Prawo administracyjne. Eseje i testy z odpowiedziami ebook

Prawo administracyjne. Eseje i testy z odpowiedziami

redakcja naukowa Grzegorz Dudek, Mariusz Oleś, Przemysław Wszołek

Stan prawny na 10 maja 2023 r.

Wolters Kluwer

Wykaz skrótów

Akty prawne

EKSL – Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15.10.1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.)

k.c. – ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

k.p.a. – ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775)

k.p.c. – ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.)

KPP – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 391)

o.p. – ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.)

p.g.k. – ustawa z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.)

p.o.ś. – ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.)

p.p.s.a. – ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259)

pr. bud. – ustawa z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.)

pr. energ. – ustawa z 10.04.1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.)

p.u.s.a. – ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492)

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 47)

TUE – Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 13)

u.d.a.r. – ustawa z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 2512 ze zm.)

u.d.j.s.t. – ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2267 ze zm.)

u.f.p. – ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.)

u.k.a.r. – ustawa z 15.07.2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 224 ze zm.)

u.l.u. – ustawa z 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 151)

u.NIK – ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2022 r. poz. 623)

u.o.a.n. – ustawa z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.)

u.o.k.k. – ustawa z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2021 r. poz. 275 ze zm.)

u.o.p.d.k. – ustawa z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194 ze zm.)

u.o.z.o.z. – ustawa z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.)

u.o.z.z. – ustawa z 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 1421 ze zm.)

u.P. – ustawa z 6.04.1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.)

u.p.e.a. – ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.)

u.PIS – ustawa z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2023 r. poz. 338)

u.p.p.p. – ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 30 ze zm.)

u.p.s. – ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.)

u.p.z.p. – ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.)

u.r.l. – ustawa z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 741 ze zm.)

u.RM – ustawa z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1188)

u.RPO – ustawa z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.)

u.r.t. – ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1722 ze zm.)

u.s.c. – ustawa z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1691)

u.s.g. – ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.)

u.s.k.o. – ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570)

u.s.p. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.)

u.s.w. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.)

u.u.i.ś. – ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.)

u.w.a.r.w. – ustawa z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r. poz. 190)

u.z.m. – ustawa z 9.03.2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz.U. z 2022 r. poz. 2578)

VwGO – Verwaltungsgerichtsordnung (niemiecka ustawa o sądownictwie administracyjnym)

Periodyki, publikatory urzędowe, zbiory orzecznictwa

Annales UMCS – Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska

AUWr. – Acta Universitatis Wratislaviensis

Dz.U. – Dziennik Ustaw

Dz.Urz. UE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

GSP – Gdańskie Studia Prawnicze

ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSNC – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Seria A

PiP – Państwo i Prawo

PPH – Przegląd Prawa Handlowego

Prz. Leg. – Przegląd Legislacyjny

Prz. Sejm. – Przegląd Sejmowy

PUG – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

RPEiS – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

ST – Samorząd Terytorialny

ZNSA – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

ZNUJ – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego

ZNUWr. – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego

Inne

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

SN – Sąd Najwyższy

TK – Trybunał Konstytucyjny

TS – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej/Europejski Trybunał Sprawiedliwości

WSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny

Wstęp

Prawo administracyjne stanowi zasadniczy i obligatoryjny przedmiot na prawniczych studiach uniwersyteckich. Specyfika prawa administracyjnego jako gałęzi prawa, a jednocześnie dyscypliny naukowej i dydaktycznej, sprawia, że nie jest to najłatwiejsza materia do samodzielnego studiowania. Olbrzymia ilość dziedzin regulowanych prawem administracyjnym, wielość aktów prawnych umieszczonych na różnych szczeblach w hierarchii źródeł prawa, mnogość instytucji, pojęć oraz konstrukcji prawnych, a przy tym brak wyodrębnionej normatywnie tzw. części ogólnej sprawiać mogą poważne trudności w uchwyceniu specyfiki i tożsamości prawa administracyjnego, a tym samym klucza do jego właściwego rozumienia. W tym celu niezbędny jest niemały wysiłek intelektualny, początkowo – co oczywiste – ukierunkowany na zdanie egzaminu z prawa administracyjnego.

Nie ma jednego i uniwersalnego sposobu poznania i zrozumienia prawa administracyjnego, w tym na potrzeby egzaminu uniwersyteckiego, który na poszczególnych uczelniach może przebiegać inaczej. Z pewnością jednak zdobywanie i systematyzacja wiedzy, także w celach innych niż egzaminacyjne, powinny opierać się na różnych formach i metodach.

Mamy zaszczyt oddać w Państwa ręce pracę z zakresu prawa administracyjnego, która służy wyżej nakreślonym celom, choć nieco odbiega od typowych publikacji dostępnych na rynku. Książka ta, będąca wynikiem wspólnego wysiłku i zaangażowania Pracowników Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Studentów – Członków Koła Naukowego Administratywistów Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, obejmuje holistyczne i przekrojowe, a równocześnie możliwie przystępne przedstawienie podstawowych zagadnień z zakresu nauki prawa administracyjnego – integrując wątki naukowe i dydaktyczne.

Publikacja podzielona została na rozdziały, których tematyka obejmuje podstawowy kanon zagadnień z zakresu prawa administracyjnego. W poszczególnych rozdziałach zamieszczone zostały eseje Pracowników Katedry Prawa Administracyjnego oraz powiązane z nimi tematycznie pytania testowe wraz z proponowanymi odpowiedziami, opracowane przez Studentów.

Praca kierowana jest przede wszystkim do adeptów nauki prawa administracyjnego, w tym przygotowujących się do kolokwiów i egzaminu z tej dyscypliny prawniczej, chcących utrwalić, uporządkować, rozwinąć lub sprawdzić swoją wiedzę nabytą w trakcie zajęć lub indywidualnej lektury podręczników i innych opracowań. Może okazać się przydatna także dla przedstawicieli nauki poszukujących nowych inspiracji i kierunków rozwoju naukowego, praktyków zamierzających pogłębić swoją wiedzę z zakresu prawa administracyjnego, a także dla wszelkich osób zainteresowanych omawianą tematyką. Celom tym podporządkowana została konstrukcja pracy. Wspomniane eseje stanowią autorskie opracowania węzłowych zagadnień nauki prawa administracyjnego, przy czym ich tematyka pozostaje w zgodzie z powszechnie przyjmowanym podziałem treści omawianych w ramach uniwersyteckiego nauczania tej dziedziny. Zawarte w kolejnych esejach naukowe wypowiedzi poszczególnych autorów prezentują ich punkty widzenia oraz własne przemyślenia na dane tematy, ale zawierają również odniesienia do istniejącego już dorobku doktryny oraz orzecznictwa. Z kolei przygotowane pytania testowe nie są wyłącznie ilustracją poprzedzających je opracowań naukowych. Dotykają one, w różnym stopniu i na różne sposoby, wielu interesujących zagadnień szczegółowych, nieodzwierciedlonych wprost w esejach, a ich analiza wraz z odpowiedziami bądź samodzielne rozwiązywanie stanowić może dodatkowy impuls do własnych poszukiwań w innych źródłach, a także do lepszego przyswojenia i utrwalenia nabywanej wiedzy.

Mamy nadzieję, że trud podjęty wspólnie przez Przedstawicieli uniwersyteckiej wspólnoty nauczających i uczących się przyniesie wymierne efekty, a niniejsza publikacja stanowić będzie choć mały krok do dalszego rozwoju i upowszechniania nauki prawa administracyjnego.

Jako redaktorzy składamy serdeczne podziękowania wszystkim Współautorom za olbrzymie zaangażowanie i wolę podjęcia wspólnego wysiłku twórczego, a w szczególności Pani Profesor Iwonie Niżnik-Dobosz, Kierownik Katedry Prawa Administracyjnego UJ, oraz Panu Profesorowi Wojciechowi Jakimowiczowi za wsparcie inicjatywy powstania tej publikacji oraz opiekę i wiele cennych rad w całym procesie twórczym.

