Podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez pracowników na gruncie kodeksu pracy oraz wybranych ustaw szczególnych ebook

Niniejsza monografia powstała na bazie rozprawy doktorskiej obronionej w 2013 r. w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. W tym miejscu pragnę podziękować promotorowi pracy Panu prof. zw. dr. hab. Jerzemu Wratnemu z Zakładu Prawa Pracy Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk za inspirację w wyborze tematu oraz nieocenioną pomoc naukową na każdym etapie jej powstawania. Wyrazy wdzięczności należą się również recenzentom: Pani dr hab. prof. nadzw. UMCS Teresie Liszcz oraz Panu prof. dr. hab. Krzysztofowi Baranowi za wszystkie uwagi i wskazówki, które okazały się bezcenne podczas przygotowywania niniejszej publikacji. Słowa podziękowania kieruję także do Pana prof. dr. hab. Grzegorza Goździewicza za recenzję wydawniczą niniejszej publikacji. Dziękuję również Rodzinie, a zwłaszcza mojemu mężowi Mariuszowi za wsparcie i motywację do pracy.

Celem niniejszego rozdziału jest zdefiniowanie centralnego dla przedmiotu niniejszej pracy pojęcia „kwalifikacje zawodowe”. Od ustalenia znaczenia tego terminu zależy przejrzystość dalszych rozważań podejmowanych w pracy. Pojęcie to determinuje bowiem sytuację prawną stron w zakresie ich praw i obowiązków określonych w art. 1031–1036 k.p. Do „kwalifikacji zawodowych”, nie definiując ich jednak, odwołuje się także ustawodawca na gruncie ustaw szczególnych będących źródłem obowiązku kształcenia w stosunku do niektórych kategorii pracowników. Są to przykładowo ustawa samorządowa (art. 24 ust. 2 pkt 7) oraz ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm. – w odniesieniu do pracowników dydaktycznych (art. 111 ust. 4 pkt 2). Szczególnym rodzajem kwalifikacji zawodowych są kwalifikacje naukowe, których rozwijanie jest obowiązkiem pracowników naukowych i naukowo-dydaktycznych szkół wyższych (art. 111 ust. 1 pkt 2). Ustawa o służbie cywilnej posługuje się natomiast pojęciem „wiedzy zawodowej” (art. 76 ust. 1 pkt 6), jednak wskazane terminy należy w tym przypadku ujmować synonimicznie. Ponadto zarządzenie nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (M.P. Nr 93, poz. 953) w § 7 odwołuje się do podnoszenia kwalifikacji zawodowych w kontekście obowiązków członka korpusu służby cywilnej. Powyższe dotyczy także kształcenia zawodowego pracowników młodocianych, które zostało w sposób odrębny uregulowane w dziale IX kodeksu pracy oraz w przepisach wykonawczych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 232). Jak wynika z art. 191 § 2 k.p., zatrudnienie pracownika młodocianego9 w celu przygotowania zawodowego służy zdobyciu kwalifikacji zawodowych umożliwiających podjęcie pracy zgodnej z uzyskanymi kwalifikacjami.

Na podstawie definicji pojęcia „kwalifikacje zawodowe” określono wzajemną relację między tym terminem a terminem „kwalifikacje”, celem uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy są to pojęcia tożsame.

Zawarte w dalszej części tego rozdziału rozważania koncentrują się na ukazaniu doniosłości podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez pracowników. Analiza badawcza ma na celu wykazanie, że kształcenie zawodowe jest źródłem obopólnych korzyści dla stron stosunku pracy, jak również prowadzi do osiągnięcia trwałego wzrostu gospodarczego i społecznego w dobie innowacyjnej gospodarki opartej na wiedzy.

Ustawodawca wielokrotnie posługuje się w kodeksie pracy pojęciem „kwalifikacje”10 i „kwalifikacje zawodowe”11, nie definiując jednak expressis verbis tych pojęć, a więc pozostawiając ich dookreślenie nauce prawa pracy.

Opierając się na językowej metodzie wykładni przepisów prawnych, zasadne jest odwołanie się do znaczenia wskazanych terminów funkcjonującego w języku potocznym12. W słowniku języka polskiego termin „kwalifikacje” został zdefiniowany jako „wykształcenie i uzdolnienia potrzebne do pełnienia jakiejś funkcji lub wykonywania jakiegoś zawodu”13. Natomiast „zawodowy” to taki, który jest „związany z jakimś zawodem” lub „przygotowujący do zawodu”14. Zawód to zaś „wyuczone zajęcie wykonywane w celach zarobkowych”15. Z kolei ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 252 z późn. zm.) definiuje pojęcie „kwalifikacji w zawodzie”. Jest to wyodrębniony w danym zawodzie zestaw oczekiwanych efektów kształcenia, których osiągnięcie potwierdza świadectwo wydane przez okręgową komisję egzaminacyjną, po zdaniu egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w zakresie jednej kwalifikacji (art. 3 pkt 19).

Natomiast ustawodawca na gruncie art. 102 k.p. odniósł pojęcie kwalifikacji zawodowych do rodzaju pracy lub stanowiska pracy. W doktrynie podkreśla się zaś, że rodzaj pracy może być określony w umowie o pracę nie tylko przez wskazanie nazwy zawodu, ale także za pomocą funkcji, specjalności, charakteru pracy, czynności, które mają być przez pracownika wykonywane, jak również przez odniesienie do stanowiska pracy zajmowanego przez pracownika16. Z kolei zatrudnienie na danym stanowisku pracy, poza posiadaniem formalnych kwalifikacji uprawniających do wykonywania określonego zawodu, może zależeć od spełnienia dodatkowych warunków, takich jak, przykładowo: posiadanie określonego stażu pracy, obywatelstwa polskiego, nieskazitelnego charakteru, odpowiedniego wieku, stanu zdrowia czy też korzystania z pełni praw publicznych i obywatelskich17.

Dyrektywa interpretacyjna wykładni językowej – domniemania języka potocznego nakazuje, aby interpretowanym zwrotom prawnym nie przypisywać odmiennego znaczenia od tego, które wynika z języka potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje, które przemawiają za przypisaniem im w tekście prawnym innego znaczenia18.

Brzmienie art. 102 k.p. w sposób dostateczny przemawia za odstąpieniem na gruncie kodeksu pracy od potocznego znaczenia pojęcia „kwalifikacje zawodowe”. Na gruncie wskazanego przepisu ustawodawca wyraźnie nadał pojęciu „kwalifikacji zawodowych” specyficzne znaczenie, odmienne od tego, jakie w zakresie tego terminu obowiązuje w języku potocznym19. W rezultacie zasadne jest przyjęcie, że występujące na gruncie kodeksu pracy pojęcie „kwalifikacje zawodowe” ma zakres szerszy od wyznaczonego potocznym znaczeniem tego terminu.

