konstytucji 3 maja 1791 r. W praktyce nie zdołała bowiem wejść w życie, a została uchylona na Sejmie grodzieńskim w 1793 r.

Reasumując: konstytucjonalizm zaczyna się w XVIII w. Konstytucja była synonimem trójpodziału władzy i praw człowieka, stosownie do art. XVI Wielkiej Deklaracji Praw z 1789 r.: „Społeczeństwo, w którym nie ma gwarancji poszanowania praw ani ustanowienia podziału władz, nie ma Konstytucji”. Czasy oświecenia są okresem rozkwitu konstytucji. Konstytucja jest rozumiana jako akt, który ogranicza władzę polityczną, a przez to chroni wolność człowieka. Jej celem jest określenie tego, czego władzy czynić nie wolno. Taki konstytucjonalizm stał się wyznacznikiem kierunku w rozwoju ustrojów demokratycznych.

B. Uchwaleniu konstytucji sprzyjały przesłanki tak uniwersalne (por. pkt 1–3), jak i indywidualne (pkt 4). Okoliczności te dadzą się uporządkować następująco:

1. Konstytucje były dziełem rewolucji demokratycznych z XVII i XVIII w. Zwyciężył w nich ruch polityczny, który żądał zredagowania reguł rządzenia państwem. Spisana konstytucja dawała rękojmię bezpieczeństwa, gdyż z góry określała zasady sprawowania władzy i dostępu do niej. Przewrót wywołany przez rewolucje – wyrażający się w likwidacji monarchii, w rozwoju liberalizmu i racjonalizmu – znajdował swe odbicie właśnie w konstytucjach i w deklaracjach praw człowieka. „Stała konstytucja” oznaczała władzę szanującą wolność ludzi i gwarantującą nienaruszalne prawa człowieka. Jej spisanie ułatwiało zaś obrót prawny. Jak określił to jeden z ojców założycieli (T. Pain): „nie ma konstytucji, jeśli nie można włożyć jej do kieszeni” (there was no constitution that could not fit in one’s pocket).

2. Postulaty ruchu konstytucyjnego zostały wyrażone dobitnie przez J.J. Rousseau (1712–1778) i jego teorię umowy społecznej. Myśl Rousseau stanowiła podstawę doktrynalną dla żądania odebrania władzy królowi i powierzenia „władzy zwierzchniej” narodowi. Doktryna umowy społecznej, głosząca, że źródłem władzy jest naród, a nie monarcha, była najważniejszą przesłanką negowania władzy absolutnej.

W Umowie społecznej (1762) Rousseau twierdził, że ustrój polityczny można określić prawnym, jeśli opiera się na wolności i równości wszystkich ludzi. Wolny jest tylko ten, kto nie podlega innym, można bowiem być podległym tylko prawu. Wolność polega na poddaniu się prawu, w którego tworzeniu ludzie biorą udział. Legalne są tylko rządy republikańskie, tj. takie, w których obywatele uczestniczą w uchwalaniu każdej ustawy. Hasła te, z racji swego radykalizmu, nie mogły zostać zrealizowane. Swoje wyrażenie znalazły w uchwalonej w referendum Konstytucji Francji z 24.06.1793 r. (tzw. jakobińskiej). Z powodu wojen i swojej treści nie mogła jednak wejść w życie.

3. Ustroje powstałe na gruncie rewolucji demokratycznych, wbrew teorii Rousseau, opierały się jednak nie na bezpośrednich rządach ludu, lecz na demokracji przedstawicielskiej i na systemie parlamentarnym, co wymagało z kolei stosowania zasady trójpodziału władzy. Zamiast władzy absolutnej, skumulowanej w jednym ręku, rozdzielono ją między różne organy, które się nawzajem hamowały i równoważyły. Konstrukcję tej zasady przypisujemy Monteskiuszowi, autorowi dzieła O duchu praw (1746). Jej znaczenie oddawał cytowany wyżej art. XVI Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, zrównując ustanowienie konstytucji z ustanowieniem zasady podziału wladzy i praw człowieka. Deklaracja stanowi część obowiązującej Konstytucji Francji z 1958 r. i ma dla Francuzów tak duże znaczenie, że jest wywieszona w każdym urzędzie i biurze.

4. Rolę czynników o znaczeniu indywidualnym uwidaczniają konkretne okoliczności uchwalenia różnych konstytucji.

4.1. Powstanie Konstytucji 3 maja z 1791 r. pokazało wysiłek patriotów dążących do uratowania niepodległości Polski. Cechą prac ustrojowych – wzmiankowanych we wstępie do tej konstytucji – była próba ratowania państwa przed rozbiorami. Reformatorzy podkreślali czynniki sprzyjające uchwaleniu „ustawy rządowej”, takie jak: świadomość „zadawnionych wad” rządu w Polsce, korzystna sytuacja w Europie, przedłożenie sprawy niepodległości państwa ponad własne interesy. Uchwalenie Konstytucji 3 maja odbyło się z „największą stałością ducha”, „dla dobra powszechnego, dla ugruntowania wolności, dla ocalenia ojczyzny naszej i jej granic”.

4.2. We francuskiej myśli ustrojowej charakterystyczne bywało idealizowanie sprawy uchwalenia konstytucji. Funkcjonował w swoim czasie pogląd, że „robi się konstytucję tak, jak zegarmistrz pracuje nad zegarkiem” (faire une constitution comme un horloger fait une montre). Wypowiedzi o łatwości prac nad konstytucją wynikały z bogatego doświadczenia ustrojowego Francji. Po rewolucji z 1789 r. aż do uchwalenia obowiązującej obecnie Konstytucji V Republiki z 1958 r. obowiązywało tam około 18 różnych konstytucji (kraj ten jest nazywany „laboratorium prawnoustrojowym”). Jeszcze w 1996 r. przewodniczący francuskiej Rady Konstytucyjnej Robert Badinter podczas swego wystąpienia w Warszawie podkreślał, że „sztuka konstytucyjna Francji stała się tym samym co sztuka zachowania się przy stole” (L’art constitutionelle de France est devenue la même chose que le savoir vivre à table).

4.3. Swoiste warunki towarzyszyły tworzeniu Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r. Zrodziła się na fali wojny o niepodległość byłych kolonii angielskich oraz walki o zorganizowanie państwa. W przypadku Stanów Zjednoczonych to konstytucja stworzyła naród amerykański i konsoliduje go. Jest aktem założycielskim tego narodu. Do dziś jest formą wyrażającą tożsamość Amerykanów. Odróżnia się od innych konstytucji tym, że jej główny korpus składa się tylko z uregulowania wzajemnych stosunków władz (art. I-VII). Pierwsze 10 poprawek pochodzi z 1791 r. (stanowią one Bill of Rights). Kolejnych 17 przyjęto w latach 1795–1992. Każda z nich, na przykład 13 (z 1865 r.), znosząca niewolnictwo, lub 19 (z 1920 r.), przyznająca prawo głosowania kobietom, ma własną, czasami dramatyczną, historię. Na przykład zniesienie niewolnictwa nastąpiło po stoczeniu krwawej wojny domowej. Poprawki stanowią integralną część konstytucji, tj. są dodawane do konstytucji jako amendmetnts (czyli jej uzupełnienia).