Redaktorzy

Rozdział I. Administracja publiczna

Mariusz Krawczyk

Rozważania zacząć należy od stwierdzenia, że nie jest możliwe całkowite poznanie i zrozumienie zagadnienia administracji publicznej, a dążenie do jego zdefiniowania z góry skazane jest na porażkę1. Przede wszystkim nie da się stworzyć definicji uniwersalnej dla każdego miejsca i czasu. Stan taki – jak i sama administracja – uwarunkowany jest niezliczoną ilością czynników2, z których najważniejsze to: dynamika tego zjawiska oraz jego „rozpiętość” i wielowymiarowość. Nie musi to jednak oznaczać rezygnacji z dalszych prób i poszukiwań. Ustalenie i opisanie przynajmniej podstawowych i nieprzemijających cech, właściwości, funkcji oraz atrybutów administracji (państwowej – publicznej) ma zaś niebagatelne znaczenie, i to nie tylko teoretyczne, ale przede wszystkim praktyczne, warunkujące życie każdego z nas od jego początku aż po jego kres.

Na wstępie warto podkreślić, że samego terminu „administracja” używamy nie tylko w odniesieniu do tego, co jest przedmiotem niniejszego rozdziału. Pojęcie to może występować praktycznie wszędzie, gdzie mamy do czynienia z celowym i w zasadzie uporządkowanym zajmowaniem się jakimiś sprawami3. Wydaje się też, że sama etymologia tego pojęcia jest powszechnie znana: „słowo «administracja» wywodzi się z łacińskiego słowa ministrare, oznaczającego «służenie», a z przedrostkiem ad- oznaczającego «zarządzanie, obsługiwanie, organizowanie, pomaganie» itp.”4. Nie powinno zatem dziwić, że na co dzień spotykamy się także – i to praktycznie na każdym kroku – z tzw. administracją prywatną.

Widzimy zatem, że kluczowy okazuje się tu określnik „publiczna”. Co to oznacza? Dodatkowo można zapytać: dlaczego nie mówimy tylko o administracji państwowej? Bez wątpienia chodzi tu o taką strukturę lub taką działalność (o tym za chwilę), która jest powiązana z najdoskonalszą formą zrzeszania się ludzi, czyli państwem5. Inaczej mówiąc, administracja, którą próbujemy zrozumieć, to po prostu integralna część państwa realizująca jego cele, zadania itd. Już od pewnego czasu określenie „publiczna” przeżywa renesans, a to za sprawę przywrócenia w naszym systemie samorządu terytorialnego6. Odeszliśmy od modelu (obecnego w okresie państwa socjalistycznego), w którym to całość administracji była określana mianem państwowej, dziś ten określnik zarezerwowany jest co najwyżej dla administracji rządowej. Wynika to z bezpośredniego lub pośredniego powiązania danej struktury administracji z państwem jako takim. Część podmiotów działa za państwo bezpośrednio, pozostając zarazem w prostym (hierarchicznie ułożonym i scentralizowanym) uwikłaniu, na czele którego posadowione są organy naczelne (rządowe – stricte państwowe, uosabiające jednocześnie tzw. władzę generalną). Druga grupa to podmioty samorządowe, niedziałające – rzecz jasna – w jakiejś kontrze do państwa7, ale pozostające w nieco bardziej skomplikowanym uwikłaniu, w którym po drodze do całości wspólnoty – zbiorowości państwowej umiejscowiono poziom pośredni, poziom wspólnoty samorządowej. W ich wypadku związek z państwem jako takim jawi się jako bardziej ukryty, w pierwszej kolejności chodzi tu bowiem o realizację zamierzeń „na dole”, „w terenie”, w ścisłym związku z regionalną, powiatową lub gminną wspólnotą (w naszym systemie). Wydaje się, że są to główne przyczyny leżące u podstaw mówienia współcześnie o administracji publicznej, a nie tylko państwowej.

Zdaje się, że można to jeszcze inaczej wyjaśnić8. Z dzisiejszej perspektywy chodzi już nie tylko o podmioty samorządowe. Z różnych przyczyn i w różnych warunkach coraz częściej w administrację wkraczają lub są „wciągane” podmioty, które przynajmniej do pewnego momentu jawią się jako prywatne, co jest elementem i skutkiem tzw. procesu prywatyzacji. Najczęściej działają one na podstawie norm prawa publicznego, w tych okolicznościach będą jednocześnie wykonywały zamierzenia państwa, z całym tego oplotem w postaci między innymi jego celów, ale nie będą one przynajmniej kreowane i obsadzane z inicjatywy oraz woli państwa9. W tym sensie mówienie o administracji, w której są one obecne, jako tylko „państwowej” jest nieuzasadnione. Chodzi zatem w istocie o wymiar podejmowanych aktywności, gdzie „publiczny” – zgodnie z potocznym rozumieniem tego określenia – oznacza „dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich”10. Warto sobie równocześnie uświadomić, że niezależnie od zaproponowanego rozumienia wszystko zależy tu od obranej konwencji.

Pamiętajmy także o tym, że dzisiejsza administracja poddana jest ciągłym procesom globalizacji i europeizacji – w tym drugim aspekcie jest ona, przynajmniej u nas i w innych państwach członkowskich, jednocześnie administracją unijną.

Kolejny punkt odniesienia w naszych poszukiwaniach dotyczy kwestii, która co prawda nie wprost, ale pojawiła się już we wcześniejszych rozważaniach. Powszechnie zauważa się, że przez pojęcie administracji publicznej można rozumieć pewną strukturę, tzn. zbiór podmiotów (ujęcie podmiotowe – organizacyjne), ale także działalność określonego rodzaju, tzn. administrowanie (ujęcie przedmiotowe – funkcjonalne). Oba zakresy oczywiście nie pokrywają się ze sobą, na co wskazywał M. Zimmermann w rozważaniach dotyczących definicji prawa administracyjnego, które przecież za swój fundamentalny przedmiot ma właśnie administrację publiczną: „Metodycznie jest oczywiście rzeczą równie poprawną, czy określimy przedmiot prawa administracyjnego za pomocą kryteriów podmiotowych czy przedmiotowych. W obu przypadkach zostawimy jakąś część prawa nazywanego zwykle administracyjnym (czy też przepisów zaliczanych do prawno-administracyjnych) poza nawiasem. Jeśli użyjemy kryteriów podmiotowych, poza nawiasem zostanie prawo regulujące działalność administracyjną organów sądowych i organów ustawodawstwa. [...] Jeśli zaś użyjemy kryteriów przedmiotowych, poza nawiasem pozostanie prawo regulujące działalność normotwórczą (w sensie wydawania ogólnych przepisów prawnych) organów uznawanych powszechnie za administracyjne (np. ministrów) oraz orzekanie w pewnych dziedzinach (np. orzekanie karno-administracyjne, orzekanie o odszkodowaniu przy wywłaszczeniu itp.)”11. Zgadzam się przy tym, że „obydwa wskazane ujęcia, niezależnie od ich zasięgu, są tak samo potrzebne dla analizy administracji publicznej. Są one także komplementarne i należy o nich mówić w sposób równoważny”12.

Dookreślając jeszcze wcześniejsze ustalenia, warto stwierdzić, że pojęcie administracji może występować w trzech znaczeniach: „– w pierwszym [...] administracja oznacza wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych, – w drugim oznacza określoną i o specjalnych cechach działalność podejmowaną w ramach realizacji celów o charakterze publicznym, – w trzecim oznacza ludzi zatrudnionych [...] w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu”13.

Tradycyjnie spoglądamy na administrację publiczną przez pryzmat interesu publicznego. W powszechniej świadomości administracja ma tylko ten interes realizować, można by nawet rzec, że jest on sednem jej istnienia, jej misją publiczną14. Jest to jednak pozorny obraz tego bardzo złożonego zagadnienia. Nie powinien budzić wątpliwości fakt, że całe prawo, a zatem i wszelkie działania to prawo realizujące, jest – przynajmniej w założeniu – „zanurzone” w interesie publicznym. Co ciekawe, również prawo cywilne (prywatne) przy odpowiednim podejściu da się tak właśnie scharakteryzować. Okazuje się zatem, że wbrew historycznemu podejściu administracja nie ma monopolu na interes publiczny. Niezaprzeczalnie administracja publiczna stworzona została do realizowania zamierzeń oraz przedsięwzięć przekraczających możliwości poszczególnych jednostek i w związku z tym, że z natury rzeczy ludzie żyją w zbiorowościach15. Właśnie dlatego administracja z istoty połączona jest z interesem publicznym. Nikt nie będzie przecież w stanie samodzielnie (a nawet w grupie) zbudować drogi (publicznej) łączącej nawet niewiele oddalone od siebie miejscowości. Na tym prostym przykładzie można pokazać niezbędność administracji.