W doktrynie prawa pracy prezentowany jest pogląd o złożonym charakterze pojęcia „kwalifikacji zawodowych”, które swym zakresem obejmują kwalifikacje rzeczywiste, pożądane i formalne. Opierając się na analizie funkcjonalnej tych pojęć, należy wskazać, że kwalifikacje rzeczywiste to część ogólnego zasobu wiedzy i umiejętności, którymi faktycznie dysponuje jednostka, który jest przydatny do wykonywania pracy zawodowej. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie to ma charakter obiektywny. Mogą one być potwierdzone dyplomami, świadectwami, certyfikatami itp., ale również mogą nie mieć potwierdzenia w tego rodzaju dokumentach, wówczas gdy zostały nabyte w drodze doświadczenia zawodowego czy nieformalnej edukacji. Pojęcie kwalifikacji zawodowych w ujęciu formalnym opiera się na wykorzystaniu dwóch mierników: wykształcenia i stażu pracy, które spełniają dwie funkcje. Po pierwsze, służą określeniu pożądanego zasobu wiedzy i umiejętności, których posiadanie jest niezbędne do wykonywania danego rodzaju pracy (określeniu kwalifikacji pożądanych), tj. tego, co pracownik powinien umieć, aby sprostać wymaganiom danego rodzaju pracy czy stanowiska pracy20. Należy przy tym zauważyć, że aktualnie kwalifikacje pożądane, tj. wymagane do wykonywania pracy określonego rodzaju lub na określonym stanowisku, są przedmiotem układów zbiorowych pracy, regulaminów wynagradzania, rozporządzeń regulujących zasady wynagradzania pracowników jednostek sfery budżetowej, jeżeli nie są oni objęci ponadzakładowym układem zbiorowym pracy (art. 771–773 k.p.) oraz przepisów szczególnych. Ostateczna zaś ocena w zakresie tego, czy pracownik ma kwalifikacje określone w tych aktach, należy do pracodawcy, który je stosuje. Po drugie, służą ocenie rzeczywistych kwalifikacji zawodowych pracownika. Nie zawsze możliwe jest jednak precyzyjne określenie zakresu i rodzaju rzeczywistych kwalifikacji zawodowych posiadanych przez pracownika za pomocą wykształcenia i stażu pracy. W rezultacie, jak słusznie wskazuje U. Jackowiak, „rzeczywiste kwalifikacje zawodowe mogą być szersze bądź węższe od zakresu wytyczonego formalną płaszczyzną kwalifikacji zawodowych”. Aby uniknąć niepożądanej sytuacji, w której rzeczywiste kwalifikacje zawodowe pracownika nie odpowiadają jego kwalifikacjom formalnym, U. Jackowiak słusznie proponuje posługiwanie się dodatkowymi wymaganiami kwalifikacyjnymi (nie mogą one mieć jednak dyskryminacyjnego charakteru), które byłyby pomocne przy określeniu, na ile rzeczywiste kwalifikacje pracownika odpowiadają kwalifikacjom pożądanym. Dodatkowe wymogi mają prowadzić do zmniejszenia rozbieżności między rzeczywistymi a formalnymi kwalifikacjami zawodowymi pracownika, służyć weryfikacji, czy rzeczywiste kwalifikacje zawodowe pracownika, mierzone za pomocą kryteriów formalnych, odpowiadają wymaganiom stanowiska pracy21.

Odnosząc powyższe spostrzeżenia do definicji „podnoszenia kwalifikacji zawodowych”, zawartej w art. 1031 § 1 k.p., należy przyjąć, że na gruncie kodeksu pracy kwalifikacje zawodowe to wiedza i umiejętności potrzebne do wykonywania pracy określonego rodzaju lub na danym stanowisku pracy22. Wiedza obejmuje wiadomości teoretyczne, zdobyte dzięki badaniom, uczeniu się, natomiast umiejętności to wiadomości praktyczne, rozumiane jako „zdolność robienia użytku ze zdobytej wiedzy, nagromadzonego doświadczenia i posiadanych uzdolnień”23.

Dyskusyjne jest natomiast to, czy występującym równolegle na gruncie kodeksu pracy pojęciom „kwalifikacje” i „kwalifikacje zawodowe” należy nadać tożsame znaczenie. Zdaniem B. Budki „wykładnia językowa pojęć «kwalifikacje» i «kwalifikacje zawodowe» powinna doprowadzić do otrzymania różnych zbiorów ich desygnatów. Przymiotnik «zawodowe» zawęża bowiem pierwszy ze zbiorów, ograniczając go jedynie do kwalifikacji związanych z danym zawodem”24. Przytaczając szereg argumentów opartych na zastosowaniu reguł wykładni językowej i systemowej oraz odwołujących się do zasad techniki prawodawczej i zasady racjonalnego ustawodawcy, Autor proponuje, aby „konsekwentnie dokonywać rozróżnienia pomiędzy kwalifikacjami a kwalifikacjami zawodowymi we wszystkich przepisach, które zawierają powyższe sformułowania”25.

Zgodzić się należy, że w języku potocznym pojęcie „kwalifikacje” ma zakres szerszy od terminu „kwalifikacje zawodowe”, gdyż poza wiedzą i umiejętnościami potrzebnymi do wykonywania konkretnego zawodu obejmuje także wiedzę i umiejętności niezbędne do pełnienia określonej funkcji. O ile w języku potocznym zasadne jest dokonywanie ścisłego rozróżnienia między pojęciem „kwalifikacje” i „kwalifikacje zawodowe”, odmiennie problem ten przedstawić się będzie w kodeksie pracy26.

U. Jackowiak słusznie wskazała, że w sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się ogólnie terminem „kwalifikacje”, bez jego jakiegokolwiek bliższego określenia, to w celu ustalenia zakresu tego pojęcia niezbędne jest „przeanalizowanie całego tekstu prawnego i zrekonstruowanie znaczenia użytego terminu z uwzględnieniem kontekstu językowego oraz celu, jakiemu to pojęcie ma służyć”27.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż na gruncie kodeksu pracy różnica między pojęciem „kwalifikacje” i „kwalifikacje zawodowe” ulega zatarciu. Tym samym oba wskazane terminy mają w przepisach kodeksu pracy znaczenie tożsame i oznaczają odpowiedni zasób wiedzy, i umiejętności niezbędne do wykonywania pracy określonego rodzaju lub do zajmowania określonego stanowiska pracy28. Dodatkowego argumentu dostarcza wyrażona wcześniej teza, zgodnie z którą ustawodawca nadał pojęciu „kwalifikacje zawodowe”, występującemu w przepisach kodeksu pracy, znaczenie odmienne od przyjętego w języku potocznym, łącząc je z rodzajem lub stanowiskiem pracy, a nie tylko z konkretnym zawodem29.

Niezależnie od powyższego należy zgłosić postulat ustawowego zdefiniowania terminu „kwalifikacje zawodowe” ze względu na występujące obecnie trudności interpretacyjne oraz wątpliwości dotyczące relacji tego terminu do pojęcia „kwalifikacje”, równolegle występującego w przepisach kodeksu pracy.

W tym miejscu należy zasygnalizować, że kwalifikacje zawodowe określone, zgodnie z art. 102 k.p., w układach zbiorowych pracy, regulaminach wynagradzania, w rozporządzeniach regulujących zasady wynagradzania pracowników państwowej sfery budżetowej (art. 771–773 k.p.) oraz w przepisach szczególnych, spełniają w prawie pracy dwie funkcje. Po pierwsze, posiadanie kwalifikacji zawodowych jest warunkiem zatrudnienia w określonym zawodzie lub na danym stanowisku. Po drugie, kwalifikacje zawodowe stanowią jedno z kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę30.

Rozwój cywilizacji i przemiany społeczno-gospodarcze, jakie dokonały się w końcu XX i w początkach XXI w., nadały podnoszeniu kwalifikacji zawodowych przez pracowników nowy wymiar. Wzrost znaczenia podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez pracowników jest następstwem zmiany modelu ustroju gospodarczego – przejścia od gospodarki industrialnej do gospodarki postindustrialnej opartej na wytwarzaniu, dystrybucji i szerokim wykorzystaniu wiedzy31. W dobie społeczeństwa informacyjnego i globalizacji gospodarki wiedza stała się uniwersalnym substytutem, dobrem o cennej wartości, porównywalnym z kapitałem32.

W rezultacie zachodzących zmian konieczne się stało odmienne spojrzenie na funkcję ochronną prawa pracy, ukierunkowaną na zabezpieczenie interesów pracownika w warunkach faktycznej nierównowagi pozycji stron stosunku pracy. Prawo pracy jest bowiem podporządkowane stosunkom społeczno-gospodarczym. Poziom i sposób ochrony pracownika nie mogą zatem abstrahować od istniejącej sytuacji społecznej i gospodarczej, jeżeli instytucje prawne zaliczane do jego funkcji ochronnej mają stanowić narzędzie skutecznej, a nie jedynie pozornej ochrony pracowników33. Tym samym model tradycyjnego zatrudnienia „od szkoły do emerytury”, oparty na pewności konkretnego miejsca pracy (ang. job security), w którym ochrona pracownika sprowadza się do ochrony trwałości stosunku pracy, ustępuje na rzecz modelu opartego na pewności zatrudnienia (ang. employment security), gdzie mechanizmy ochronne mają na celu zwiększenie zdolności pracownika do utrzymania się na rynku pracy w warunkach ciągłych zmian podaży i popytu34. W tym zakresie na aprobatę zasługuje wyrażany w literaturze pogląd o zasadności rozszerzenia zakresu funkcji ochronnej prawa pracy o te elementy, które przyczyniają się do poprawy sytuacji pracownika na niepewnym rynku pracy35.