Dalejwyjaśnianietego, czym jest konstytucja, idzie w podręczniku dwiema ścieżkami. Po pierwsze, przez pokazanie funkcji, jakie ona spełnia współcześnie (pkt 2 niniejszego rozdziału). Po drugie, przez omówienie konstytucji jako aktu prawnego – normy prawnej, który ma swoją specyfikę. Kwestii tej jest poświęcony rozdział 3, część I podręcznika.

2. Funkcje

W pojmowaniu konstytucji istotne jest pytanie o funkcje, jakie są jej przypisywane przez ustrojodawcę. Przez funkcje konstytucjirozumiemy cele,jakie ma spełnić ustawa zasadnicza w systemie prawa. Chodzi więc o odpowiedź na pytania: „po co jest konstytucja” lub „jakie są jej zadania”. Rozważanie tych pytań ma znaczenie w ustaleniu, czym konstytucja jest obecnie i jak powinniśmy ją rozumieć. Możemy wówczas zobaczyć ewolucję myśli o znaczeniu prawnym tego aktu.

Konstytucja jako ustawa zasadnicza spełnia klika funkcji, które są komplementarne wobec siebie. Są one następujące:

1.Funkcja ustrojowa. Polega na tym, że konstytucja urządza ustrój państwa i nadaje władzy jej legalność. Pierwotnie, od końca XVIII wieku, wyrazem tej funkcji było przeprowadzenie przez konstytucję trójpodziału władzy w państwie. Współcześnie uległa ona daleko idącemu rozbudowaniu. Kształtuje, mówiąc zgodnie z duchem czasu, design konstytucyjny, który ma wymiar strukturalny (kreuje system organów państwowych) oraz proceduralny (określa podstawy działania tego systemu).

2.Funkcja ochrony praw jednostki. Polega na tym, że konstytucja wyraża prawa i wolności człowieka i obywatela, jak i wyznacza obowiązki państwa w tym zakresie. Jednym z jej wymiarów jest nakładanie przez konstytucję określonych obowiązków na władzę państwową. Kwestia obowiązków państwa w sferze praw człowieka jest przedmiotem dość burzliwych dyskusji. W tym miejscu wskażemy, że obowiązki te mają charakter zarówno negatywny, jak i pozytywny.

Obowiązki negatywne polegają na zakazach(ograniczeniach) nakładanych na władzę, tak aby nie naruszała praw obywateli (np. władza nie może podsłuchiwać obywateli). Ale realizacja obowiązków negatywnych nie polega tylko na biernej postawie państwa wobec zagrożeń dla praw. Taka wizja tych obowiązków byłaby fałszywa. Funkcji ochronnej konstytucji nie rozumiemy w sposób jedynie liberalny – jako zakazu ingerowania państwa w sferę wolności i praw człowieka. Państwo ma bowiem także obowiązek zapewnienia ludziom przestrzeni do realizacji ich wolności i praw. Np. Hyde Park – jako synonim wolności słowa – wymaga od państwa działania o charakterze zarówno negatywnym (nie ingerować), jak i pozytywnym (nie dopuścić do obrażania królowej). W istocie jest zatem tak, że władza musi być aktywna, aby prawa i wolności ludzi nie były naruszane.

Szczególnie po II wojnie światowej funkcja ochronna konstytucji, obok obowiązków negatywnych, zyskała także wymiar obowiązków pozytywnych po stronie państwa. Polegają one na nakazach działania adresowanych do władzy w celu zapewnienia przestrzegania praw człowieka. Wobec tego konstytucja musi gwarantować ludziom (i innym podmiotom) prawa, a nie tylko ograniczać władzę. W XXI w. nie mówimy już tylko do prawodawcy: „nie wtrącaj się w nasze życie”, ale oczekujemy od niego aktywnego działania zmierzającego do obrony naszych praw. Na przykład zakładamy, że państwo zapobiegnie wykluczeniu społecznemu ludzi ubogich, ochroni konsumentów przed udziałem w tzw. piramidach finansowych albo rozwiąże dolegliwe skutki zaciągniętych przez nas kredytów frankowych.

Nie wytyczymy jednak ostrej granicy rozdzielającej negatywne i pozytywne obowiązki państwa. Po pierwsze, nie jest jasne, jak daleko mają sięgać obowiązki pozytywne w zakresie ochrony praw człowieka. Na przykład czy prawo „do dachu nad głową” obejmuje zapewnienie jedynie miejsca do spania czy wygodnego mieszkania. Po drugie, obowiązki państwa kształtują się inaczej w przypadku kolejnych generacji praw człowieka. Na przykład w przypadku pierwszej z nich (najstarszej) obowiązki państwa wynikały z wysuwanego wobec władzy żądania typu „pozwól mi mówić” lub „pozwól mi praktykować moją religię”. Inaczej jest w drugiej generacji. Przykładem tego są spory o zakres takich prawa jak prawo do zabezpieczenia społecznego, do ochrony zdrowia lub o treści, jakie mieszczą się w zapewnieniu bezpłatnej edukacji.

Funkcja ochronna konstytucji rozszerzyła się w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat. Nie obejmuje bowiem jedynie ochrony praw człowieka w relacjach wertykalnych, czyli jednostka – władza (i odwrotnie), ale rozciąga się na określone relacje między samymi podmiotami prywatnymi. Oczekujemy wręcz „obecności” konstytucji w miejscach, które dotąd były poza jej zasięgiem, w tym w sferze indywidualnych stosunków w obrocie prywatnym. W sferze tej konstytucje okazują się skuteczne dzięki tzw. horyzontalnemu stosowaniu części swoich przepisów (o czym będzie mowa dalej). Stosowanie tych przepisów w płaszczyźnie horyzontalnej jak najbardziej sprzyja realizacji funkcji ochronnej konstytucji. Przestrzenią dla takiego działania jej przepisów są zwłaszcza prawa społeczno-ekonomiczne człowieka.

3. Funkcja tożsamościowa. Polega na wyrażaniu przez konstytucję podstawowych wartości, które są właściwe danemu państwu i narodowi. Przejawia się głównie w przyjęciu przez ustrojodawcę określonych zasad prawa w konstytucji i związanych z nimi wartości. Jest także realizowana przez organy państwowe, np. 8.10.2021 r. Senat przyjął „rezolucję o miejscu Polski w Unii Europejskiej”, w której stwierdził, że Konstytucja RP i prawo UE odnoszą się do tych samych wartości i nie stoją ze sobą w sprzeczności1. Zatem, precyzując: na tożsamość Konstytucji RP składają się jej najważniejsze zasady, wartości i fakty, szczególnie cenne z punktu widzenia państwa i wspólnoty, które powinny pozostać stałe i niezmienne.