Przez interes publiczny należałoby rozumieć interes wszystkich ludzi, którzy żyją w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty16; jest to interes dotyczący ogółu, niebędący jednak prostą sumą interesów indywidualnych17. Zasygnalizuję jeszcze tylko, że nie da się tego interesu zdefiniować, można co najwyżej zebrać wartości, które w danym czasie i miejscu przez działania prawodawcy się w nim mieszczą18, jest on przy tym kategorią uwikłaną politycznie.

W niemal każdym podręczniku do prawa administracyjnego przeczytamy także o interesie indywidualnym. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że w działaniach administracji jest on absolutnym przeciwieństwem interesu publicznego. Czy tak jest w istocie? Oba te interesy mogą pozostawać w różnych relacjach19, ale nie o to do końca tu chodzi. Znamy dobrze stwierdzenie, że „w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym”20. Okazuje się, że „władze publiczne mają respektować i chronić nie tylko te wartości, które w prostej linii można odnieść do życia zbiorowości państwowej, regionalnej i lokalnej, ale także inne, będące «wspólne» dla samodzielnych jednostek te wspólnoty tworzących”21. Dzięki administracji realizujemy nie tylko wszystko to, co jest „zbiorowe”, ale używamy jej także do pozyskiwania indywidualnych korzyści wszędzie tam, gdzie jest to „wspólne” dla każdego z nas. O ile interes publiczny jest pojęciem dynamicznym – w jego istotę wpisana jest ciągła i nieprzemijająca realizacja, innymi słowy – nie zostanie on nigdy całkowicie urzeczywistniony, możemy jedynie wykonywać działania nim motywowane na poszczególnych polach aktywności, o tyle istnieje tu także inne, bardziej statyczne pojęcie, opisujące sumę tych wszystkich przedsięwzięć – chodzi o pojęcie dobra wspólnego (ogólnego)22. „Dobro człowieka (jednostki) łączy się w prawie administracyjnym z dobrem wspólnym, co wyznaczy nam z kolei dalsze wartości [...]. Dobro człowieka będzie więc przełożone na interes indywidualny, a dobro wspólne na interes publiczny”23. Przy przeniesieniu naszych rozważań z poziomu interesu na poziom dobra uwidacznia się i to, że „dobro ogółu (dobro wspólne) wyprowadzane jest łącznie ze szczególnych interesów prywatnych (indywidualnych) oraz publicznych. Przez co charakteryzowana tu kategoria, choć w założeniu powiązana z ogólną («wspólną») zbiorowością, nie musi wcale przekładać się li tylko na działania, z których skutki odnoszone będą do tej grupy o charakterze ponadindywidualnym. Wartości leżące w zakresie dobra wspólnego – przynajmniej w idealnie rozumianym systemie naszego typu – nie zawsze dotyczyć będą korzyści ogółu, lecz jedynie poszczególnych jednostek. «Wspólność» sprowadzona w tych sytuacjach zostanie nie do zbiorowości jako takiej, ale do indywiduów, o cechach charakterystycznych w równym stopniu dla każdego z nich. Sensem istnienia państwa jest ochrona i pozyskiwanie także wartości ściśle indywidualnych, które z pewnych względów nie mogą być urzeczywistniane przez samych zainteresowanych. Gdybyśmy popatrzyli np. na wartość jaką jest bezpieczeństwo, ma ono oczywiście swój wymiar publiczny, aczkolwiek w pierwszej kolejności dotyczy każdego zatomizowanego członka wspólnoty i jego podobnych lecz w istocie różnych potrzeb. Nie da się w tym miejscu niejednokrotnie wyraźnie rozdzielić tych kwestii, które dotyczą wprost określonej grupy od tego, co związane jest już tylko z jednostką w powiązaniu z grupą, ale w konkretnych okolicznościach stanie się widoczne, że interes indywidualny w aktywności administracji publicznej zostanie nawet przedłożony nad ogólny interes publiczny”24. Jakże trafne okazują się tu zatem słowa J. Bocia (i w teorii, ale i w praktyce), że „nie ma przedsięwzięć państwa i samorządów nieadresowanych w ostateczności do człowieka” i przez to „uznać trzeba, iż dobro człowieka jest podstawowym celem działania administracji”25.

Nie sposób ominąć w rozważaniach nad istotą administracji publicznej także tej jej właściwości, która łączy się z władztwem administracyjnym26. Można by rzec po prostu, że mamy tu do czynienia z władzą. Rzecz jasna, jest to obszar władzy wykonawczej, choć istnieją pola, co często zauważa się w literaturze, gdzie administracja – w znaczeniu podmiotowym – wkracza czy też jakoś uczestniczy (chyba najlepszym określeniem jest tu „pomaga”) w wykonywaniu innej władzy. Wystarczy wspomnieć o wydawaniu, co prawda podustawowych, aktów powszechnie obowiązujących czy też – w różnych okresach różnie z tym bywało, ale jednak – o działaniach objętych zakresem władzy sądowniczej. Wyobraźmy sobie na przykład policjanta, który w czasie kontroli drogowej sięga do instrumentów postępowania mandatowego w przypadku zaistnienia wykroczenia.

Nie sposób w kilku akapitach przedstawić całkowicie istotę władzy administracji. Niech za drogowskaz posłużą nam jednak słowa J. Łętowskiego, że „współczesne państwo jest państwem administracji. Stwierdzenie to nabrało dzisiaj charakteru prawie że aksjomatu. [...] Administracja jest praktycznie wszechobecna: praktycznie rzecz biorąc, nie ma sfery życia, w której nie zaznaczałaby [...] swej obecności i potęgi. Gdy mówi się o państwie, prawie, wolności, demokracji, warunkach i perspektywach życia ludzkiego [...] – prędzej czy później okaże się, że sprawa wiąże się z zarządzaniem, planowaniem, administrowaniem”27 i władzą administracji. Jak pisał S. Kasznica, władza (w znaczeniu najszerszym) jest relacją, w której jeden z jej uczestników swoim działaniem, niezależnym od woli drugiego uczestnika, powoduje lub ma możność spowodowania w sferze jego życia albo też w dziedzinie stosunków jego do świata zewnętrznego, pewnych z góry przez siebie samego określonych przejawów (zjawisk) i dzięki temu – osiągnięcia pewnego z góry przez siebie samego określonego celu czy celów28. Czyż nie z taką „potęgą” i omnipotencją administracji mamy do czynienia co chwila?

Nadal powszechnie przyjmuje się, że administrację – upraszczam to bardzo – można podzielić na władczą i niewładczą. Z innej zaś strony twierdzi się, że jest to niepodważalna cecha administracji publicznej jako takiej. Oczywiście, gdy zaakceptujemy tezę o konwencjonalności władczości, to zarazem będziemy mogli przyjąć, że jest jakiś obszar, w którym administracja niczym bokser będzie mogła odwiesić na haku swoje rękawice, by w inny sposób poradzić sobie z „przeciwnikiem”. Przede wszystkim zaś pamiętajmy o tym, że od rozumienia tego terminu zależą odpowiednie, adekwatne do rzeczywistości, środki regulacji i kontroli poczynań administracji. Innymi słowy, nie można nie zauważyć, że wszędzie tam, gdzie niby brak jest władczości, fragmentaryczne albo do końca niewłaściwe są także instrumenty pozwalające obywatelowi bronić się przed ingerencją. Wydaje się, że władztwo jest zawsze, „przybiera po prostu różne formy. Tak jak różne są działania administracji publicznej, odmienne są typy zachowań administracyjnych, tak też różne są sposoby realizacji władztwa administracyjnego. I nie można tu chyba mówić o mniejszym bądź też większym stopniu natężenia władztwa, moc poszczególnych atrybutów w danych okolicznościach jest po prostu zmienna oraz inna niż w pozostałych”29.

Można twierdzić, że „organy administracji publicznej, reprezentując państwo w stosunkach administracyjnoprawnych, mogą korzystać z części przymusu państwowego, zwanego inaczej władztwem administracyjnym”30, czyli w wyjaśnianiu tego zagadnienia kłaść nacisk na przymus. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że ten przymus uosabiany jest nie tylko „przez organ egzekucyjny (komornika) czy [...] w krańcowych sytuacjach przez używającego siły fizycznej policjanta”31, ale może mieć także charakter ekonomiczno-socjologiczny32.