Kształcenie zawodowe stanowi instrument realizacji tak rozumianej ochronnej funkcji prawa pracy. Dzięki podnoszeniu kwalifikacji zawodowych pracownik ma możliwość uzyskania kwalifikacji pożądanych na rynku pracy. Podnoszenie kwalifikacji zawodowych prowadzi tym samym do wzrostu adaptacyjności pracownika w ramach przedsiębiorstwa (tzw. elastyczność funkcjonalna)36 oraz rynku pracy. W ten sposób pracownik jest w mniejszym stopniu narażony na niechciane pozostawanie bez pracy po ustaniu (z różnych przyczyn) dotychczasowego zatrudnienia37.

Zastąpienie tradycyjnie ujmowanego pojęcia ochrony miejsca pracy ochroną zatrudnienia widzianego w perspektywie życia zawodowego jednostki stanowi także jedno z założeń, na których opiera się koncepcja flexicurity38 – koncepcja rynku pracy promowana na poziomie Unii Europejskiej. Zakłada ona osiągnięcie równowagi między elastycznością a bezpieczeństwem zatrudnienia m.in. przez zagwarantowanie wszystkim pracownikom możliwości płynnego przejścia do innej pracy, czemu służy ustawiczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych w ciągu całej aktywności zawodowej jednostki (strategia life long learning)39.

Rozwój kształcenia zawodowego należy także łączyć ze zmianami, jakie w gospodarce niesie za sobą globalizacja i rozwój technologii teleinformatycznych. Globalizacja związana ze „zwiększeniem międzynarodowej wymiany dóbr i usług, zwiększeniem przepływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych i wzrostem międzynarodowych transakcji finansowych”40, oznacza w gospodarce światowej wzrost konkurencyjności, ciągłe zmiany i brak stabilności. Następstwem globalizacji w gospodarce jest pojawienie się globalnego rynku pracy41, a w rezultacie rozszerzenie obszaru konfrontacji podaży i popytu na pracę42. Na tak opisanym rynku pracy strategicznym dobrem przedsiębiorstw nie są, jak dotąd, materialne środki produkcji, ale aktywa niematerialne, takie jak idee i informacje posiadane przez pracowników, zaś jego nieodłącznym elementem są ciągłe zmiany miejsca zatrudnienia czy jego podstawy prawnej43. Następstwem wskazanych procesów jest wzrost zapotrzebowania na wykwalifikowaną siłę roboczą, tzw. ludzi wiedzy (ang. knowledge workers)44. Zwiększenie zapotrzebowania na kadrę wykwalifikowaną sprzyja zaś stałemu dokształcaniu ogólnemu i zawodowemu pracowników, którzy odtąd muszą na tyle skuteczne zarządzać swoimi kwalifikacjami i karierą, aby utrzymać status zatrudnionego45. Gwałtowny postęp technologiczny, informatyczny i organizacyjny jest natomiast powodem szybkiej dezaktualizacji wiedzy. To z kolei powoduje, iż zmianie ulegają wymagania kwalifikacyjne na dotychczasowych stanowiskach pracy, wiele stanowisk staje się zbędnych, a zamiast tego kształtują się nowe kwalifikacje i nowe stanowiska pracy, których zajmowanie wymaga podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez pracowników46.

Znaczenie kwalifikacji zawodowych uwidacznia się także w okresach załamań gospodarczych. Stopień trudności pokonywania negatywnych dla pracowników następstw kryzysu ekonomicznego, związanych z utratą pracy i trudnościami w znalezieniu nowej pracy, w dużej mierze zależy od posiadanych przez pracownika kwalifikacji zawodowych. Pracodawca, stojąc przed koniecznością doboru pracowników do zwolnienia, może kierować się rodzajem posiadanych przez nich kwalifikacji zawodowych, dotychczasową aktywnością w zakresie ich podnoszenia czy podatnością na przyswajanie nowych umiejętności. Sytuacja taka w szczególności może mieć miejsce wówczas, gdy planowane zwolnienia są następstwem zmiany profilu prowadzonej działalności gospodarczej. W takiej sytuacji posiadanie przez pracownika kwalifikacji zawodowych, przydatnych z punktu wiedzenia nowego przedmiotu działalności gospodarczej pracodawcy, może uchronić go przed utratą zatrudnienia47.

Kształcenie zawodowe przeciwdziała również segmentacji rynku pracy, czyli jego podziałowi na szczelnie zamknięte dla przepływu siły roboczej części (segmenty rynku). Jedną z przyczyn powstawania tego zjawiska są wymagania w zakresie kwalifikacji zawodowych48. Podział rynku pracy w oparciu o kryterium kwalifikacji pracowników opiera się bowiem na założeniu, że przepływ pracowników między zawodami jest ograniczony ze względu na to, że poszczególne zawody wymagają odmiennych umiejętności49.

Edukacja zawodowa przyczynia się także do zwiększenia spójności społecznej50 dzięki roli, jaką odgrywa w procesie włączenia społecznego, takich grup jak: osoby niepełnosprawne, osoby młode czy starsze, które ze względu na swoje położenie znajdują się w mniej korzystnej sytuacji na rynku pracy bądź są zagrożone wykluczeniem z rynku pracy. Ustawodawca dostrzega tę zależność w odniesieniu do pracowników młodocianych. Przygotowanie zawodowe w formie nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy, odbywające się w ramach szczególnego reżimu umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego (art. 194 k.p.) bądź umowy o przygotowanie zawodowe u pracodawców będących rzemieślnikami (art. 206 k.p.), służy uzyskaniu przez młodocianego kwalifikacji niezbędnych do uzyskania zatrudnienia51. Z punktu widzenia pracownika młodocianego znaczenie przygotowania zawodowego można rozpatrywać w dwóch aspektach. Z jednej strony umożliwia ono uzyskanie kwalifikacji zawodowych w zawodach, na które aktualnie istnieje zapotrzebowanie na rynku pracy, z drugiej zaś może ułatwić młodemu pracownikowi uzyskanie stałego zatrudnienia u pracodawcy, u którego odbywa się proces kształcenia. Wysoki wskaźnik bezrobocia wśród osób młodych w Unii Europejskiej (23,3% w lutym 2013 r., co stanowi 5,5 mln osób52) jest bowiem wynikiem m.in. niedostosowania kierunków kształcenia do potrzeb rynku pracy, niskiej jakości nauczania, a także słabo rozwiniętego systemu praktyk zawodowych oraz edukacji zawodowej. W kontekście aktualnej sytuacji na rynku pracy kształcenie zawodowe może w stosunku do osób młodych odgrywać rolę swoistego „łącznika” między edukacją a pracą, umożliwiając młodocianemu wejście na rynek pracy i pozostanie na nim.

Nie może ujść uwadze jeszcze jeden aspekt roli, jaką podnoszenie kwalifikacji zawodowych odgrywa w życiu osobistym i zawodowym pracowników. Po pierwsze, posiadanie przez pracownika kwalifikacji zawodowych odpowiednich do rodzaju wykonywanej przez niego pracy lub zajmowanego stanowiska przyczynia się do wzrostu satysfakcji zawodowej i w rezultacie lepszego wykonywania przezeń jego obowiązków pracowniczych. Właściwy dobór pracownika do stanowiska pracy jest uznawany za istotny element polityki racjonalnego zatrudnienia, realizowanej przez zakład pracy uwzględniający interesy zarówno pracownika, jak i pracodawcy. Podkreśla się, że zatrudnienie niezgodne z kwalifikacjami jest czynnikiem powodującym niezadowolenie z pracy53, może być źródłem niedostosowania człowieka do pracy54, hamuje rozwój osobowości, czyni pracę mało interesującą, a także stwarza poczucie tzw. pustki duchowej55. Po drugie, podnoszenie kwalifikacji zawodowych może przyczynić się do pełniejszego zaspokojenia aspiracji i zainteresowań zawodowych pracownika56, abstrahując od aktualnie wykonywanej przez niego pracy czy zajmowanego stanowiska.