Kategorię „tożsamości” wprowadził TK2, posługując się nią w znaczeniu opisowym: jest to to, co najcenniejsze w konstytucji i co wyróżnia nas od innych. Wyjątkowo miała znaczenie normatywne: precyzowała w orzecznictwie TK, jakie kompetencje organów państwowych nie podlegają przekazaniu w toku integracji europejskiej). Zdaniem TK „kompetencje objęte zakazem przekazania” tworzą „rdzeń Konstytucji RP”. Dobrą stroną trybunalskiego wyjaśniania tożsamości jest to, że ma ona ścisły związek z prawem (jest to bowiem kategoria prawna, a nie filozoficzna). Zarazem TK, jak widzimy, nie sprowadza jej tylko do prawa.

Tożsamość konstytucji jest strukturą (nie jest to bynajmniej „pojęcie”), która wymaga od prawnika pewnego wysiłku dotarcia do niej. Wyłania się bowiem z tożsamości narodu która jest kształtowana przez narrację preambuły o nas samych. Wstęp do konstytucji zawiera specyficznie opowiedzianą historię narodu oraz określa wartości i aspiracje narodowe, przedstawia obraz nas samych jako narodu i społeczeństwa oraz wyraża ideały, jakie nam przyświecają. Wstęp stanowi rodzaj tak modnego dziś selfie, na którym każdy z nas powinien siebie odnaleźć. Tożsamość narodu wchodzi więc do tekstu prawnego – przemieniając się stopniowo w tożsamość konstytucyjną – ukonkretnianą w zasadach i wartościach konstytucji. Tożsamość narodu jest z pewnością szersza od tożsamości konstytucji, czemu dawał wyraz wspomniany wyrok TK z 16.11.2011 r., SK 45/09. Przykładowo, do tożsamości Konstytucji RP nie przynależy Targowica albo PKWN. Zapewne jest tak, że tożsamość narodowa zrodziła tożsamość konstytucyjną, tożsamość konstytucyjna wywodzi się z tożsamości narodu, ale z pewnością wyłuskuje z niej jedne tradycje, a inne odsuwa. Obie tożsamości (narodu i konstytucji) są ze sobą powiązane. Preambuła jest miejscem ich stykania się. Przepisy preambuły są rodzajem nici łączącej te tożsamości. Odsłonięcie obu tych tożsamości stanowi kluczowe zadanie, jakie stawiamy przed wstępem do Konstytucji.

Wyróżnienie funkcji „tożsamościowej” konstytucji nie jest bynajmniej sprawą ostatnich lat. Kategoria ta miała swoje znaczenie od czasu pierwszych spisanych konstytucji. Przykładem tego jest Konstytucja Stanów Zjednoczonych (z 1787 r.), gdyż na jej gruncie – dzięki tożsamości konstytucyjnej – powstał naród amerykański. Tożsamość ta jest kultywowana w sercach Amerykanów przez pledge of allegiance składane w szkołach, uniwersytetach lub w kościołach. Jednakże rację mają ci, którzy zauważają, że w czasach, w jakich żyjemy, funkcja tożsamościowa ustawy zasadniczej nabiera znaczenia. Widzimy to zwłaszcza w państwach zmierzających w kierunku nieliberalnym lub autorytarnym. Nasuwającym się przykładem jest kształt Narodowego Wyznania Wiary – wstępu do nowej Konstytucji Węgier z 2011 r. Z kolei w Polsce w ostatnich latach tożsamość konstytucyjna zaczęła być wykorzystywana przez polityków jako swoista bariera, która miałaby oddzielać prawo krajowe od prawa europejskiego, jak i Polskę od Europy.

Nauka prawa ma skłonność do mnożenia funkcji konstytucji. Zgódźmy się więc, że ustawa zasadnicza spełnia jeszcze inne funkcje niż wyróżnione wyżej funkcje prawne. Bez wątpienia odgrywa ogromną rolę społeczną, kulturową lub wychowawczą. Na przykład do takich właśnie funkcji odwoływały się manifestacje w obronie Konstytucji, które miały miejsce w Polsce, dyskusje w szkołach nad konstytucją lub noszenie koszulek z napisem „konsTYtucja”.

Istnieje pewne iunctim między funkcjami konstytucji a formami stosowania jej przepisów (posługiwania się nimi). Zwłaszcza funkcja ochronna spełnia się przez stosowanie jej przepisów w płaszczyźnie wertykalnej i horyzontalnej, o czym jest mowa dalej. Poza tym do realizacji każdej z wyróżnionych funkcji przyczynia się sąd konstytucyjny i pozostałe sądy, gdyż kontrola sądowa konstytucyjności prawa jest formą stosowania konstytucji.

Reasumując: sposób mówienia o funkcji konstytucji w doktrynie prawnej znacząco się zmienił. Przed 1989 r. sprowadzał się on do wyodrębniania celów tej ustawy, które miały ściśle polityczny charakter. Były wprost związane z państwem i jego władzą, pomijały natomiast funkcje ochronne (obronne) wobec obywateli. W XXI w. funkcje konstytucji stały się bogatsze niż kiedykolwiek wcześniej. Kluczowe znaczenie w dyskusjach nad nimi zyskuje funkcja ochronna, gdyż dzięki niej pozycja obywatela wysuwa się na czołowe miejsce w tych ustawach.

3. Konstytucjonalizm

Konstytucjonalizm jest to doktryna określająca warunki, jakie stawia się aktowi prawnemu, który jest ustawą zasadniczą.Na jego kształt ma wpływ, przede wszystkim, rozumienie nadrzędności konstytucji, organizacji władzy w państwie i praw człowieka. Konstytucjonalizm nie wyskoczył jak z pudełka, przeciwnie, jest to doktryna żywa, czuła na czas i sytuacje, powstała w oświeceniu, ale która w XXI w. nabrała nowej dynamiki. Tak wyjaśniany konstytucjonalizm ma oczywiście charakter postulatywny (nie zaś normatywny). Funkcjonują różne wizje tej doktryny, które omawiam dalej.

Uprzedźmy z góry, że konstytucjonalizm jako zespół poglądów na temat konstytucji nie może być mylony z zasadą konstytucjonalizmu, będącą normą prawną (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Zasada ta jest aplikacją idei nadrzędności ustawy zasadniczej w systemie prawa. Jest o niej mowa w dalszej części podręcznika.

3.1. Konstytucjonalizm liberalny

A. Konstytucjonalizm przez długie lata był synonimem konstytucjonalizmu liberalnego, powstałego jeszcze pod koniec XVIII w.