Na zakończenie tej części rozważań należy jeszcze podkreślić, że władztwo administracyjne opiera się zawsze na przepisach prawa i nie jest jakąś przedprawną cechą administracji publicznej33. Pełna zgoda co do tego stwierdzenia, ale przy odpowiednich założeniach (chociażby z historycznego punktu widzenia) i to można odmiennie wyjaśnić, tzn. kładąc nacisk na istotę władzy jako takiej, da się powiedzieć, że jedynie obecnie władztwo jest kreowane i transponowane przez prawo.

Jeżeli mówimy o władzy administracji, to odrębnym jeszcze problemem jest zagadnienie podmiotowości w jej wykonywaniu i kwestia odpowiedzialności tak jej podmiotów/organów, jak i ludzi ją tworzących za działania kwalifikowane jako niepożądane, patologiczne czy nielegalne.

Nie było jeszcze mowy o genezie zagadnienia. Da się poszukiwać administracji i administrowania w najbardziej zamierzchłych czasach. Wszędzie tam, gdzie pojawiały się zorganizowane wspólnoty ludzkie, można jednocześnie odnaleźć kogoś lub coś, co wypełniało zadania charakterystyczne i właściwe dla administracji. Nam chodzi jednak o współczesne rozumienie administracji, które swoje początki bierze w okresie oświecenia34. „To zwycięski pochód parlamentaryzmu w Europie kontynentalnej w XIX w. sprawił, że regulacja zagadnienia administrowania (zarządzania) państwem była sukcesywnie i konsekwentnie wyjmowana spod kompetencji królów i władców i przechodziła do gestii parlamentu. Tam zaś podstawowym mechanizmem porządkowania stosunków ustrojowych i społecznych w państwie była i jest w dalszym ciągu ustawa”35.

Kolejna kwestia łączy się poniekąd z aspektem historycznym – chyba w każdym podręczniku do prawa administracyjnego czy nauki administracji odnajdziemy informację, że administracja publiczna to działalność wykonawcza. Była już zresztą o tym mowa, to znaczy – jest ona częścią władzy wykonawczej. I ta jej cecha wymaga jednak jeszcze uściślenia. Przytoczmy jedno z najsłynniejszych stwierdzeń, które dotyczy tej kwestii: „czy administracja państwowa jest wykonywaniem ustaw, czy też czemś więcej lub czemś innem”36. Nie ulega wątpliwości, że pojawi się tu także aspekt twórczy, co podkreślał w swoich wywodach W.L. Jaworski37. Oczywiście w naszym systemie wszystko, co robi administracja, jest połączone z ustawami i może mieć co najwyżej charakter podustawowy. Nawet gdy administracja tworzy prawo powszechnie obowiązujące, to w założeniu pozostaje ono w ścisłym związku z ustawą. Takie spojrzenie znajduje zakotwiczenie także w myśli oświeceniowej, gdyż z pewnością wspomniane akty nie mogą być uznane za wyraz woli powszechnej. Nie oznacza to jednak, że nie ma tu miejsca na własne rozstrzygnięcia administracji, jej twórczość i swobodę. Czy inaczej dałoby się bowiem realizować jej misję publiczną? Dodatkowo w ten sposób wykorzystuje się jej fachowość, profesjonalizm i wiedzę na temat poszczególnych obszarów życia społecznego38. Okazuje się przy tym, że nie jest celowe ani nawet możliwe określanie wszystkiego, co jest kluczowe, w aktach poziomu ustaw39. Wbrew klasycznym wyobrażeniom administracja staje się dziś także kreatorem własnej polityki, z czym spotykamy się co krok.

Innym jeszcze zagadnieniem, które co prawda można różnie rozumieć, klasyfikować czy typologizować, są sfery/płaszczyzny działania i funkcje administracji, pozwalające ukazać zakresy jej ingerencji i tak naprawdę rodzaje administracji40. Tradycyjnym i pierwotnym obszarem, który powszechnie się tu pojawia, jest policja administracyjna41, a „sprawowanie policji administracyjnej nie jest domeną wyłącznie policji jako centralnej czy terenowej administracji rządowej zespolonej z wojewodą czy starostą. Przeciwnie, prawo dopuszcza ingerencję licznych organów administracyjnych i wówczas można dokonać rozróżnienia pomiędzy policją sanitarną, gospodarczą, budowlaną, leśną, wodną, łowiecką ochrony środowiska itd.”42. „Kolejne ważne z punktu widzenia przedstawienia kategorii administracji rozróżnienie to rozróżnienie sfery administracji reglamentacyjnej i administracji świadczącej”43. Pierwsza „realizuje się poprzez rozstrzygnięcia w postaci nakazów, zakazów, zezwoleń itp. Administracja wkracza tu w obszar praw jednostki, ogranicza wolności, nakłada obowiązki i obciążenia. [...] Druga [...], tj. administracja świadcząca, związana jest najogólniej rzecz biorąc z rozwiązywaniem spraw kompleksowych, z działalnością organizatorską łączącą się z zapewnieniem obywatelowi określonych świadczeń lub innych korzyści”44. Coraz częściej wyróżnia się także „regulację”, która „jest powiązana z poprzednio wymienionymi funkcjami, ponieważ zawiera w sobie elementy reglamentacji i nadzoru oraz powstała w wyniku głębokich przekształceń funkcji administracji świadczącej”45. Tak czy inaczej funkcje administracji są każdorazowo odbiciem funkcji państwa w danym czasie i miejscu46.

W tych wielu obszarach i przy realizacji odmiennych funkcji pojawiają się także różne działania47 czy też – ściślej – formy działania administracji, tzn. typy podejmowanych czynności. Z pewnością specjalną właściwością administracji jest po prostu występowanie – w przeciwieństwie do sądownictwa – wielu takich typów. Mamy tu także coś charakterystycznego, czyli formę aktu administracyjnego, który jest dla administracji niczym wyrok dla sądów, ale nie jest to forma jedyna, a co najwyżej podstawowa. Przy tym pojawiają się głosy, obecnie chyba jeszcze przedwczesne, że to umowy zastąpić mogą w praktyce oraz niekiedy w prawie pozytywnym tę podstawową, klasyczną formę prawną działania administracji, jaką jest akt administracyjny48. Nie wchodząc w szczegóły, stwierdzić można jedynie, że gdy popatrzymy na cały system organów władzy publicznej, rolą administracji jest stosowanie prawa, tzn. zamiana norm ogólnych w normy indywidualno-konkretne, czego uosobieniem jest właśnie akt administracyjny. Jednak, co jeszcze raz warto podkreślić, jest on tylko jednym z wielu sposobów organizowania naszego życia społecznego przez administrację.

Przedstawiona próba uchwycenia istoty administracji publicznej jest oczywiście ograniczona, a dokonany wybór poszczególnych ustaleń miał jedynie uzmysłowić Czytelnikowi kwestie najbardziej fundamentalne i swoiste. Siłą rzeczy zostały one wyprowadzone przede wszystkim ze współczesnego i rodzimego stanu administracji publicznej. Wiele elementów wymagałoby jeszcze rozwinięcia, ale by to uczynić, trzeba by zapełnić znacznie większą liczbę stron. Pamiętajmy jeszcze i o tym, że administrację publiczną można badać z poziomu różnych dziedzin wiedzy, tzn. posługując się różnym instrumentarium metodologicznym, co będzie zarazem prowadziło do różnych efektów. W każdym razie dla całościowego zrozumienia problemu wymagane byłoby holistyczne i komplementarne spojrzenie na to zagadnienie.

Na zakończenie warto jeszcze przywołać słowa F. Longchampsa, który traktował administrację publiczną jako „zjawisko”: „Administracja publiczna jest wielokrotnie powiązana z całością życia społecznego w jego danym stanie, jest częściowo wynikiem danego stanu kultury społecznej, a częściowo wpływa nań; jest więc w swoich konkretnych ukształtowaniach tak różnorodna i zmienna, jak różnorodne i zmienne są układy sił społecznych, gospodarczych i politycznych, jak różnorodne i zmienne są dążenia i poglądy ludzi. O tym zawsze trzeba pamiętać”49.