Na tle art. 17 k.p. i wyrażonej w nim zasady prawa pracy w orzecznictwie Sądu Najwyższego został sformułowany pogląd, że dbałość o zawodowe kwalifikacje jest w pierwszej kolejności sprawą zainteresowanych pracowników, którzy sami powinni przejawiać w tym kierunku inicjatywę i zaangażowanie, zaś pracodawca ma im jedynie to ułatwiać57. Przerzucenie na pracownika inicjatywy w zakresie podnoszenia kwalifikacji zawodowych nie oznacza jednak, że kształcenie zawodowe pracowników nie leży także w interesie pracodawcy. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że w warunkach gospodarki opartej na wiedzy także pracodawca jest beneficjentem podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez pracownika.

Według podstawowych założeń koncepcji zarządzania zasobami ludzkimi58, pracownicy danego przedsiębiorstwa stanowią dobro o strategicznej wartości, potencjał, w który należy i warto inwestować59. W myśl poglądu wyrażonego przez T. Listwana „rozwój kadr stanowi zasadniczą strategię przeżycia i rozwoju organizacji. Rozwój pracowników powinien więc być podstawową wartością zarówno dla organizacji, jak i dla niego samego”60.

W warunkach dynamicznie rozwijającej się gospodarki i stale dokonującego się postępu naukowo-technicznego rola podnoszenia kwalifikacji zawodowych w realizacji interesów pracodawcy znacząco wzrasta. Dzieje się tak za sprawą zależności, jaka istnieje między poziomem kwalifikacji zawodowych pracowników a pozycją rynkową przedsiębiorstwa. Miejsce danego przedsiębiorstwa na rynku lokalnym lub globalnym jest wyznaczone jego zdolnością do sprostania wyzwaniom, jakie niesie za sobą zjawisko globalizacji gospodarki oraz postępu naukowo-technicznego. Proces globalizacji przyczynia się do rozwoju konkurencji i nadaje dynamiki zmianom oraz rozwojowi nowych technologii, wymuszając na przedsiębiorstwach konieczność ciągłego i aktywnego dostosowywania się do zmieniających się warunków na globalnym rynku produktów i usług. W dobie gospodarki, bazującej na kapitale intelektualnym, wiedza stała się istotnym czynnikiem przewagi konkurencyjnej na rynku61. Aktualnie sukces przedsiębiorstwa nie zależy już tylko od jego udziału w rynku, ale także od takich czynników jak: umiejętności pozyskiwania informacji, przepływu informacji, zarządzania wiedzą i wykorzystania kapitału intelektualnego, a w dalszej perspektywie od zdolności do ciągłego rozwoju stanu wiedzy i jej wykorzystywania62. W tym kontekście prowadzenie aktywnej polityki szkoleniowej gwarantuje pracodawcy posiadanie wysoko wykwalifikowanej, kreatywnej kadry pracowniczej zdolnej do tworzenia innowacji i wdrażania długofalowych zmian rozwoju firmy63, a także do elastycznego i dynamicznego reagowania na zmiany koniunktury gospodarczej64. W rezultacie przez stałe inwestowanie w podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez już zatrudnionych pracowników pracodawcy dużo łatwiej jest w każdej chwili zmienić profil prowadzonej działalności, a także przekształcić charakter lub stworzyć nowe stanowiska pracy bez konieczności dokonywania kosztownych i czasochłonnych zmian personalnych65.

Wobec stale dokonującego się postępu technicznego i technologicznego wiedza i umiejętności, posiadane przez pracownika, ulegają szybkiej dezaktualizacji. W rezultacie zmieniają się także wymagania kwalifikacyjne związane z rodzajem pracy, którą pracownik świadczy, lub stanowiskiem, na którym jest zatrudniony. Jeżeli pracownik nie posiada wymaganych kwalifikacji zawodowych, niezbędne staje się ich uzupełnienie. Z reguły w takiej sytuacji inicjatywa w zakresie podniesienia kwalifikacji zawodowych spoczywa na pracowniku, jako warunek utrzymania zatrudnienia. Podkreślić jednak należy, że w interesie pracodawcy także leży skierowanie pracownika na odpowiednie szkolenie zawodowe.

Powierzenie pracownikowi pracy zgodnej z posiadanymi przez niego kwalifikacjami zawodowymi jest uznawane za podstawowy warunek polityki racjonalnego zatrudnienia realizowanej przez pracodawcę66. Z punktu widzenia interesów pracodawcy zatrudnienie pracownika przy pracy odpowiadającej jego kwalifikacjom zawodowym ma doniosłe znaczenie. Świadcząc pracę zgodną z posiadanymi kwalifikacjami zawodowymi, pracownik jest bowiem bardziej zainteresowany jej wynikami, co z kolei przekłada się na wzrost jej jakości. Tym samym szkolenie zawodowe, z jednej strony, pozwala pracownikowi na bardziej kompetentne i zgodne z oczekiwaniami pracodawcy wykonywanie pracy, z drugiej zaś, może stanowić bodziec do wprowadzania udoskonaleń w zakresie sposobu jej wykonywania67.

W odniesieniu do powyższej kwestii, U. Jackowiak wyraziła trafny pogląd, że „jednym z istotnych warunków należytego funkcjonowania zakładów pracy i osiągania przez nie oczekiwanych rezultatów, jest właściwy (prawidłowy) dobór pracowników”68. W pierwszej kolejności kwestia odpowiedniego doboru pracowników do rodzaju lub stanowiska pracy pojawia się na etapie ich zatrudnienia. Problem ten może być jednak aktualny także w czasie trwania stosunku pracy, w następstwie zmiany wymagań w zakresie kwalifikacji zawodowych.

Niejednokrotnie zamiast podejmować decyzję o wypowiedzeniu pracownikowi umowy o pracę, w interesie pracodawcy będzie leżało skierowanie pracownika na szkolenie zawodowe celem uzupełnienia brakujących kwalifikacji zawodowych. Sytuacja taka będzie miała miejsce wówczas, gdy pracodawca stanie przed koniecznością przeprowadzenia czasochłonnej i kosztownej wymiany pracowników oraz w obliczu utraty wieloletniego i doświadczonego pracownika. W literaturze z dziedziny zarządzania podkreśla się, że model przedsiębiorstwa z dużą fluktuacją kadry jest nieekonomiczny. Wdrażanie nowych pracowników pociąga bowiem za sobą koszty związane z odejściem z pracy dotychczasowych pracowników (wypłaty odpraw), koniecznością przeprowadzenia procesu rekrutacji oraz adaptacji nowego pracownika do stanowiska pracy. Ponadto zauważa się, że duża rotacja pracowników ma negatywny wpływ na morale pozostałych pracowników. Lęk przed groźbą utraty pracy odbija się niekorzystnie na atmosferze panującej w zakładzie pracy, co w konsekwencji prowadzi do spadku wydajności pracy69.

Problem płynności zatrudnienia może dotyczyć także osób pożądanych na rynku pracy, specjalistów z dużym doświadczeniem (tzw. ludzi wiedzy – ang. knowledge workers). Zauważalny jest związek między inwestowaniem pracodawcy w rozwój zasobów ludzkich a zadowoleniem pracowników z wykonywanej pracy. Podkreśla się, że atrakcyjna polityka szkoleniowa prowadzona w zakładzie pracy, oferująca pracownikom ciekawe możliwości w zakresie ich dalszego rozwoju zawodowego, może przyczynić się do obniżenia poziomu niepożądanej fluktuacji kadr, w szczególności przeciwdziałać odchodzeniu z firmy cennych pracowników z wysokim poziomem wiedzy i doświadczenia, których utrata może narazić organizację na utratę przewagi konkurencyjnej na rynku70. W tym zakresie na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony przez S. Taylora, że „pracownik, któremu nie stwarza się odpowiednich możliwości w zakresie jego rozwoju na płaszczyźnie zawodowej i osobistej przeżywa rozczarowanie i często zaczyna odczuwać silne niezadowolenie z pracy”. Zdaniem Autora „kierownictwo organizacji, która nie zdoła zaspokoić aspiracji pracowników, szybko zacznie ich tracić. Będą odchodzić, by podjąć pracę u innych pracodawców, którzy oferują lepsze warunki rozwoju”71.