Pojmuje on konstytucję jako akt prawny, który ogranicza władzę polityczną przez skrępowanie jej rządami prawa, co służy zachowaniu wolności człowieka. W punkcie wyjścia jego celem było określenie tego, czego władzy czynić nie wolno. Jednostka znajduje się w nim przed wspólnotą oraz ma niezbywalne wolność i prawa, których ograniczenie jest trudne. Konstytucja jednak to nie tylko „kaganiec” dla władzy, jak pierwotnie zakładano. Wyznacza bowiem zasady rządzenia się w oparciu o trójpodział władzy, kreuje instytucje i określa kompetencje organów państwa. Przy tym jest ona w systemie prawa aktem najwyższym. Sposób uchwalania prawa nadaje temu prawu legalność. Konstytucjonalizm zmierza w kierunku urzeczywistnienia zasad państwa prawnego. Stąd charakterystyczna etykieta tej doktryny: „To nie ludzie rządzą, lecz prawo”.

W omawianym rodzaju konstytucjonalizmu wielką rolę odgrywają wolności i prawa człowieka i obywatela. Przywiązuje on nie tylko znaczenie do wolności człowieka, ale także do jej ochrony, np. praw mniejszości. Godność człowieka jest w nim traktowana jako przyrodzona i niezbywalna, jest pewnego rodzaju płaszczem, pod którym może się schować każdy człowiek i obywatel.

Powyższe podejście możemy nazwać klasycznym pojmowaniem konstytucji, jeszcze o rodowodzie oświeceniowym. Fakt, że pochodzi ono z końca XVIII w., wcale nie oznacza, że jest nieaktualne. Konstytucja jako synonim ograniczenia władzy przez prawo ma znaczenie i obecnie, na początku XXI w., i w Polsce, i w innych państwach. Ów konstytucjonalizm rozwinął się zwłaszcza w okresie po II wojnie światowej. Zauważmy zarazem, że konstytucja, która zapewnia władzę, ale jej nie ogranicza, nie daje konstytucjonalizmu, tak jak w wypadku Konstytucji PRL z 1952 r. Tak jest też obecnie w wielu państwach na świecie (np. na Białorusi lub w Rosji). Sama konstytucja nie wystarcza więc jeszcze do tego, aby istniał i funkcjonował konstytucjonalizm. Nie jest on bowiem dowolną teorią, nie odnosi się do jakiegokolwiek zlepka przepisów, lecz ma ściślejsze znaczenie, gdyż łączy się z określonymi wymogami, jakie stawiamy konstytucji.

1. Jeden z rodzajów liberalnego wyjaśnienia istoty konstytucji polega na rozumieniu jej jako umowy społecznej między ludźmi.

Najpierw było to oświeceniowe rozumienie umowy społecznej (jak u Rousseau lub Locke’a), gdy umowa między ludźmi stanowiła (jako twór myślowy) fundament idealny dla konstytucji. Umożliwiła odejście od stanowiska, według którego konstytucja jest nadawana wyłącznie z góry przez panującego. Współcześnie wyjaśnianie konstytucji jako umowy społecznej polega na tym, że obywatele zobowiązują się wobec siebie do szanowania jej przepisów i urządzenia według nich państwa. Nie jest to byt wyobrażony, lecz postulat rządów ograniczonych przez prawo obecny w świadomości ludzi, wymagający od nich dojrzałości i konsensusu. Zgodnie z tą koncepcją konstytucja pełni funkcję aktu założycielskiego wspólnoty. W taki sposób traktowana jest Konstytucja Stanów Zjednoczonych, jako ustanawiająca naród amerykański.

Nie porównuję twórczego wymiaru Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r. (Wethe People jest wzorcem performatywnego znaczenia wstępu) z „My Naród” z Konstytucji RP z 1997 r. Na naszą skromną miarę musimy jednak zauważyć, że ustrojodawca polski prowadzi we wstępie narrację w taki sposób, że przybiera ona charakter samozobowiązania się narodu. Naród Polski – my, wszyscy obywatele, narzucamy sobie zobowiązania i powinności oraz uchwalamy sobie konstytucję „jako prawa podstawowe dla państwa”. Wstęp do Konstytucji RP przywraca jedność ludzi podzielonych po okresie komunistycznym, którzy wywodzą swoje ideały z różnych źródeł. Konstytucja z 1997 r. zawiera więc także odblask idei, według której ludzie związują się i zobowiązują prawem.

Traktowanie konstytucji jako rodzaju umowy społecznej jest żywe tak na świecie, jak i w doktrynie prawnej. Natomiast krytycy takiego jej pojmowania uznają zgodę ludzi za fikcyjną, a kontrakt między nimi za więcej niż wątpliwy. Na przykład podkreślają, iż ustawa zasadnicza jest rodzajem dealu między politykami, zaś ów kompromis ludzi wokół konstytucji jest tylko przejściowy.

2. Roli konstytucji chyba już nikt nie sprowadza jedynie do wspomnianego ograniczenia władzy i gwarantowania praw człowieka. Jej materią stało się także określenie podstaw stosunków gospodarczych i społecznych w państwie. Wyrazem tego stały się np. normy programowe w konstytucji, wskazujące kierunki rozwoju obu tych sfer. Konstytucja pozostaje aktem prawnym, ale silnie zanurzyła się w życiu społecznym. Swoje przepisy kieruje nie tylko do organów państwa, ale także do obywateli i innych podmiotów prywatnych (są one ważne z perspektywy np. prowadzenia działalności gospodarczej i posiadają różne mechanizmy gwarancyjne). A jeśli tak jest, to mogą być stosowane, tak jak na gruncie Konstytucji RP, w sposób bezpośredni.

3. Na pozycję konstytucji i jej rozumienie wpływa rola powiązań międzynarodowych, w tym integracji europejskiej. Konstytucja w swoim obowiązywaniu musi „odnajdywać” swoje miejsce w systemie norm międzynarodowych i europejskich. Przykładowo w Polsce Trybunał Konstytucyjny znalazł taką interpretację zasady konstytucjonalizmu z art. 8 ust. 1 Konstytucji z 1997 r., która podkreśla najwyższą moc jej przepisów, zachowuje pierwszeństwo jej obowiązywania, a jednocześnie otworzyła ją na prawo europejskie3.

Reasumując: w liberalnym poglądzie na konstytucję istotne jest jej rozumienie jako zespołu przepisów o najwyższej mocy prawnej, regulujących ustrój państwa, prawa człowieka i ograniczających władzę. Widzimy w niej normę najwyższą w państwie, wyrażającą pewne idee polityczne i społeczne. To prawo fundamentalne dla państwa, którego celem jest zorganizowanie w racjonalny sposób stosunków między rządzącymi i rządzonymi, jak i akt afirmujący prawa obywateli. Nie można do niej wnosić zmian (jak do Konstytucji Stanów Zjednoczonych), z wyjątkiem sytuacji, gdy jest to niezbędne, w procedurze, którą konstytucja sama ustanawia. Takie podejście do konstytucji, szanujące ją jako najwyższe źródło prawa i kartę praw obywateli, nadaje jej znaczenie prawne i społeczną doniosłość. Nikt nie bagatelizuje jednocześnie faktu związania konstytucji z polityką. G. Burdeau (w 1956 r.) twierdził: „Nie ma konstytucji, jeśli nie jest ona funkcją zdecydowanej opcji politycznej” (il n’y a de Constitution qu’en fonction d’une option politique fermée). Konstytucja wynika więc wprawdzie z działań politycznych, ale zachowuje charakter najwyższego prawa uznanego przez wszystkich.