Literatura

Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012

Blicharz J., Niepomijalność podmiotowości człowieka i niepomijalność misji administracji publicznej w służbie dobru wspólnemu (dobru osobowemu) [w:] Niepomijalność administracji publicznej, red. T. Kocowski, J. Korczak, P. Lisowski, AUWr. No 4001, Prawo CCCXXXI, Wrocław 2020

Boć J., Pojęcie administracji [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2003

Boć J., Zrefleksji nad dobrem wspólnym [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009

Chmielnicki P., Świadczenie usług przez samorząd terytorialny w Polsce. Zagadnienia ustrojowoprawne, Warszawa 2005

Dobkowski J., Policja administracyjna. Zagadnienia doktrynalno-instytucjonalne, ST 2004/7–8

Jagielski J., Zagadnienia wstępne [w:] Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2022

Jaworski W.L., Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924

Kasznica S., Władza, Warszawa 1996

Kelsen H., Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego (w rozwinięciu nauki o normie prawnej), t. 2, przeł. T. Przeorski, Wilno 1936

Kijowski D.R., Umowa administracyjna w części ogólnej polskiego prawa administracyjnego [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009

Kozłowska M., Władztwo administracyjne w państwach UE – kilka uwag prawnoporównawczych [w:] Władza w przestrzeni administracji publicznej, red. Z. Duniewska, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa–Łódź 2020

Krawczyk M., Aspekty dobra wspólnego w aktywności administracji publicznej, „Opolskie Studia Administracyjno-Prawne” 2018/1(3)

Krawczyk M., Podstawy władztwa administracyjnego, Warszawa 2016

Krawczyk M. [w:] Przewodnik po prawie administracyjnym, red. W. Jakimowicz, Warszawa 2016

Kusiak-Winter R., Administracja publiczna. Tradycja a współczesność. Funkcje i główne sfery działania administracji [w:] Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe, red. J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022

Kusiak-Winter R., Administracja publiczna. Tradycja a współczesność. Geneza [w:] Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe, red. J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022

Lang J., Zagadnienia wstępne [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2007

Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003

Leoński Z., Nauka administracji, Warszawa 2010

Lipowicz I., Istota administracji [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009

Longchamps F., Opojęciu stosunku administracyjnego w gospodarce państwowej [w:] Franciszek Longchamps de Bérier. Pisma wybrane z lat 1934–1970, wybór i wstęp Z. Kmieciak, Warszawa 2019

Longchamps F., Założenia nauki administracji, AUWr. No 1153, Prawo CLXXXVII, Wrocław 1993

Łętowski J., Administracja. Prawo. Orzecznictwo sądowe, Ossolineum 1985

Łętowski J., Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995

Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990

Niżnik-Dobosz I., Funkcje współczesnego polskiego prawa administracyjnego [w:] Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, red. P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel, Warszawa 2012

Nowy słownik języka polskiego, red. E. Sobol, Warszawa 2003

Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006

Przewodnik po prawie administracyjnym, red. W. Jakimowicz, Warszawa 2016

Rabska T., Przywracanie ciągłości pojęć prawnych [w:] Państwo prawa. Administracja. Sądownictwo. Prace dedykowane Prof. dr. hab. Januszowi Łętowskiemu w 60. rocznicę urodzin, red. A. Łopatka, A. Wróbel, S. Kiewlicz, Warszawa 1999

Sługocki J., Prawo administracyjne. Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 2022

Stahl M., Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2021

Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2021

Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986

Zimmermann J., Aksjomaty administracji publicznej, Warszawa 2022

Zimmermann J., Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013

Zimmermann J., Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022

Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2022

Zimmermann M., Zzagadnień definicji prawa administracyjnego, AUWr. No 19, Prawo XII, Wrocław 1964

Zoll A., Onormie prawnej z punktu widzenia prawa karnego, „Krakowskie Studia Prawnicze” 1990/23

Administracja publiczna – testy

Grzegorz Dudek, Kamil Grabiński, Karol Pawłowski, Adrian Trojanowski

1. Twórcą/twórcami definicji „wielkiej reszty” był/byli:

A. Otto Mayer;

B. Jerzy Stefan Langrod;

C. Walter Jellinek;

D. Jan Boć.

2. W sposób negatywny definiował/definiowali administrację:

A. Jerzy Starościak;

B. Emanuel Iserzon;

C. Franciszek Longchamps;

D. Stanisław Kasznica.

3. Twórczy charakter działań administracji publicznej podkreśla/podkreślają definicja/definicje autorstwa:

A. Eugeniusza Ochendowskiego;

B. Ireny Lipowicz;

C. Władysława Leopolda Jaworskiego;

D. Jerzego Stefana Langroda.

4. Do przedstawicieli polskiej nauki prawa administracyjnego należy/należą:

A. Jerzy Stefan Langrod;

B. Marian Zimmermann;

C. Eberhard Schmidt-Assmann;

D. Władysław Leopold Jaworski.

5. Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w dziale IVa k.p.a.:

A. to aspekt przedmiotowej definicji administracji;

B. to aspekt podmiotowej definicji administracji;

C. jest uregulowane całościowo przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego;

D. następuje w drodze decyzji administracyjnej.

6. Administracja w rozumieniu funkcjonalnym to na przykład:

A. wydawanie przepisów porządkowych;

B. zarządzanie Kancelarią Sejmu;

C. wpis stowarzyszenia do Krajowego Rejestru Sądowego;

D. uchwalenie budżetu państwa.

7. Syndrom uciekającego zjawiska:

A. podważa celowość definiowania administracji;

B. stanowi istotę jednej z cech administracji;

C. jest jedną z definicji administracji;

D. petryfikuje dotychczasowe definicje administracji.

8. Administracja publiczna działa w imieniu państwa i na jego rachunek, co oznacza, że:

A. za rozstrzygnięciami administracji stoi autorytet państwa;

B. państwo ponosi odpowiedzialność cywilnoprawną za szkodę wywołaną niezgodnym z prawem działaniem administracji;

C. część administracji publicznej działa za państwo bezpośrednio, a część pośrednio;

D. państwo w pewnym zakresie ponosi odpowiedzialność cywilnoprawną za szkodę wywołaną niezgodnym z prawem działaniem administracji zorganizowanej w ramach jednostek samorządu terytorialnego.

9. Interes publiczny jest:

A. wyważany w konkretnej sprawie z interesem indywidualnym;

B. realizowany przez administrację publiczną, co jest jej podstawowym celem;

C. konkretnie określony przez normy prawne;

D. pojęciem o zamkniętym katalogu desygnatów.

10. Interes indywidualny:

A. powinien być uwzględniany przez organy administracji publicznej w czynnościach zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym;

B. to kategoria, w której można umieścić również pojęcie interesu grupowego;

C. ma zawsze pierwszeństwo w razie kolizji z interesem publicznym;

D. nigdy nie jest zbieżny z interesem publicznym.

11. Relację pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym można przedstawić w następujący/następujące sposób/sposoby:

A. interes publiczny stanowi sumę wszystkich interesów indywidualnych;

B. interes publiczny jest wyprowadzany z interesów indywidualnych;

C. interes indywidualny i interes publiczny są badane przez organ w toku załatwiania sprawy;

D. interes indywidualny może być realizowany poprzez realizację interesu publicznego.

12. Dobro wspólne:

A. to pojęcie tożsame z dobrem państwa;

B. jest kategorią konstytucyjną;

C. może być kryterium kontroli działań administracji publicznej;

D. stanowi uzasadnienie aksjologiczne władztwa państwowego.

13. Władztwo administracyjne:

A. stanowi pewną „przedprawną” cechę administracji publicznej;

B. zostało przypisane administracji we właściwych normach stanowionych przez państwo;

C. umożliwia administracji między innymi jednostronne kreowanie treści stosunku prawnego łączącego ją z innymi podmiotami;

D. jest bezpośrednio wykorzystywane przez administrację w każdej sytuacji.

14. Przejawem/przejawami funkcji porządkowo-reglamentacyjnej administracji publicznej jest/są:

A. wprowadzenie przez powiatowego inspektora sanitarnego zakazu kąpieli w danym sezonie kąpielowym, jeśli w danym kąpielisku wystąpił zakwit sinic;

B. decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego;

C. organizacja imprezy artystycznej przez gminną jednostkę kultury;

D. decyzja o zakazie użytkowania obiektu budowlanego.

15. Przejawem/przejawami funkcji administracji świadczącej jest/są:

A. wydanie pozwolenia na budowę;

B. oddanie sołectwu w zarząd i do korzystania mienia komunalnego gminy;

C. wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego;

D. utworzenie przez gminę samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

16. Administracja publiczna:

A. ze względu na możliwość władczego kreowania stosunków prawnych nie musi zawsze działać na podstawie normy prawnej;

B. wykonuje wszelkie działania, do których została bezpośrednio umocowana przez ustawy;

C. jest związana tylko ustawami, w przeciwieństwie do sądów, które są związane całym porządkiem prawnym;

D. charakteryzuje się „wolnością” działania.

17. Wskaż zdanie/zdania prawidłowe:

A. Administracja publiczna ze względu na swój wykonawczy charakter nie inicjuje sama żadnych działań, realizuje tylko te, które zostały jej zlecone przez państwo do obowiązkowego wykonania.