Warto także zauważyć, że stwarzanie pracownikom możliwości rozwoju w ramach zakładu pracy jest zaliczane do pozapłacowych czynników motywacyjnych72. Podkreśla się, że właściwie dobrany system motywacyjny, z jednej strony, stanowi bodziec do większego zaangażowania się pracownika w wykonywaną pracę, podnoszenia jej wydajności i jakości, umożliwia podejmowanie przez pracowników coraz bardziej złożonych zadań, buduje poczucie przynależności i identyfikacji z organizacją i jej celami, z drugiej zaś, prowadzi do wzrostu zadowolenia pracownika z wykonywanej pracy, przez to, że czuje się on dowartościowany tym, iż pracodawca decyduje się inwestować w jego rozwój zawodowy73.

Badania przeprowadzone w polskich podmiotach gospodarczych dowodzą, że polscy pracodawcy nie są w pełni świadomi korzyści płynących z inwestowania w rozwój zasobów ludzkich. Działania podejmowane w tym obszarze nie odpowiadają wyzwaniom współczesnych gospodarek74. Pracodawcy z reguły nie są zainteresowani podejmowaniem jakichkolwiek inicjatyw szkoleniowych, jak również partycypowaniem w kosztach szkolenia pracowników. Z uwagi na istniejącą zależność między jakością zasobów ludzkich a pozycją rynkową przedsiębiorstwa, można się spodziewać, że sytuacja taka w dłuższej perspektywie czasowej może niekorzystnie odbić się na pozycji konkurencyjnej polskich przedsiębiorstw.

Kształcenie zawodowe nie tylko przyczynia się do realizacji indywidualnych interesów pracodawców i pracowników oraz prowadzi do osiągnięcia większej spójności społecznej, ale także odgrywa istotną rolę we wzroście gospodarczym kraju.

Postrzeganie człowieka i jego umiejętności jako kapitału pojawiło się po raz pierwszy w myśli ekonomicznej XVIII w. Już A. Smith do kapitału trwałego zaliczał umiejętności nagromadzone przez człowieka75. Pogląd ten był następnie konsekwentnie rozwijany przez ekonomistów XIX i XX w.76 Wśród nich na znaczenie kapitału ludzkiego w rozwoju gospodarczym wskazywał m.in. J.R. Walsh, który uważał, że „w każdym rachunku narodowego bogactwa traktowanie zawodowych umiejętności jako kapitału jest całkowicie usprawiedliwione”77. Także T. Schultz, laureat nagrody Nobla z 1979 r. w dziedzinie ekonomii, zwracał uwagę na to, że decydujący wpływ na rozwój gospodarczy ma człowiek, m.in. poprzez „inwestycje we własne kształcenie, zdobywanie doświadczeń, dokształcanie i rozwijanie umiejętności”78.

Także w dokumentach z zakresu unijnej polityki społecznej kształcenie zawodowe jest uznawane za jeden z istotnych czynników prowadzących do realizacji celu w postaci budowy gospodarki europejskiej jako najbardziej konkurencyjnej i dynamicznej gospodarki na świecie, zdolnej do trwałego wzrostu, tworzącej coraz większą liczbę lepszych miejsc pracy i zapewniającej większą spójność społeczną79.

Związek szkolenia zawodowego i gospodarki jest dwojakiego rodzaju. Z jednej strony, kształcenie zawodowe jest przesłanką funkcjonowania nowoczesnej gospodarki w dobie globalizacji i wzrostu konkurencyjności, z drugiej – warunkuje osiągnięcie równowagi między popytem a podażą na rynku pracy, dzięki dostosowaniu kierunków kształcenia zawodowego do zmieniających się potrzeb gospodarki.

W warunkach gospodarki postindustrialnej podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez pracowników nabrało nowego, niespotykanego wcześniej, znaczenia. Taki stan rzeczy wynika z faktu, że w gospodarce opartej na wiedzy, odmiennie niż w gospodarce przemysłowej, głównym zasobem, dobrem o strategicznej wartości, są ludzie, ich wiedza, zdolności, umiejętności i posiadane doświadczenie80. Wśród definicji gospodarki opartej na wiedzy (GOW; ang. knowledge based economy81) na uwagę zasługuje ta sformułowana przez OECD82 oraz druga, autorstwa A.K. Koźmińskiego. Obie akcentują rolę wiedzy w osiągnięciu postępu gospodarczego. Według OECD gospodarką opartą na wiedzy jest gospodarka, która „bezpośrednio bazuje na produkcji, dystrybucji oraz stosowaniu wiedzy i informacji”83. Z kolei zdaniem A.K. Koźmińskiego jest to gospodarka, której budowanie następuje przez „tworzenie warunków sprzyjających powstawaniu i sukcesowi przedsiębiorstw opierających swą przewagę konkurencyjną na wiedzy”84.

Współczesną gospodarkę cechuje rosnące znaczenie procesów globalizacji, konkurencyjność, dynamiczne zmiany oraz ukierunkowanie na innowacyjność w sferze technologii informatycznych i telekomunikacyjnych.

Globalizacja, prowadząca do procesów integracyjnych, skutkuje zanikaniem wszelkiego rodzaju granic, w tym także granic gospodarczych85. Powoduje wzrost konkurencyjności na rynku produktów i usług, ale również standaryzację produkcji, i unifikację zachowań konsumentów i stylu życia. Globalizacja ułatwia przepływ czynników produkcji, a w szczególności przepływ kapitału w postaci bezpośrednich inwestycji zagranicznych, zaś istotnym aktorem środowiska międzynarodowego są już nie tylko państwa członkowskie i organizacje międzynarodowe, lecz również korporacje transnarodowe. Należy zauważyć, że w dobie globalizacji korporacje transnarodowe posiadają coraz silniejsze wpływy polityczne, zaś dzięki prowadzonej ekspansji na rynkach światowych wprowadzają innowacje technologiczne i organizacyjne na nowe rynki. Jednocześnie przyczyniają się do wzrostu popytu na rynku pracy na osoby dobrze wykształcone oraz do rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Powyższe oznacza, że osiągnięcie sukcesu gospodarczego na globalnym rynku jest uzależnione od zdobycia przewagi konkurencyjnej, która w coraz większym stopniu determinowana jest rozwojem technologicznym osiąganym poprzez pracę i badania wysoko wykwalifikowanych osób. Tym samym zmniejsza się znaczenie materialnych czynników produkcji, zaś wzrasta rola aktywów niematerialnych, do których zaliczymy wiedzę i innowacje.

We współczesnej gospodarce wzrasta zapotrzebowanie na specjalistów, czyli osoby posiadające umiejętność pozyskiwania i właściwego wykorzystania wiedzy, zdolność tworzenia innowacji i dynamicznego reagowania na zmieniające się potrzeby rynku pracy86. W rezultacie inwestowanie w zasoby ludzkie stanowi jedną z najważniejszych form inwestycji, stymulujących w dłuższej perspektywie rozwój całej gospodarki ze względu na wpływ kapitału ludzkiego na funkcjonowanie przedsiębiorstw i korporacji transnarodowych oraz ich konkurencyjność87.

Charakter gospodarki opartej na wiedzy, którą cechuje dynamiczny rozwój, sprawia, że konieczne staje się ciągłe dostosowywanie poziomu i kierunków kształcenia zawodowego do zmieniających się potrzeb rynkowych88. Kształcenie zawodowe jako instrument dostosowania podaży i popytu na rynku pracy, po pierwsze, przyczynia się do ograniczenia poziomu bezrobocia przez osoby pozostające bez pracy, dzięki możliwości przekwalifikowania lub uzupełnienia posiadanych kwalifikacji zawodowych. Po drugie, zapobiega powstawaniu tego zjawiska w przyszłości wśród osób aktywnych zawodowo, które niedostatecznie wykwalifikowane mogłyby utracić zatrudnienie89. Tym samym pomiędzy rozwojem gospodarczym kraju a poziomem zatrudnienia występuje zależność dwojakiego rodzaju. Z jednej strony wzrost gospodarczy kraju jest uzależniony m.in. od poziomu zatrudnienia, skoro spadek liczby osób bezrobotnych przekłada się na wzrost produktu krajowego brutto (PKB)90. Z drugiej strony poziom zatrudnienia zależy od sytuacji gospodarczej państwa oraz kondycji przedsiębiorców zatrudniających pracowników. W rezultacie zasadne jest przyjęcie, że inwestycje w szkolenie pracowników przyczyniają się w sposób pośredni do rozwoju gospodarczego kraju. Skoro, jak już wcześniej wspomniano, w warunkach gospodarki opartej na wiedzy osiągnięcie przewagi konkurencyjnej na rynku jest warunkowane posiadaniem odpowiednio wyszkolonej kadry pracowniczej, zdolnej do tworzenia innowacji i wdrażania nowych technologii, to sytuacja przedsiębiorstw i korporacji transnarodowych na globalnym rynku produktów i usług zależy w dużej mierze także od poziomu wykształcenia pracowników.