Konstytucjonalizm liberalny, od stuleci do dnia dzisiejszego, podlega krytyce i zmianom.

B. W XXI w., w ramach konstytucjonalizmu liberalnego, toczy się spór między konstytucjonalizmem sądowym a konstytucjonalizmem politycznym. Spór ten jest zwłaszcza widoczny na tle kryzysu demokracji liberalnej.

Konstytucjonalizm określany mianem „sądowego” zakłada silną rolę sądów w ustroju demokratycznym. Jego kwintesencją jest sądowa kontrola hierarchiczności norm, która w ostatecznym rachunku służy ochronie praw człowieka. Na konstytucjonalizm ten rzuca cień doktryna Kelsena z Grundnorm (nie ma ona treści i pełni funkcję formalną). Naturalnie nie tylko ten model wyraża silną kontrolę konstytucyjności prawa. Zakłada ją także kontrola konstytucyjności prawa funkcjonująca w Stanach Zjednoczonych, która nazywa się judicial review. Przykład amerykański wskazuje, że można dysponować silną kontrolą konstytucyjności norm prawnych i to bynajmniej nie o rodowodzie Kelsenowskim. O właściwościach tego rodzaju konstytucjonalizmu mówi się sporo w dalszej części podręcznika.

Natomiast konstytucjonalizm „polityczny” jest oczywiście także oparty na prawie (nie wychodzi poza prawo), ale nie odwołuje się do roli sądów, tak jak w pierwszym przypadku. Według tej doktryny to władza ustawodawcza przesądza o tym, co jest konstytucyjne, nawet jeśli następuje to w trybie „dialogu” między parlamentem, który uchwala ustawę, a sądem, który stwierdza jej niekonstytucyjność (np. po orzeczeniu wydanym przez sąd ustawa wraca do izby w celu usunięcia jej wad). Jej zwolennicy twierdzą, że jeśli zachowuje się określone zasady ustrojowe, takie jak pluralizm polityczny lub rządy przedstawicielskie, to kontrola sądowa konstytucyjności prawa traci na znaczeniu. Parlament, dzięki rozważaniu i konfrontowaniu ze sobą różnych punktów widzenia, jest predestynowany do rozstrzygania wielkich sporów prawnych. Deliberatywność parlamentu jest rodzajem racjonalności, która wynika z oddania głosu obywatelom. Jest on bardziej racjonalny aniżeli sądy. Dlatego to obywatele i ich reprezentanci (a nie sędziowie) powinni mieć najważniejszy głos w sprawie konstytucji. Jest ona zakorzeniona w życiu społecznym, nie jest zaś sprawą prawników. Na gruncie tej doktryny pozycja kontroli sądowej staje się nabrzmiałym problemem. Natomiast parlament, dzięki wspomnianej roli, pozostaje sercem demokracji. Zatem ten rodzaj konstytucjonalizmu można scharakteryzować poprzez wymowny tytuł książki M. Tushneta – Taking the Constitution away the Courts (Princetown, 2000 r.).

3.2. Konstytucjonalizm nieliberalny

Przywykliśmy do stanu, w którym istnieje jeden rodzaj konstytucjonalizmu (liberalny, demokratyczny, zwykły). Pamiętamy bowiem, że termin „konstytucjonalizm” stosujemy wówczas, gdy konstytucja i ustrój państwa spełniają określone wymogi. Czy można więc mówić o nieliberalnym konstytucjonalizmie? Tak, gdyż termin ten wyraża zmiany ustrojowe dokonujące się współcześnie nie tylko np. w Wenezueli, lecz także na Węgrzech lub w Polsce.

Główną osią podziału między konstytucjonalizmem liberalnym i nieliberalnym wydaje się określenie relacji między demokracją a rządami prawa, jak i między państwem (władzą) a jednostką. Początkowo dany konstytucjonalizm wydawał się jedynie osłabieniem zwykłego konstytucjonalizmu, rodzajem wysypki, a nie choroby. Tymczasem swoje rozwiązania prezentuje on już od jakiegoś czasu czarno na białym (np. w Konstytucji Węgier z 2011 r.) i jego rola rośnie.

Konstytucja nieliberalna zakłada prymat władzy pierwotnej narodu (pouvoirconstituant). Naród jako suweren znajduje się więc przed prawem. O ograniczeniu władzy nie decydują bynajmniej przepisy konstytucji, ponieważ rządy prawa ulegają zakwestionowaniu. Założenia owego konstytucjonalizmu możemy przybliżyć, posługując się przykładem Węgier. Można rzec, że jeśli istnieje nieliberalny konstytucjonalizm, to z pewnością funkcjonuje właśnie tam. Dlaczego? Bo tak określają go sami Węgrzy. W. Orban określił jego podstawę następująco: „Naród węgierski nie jest po prostu grupą jednostek, lecz wspólnotą, którą należy zorganizować, wzmocnić, a w istocie skonstruować. W tym sensie nowe państwo, które budujemy na Węgrzech, jest państwem nieliberalnym. Nie neguje ono podstawowych wartości liberalizmu, takich jak wolność, ale nie czyni z tej ideologii centralnego elementu organizacji państw. W to miejsce stosuje podejście specyficznie narodowe”4.

Konstytucjonalizm nieliberalny nie powinien być opisywany jedynie na podstawie jego stosunku do pozycji narodu albo na przykładzie destrukcji sądów i trybunałów. Odnosi się on bowiem w wyjątkowy sposób do godności człowieka oraz wolności i praw. Godność jest wprawdzie podstawą bytu ludzkiego, ale jest także przyznawana przez państwo (np. godność uzyskał naród węgierski). Godność człowieka stała się instrumentem w rękach państwa. Nie trzeba tu już zatem mówić dalej, jakie ma to konsekwencje dla praw człowieka i obywatela. Na przykład istnieją godności ludzkie „większe” (obywateli) i „mniejsze” (np. imigrantów).

1. Populizm konstytucyjny jest rodzajem krytyki liberalnego konstytucjonalizmu, ale w istocie stanowi jego odrzucenie. Ma on własny pogląd na miejsce narodu w konstytucjonalizmie. Buduje opozycję ludu i elit. Wyklucza części społeczeństwa ze współrządzenia, a mówi przy tym językiem „zwykłego obywatela”. Populiści zarzucają podejściu liberalnemu, że suwerenność narodu została przekształcona w fikcję, gdyż władzę prawodawczą sprawuje nie parlament i rząd, lecz elity, co szkodzi dobru narodu. Kwestionuje się dotychczasowe rozumienie reprezentacji politycznej (suweren wypowiada się raczej przez partie). Populiści obiecują zmniejszyć dystans między obywatelami a organami i instytucjami państwa. Domagają się budowania porządku prawnego promującego dobro narodu, które przeciwstawiają interesom partykularnym. Z założeń tych wynikają zapewne częste rewizje konstytucji, gdyż istniejący porządek jest skażony dziedzictwem przeszłości (np. komunistycznej).