B. Do cech administracji publicznej należy ciągłość i stabilność prowadzenia przez nią różnych działań.

C. Administracja publiczna jest jedyna w całym państwie – ma charakter monopolistyczny.

D. Administracja publiczna zajmuje się jedynie organizacją pracy urzędów przypisanych danym organom.

18. Wskaż zdanie/zdania prawidłowe dotyczące administracji publicznej:

A. Można uznać, że w zasadzie ma charakter polityczny.

B. Działa tylko i wyłącznie na rzecz własnego państwa i jego obywateli.

C. Jest sprawowana wyłącznie przez podmioty, które cieszą się pełną i bezpośrednią lub pośrednią legitymacją demokratyczną.

D. Na szczeblu samorządu terytorialnego jest sprawowana przez podmioty, które cieszą się pełną i bezpośrednią lub pośrednią legitymacją demokratyczną.

19. Działania administracji publicznej mają charakter:

A. autorytatywny;

B. imperatywny;

C. prawny;

D. faktyczny.

20. Administracja publiczna:

A. posługuje się wieloma różnymi formami działania;

B. podejmuje wszelkie swoje działania w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym;

C. może wydawać akty urzędowej interpretacji przepisów prawa;

D. może wydawać akty planowania.

21. Interna administracyjne:

A. istnieją w obecnym polskim prawie administracyjnym;

B. dotyczą relacji pomiędzy organami administracji publicznej a obywatelami;

C. to pojęcie związane z władztwem zakładowym;

D. są związane z organizacją administracji publicznej.

22. Wskaż zdanie/zdania prawidłowe dotyczące służby cywilnej:

A. W skład korpusu służby cywilnej wchodzą pracownicy samorządowi.

B. Zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej jest minister właściwy do spraw administracji.

C. Rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem służby cywilnej odbywa się w razie zaistnienia specyficznych, opisanych w ustawie przesłanek.

D. Szef służby cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej.

23. Wskaż zdanie/zdania prawidłowe dotyczące prawa do dobrej administracji:

A. Wynika ono z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

B. Przejawia się między innymi w ukształtowaniu niektórych instytucji prawa administracyjnego ustrojowego.

C. Można uznać, że realizowane jest w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego.

D. Stanowi ono źródło roszczenia podmiotu zewnętrznego względem administracji publicznej.

24. Europeizacja administracji publicznej przejawia się w:

A. odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za niezgodne z prawem Unii Europejskiej działania administracji publicznej;

B. przyznaniu funkcji administracyjnej instytucjom i organom organizacji ponadnarodowej;

C. zapewnieniu możliwości przeprowadzenia egzekucji administracyjnej każdego obowiązku nałożonego przez administrację innego państwa członkowskiego;

D. tworzeniu sieci organów o charakterze transgranicznym, które współpracują w zakresie realizacji określonych zadań i celów.

25. Prywatyzacja zadań publicznych:

A. podważa monopolistyczny charakter administracji;

B. łączy się z dekoncentracją;

C. wiąże się z zasadą susbydiarności;

D. może polegać na zmianie podmiotu wykonującego dane zadanie lub zmianie charakteru stosunków między administracją publiczną a podmiotem zewnętrznym.

Rozdział II. Prawo administracyjne

Przemysław Wszołek

1. Jednym z powodów uznawania prawa administracyjnego za interesujący przedmiot analiz – dokonywanych czy to w ramach procesów dydaktycznych, czy to w toku jego naukowego badania, czy to w obrębie praktycznych procesów jego stanowienia i realizacji – może być z pewnością to, że pomimo iż na temat licznych problemów z zakresu prawa administracyjnego nagromadzony został ogromny dorobek publikacyjny, dotychczas nie znaleziono jednej, akceptowanej przez wszystkich i uniwersalnej odpowiedzi na podstawowe pytanie: co to jest prawo administracyjne? Sytuacja ta jest tym bardziej zadziwiająca, że – o czym nie trzeba nikogo przekonywać – pojęcie prawa administracyjnego występuje od dawna w języku prawniczym i prawnym50, a próby jego określenia (nieraz solidnie podbudowane naukowo) podejmowane były już wielokrotnie przez przedstawicieli doktryny zarówno w publikacjach specjalistycznych, jak i w opracowaniach podręcznikowych (w których z reguły prezentowane bywają ponadto przeglądy różnych, sformułowanych dotąd definicji). I chociaż nikt nie kwestionuje istnienia prawa administracyjnego, co więcej – niemal każdy prawnik intuicyjnie wyczuwa, czym prawo administracyjne jest, to jednak gdy chodzi o precyzyjne określenie tego pojęcia – zwykle pojawiają się rozbieżności ogniskujące się przede wszystkim wokół jego zakresu i tego, które cechy prawa administracyjnego są istotne dla jego określenia.

Trudności w udzieleniu odpowiedzi na pytanie o to, czym jest prawo administracyjne, wynikają z różnorodnych przyczyn. Po pierwsze, pytanie to można odnosić do rozmaitych kontekstów (celów), w obrębie których może zachodzić potrzeba określenia tego pojęcia, a w których to kontekstach jego rozumienie niekoniecznie musi się ze sobą pokrywać. Nieco inny może być bowiem zakres prawa administracyjnego postrzeganego jako odrębna gałąź w systemie obowiązującego prawa, inny jako nauki prawnej (dyscypliny) w systematyce prawoznawstwa, inny może być wreszcie zakres prawa administracyjnego rozumianego jako przedmiot dydaktyczny nauczany w toku studiów prawniczych, administracyjnych, politologicznych itp.51

Po drugie, w kontekście prawa administracyjnego rozumianego jako gałąź prawa w materiale normatywnym nie znajdziemy jego definicji legalnej (co akurat należy ocenić pozytywnie)52 ani też żadnej wypowiedzi prawodawcy na temat tego, co jest lub powinno być miarą „administracyjności” prawa. Postrzeganie więc określonej sfery prawa lub poszczególnych elementów prawa jako „prawa administracyjnego” nie wynika z „odkrycia” (jak w przypadku prawideł matematyki, biologii, fizyki czy chemii), ale stanowi kwestię aprobaty (kwestię umowną – przyjęcia jakiejś ideologii lub określonego poglądu), stąd nie można na postawione wyżej pytanie odpowiedzieć w logicznych kategoriach prawdy lub fałszu, ze skutkiem powszechnie wiążącym. Zasadniczo bowiem obiektywnie istnieją tylko normy prawne (lub przepisy prawne), natomiast ich ewentualny administracyjny charakter jest wynikiem subiektywnych założeń odnośnie do tego, co będziemy uznawać za miarę „administracyjności” tych norm (przepisów) lub za najważniejsze cechy prawa administracyjnego53. Ponieważ zaś w tym zakresie intuicje, przekonania i punkty widzenia osób formułujących definicje prawa administracyjnego bywają różne, w literaturze spotkać można bogactwo definicji i ujęć, w których kładzie się nacisk na różne jego znamiona.

Po trzecie, trudności przy określaniu prawa administracyjnego rodzi także to, że niejednolicie pojmowane bywa samo pojęcie prawa (można bowiem rozumieć przez to pojęcie: przepisy, normy, stosunki prawne, uprawnienia, obowiązki, interesy, sprawy, metody normowania itd.). Z tego powodu – w zależności od tego, co autor definicji w konkretnym przypadku wiąże z nazwą „prawo” – w poszczególnych definicjach bierze się pod uwagę różne elementy.