Szczególną rolę w kontekście realizacji zadań publicznych odgrywa rozwój kadr administracji publicznej. Zmiany organizacyjne, wymuszone przez dynamicznie zmieniającą się rzeczywistość, dotyczą obecnie już nie tylko podmiotów gospodarczych, ale także podmiotów publicznych. Są one związane z dążeniem do unowocześnienia i usprawnienia działania administracji publicznej, która obecna jest niemal we wszystkich sferach życia społecznego91. Specyficzny charakter pracy pracowników samorządowych i członków korpusu służby cywilnej, która polega na wykonywaniu zadań publicznych, uzasadnia szersze, w porównaniu do przepisów powszechnego prawa pracy, uregulowanie obowiązków urzędniczych92. Zmiana w podejściu do kwestii zarządzania w sektorze publicznym, skutkująca odejściem od tradycyjnego paradygmatu zarządzania opartego na modelu biurokratycznym w kierunku modelu zarządzania publicznego, które cechuje dążenie do „urynkowienia” administracji publicznej, podnosi rangę kształcenia zawodowego w podmiotach publicznych. Nałożenie na tę grupę pracowników obowiązku podnoszenia kwalifikacji zawodowych ma w intencji ustawodawcy przyczynić się do stworzenia profesjonalnej kadry pracowniczej realizującej zadania publiczne zawodowo, rzetelnie i bezstronnie. Realizacja wskazanego obowiązku jest zatem ściśle powiązana z jakością świadczonych usług i efektywnością działania administracji publicznej93. Ustawiczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez pracowników samorządowych oraz członków korpusu służby cywilnej służy prawidłowemu wykonywaniu obowiązków służbowych przez to, że umożliwia dostosowanie posiadanej wiedzy do zmieniających się warunków funkcjonowania administracji publicznej94.

Podobny cel ma obowiązek podnoszenia kwalifikacji naukowych ciążący na pracownikach naukowych i naukowo-dydaktycznych szkół wyższych oraz obowiązek podnoszenia kwalifikacji zawodowych, który w miejsce obowiązku prowadzenia działalności naukowej95 został nałożony na pracowników dydaktycznych szkół wyższych. Przygotowanie zawodowe nauczycieli, w tym na uczelniach wyższych, ma szczególne znaczenie w dobie gospodarki opartej na wiedzy. Jakość kwalifikacji naukowych i zawodowych nauczycieli akademickich przekłada się bowiem bezpośrednio na poziom kształcenia w uczelniach wyższych, a tym samym na jakość kwalifikacji ich absolwentów i ich przygotowanie do udziału w życiu społecznym, w tym do konkurowania nie tylko na krajowym, ale także na globalnym rynku pracy96.

Niniejszy rozdział ma na celu omówienie najważniejszych regulacji prawnych z zakresu problematyki kształcenia zawodowego, obowiązujących na gruncie międzynarodowego i europejskiego prawa pracy, a także analizę kluczowych działań podejmowanych w tym obszarze na szczeblu polityki społecznej Unii Europejskiej.

Rozważania zawarte w pierwszych dwóch podrozdziałach dowodzą, że kształt obowiązującej w Polsce regulacji prawnej podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez pracowników jest w dużej mierze zdeterminowany przez regulacje prawa międzynarodowego i europejskiego oraz instrumenty wspólnej polityki społecznej Unii Europejskiej w dziedzinie kształcenia zawodowego. W rezultacie pełna analiza i ocena polskich regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie nie może dokonać się bez odniesienia do źródeł prawa międzynarodowego i europejskiego, a także do postulatów płynących z dokumentów przyjętych w ramach unijnej polityki społecznej.

Międzynarodowe prawo pracy obejmuje normy prawa międzynarodowego publicznego dotyczące problematyki pracy zarobkowej, stanowione przez Organizację Narodów Zjednoczonych i Międzynarodową Organizację Pracy, a także dwu- lub wielostronne umowy międzynarodowe, regulujące zagadnienia z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych97.

Problematyka kształcenia została podjęta w dokumentach normatywnych organizacji międzynarodowych pod wpływem procesów, jakie nastąpiły w gospodarce światowej po zakończeniu drugiej wojny światowej. Wzrost postępu technicznego oraz rozwój przemysłu, jaki nastąpił na kontynencie europejskim dzięki pomocy finansowej i ekonomicznej udzielonej przez Stany Zjednoczone Ameryki, spowodował rosnące zapotrzebowanie na wykwalifikowaną siłę roboczą.

Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Paryżu w dniu 10 grudnia 1948 r.98, i Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169)99, przyjęte w ramach ONZ, podniosły prawo do nauki do rangi jednego z fundamentalnych praw człowieka. Ponadto w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych uznano szkolenie zawodowe za jeden z instrumentów pełnej realizacji prawa do pracy, jako jednego z zagwarantowanych w nim praw społecznych.

Wprawdzie oba wskazane akty nie wskazują żadnych konkretnych rozwiązań prawnych w zakresie realizacji prawa do nauki, jednak znaczenie, jakie nadały kształceniu jednostki, nie pozostało bez wpływu na rolę przypisaną kształceniu zawodowemu w kolejnych aktach międzynarodowego i europejskiego prawa pracy, jak również w regulacjach z tego zakresu przyjętych na gruncie polskiego prawa pracy.

Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, pomimo swego niewiążącego charakteru, zyskała powszechną akceptację państw członkowskich, wyznaczając obowiązujące standardy w zakresie praw człowieka. Mając to na uwadze, a także uwzględniając zobowiązania wynikające z postanowień Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, polski ustawodawca uznał prawo do nauki za jedno z fundamentalnych praw człowieka, o czym świadczy jego umieszczenie w katalogu praw i wolności w Konstytucji RP.

Należy podkreślić, że istotny wpływ na regulację sposobu korzystania z prawa do kształcenia zawodowego w późniejszych aktach prawnych z tego zakresu miały dwie konwencje ONZ. Pierwsza to Międzynarodowa Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej otwarta do podpisu w Nowym Jorku dnia 7 marca 1966 r. (Dz. U. z 1969 r. Nr 25, poz. 187)100, drugą zaś stanowi Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 18 grudnia 1979 r. (Dz. U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71)101. Celem obu wskazanych dokumentów było zagwarantowanie korzystania z praw człowieka, w tym prawa do kształcenia zawodowego, bez stosowania dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie narodowe lub etniczne. Przyjęte w późniejszym okresie akty prawne rozszerzyły zakaz dyskryminacji w zakresie szkolenia zawodowego o kolejne kryteria dyskryminacyjne.

Dalsze rozwinięcie regulacji dotyczącej problematyki kształcenia zawodowego nastąpiło w dokumentach Międzynarodowej Organizacji Pracy102. Już w preambule do Konstytucji MOP103 dostrzeżono rolę szkolenia zawodowego w działaniach na rzecz poprawy warunków pracy.

Z kolei w opracowanym przez MOP raporcie Światowa agenda na rzecz zatrudnienia104 wskazano, że jednym z priorytetów światowej polityki zatrudnienia jest wyrobienie w jednostce umiejętności ulokowania się na rynku pracy i dostosowania do zmieniających się warunków. Temu mają służyć działania na rzecz promowania kształcenia ustawicznego, jako instrumentu, który umożliwia jednostce przygotowanie się do zatrudnienia obecnie i w przyszłości105.