Populizm podważa rządy prawa, gdyż są one narzędziem promowania interesów mniejszości (elit) przeciwko dobru narodu. Rul of law jest przeszkodą dla sprawnego osiągania celów władzy. Zrywa ze stanem, który sam określa mianem tzw. imposybilizmu prawnego, tj. z barierami i ograniczeniami, które są „nielegitymowane” z punktu widzenia władzy większości. Liberalne przywiązanie do utrzymywania procedur uchwalania prawa oraz jego racjonalności osłabia możliwość osiągania celów. Prawo w tym zakresie jest instrumentem. Za hasło naczelne populizmu możemy uznać słowa: „Konstytucja jest dla ludu, nie dla elit”.

Reasumując: nieliberalny konstytucjonalizm ma w sobie dynamikę kwestionującą zastane zasady prawa (np. niezależność sądów i niezawisłość sędziów). Jednym z jego wymiarów jest „przejmowanie” instytucji i demontaż mechanizmów kontroli sądowej. Z jednej strony nie pozwalają one rządzić „jak należy”, a z drugiej określone zmiany (np. w prawie wyborczym) mają utrudnić powrót zwykłego konstytucjonalizmu.

2. Podrodzajem konstytucjonalizmu nieliberalnego nie jest natomiast konstytucjonalizm autorytarny. Według wielu prawników ten termin jest wewnętrznie sprzeczny, to oksymoron typu „drewniane żelazo” albo prościej – „demokracja socjalistyczna”. W istocie, doktryna ta znajduje się poza konstytucjonalizmem, gdyż podważa zasady demokracji, nie uznaje rządów prawa i atakuje jego instytucje. „Konstytucjonalizm autorytarny” oznacza więc koniec konstytucjonalizmu. Można go odnieść np. do Białorusi lub Turcji. Są jednak autorzy, którzy dopuszczają ten rodzaj konstytucjonalizmu, rozciągając jego pojęcie na rządy autokratów lub na świat, w którym z uwagi na warunki, w jakich ludzie żyją, mechanizmy prawne mogą działać, ale demokracja jest ograniczona. Na przykład ma to miejsce w warunkach panowania kultury plemiennej lub w innych specjalnych okolicznościach (por. M. Tuschnet).

3.3. Inne rodzaje konstytucjonalizmu

3.3.1. Konstytucjonalizm cyfrowy

Podstawowy podział konstytucjonalizmu na liberalny i nieliberalny nie wyczerpuje problemu. Konstytucjonalizm dzieli się bowiem według „obszarów”, jakie ogarnia. Jednym z nich jest konstytucjonalizm cyfrowy (digital constitutionalism).

Powstał on w związku z tym, że nasze życie stopniowo przenosi się do Internetu (i to nie tylko w czasie trwania pandemii Covid-19). Jeszcze przed 20 laty świat cyfrowy był dodatkiem do „normalnego” życia. Obecnie świat realny splata się ze światem wirtualnym lub świat cyfrowy wyprzedza świat realny, stwarzając nowe możliwości działania. Na przykład podczas najcięższych walk w wojnie w Ukrainie w 2022 r. żołnierze ukraińscy w okopach mają „zasięg” (dzięki Elonowi Muskowi), co zapewne wpływa na przebieg wojny.

Konstytucjonalizm cyfrowy nie polega na wprowadzeniu do ustawy zasadniczej regulacji dotyczących Internetu. Jest natomiast próbą prawnego uporządkowania platform cyfrowych i wiąże się z odpowiedzią na pytania o porządek prawny tych platform. Można zaryzykować pogląd, że niektóre z nich mają większe znaczenie niż niejedno państwo. Konstytucjonalizm cyfrowy stawia pytanie, czy za pomocą dotychczasowych pojęć prawa konstytucyjnego można opisać zjawiska, jakie zachodzą w świecie cyfrowym. Na przykład gdzie, na jakim terytorium mieści się „chmura cyfrowa”? Czy władza może ją przeszukać, czy wymaga to zachowania legalności jak przy przeszukaniu mieszkania? Czy kradzież w Internecie oznacza to samo co kradzież w świecie realnym? Czy tradycyjne mechanizmy ochrony praw człowieka (takie jak prawo do sądu lub skarga konstytucyjna) zachowują swoje znaczenie? Odpowiedzi na te pytania mogą zostać udzielone z perspektywy zarówno konstytucjonalizmu liberalnego, jak i nieliberalnego. Niektórzy twierdzą jednak, że w obu podejściach konstytucja wydaje się zbyt „krótką kołdrą” wobec ogromu problemów, jakie przynosi świat cyfrowy.

W świecie wirtualnym „rządzą” podmioty prywatne (są nimi wielkie korporacje typu Google lub Facebooka) oraz uczestniczą w nim anonimowi użytkownicy sieci (najczęściej awatary). Przepisy, jakie wykorzystuje świat cyfrowy, mają charakter prywatny (np. regulaminy oddolnie ustalane przez Google). Są w nim przestrzenie nieregulowane przez prawo publiczne, przez co prawa człowieka są tam słabiej chronione. Na przykład w 2013 r. w Krakowie ktoś zwołał przez Internet młodzież na prywatną imprezę w Zakrzówku, w wyjątkowo niebezpiecznym miejscu, nad stromym kamieniołomem. Zamiast kilkunastu osób „zaprosiło się” około 23 tysiące ludzi. Jedna z osób spadła z dużej wysokości, odnosząc ciężkie obrażenia. Jak się okazało, zgromadzenie nie miało organizatora. Władze miasta i policja bezradnie rozkładały ręce, twierdząc, że nie mogły zapobiec temu zgromadzeniu. Nie ustalono osoby odpowiedzialnej za zwołanie w Internecie owego eventu5. Anonimowość w sieci ułatwia wypowiadanie się, ale z wolności tej korzystają także hejterzy i stalkerzy. Funkcjonuje w nim również cenzura algorytmiczna stosowana przez korporacje prywatne. Na przykład Google „zawiesił” na Twitterze konto podmiotu tak silnego jak były prezydent Stanów Zjednoczonych D. Trump). Naturalnie Trump obroni swoją pozycję, ale warto zauważyć, że w przestrzeni Internetu można „uciszyć” każdego. „Zbanowanie” przez podmiot prywatny oznacza tu zaś praktycznie odcięcie danej osoby (ale bynajmniej nie Trumpa) od swoistej „światowej autostrady”, do jakiej można przyrównać rolę Internetu.