Po czwarte, prawo administracyjne samo w sobie jest zjawiskiem niezwykle złożonym; jak podkreślał Franciszek Longchamps, jest to nie tylko struktura normatywna (językowa), ale i społecznie obecna, w której treść i trwanie dodatkowo uwikłane są pewne podstawowe wartości ludzkie54. Zamknięcie (ujęcie) tak skomplikowanego przedmiotu w ramy definicji, która – aby spełniać swoje funkcje – powinna być z jednej strony sformułowana na odpowiednim poziomie ogólności, być zwięzła i jasna (przystępna), a z drugiej – powinna spełniać podstawowe wymogi poprawności logicznej (w szczególności w aspekcie jej adekwatności i rozłączności), jest bardzo trudne, o ile w ogóle możliwe. Tym samym problemy definicyjne prawa administracyjnego wynikają w pewnym stopniu także z metodologicznej niedoskonałości instrumentarium, którym dysponujemy, a które oferują nam nauki społeczne z logiką i filozofią na czele55.

Po piąte, podobnie jak zmienne bywa prawo administracyjne, na którego treść wpływa wiele czynników, tak zakresowo i treściowo zmienne w danym przedziale czasowym jest też pojęcie prawa administracyjnego. Słusznie zauważa Zofia Duniewska, że w określaniu prawa administracyjnego uwidacznia się to, co w danym czasie jest ważne w państwie i w przyjętym w nim modelu władzy i prawa. Nie jest to zatem pojęcie, które może być stworzone w wymiarze absolutnym, w sposób wyłączny i na stałe56.

Jakkolwiek wielu teoretyków – wobec sygnalizowanych wyżej trudności w rozłącznym i wyczerpującym ujęciu prawa administracyjnego – rezygnuje z definiowania tego pojęcia na rzecz jego opisu przez wyliczenie i charakterystykę jego poszczególnych cech albo stoi na stanowisku, że wszelkie próby sformułowania definicji prawa administracyjnego są bezowocne i z góry skazane na niepowodzenie, wobec czego definiowanie prawa administracyjnego jawi się w ich przekonaniu jako niecelowe i niepotrzebne, sądzę, że prób zdefiniowania prawa administracyjnego nie należy porzucać57. Z pewnością prezentowane w literaturze definicje posiadają wartość dydaktyczną i poznawczą, pozwalają zorientować się co do ogólnego obrazu (zakresu) i istoty tego prawa w danej konfiguracji czasoprzestrzennej, a – jak zauważał Jan Boć – „żadna z tych definicji nie jest «błędna» w jakimś bezwzględnym sensie, bo każdej z nich można użyć dla odpowiedniego zakresu zjawisk i w odpowiednim celu. Natomiast każda z nich może się stać bezużyteczna, gdy się jej zechce używać w sposób absolutny, tj. niezależnie od danych warunków historycznych i celu, do którego się zmierza, i w sposób wyłączny, tj. nie dopuszczający zastrzeżeń i korektur lub równoczesnych określeń innych”58. Pomimo potencjalnego ryzyka związanego z formułowaniem kolejnej definicji prawa administracyjnego co do jej ewentualnej niedoskonałości i możliwości niezadośćuczynienia wszelkim postulatom i oczekiwaniom kierowanym wobec definicji, mając na uwadze potencjalną wartość takich zabiegów, w niniejszym rozdziale pozwolę sobie zaprezentować własne rozumienie pojęcia prawa administracyjnego.

2. Jako gałąź prawa prawo administracyjne obejmuje integralny zewnętrznie i wewnętrznie zespół norm, regulujących bezpośrednio wykonywanie służby publicznej, rozumianej jako zadanie i wymagająca spełniania misja, tworzona i kształtowana przez zespół tych wartości składających się na dobro wspólne, które powodują, że – prowadzona w celu ich urzeczywistniania i będąca również służbą publiczną – działalność regulowana przez te normy jest: niezbędna, obowiązkowa, ciągła i systematyczna, prawidłowa oraz wykonywana przez: albo podmiot zorganizowany (przede wszystkim państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego) na rzecz obywateli, albo obywateli znajdujących się pod nadzorem podmiotu zorganizowanego na rzecz innych obywateli, albo obywateli na rzecz podmiotu zorganizowanego, stanowiąc wyraz solidarności i współzależności rządzących i rządzonych.

Z podanej definicji wynika, że służba publiczna, stanowiąca istotę prawa administracyjnego, posiada trzy płaszczyzny: aksjologiczną, przedmiotową i podmiotową.

W płaszczyźnie aksjologicznej służba publiczna kształtowana jest przez wartości składające się na dobro wspólne (takie jak: zdrowie i życie ludzkie, tożsamość obywateli, odpowiedni stan środowiska naturalnego i przyrody oraz zrównoważone korzystanie z ich zasobów, bezpieczeństwo i porządek publiczny, ład przestrzenny i przestrzenne warunki rozwoju, dostęp do nauki i oświaty oraz ich odpowiedni poziom, wolność myślenia i działania jednostek, dostęp do dóbr kultury i ochrona dziedzictwa kulturalnego, pomoc społeczna i społeczne warunki rozwoju, odpowiedni stan gospodarki, jawność działania władz publicznych itp.) – zarówno w jego wymiarze uniwersalistycznym (ogólnym), grupowym, jak i indywidualnym (jednostki)59. Prawo administracyjne tym samym nie służy wyłącznie ochronie i realizacji interesu publicznego, ale w nie mniejszym stopniu – gdy jest to uzasadnione – powinno chronić interesy indywidualne jednostek (lub grup). Ochrona różnych wartości wpisanych w kategorie interesu publicznego i interesów indywidualnych stanowi misję publiczną regulowaną przez to prawo, która zawarta jest już w samym jego łacińskim źródłosłowie ministrare („służyć”).

Należy zauważyć, że chociaż dobro wspólne może być pojmowane jako wspólny mianownik wszystkich wartości i celów realizowanych w prawie administracyjnym oraz może być postrzegane jako w gruncie rzeczy najogólniejsza norma zadaniowa skierowana do podmiotów tego prawa, to jednak trzeba podkreślić, że na aksjologię służby publicznej nie składają się wszystkie wartości i cele kształtujące pojęcie dobra wspólnego, ale tylko te, których realizacja jest obowiązkowa i niezbędna z perspektywy potrzeb społecznych (głównie zapewnienia ludziom jak najlepszych warunków bytu oraz rozwoju), i w związku z tym musi być ciągła oraz prawidłowa60. Należy przy tym wskazać, że wartości te nie pozostają niezmienne. W zależności od czasu i przestrzeni, a w szczególności w związku ze zmianami zachodzącymi w prawnej i pozaprawnej rzeczywistości (jak na przykład: rozwój cywilizacyjny, społeczno-gospodarczy, rozwój społeczeństwa informacyjnego, pojawiające się nowe technologie, zwiększająca się mobilność społeczeństwa, transformacja ustrojowa, zjawisko europeizacji czy globalizacji), może dochodzić do modyfikacji katalogu potrzeb społecznych i tym samym wartości, w stosunku do których zachodzi konieczność ich stałego, obowiązkowego i prawidłowego urzeczywistniania. Omawiana podstawowa rola uwarunkowań aksjologiczno-celowościowych służby publicznej koresponduje z dostrzeganą często w nauce i orzecznictwie właściwością, że dla prawa administracyjnego elementy celowościowe mają kapitalne znaczenie61.

Wymiar aksjologiczny służby publicznej sprowadza się jednak nie tylko do wartości, do których urzeczywistniania należy dążyć (zadań lub celów do zrealizowania), ale stanowi także determinantę bieżącej działalności podmiotów realizujących służbę publiczną. Skoro wykonywanie prawa administracyjnego ma pozostawać „służbą”, to nie może jawić się jedynie jako „piastowanie urzędu” lub „mechaniczne” stosowanie prawa. Służba publiczna odsuwa tym samym niejako „na dalszy plan” administrację pojmowaną technicznie, wskazując, iż w stosowaniu oraz realizowaniu prawa organy administracyjne muszą uwzględniać określone wartości, kierować się „moralnością administracyjną” i zasadami dobrej administracji62. Jak podkreśla Marian Zdyb, „nie ulega wątpliwości, że na funkcjonariuszach pełniących służbę publiczną ciążą szczególne obowiązki, w tym też troska o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność”63.

Można powiedzieć, że opisany wyżej „aksjologiczny fundament” służby publicznej determinuje pośrednio wszystkie pozostałe cechy prawa administracyjnego, począwszy od jego uwarunkowań przedmiotowych (treściowych), przez uwarunkowania podmiotowe, a na charakterze norm kończąc.

Z kolei w płaszczyźnie przedmiotowej służba publiczna obejmuje, jak wynika z zaprezentowanej definicji, działalność, której znamiona – tj. niezbędność, obowiązkowość, ciągłość (systematyczność), prawidłowość (tj. zgodność z ustanowionymi i obowiązującymi normami prawnymi) – są ze sobą ściśle powiązane i stanowią konsekwencję nakazu dążenia do realizacji wartości składających się na dobro wspólne. „Niezbędność” powinna być rozumiana w ten sposób, że doniosłość wykonywania tejże działalności jest – zwłaszcza z punktu widzenia interesu publicznego, ale także interesów indywidualnych – na tyle duża, że jej wykonywanie jest konieczne i z zasady nie można się bez niej obejść. „Ciągłość” z kolei oznacza, że działalność podejmowana w ramach służby publicznej musi być wykonywana stale (nieprzerwanie) lub systematycznie (w sposób powtarzający się). W niektórych przypadkach „ciągłość” służby realizowana jest także przez stałą gotowość do służenia dobru wspólnemu i podjęcia działania w przypadkach wskazanych przez prawo (gdy chodzi o działania doraźne). Groźba niepokojów społecznych, zagrożeń i szkód, które mogłyby powstać lub pojawić się przy zaniechaniu wykonywania służby publicznej (np. w sytuacji zaprzestania wykonywania działań w sferze zapewniania bezpieczeństwa ruchu drogowego lub ochrony środowiska naturalnego), powoduje, że działalność ta musi być podejmowana systematycznie lub prowadzona stale i nieprzerwanie. Wymaga również podkreślenia, że stałość odnosi się zarówno do aspektu przedmiotowego (działalności), jak i podmiotowego służby publicznej. Służba publiczna jako całość musi bowiem funkcjonować nieprzerwanie (stąd na przykład mówi się o stałości organów administracji publicznej – czasem zmienia się tylko ich obsada personalna). „Ciągłość” i „niezbędność” służby publicznej ściśle łączą się natomiast z cechą jej „obowiązkowości”, którą gwarantują odpowiednie cechy norm prawa administracyjnego, a także przewidziane w nich konstrukcje i instytucje prawne. Służba publiczna musi być dodatkowo prawidłowa (zgodna z obowiązującymi normami – działań bezprawnych nie można natomiast nazwać służbą publiczną ani jej wykonywaniem). Dla zabezpieczenia stałego wykonywania służby publicznej prawo traktuje ją zatem jako obowiązkową, równocześnie imperatywnie nakazując jej realizowanie.

Działalność składająca się na płaszczyznę przedmiotową służby publicznej stanowi przedmiot regulacji prawa administracyjnego, przy czym uściślając, trzeba zaznaczyć, że przesłanki i wymogi odnośnie do zapewniania ludziom jak najlepszych warunków bytu i rozwoju, w tym konstrukcje praw i obowiązków podmiotów prawa administracyjnego w tym zakresie, określone są w normach administracyjnego prawa materialnego. Tym samym to właśnie prawo materialne stanowi treściowe „centrum” prawa administracyjnego, a jeśli wziąć pod uwagę genezę prawa administracyjnego i powody jego powstania – także jego podstawową rację bytu. Pozostałe normy tego prawa – zwłaszcza normy ustrojowe (strukturalno-organizacyjne) oraz normy procesowe – pełnią funkcje instrumentalną i pomocniczą (służebną) wobec norm materialnoprawnych64, zapewniają ich funkcjonowanie poprzez określenie „kto” i „jak” może i powinien je stosować, a obsługując regulację materialnoprawną, powinny być do niej dostosowane65.

W trzeciej natomiast – podmiotowej – warstwie służba publiczna obejmuje podmioty ją realizujące, przy czym, co istotne, jej wykonawcami we współczesnych realiach nie są tylko podmioty zorganizowane, tj.: państwo, wykonujące swoją działalność na rzecz ludności i reprezentowane przez organy administracji państwowej (w tym rządowej); społeczności lokalne – wykonujące służbę publiczną z woli państwa, reprezentowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego; inne związki (korporacje) publicznoprawne (np. samorządy zawodowe), wykonujące służbę publiczną głównie na własne potrzeby, wyręczając w tym zakresie państwo, i działające przez swoje organy; czy zakłady administracyjne, których organy – znajdujące się pod nadzorem tworzącego dany zakład podmiotu administracyjnego – wykonują służbę publiczną w zakresie tzw. administracji świadczącej. Należy podzielić spostrzeżenie Dariusza R. Kijowskiego, że „w sytuacji, w której musimy w Polsce realizować prawo Unii Europejskiej, wykonującymi «służbę publiczną» (np. instytucjami zarządzającymi lub pośredniczącymi w realizacji programów unijnych) mogą być także związki prywatnoprawne albo indywidualne osoby fizyczne [...], a z prawa UE wynika, że mają podejmować decyzje tak samo jak organy państw członkowskich lub jednostek samorządu terytorialnego”66. Dlatego, określając podmioty wykonujące służbę publiczną, w definicji prawa administracyjnego nie można pominąć faktu, że realizują ją na rzecz ludności nieraz także same osoby fizyczne (lub prywatne jednostki organizacyjne). W tych przypadkach muszą być jednak spełnione pewne warunki. Po pierwsze, podmioty prywatne muszą być upoważnione przez państwo do wykonywania służby publicznej na rzecz innych jednostek (gdy wykonywanie służby łączy się z nabyciem kompetencji do nawiązywania zewnętrznych stosunków administracyjnoprawnych, potrzebna jest podstawa rangi ustawowej). Po drugie, państwo lub jednostki samorządu terytorialnego powinny sprawować nadzór nad wykonywaną w ten sposób służbą publiczną. Element nadzoru jest szczególnie istotny w warunkach prywatyzacji zadań publicznych – w tym przypadku nadzór powinien skupiać się zwłaszcza na stałości i prawidłowości wykonywania zadań publicznych (służby publicznej) przez podmioty prywatne. Organy władzy publicznej albo zatem bezpośrednio realizują służbę publiczną, albo też robią to pośrednio – stale czuwając nad ciągłością i prawidłowością wykonywania służby w sytuacjach, gdy pewne zadania powierzone zostały podmiotom niepowołanym bezpośrednio i wyłącznie do realizowania służby publicznej.

Służba publiczna bywa też pełniona przez osoby fizyczne (lub prywatne jednostki organizacyjne) na rzecz szeroko rozumianego państwa, które, choć jest podmiotem, stanowi również wartość składającą się na dobro wspólne wszystkich obywateli67. Wykonywanie służby publicznej przez obywateli na rzecz szeroko rozumianego państwa przejawia się na przykład w wykonywaniu – opartych na roszczeniu państwa lub wspólnot samorządowych i ciążących na obywatelach z mocy prawa lub powstałych na skutek władczej działalności administracji publicznej – obowiązków publicznoprawnych (powszechnych lub szczególnych); w ponoszeniu ciężarów publicznych68; w określonych przypadkach w wykonywaniu tzw. powinności przymusowych (świadczeń osobistych lub rzeczowych), a także ogólnie w znoszeniu wszelkiej zgodnej z prawem działalności interwencyjnej i reglamentacyjnej. Fakt szerokiego uczestnictwa podmiotów administrowanych w realizowaniu służby publicznej powoduje, że integruje ona – ze względu na dobro wspólne – rządzących i rządzonych, stanowiąc wyraz ich solidarności i współzależności w tym zakresie69. Służba publiczna uwzględnia więc partycypację społeczną i niekoniecznie musi być bezpośrednio wykonywana jedynie przez podmioty władzy publicznej.

Wskazane uwarunkowania podmiotowe służby publicznej pozwalają stwierdzić, że podmiotami prawa administracyjnego powinny być podmioty realizujące służbę publiczną lub te, na rzecz których jest ona wykonywana.