W aktach prawnych mających postać konwencji i zaleceń MOP zostały sformułowane minimalne standardy w zakresie realizacji pracowniczego prawa do kształcenia zawodowego. Uznano, że kształcenie zawodowe jest procesem ciągłym, który powinien trwać przez cały okres aktywności zawodowej jednostki i być dostosowany do zmieniających się potrzeb rynku pracy. Przyjęte akty prawne akcentują rolę kształcenia zawodowego we wzroście zdolności pracownika i pracodawcy do adaptacji do zmieniających się potrzeb rynku pracy, akcentują jego znaczenie w osiąganiu stałego wzrostu gospodarczego, tworzeniu nowych miejsc pracy oraz likwidacji ubóstwa106.

Wśród aktów MOP na szczególną uwagę zasługuje Konwencja MOP nr 140 dotycząca płatnego urlopu szkoleniowego przyjęta w Genewie dnia 24 czerwca 1974 r. (Dz. U. z 1979 r. Nr 16, poz. 100)107, wraz z zaleceniem MOP nr 148 z 1974 r. o tej samej nazwie108, konwencja MOP nr 142 z dnia 23 czerwca 1975 r. dotycząca roli poradnictwa i kształcenia zawodowego w rozwoju zasobów ludzkich przyjęta w Genewie dnia 23 czerwca 1975 r. (Dz. U. z 1979 r. Nr 29, poz. 164)109 oraz towarzyszące jej zalecenie MOP nr 195 z 2004 r., dotyczące rozwoju zasobów ludzkich: kształcenie, szkolenie i uczenie się przez całe życie110.

Konwencja MOP nr 140 określa ogólne standardy w zakresie płatnych urlopów szkoleniowych111, zaś jej uszczegółowieniem jest zalecenie MOP nr 148. W swej treści konwencja odwołuje się do art. 26 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, co oznacza, że instytucja płatnego urlopu szkoleniowego służy realizacji pracowniczego prawa do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, będącego odmianą powszechnego prawa do nauki. Jej uchwalenie jest wyrazem wagi, jaką organy MOP przywiązują do instrumentów prawnych sprzyjających podejmowaniu przez strony stosunku pracy inicjatyw szkoleniowych. Płatny urlop szkoleniowy ma bowiem w założeniu ułatwić stałe zdobywanie, udoskonalenie i przystosowywanie kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zawodu lub zajęcia stosownie do wymagań będących następstwem rozwoju nauki, techniki i przemian w stosunkach gospodarczych i społecznych. Powyższe akty prawne jednolicie definiują pojęcie płatnego urlopu szkoleniowego. Jest to urlop przyznany pracownikowi dla celów szkoleniowych na ustalony okres podczas godzin pracy, z zapewnieniem odpowiednich świadczeń finansowych. Zobowiązanie płynące z konwencji pod adresem państw, które ją ratyfikowały, nie ma charakteru stanowczego, gdyż obowiązkiem państwa jest jedynie prowadzenie polityki zmierzającej do popierania udzielania płatnego urlopu szkoleniowego dla pracowników podnoszących kwalifikacje zawodowe, której wypracowanie i stosowanie winno następować w drodze współdziałania władz publicznych państw członkowskich, organizacji pracodawców i pracowników, instytucji lub organów kierujących112. Konwencja MOP nr 140 pozostawia państwom członkowskim swobodę w zakresie określenia zasad przyznania prawa do płatnego urlopu szkoleniowego.

Konwencja MOP nr 140 wprowadza zakaz dyskryminacji w odniesieniu do zasad przyznania prawa do płatnego urlopu szkoleniowego ze względu na wyczerpujący katalog kryteriów dyskryminacyjnych. W rezultacie pracodawca, przyznając pracownikowi prawo do płatnego urlopu szkoleniowego, powinien się kierować wyłącznie względami merytorycznymi, a więc przydatnością szkolenia dla wykonywania przez pracownika danego rodzaju pracy113. Uprzywilejowanie wyrównawcze jest dopuszczalne ze względu na trudności z wykorzystaniem prawa do płatnego urlopu szkoleniowego na ogólnych zasadach i jest możliwe w stosunku do określonych kategorii pracowników, a także w odniesieniu do ogółu pracowników zatrudnionych w poszczególnych rodzajach przedsiębiorstw, przykładowo w małych przedsiębiorstwach. Możliwość zróżnicowania warunków przyznania prawa do omawianego świadczenia jest ponadto dopuszczalna ze względu na rodzaj szkolenia czy kształcenia. Sposób i źródła finansowania urlopu szkoleniowego konwencja MOP nr 140 pozostawia do uregulowania w prawie krajowym państw członkowskich.

Natomiast konwencja MOP nr 142 oraz zalecenie MOP nr 195 dotyczą roli poradnictwa i kształcenia zawodowego w rozwoju zasobów ludzkich. Normy konwencji zostały sformułowane w taki sposób, aby umożliwiać ich realizację przez państwa znajdujące się na różnym stopniu rozwoju114. Konwencja MOP nr 142 zobowiązuje państwa, które ją ratyfikowały do prowadzenia wszechstronnej i skoordynowanej polityki, a także programów poradnictwa i kształcenia zawodowego, mających ścisły związek z zatrudnieniem. Ich celem ma być ułatwienie jednostce zrozumienia środowiska pracy i środowiska społecznego, jak również umożliwienie wywierania wpływu na te środowiska w drodze działań indywidualnych i zbiorowych. Wskazane instrumenty będą tak skonstruowane, aby zachęcały wszystkich, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, do rozwijania i wykorzystywania ich uzdolnień zawodowych w ich własnym interesie i zgodnie z ich aspiracjami, jak również z uwzględnieniem potrzeb społeczeństwa115. Tak wyrażone poradnictwo i kształcenie mają być realizowane za pomocą metod dostosowanych do warunków krajowych, które powinny uwzględniać potrzeby, możliwości i problemy w dziedzinie zatrudnienia, zarówno na szczeblu regionalnym, jak i krajowym, a także stadium i poziom rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego.

Zalecenie MOP nr 195 precyzuje ogólne regulacje konwencji MOP nr 142. W świetle jego postanowień szkolenie, kształcenie i uczenie się przez całe życie sprzyja osiągnięciu pełnego zatrudnienia, likwidacji ubóstwa, integracji społecznej oraz przyczynia się do trwałego wzrostu gospodarczego116. W zaleceniu po raz pierwszy zdefiniowano pojęcie „uczenia się przez całe życie”, „zatrudnialności”, „kompetencji” i „kwalifikacji”, wyraźnie odróżniając od siebie dwa ostatnie terminy. Zalecenie określa konkretne propozycje działań w obrębie poszczególnych etapów rozwoju zawodowego jednostki, bez rozróżnienia na poszczególne sektory gospodarki, zawody i specjalności117. Zalecenie mocno akcentuje rolę dialogu społecznego w kwestii kształcenia i szkolenia zawodowego118. Opiera się na założeniu, że realizacja procesu uczenia się przez całe życie powinna się opierać na wyraźnym zobowiązaniu: ze strony rządów – do inwestowania i tworzenia warunków do poprawy poziomu kształcenia i szkolenia na wszystkich etapach, ze strony przedsiębiorstw – do szkolenia pracowników, zaś ze strony jednostek – do rozwijania swych kompetencji i kontynuowania kariery. Podkreśla potrzebę promowania dostępu do kształcenia, szkolenia i uczenia się przez całe życie dla osób o szczególnych potrzebach zidentyfikowanych na poziomie krajowym, m.in. pracowników o niskich kwalifikacjach, młodzieży, osób starszych czy pracowników zatrudnionych w małych i średnich przedsiębiorstwach. Postuluje, aby państwa członkowskie na bieżąco promowały identyfikację potrzeb w tym zakresie w odniesieniu do jednostek, przedsiębiorstw, gospodarki oraz społeczeństwa. Akcentuje rolę badań, dotyczących rozwoju zasobów ludzkich, w realizacji celów kształcenia i szkolenia, a także dostrzega znaczenie współpracy międzynarodowej i technicznej w tym obszarze.