Konstytucjonalizm cyfrowy rozgrywa się przede wszystkim w sferze stosunków prywatnoprawnych. Dlatego znaczenia nabiera kwestia horyzontalnego działania przepisów konstytucji o prawach człowieka. Jest to płaszczyzna, na której wartości konstytucyjne mogą „dotrzeć” do praw jednostki w świecie wirtualnym. Rozszerzanie konstytucji na wspomniane stosunki jest procesem, który trwa latami, i bynajmniej nie uległ on zakończeniu (jest o nim mowa dalej). W każdym razie, horyzontalność umożliwia włączenie konstytucji do regulacji stosunków społecznych w tym świecie. Digital constitutionalism sprzyja więc takiemu działaniu przepisów konstytucji, gdyż „społeczeństwo informatyczne” składa się głównie z podmiotów które funkcjonują na gruncie prawa prywatnego.

3.3.2. Konstytucjonalizmy narodowe

Konstytucjonalizm jest też rozumiany w taki sposób, że jest doktryną specyficzną dla każdego państwa. Stosownie do tego mówimy o konstytucjonalizmie polskim, francuskim lub innego jeszcze państwa. Na przykład na gruncie konstytucjonalizmu angielskiego Anglicy nawet w XXI w., przechwalają się, że „parlament może wszystko”. Z kolei cechą konstytucjonalizmu francuskiego jest istnienie bloku konstytucyjnego, na który składa się Konstytucja V Republiki z 1958 r., Wielka Deklaracja Praw Człowieka z 1789 r. oraz Karta Środowiska Naturalnego z 2005 r. Z racji znaczenia tego ostatniego dokumentu konstytucjonalizm ten mówi o sobie, że jest „zielonym konstytucjonalizmem” (le constitutionalism vert). Nawiasem mówiąc, „zielony konstytucjonalizm”, jeśli rozumieć przez niego ustanawianie przepisów dotyczących środowiska naturalnego człowieka, nabiera znaczenia (obecnie blisko 150 konstytucji na świecie odnosi się do tej materii). Inną cechą konstytucjonalizmu francuskiego jest jego nacisk na tożsamość konstytucji. Dzięki wspomnianym właściwościom zachowuje on swoistość.

Konstytucjonalizm polski

Jak na tle przedstawionych rodzajów konstytucjonalizmu można scharakteryzować polski konstytucjonalizm?

Do tej pory utożsamialiśmy konstytucjonalizm w Polsce tylko z liberalizmem. Wydawało się, że jego rozwiązania są najlepsze i nie mają alternatywy. Na przykład przekonaliśmy się, że budowę ustroju demokratycznego po 1989 r. umożliwiły rozwiązania właściwe tej doktrynie.

W ostatnim trzydziestoleciu w konstytucjonalizmie naszego kraju wielką rolę odgrywał Trybunał Konstytucyjny. Jego orzecznictwo było jak gorset stawiający człowieka do pionu. Trzymało ono w ryzach i system prawa i podglebie polskiej demokracji. Przykładem tego były wyroki o Traktatach europejskich lub o niekonstytucyjności stanu wojennego. Organ ten nie pełnił jedynie funkcji „kontrolera czystości prawa” (jak u Kelsena), ale wiódł nas do Europy lub pełnił funkcję mentora dla legislacji. Po 2016 r. Trybunał Konstytucyjny został upolityczniony. Sprawuje funkcję ochronną nad domniemaniem konstytucyjności ustaw, opiekuje się nim i je potwierdza. Relacja między tym organem a władzą prawodawczą odwróciła się. Nie dość, że parlament uchwala ustawę, to Trybunał jeszcze ją zwykle „przyklepuje”. Obowiązywanie ustawy może współgrać z jej jawną niekonstytucyjnością. Jak to wyraził Senator A. Bobko podczas debaty nad ustawą o Sądzie Najwyższym z 8.12.2017 r., skracającą konstytucyjnie wyznaczoną kadencję I Prezes SN, łamała ona przepis konstytucji i „zrozumiałby to moja wnuczka”6.

Centralne znaczenie dla konstytucyjności prawa ma obecnie kwestia pochodzenia ustawy od sejmowej większości, nie zaś orzecznictwo Trybunału. Domniemanie konstytucyjności prawa uległo autonomizacji i oddzieliło się od zasady konstytucjonalizmu (z art. 8 ust. 1), o czym będzie mowa dalej. W tych warunkach Trybunał ma małe znaczenie, ale jest to „dekoracja”, która ma swoją sprawczość widoczną zwłaszcza w serii wyroków dotyczących prawa europejskiego i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (2020–2022).

Wydaje się, że konstytucja bez sądów staje się w dużym stopniu atrapą, tak jak było to w PRL. Mrzonką jest zakładanie, że można rekonstruować niekonstytucyjność ustaw za pomocą innych środków niż orzeczenia sądowe. W ostatnich latach próbujemy interpretować zasadę konstytucjonalizmu z art. 8 ust. 1 w kierunku dopuszczenia kontroli sprawowanej przez sądy powszechne i administracyjne. Nadrzędność konstytucji może być chroniona za pomocą innej wizji niż ostra kontrola konstytucyjności sprawowana przez jeden tylko sąd. Dotąd twierdziliśmy bowiem, że warunkiem sine qua non dla utrzymania konstytucjonalizmu w Polsce jest działanie niezależnego Trybunału. Tak rozumiana kontrola rozproszona powinna być traktowana jako rozwiązanie trwałe, nie zaś jako operacja wynikająca z sytuacji emergency, w jakiej znalazł się konstytucjonalizm.

Z naszej perspektywy rywalizacja między konstytucjonalizmem sądowym i politycznym wydaje się być przedmiotem bardzo odległych dyskusji w gronie specjalistów. Tak jednak nie jest. Zastanawiając się nad możliwością wyjścia z kryzysu konstytucyjnego, w jakim znaleźliśmy się w Polsce po 2016 r., wpadamy bowiem w sam środek sporów o konstytucjonalizm. Dlatego prawnicy rozważają, jaki wzorzec konstytucjonalizmu jest relewantny dla Polski.

Reasumując: rozumienie konstytucjonalizmu jest przedmiotem licznych sporów. Ma on sporo odmian, ale należy uprzedzić Czytelników, że rozróżnienia dotyczące konstytucjonalizmu są dość chybotliwe. Trudno jest wyznaczyć punkt krytyczny i stwierdzać: „tu się kończy konstytucjonalizm liberalny” a „tu się zaczyna nieliberalny”. Procesy te nakładają się na siebie. Wspólnym mianownikiem konstytucjonalizmu powinno być jednak to, że konstytucja jest prawem najwyższym i dzięki niej rządzi prawo. Ów „wspólny mianownik” umożliwia właśnie wielorakie konstytucjonalizmy, np. jedne zakładają silną lub słabą rolę sędziów jako strażników konstytucji, budowę takiego lub innego prawa wyborczego albo systemu organów państwa.

Zarazem gdy wyobrażamy sobie konstytucję, to „domyślnym” przypadkiem konstytucjonalizmu pozostaje i tak konstytucjonalizm liberalny. Ma on różne wady oraz nie jest w stanie wyjaśnić wielu zjawisk zachodzących w prawie. Przykład typu, że „głosuje się na ludzi, a wybiera partie” byłby banalny. Natomiast nieliberalny pozwala na pokazanie i zrozumienie słabości liberalnego. Jeśli jednak konstytucjonalizm nieliberalny odrzuca np. mechanizm wolnych wyborów lub uderza w niezależność sądów lub niezawisłość sędziów, to płynnie przechodzi w formę, którą nazwaliśmy autorytarną. Taki konstytucjonalizm funkcjonuje np. na Białorusi, w Turcji lub Wenezueli.

Rozdział 3. Konstytucja jako akt prawny

Czym charakteryzuje się konstytucja jako akt prawny?

1. Pojęcie

Konstytucja jest to ustawa zasadnicza w państwie, która reguluje podstawy ustroju politycznego i gospodarczego oraz prawa człowieka i której przepisy mają najwyższą moc prawną. Takie wyjaśnienie nazywamy prawniczym rozumieniem konstytucji. Konstytucja ma tu formę pisemną i zazwyczaj jest zawarta w jednym dokumencie.

Dlaczego jednak jest nazywana ustawą zasadniczą? Dzieje się tak dlatego, że wyróżnia się wśród innych ustaw swoją formą i treścią. Forma konstytucji wskazuje, że ustawa ta ma cechy o fundamentalnym znaczeniu, w tym takie, które pozornie wydają się odgrywać mniejszą rolę (jak np. nazwa), podczas gdy ewidentnie wyróżniają ją spośród ustaw zwykłych. Konstytucję charakteryzuje także swoista treść, która stanowi ukonkretnienie przedmiotu, jakim zajmuje się prawo konstytucyjne.

A. Konstytucja w znaczeniu prawniczym przybiera kilka postaci, z których wymieniamy te o największym znaczeniu.

1. Konstytucje, z punktu widzenia zakresu treści, jakie regulują, dzielimy na pełne (duże) i niepełne (małe). Pierwsze – to ustawy o treści typowej dla ustawy zasadniczej, regulujące w zasadzie wszystkie aspekty funkcjonowania państwa, w tym jego ustrój gospodarczy i społeczny. Przykładem takiego aktu jest Konstytucja RP z 1997 r. Drugie – to konstytucje pomijające jedną lub więcej materii, jakie występują w „dużych” konstytucjach.

Rozróżnienie to okazuje się żywotne w Polsce, gdyż parokrotnie mieliśmy do czynienia z uchwaleniem „małych konstytucji”. Były one synonimem tymczasowych (przejściowych) rozwiązań ustrojowych. Chodzi o następujące akty prawne:

a) uchwała Sejmu z 20.02.1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa (uchwała ta składała się tylko z dwóch artykułów);

b) ustawa konstytucyjna z 19.02.1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej;

c) ustawa konstytucyjna z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz o samorządzie terytorialnym.

2. Konstytucje, z uwagi na sposób (kryteria) dokonywania w nich zmian, dzielimy na sztywne i elastyczne (czyli, mówiąc dość nieprecyzyjnie, „trudne” i „łatwe” do zmiany). Rozróżnienie to ma względny charakter, gdyż kluczowe jest kryterium, jakie ustalimy dla dokonania tego podziału. Kwestię zmian w konstytucji wyjaśniam w dalszej części tego rozdziału (por. pkt 2.4).

Konstytucja RP jest sztywna, czyli trudna do zmiany. W ciągu 25 lat obowiązywania była nowelizowana dwa razy, przy czym zmiany te miały znaczenie incydentalne:

a) art. 55 wprowadził europejski nakaz aresztowania (ustawa z 8.09.2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. poz. 1471);

b) art. 99 odbiera prawa wyborcze do Sejmu i do Senatu osobie skazanej prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (ustawa z 7.05.2009 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. poz. 946).

3. Konstytucje, z uwagi na ich budowę, dzielimy na jednolite (zawarte w jednym dokumencie) i złożone (wyrażone w kilku lub więcej aktach). Na przykład Konstytucja RP z 1997 r. jest aktem jednolitym, choć składa się ze wstępu i części artykułowanej. Natomiast konstytucja Izraela składa się z 11 ustaw zasadniczych, przyjętych w latach 1958–1992 r. Innym przypadkiem „złożoności” jest Konstytucja Austrii, na którą składają się: konstytucja z 1920 r. (tzw. konstytucja H. Kelsena), której moc została uchylona w 1934 r. i przywrócona w 1945 r., traktat państwowy o suwerenności Austrii z 1955 r. oraz Europejska Konwencja Praw Człowieka z 1950 r. Na konstytucję składają się więc w tym przypadku przepisy prawa zarówno krajowego, jak i międzynarodowego;

4. Konstytucja może przybierać jeszcze inny specyficzny kształt. Na przykład Konstytucja Bośni i Hercegowiny z listopada 1995 r. ma postać umowy międzynarodowej zawartej w Stanach Zjednoczonych (układ z Dayton), stanowiąc czwarty załącznik do tego układu. Z kolei w ostatnich latach dużo mówimy o Konstytucji Węgier z 2011 r. (sama nazwa aktu nie jest przypadkowa i ma swoje znaczenie). Tamtejszy prawodawca odszedł bowiem od wielu rozwiązań przyjmowanych w państwach europejskich. Ponadto jest to pierwszy dokument konstytucyjny uchwalony w Europie Środkowej i Wschodniej po rozszerzeniu Unii Europejskiej w 2004 r.

B. Zupełnie inną kategorią od rozumienia konstytucji w znaczeniu prawniczym jest jej pojmowanie materialne (czyli faktyczne). Między prawniczym rozumieniem konstytucji a konstytucją w znaczeniu materialnym nie ma symetrii. Konstytucja w znaczeniu materialnymoznacza faktycznie działający ustrój państwa bez względu na to, czy jest on uregulowany w akcie prawnym (czyli w konstytucji w znaczeniu formalnym), czy też nie. Konstytucję w podanym rozumieniu (czyli faktyczne stosunki ustrojowe) posiada każde państwo. Zatem Polska posiada konstytucję zarówno w znaczeniu formalnym, jak i materialnym. Natomiast niektóre państwa (np. Wielka Brytania) nie mają konstytucji w znaczeniu formalnym rozumianej jako jedna specjalnie uchwalona ustawa zasadnicza. Na konstytucję brytyjską składa się korpus ważnych aktów prawnych uchwalanych przez parlament na przestrzeni wielu wieków. Rzecz jasna jest pewne, że Wielka Brytania posiada zarazem konstytucję pojmowaną materialnie (w podanym tu znaczeniu).

Pojęciem konstytucji w znaczeniu materialnym posługujemy się zazwyczaj wtedy, gdy chcemy wyrazić napięcie, jakie dostrzegamy między przepisami zawartymi w konstytucji a rzeczywistością ustrojową tego lub innego państwa. Realne stosunki władzy mają wpływ na to, jak rozumiemy i wykładamy konstytucję.

C