Konwencje MOP, odmiennie niż zalecenia, stanowią źródło zobowiązań międzynarodowych dla państw, które je ratyfikowały, nakładając nań obowiązek dostosowania prawa krajowego do wymagań w nich stawianych. Znaczenie ratyfikowanych konwencji MOP w procesie stanowienia i wykładni prawa wewnętrznego państw członkowskich zostało dostrzeżone przez Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniu z dnia 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992, nr 1, poz. 5, Trybunał wyraził pogląd, że „Polska przez ratyfikowanie paktów (umów) jest nimi związana, wobec czego winny one być stosowane, w tym także przez sądy i to na zasadzie proprio vigore, chyba że z treści i sposobu sformułowania umowy międzynarodowej wynika, iż nie jest to akt samowykonywalny”. Pomimo tego, że nieratyfikowane konwencje i zalecenia nie mają charakteru wiążącego, a ich stosowanie jest pozostawione swobodnej decyzji państwa członkowskiego, to niejednokrotnie przyczyniają się one do zmian ustawodawczych na poziomie krajowym państw członkowskich119. W wykonaniu zobowiązań międzynarodowych wynikających z norm obu wskazanych konwencji MOP oraz pod wpływem postulatów płynących z zalecenia MOP nr 148 i nr 195, polski ustawodawca przyznał prawo do płatnego urlopu szkoleniowego lub zwolnienia z całości lub części dnia pracy pracownikom podnoszącym kwalifikacje zawodowe z inicjatywy albo za zgodą pracodawcy, a także szeroko rozwinął system poradnictwa zawodowego w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy120.

Termin „europejskie prawo pracy” jest używany w znaczeniu szerszym i węższym. W znaczeniu szerszym oznacza ogół norm prawnych dotyczących zatrudnienia i stosunków pracy, tworzonych w ramach organizacji zachodnioeuropejskich, a przede wszystkim Rady Europy i Unii Europejskiej. Natomiast w znaczeniu węższym obejmuje wyłącznie prawo pracy Unii Europejskiej121. Dla potrzeb poniższych wywodów przyjęto szersze znaczenie pojęcia „europejskie prawo pracy”.

Najważniejszym dokumentem Rady Europy jest Europejska Karta Społeczna122, w której po raz pierwszy uznano powszechne prawo do szkolenia zawodowego, dostrzegając w nim jeden z warunków realizacji prawa do pracy (art. 1 ust. 4)123. Jednocześnie wskazano w niej konkretne działania, które należy podjąć celem skutecznej realizacji prawa do szkolenia zawodowego. W szczególności w art. 10 ust. 3 nałożono na państwa, które ją ratyfikowały, obowiązek wprowadzenia ułatwień w zakresie szkolenia dorosłych pracowników oraz zwrócono uwagę na konieczność stosowania specjalnych ułatwień w zakresie przeszkolenia tej grupy pracowników ze względu na postęp techniczny, jak również na wypadek wystąpienia nowych tendencji na rynku pracy. Obowiązek, nałożony powołanym przepisem, ma jednak charakter względny, tym samym ocena potrzeby wprowadzenia odpowiednich instrumentów pozostawiona została swobodnemu uznaniu państw członkowskich124.

Kształcenie zawodowe, jako część wspólnej polityki społecznej, jest także przedmiotem szerokiego zainteresowania Unii Europejskiej125. Prawo do szkolenia zawodowego jest uznawane w dokumentach unijnych za jedno z podstawowych praw socjalnych. Rola kształcenia i szkolenia zawodowego w działaniach na rzecz sprostania wyzwaniom XX i XXI w. znalazła odzwierciedlenie w prawodawstwie unijnym, jak również w licznych programach, i działaniach podejmowanych w obszarze polityki społecznej Unii Europejskiej. Analiza prawodawstwa Unii Europejskiej oraz licznych dokumentów przyjętych w ramach unijnej polityki w dziedzinie zatrudnienia skłania do wniosku, że kształcenie zawodowe stanowi priorytetowy obszar polityki unijnej. Ustawodawca unijny dostrzega szerokie korzyści płynące z kształcenia zawodowego dla pracownika, pracodawcy i gospodarki europejskiej. Kształcenie zawodowe jest postrzegane jako instrument umożliwiający pracownikowi utrzymanie zatrudnienia, stąd często akcentowana w dokumentach unijnych konieczność promowania kształcenia ustawicznego w ciągu całej aktywności zawodowej człowieka, pozwalającego na dostosowanie jego kwalifikacji do wymagań zmieniającej się rzeczywistości. Inwestycje w kapitał ludzki są uznawane także za instrument przyczyniający się rozwoju silnej, konkurencyjnej i spójnej społecznie gospodarki europejskiej.

Już w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą126 dostrzeżono rolę szkolenia zawodowego w poprawie warunków życia i pracy wewnątrz Wspólnoty. Zwrócono w nim uwagę na znaczenie mobilności zawodowej w zagwarantowaniu pracownikom utrzymania zatrudnienia. Równocześnie wskazano, że zagadnienia związane ze szkoleniem i doskonaleniem zawodowym mają być przedmiotem ścisłej współpracy państw członkowskich (art. 118), zaś rola Rady ogranicza się do ustalania ogólnych zasad dotyczących wprowadzenia w życie wspólnej polityki w dziedzinie kształcenia zawodowego (art. 128), której celem jest utrzymanie wysokiego poziomu zatrudnienia wewnątrz Wspólnoty127.

Przyjęcie Wspólnotowej Karty Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników128 nadało nowy ton regulacji problematyki podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez pracowników. Pomimo swego niewiążącego charakteru Karta odzwierciedla wartości uznane we Wspólnocie za podstawowe w sprawach społecznych. W szczególności za podstawowe i powszechne prawo społeczne Karta w art. 15 uznała prawo dostępu do szkolenia zawodowego i korzystania z tego prawa przez cały okres aktywności zawodowej jednostki, bez jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na narodowość. Dostrzeżono znaczącą rolę organów władzy publicznej, przedsiębiorstw i partnerów społecznych w realizacji tego prawa. Zwrócono uwagę na konieczność tworzenia przez ww. podmioty stałych i ustawicznych systemów szkolenia, umożliwiających każdej osobie podjęcie szkolenia, zwłaszcza z wykorzystaniem urlopu szkoleniowego celem uzupełnienia lub uzyskania nowych kwalifikacji, w szczególności ze względu na potrzeby, jakie niesie za sobą rozwój technologiczny129.

Kolejny ważny rozdział w zakresie polityki zatrudnienia otworzył Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/31)130, który zainicjował europejską politykę zatrudnienia ukierunkowaną na wspieranie wykwalifikowanej, wyszkolonej oraz posiadającej umiejętność adaptacji siły roboczej. W świetle postanowień Traktatu amsterdamskiego integracja europejska w dziedzinie zatrudnienia została oparta na modelu koordynacji. Na tej podstawie państwa członkowskie były kompetentne do określania własnej polityki w dziedzinie zatrudnienia, przy uwzględnieniu wytycznych opracowywanych corocznie przez Unię Europejską131. Powszechnie uważano, że trwająca przez całe życie edukacja i szkolenia są z jednej strony sposobem na utrzymanie konkurencyjności gospodarki i zdolności do zatrudnienia, z drugiej zaś – zapobiegają marginalizacji społecznej132.

Wyrazem tego przekonania była przyjęta podczas szczytu Rady Europejskiej w Lizbonie w marcu 2000 r. Strategia, w której za główny cel Unii Europejskiej uznano przekształcenie do 2010 r. gospodarki unijnej w „najbardziej konkurencyjną opartą na wiedzy gospodarkę na świecie, zdolną do utrzymania zrównoważonego wzrostu gospodarczego, stworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy oraz zachowania spójności społecznej”133. Za jeden z czynników gwarantujących stały rozwój gospodarki europejskiej uznano inwestycje w kapitał ludzki134. Zwrócono uwagę na konieczność wzmocnienia systemów edukacji i doskonalenia zawodowego, wspieranie działań pobudzających aktywność zawodową jednostki, wzmacnianie powiązań między szkołami a przedsiębiorstwami, dostosowanie rynku pracy do nowych trendów gospodarczych, a także modernizację europejskiego modelu społecznego, tak aby sprzyjał on aktywności zawodowej i ciągłemu doskonaleniu umiejętności.

Instytucjonalny szkielet Strategii Lizbońskiej stanowiła Europejska Strategia Zatrudnienia (ETS). Została ona oparta na czterech filarach, wśród których na szczególną uwagę zasługują: