Le droit disciplinaire dans l'enseignement - Anthemis - ebook

Le droit disciplinaire dans l'enseignement ebook

Anthemis

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Les Éditions Anthemis vous proposent un outil complet pour comprendre le droit disciplinaire dans l'enseignementTout comme les magistrats, les avocats ou les médecins, les enseignants/éducateurs et directions d’école peuvent être sanctionnés lorsqu’ils manquent à leurs devoirs professionnels.Ces dernières années, l’application de ce régime disciplinaire s’est intensifiée et la procédure s’est vue balisée.Parallèlement à un renforcement des mesures garantissant le respect des droits de la défense, tant par l’insertion de règles strictes au sein du décret du 1er février 1993, dit « statut » des membres du personnel de l’enseignement libre, que par la concrétisation de la volonté des pouvoirs organisateurs d’enseignement de respecter les droits fondamentaux des travailleurs, s’est développée une jurisprudence assez cohérente, notamment en matière de relations inadéquates enseignants/élèves, ivresse au travail et manquements pédagogiques.Les sanctions se veulent « pédagogiques » dans le sens où il s’agit de rétablir le bon fonctionnement de l’établissement dans l’intérêt des élèves, et ce dans un juste équilibre avec les droits et devoirs des membres du personnel.L’exercice n’est cependant pas toujours aisé, l’émergence de situations conflictuelles pouvant mettre tous les acteurs du monde scolaire en émoi. Il s’agit ici de dresser un aperçu de l’assise juridique de ce régime disciplinaire et de l’application qui en est faite.Un ouvrage qui s’adresse aux professionnels de l’éducation, aux membres des pouvoirs organisateurs et aux avocats ou conseils amenés à les défendre en cas de litige, ainsi qu’à tous ceux qui s’intéressent à l’enseignement et aux valeurs qui y sont liées.Un état de la question révélateur de l’attention qui est accordée à la qualité de l’enseignement, aux exigences de la fonction et à sa respectabilité par les tiers.Un ouvrage de Nathalie Dasnoy-Sumell à l'adresse des professionnels de l'enseignementA PROPOS DES ÉDITIONS ANTHEMISAnthemis est une maison d’édition spécialisée dans l’édition professionnelle, soucieuse de mettre à la disposition du plus grand nombre de praticiens des ouvrages de qualité. Elle s’adresse à tous les professionnels qui ont besoin d’une information fiable en droit, en économie ou en médecine.

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La collection « Les Dossiers du BJS »

Le Bulletin Juridique & Social, revue bimensuelle d’actualité juridique, vous propose également sa collection « Les Dossiers du BJS ». Celle-ci rassemble une série d’ouvrages accessibles et pratiques dans tous les domaines du droit afin de faire le point de manière didactique sur un sujet particulier.

Ouvrages parus :

S. Gilson et F. Lambinet, La liberté d’expression du travailleur salarié, 2012.

Ph. Horemans, La nouvelle réglementation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services en 60 questions pratiques, 2013.

M. Strongylos, R. Capart, G. Massart, Le statut unique ouvriers-employés – Commentaire pratique de la loi du 26 décembre 2013, 2014.

T. Driesse, Les documents sociaux dans l’entreprise – Obligations et sanctions, 2015.

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Communications s.p.r.l. (Limal) pour le © Anthemis s.a.

La version en ligne de cet ouvrage est disponible sur la bibliothèque digitale ­Jurisquare à l’adresse www.jurisquare.be.

Réalisé avec le soutien de la Fédération Wallonie-Bruxelles.

© 2015, Anthemis s.a.

Place Albert I, 9 B-1300 Limal

Tél. 32 (0)10 42 02 90 – [email protected] – www.anthemis.be

ISBN: 978-2-87455-878-8

Toutes reproductions ou adaptations totales ou partielles de ce livre, par quelque procédé que ce soit et notamment par photocopie, réservées pour tous pays.

Mise en page : Communications s.p.r.l.

[ Remerciements

À Steve Gilson1 pour m’avoir donné l’occasion de faire état d’une matière complexe et peu connue malgré un contentieux qui ne cesse de se développer. Le nombre croissant de chambres de recours ne doit cependant pas faire entrer les membres du personnel de l’enseignement dans une ère du soupçon, mais contribuer à dissiper l’idée négative qui consiste à croire que «lorsque l’on est nommé, on est intouchable».

À Bénédicte Beauduin2 dont la connaissance approfondie du décret du 1er février 1993 et la relecture acribique de cette publication ont été très utiles.

À Marc Dallemagne3 dont les notes de travail rédigées alors qu’il était collaborateur au service juridique du SeGEC4, avant qu’il n’accède à la magistrature, ont été précieuses pour cette publication et ont largement contribué à l’arsenal de conseils juridiques que notre service juridique a pu mettre en place à l’aube d’un contentieux qui n’a cessé de se développer. Merci également, Marc, pour ta relecture et tes conseils avisés.

À tous les acteurs du monde éducatif qui pourraient être tentés dans un premier temps de voir en l’objet de cet ouvrage un ternissement et une dévalorisation de la fonction ou des personnes qui l’exercent. Qu’ils y trouvent au contraire une volonté d’en souligner respectivement les exigences et le professionnalisme.

1 Steve Gilson, avocat au barreau de Namur, maître de conférences invité à la Faculté de droit de l’U.C.L., chargé de cours à l’I.C.H.E.C., juge suppléant au Tribunal du travail de Namur.

2 Bénédicte Beauduin, directrice du service juridique du Secrétariat général de l’enseignement catholique (SeGEC).

3 Marc Dallemagne, juge au Tribunal du travail de Bruxelles.

4 Secrétariat général de l’enseignement catholique en Communautés française et germanophone.

«Un bon patron n’est pas qu’un employeur: c’est un modèle.»5

Armel Job

Baigneuse nue sur un rocher

5 A. Job, Baigneuse nue sur un rocher, Bruxelles, Espace Nord, 2013, p. 148.

[ Préliminaire

Lors des XXIe journées Jean Dabin organisées par la Faculté de droit de Louvain-la-Neuve et consacrées à la flexibilité des sanctions, Bernard Dubuisson introduisait ce thème en rappelant que le fait que la règle soit sanctionnée participe à la nature même de la norme de droit6.

Ce principe étant d’emblée posé, il va sans dire que la sanction elle-même se doit d’être règlementée.

Dans le cadre des relations de travail, la sanction est le plus souvent laissée au choix de celui qui est amené à la prononcer. Les dérives peuvent être multiples: sanction «outil de management», réponse à des facteurs économiques, sociaux, etc.

Différents régimes disciplinaires ont fait l’objet, ces dernières années, soit de refontes textuelles en profondeur, tel celui des avocats ou des magistrats, soit d’une application exponentielle et quelquefois chaotique, telles les juridictions sportives notamment en matière de dopage.

Respect des droits de la défense, proportionnalité de la sanction, légalité de la sanction et impartialité sont les principes fondamentaux encadrant la discipline, et ce afin de sauvegarder son rôle de garante des libertés collectives et individuelles.

Le droit disciplinaire dans l’enseignement, même s’il est peu connu, n’est pas resté étranger à cette évolution.

Contrairement à certaines professions, il n’existe pas de Code de déontologie propre au monde de l’enseignement et aux professions de l’éducation, mais il y a un cadre légal qui va fixer des règles d’exercice de la profession et de procédure, véritables garde-fous afin d’éviter tantôt le laxisme tantôt l’arbitraire.

L’école est un cadre de travail particulier où le droit de l’enseignement (les différents «statuts», le décret «Missions», le pacte scolaire…) et le respect des valeurs défendues par un projet d’établissement, auxquelles adhèrent contractuellement les membres du personnel, vont avoir des répercussions sur le concept même de sanction disciplinaire.

Il ne faut pas que cette adhésion reste formelle, il faut que la règle fasse droit afin de servir l’intérêt de l’enseignement et surtout l’intérêt des élèves.

En matière de sanctions disciplinaires applicables aux élèves, Anne Rasson-Roland7 précise que l’action des juristes et l’action pédagogique devraient se rejoindre.

Ne peut-on pas envisager la chose de manière similaire en matière de sanctions disciplinaires des membres du personnel de l’enseignement? La sanction se doit responsabilisante pour ses destinataires et, au-delà, l’ordre social dans lequel elle est appliquée.

L’école est une instance de socialisation des jeunes, et les adultes à qui ces derniers sont confiés doivent rester des adultes-références avec une autorité légitime.

Ma pratique de conseillère juridique auprès des pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre catholique s’inscrit dans cette optique. Le fait que l’encadrement de l’action disciplinaire par le droit s’est intensifié dans les différents réseaux ne peut que renforcer l’aspect sécurisant de la sanction pour ceux qu’elle protège, mais constitue également un canevas quant à la forme et au fond selon lesquels les pouvoirs organisateurs sont amenés à agir avec rigueur, discernement et humanité.

Après avoir rappelé le contexte juridique dans lequel s’inscrit la relation de travail entre les membres du personnel de l’enseignement libre et leur employeur, le pouvoir organisateur, en ce compris les particularités liées au caractère confessionnel catholique, et après avoir décrit l’évolution et les règles de ce droit disciplinaire, le présent ouvrage s’attardera sur les principes généraux qui vont en jalonner l’application et sur la procédure qui recèle moult pièges et difficultés, tant sur la forme et les délais que sur le fond. Enfin, il sera fait état de l’avancée jurisprudentielle8 de certaines problématiques, telles que l’ivresse au travail, les relations inadéquates, l’utilisation des réseaux sociaux, les fautes de gestion financière ou encore les manquements pédagogiques. Le tout sera émaillé de quelques touches de vécu, certes interpellantes, mais qui ne peuvent pour autant pas faire oublier la qualité du travail des enseignants en général!

Il est à noter que seul le régime disciplinaire applicable aux membres du personnel sous statut du 1er février 1993 sera ici analysé. Il s’agit des membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre engagés à titre définitif. Le champ d’application de ce décret sera détaillé ci-après.

Le décret du 31 janvier 2002 fixant le statut des membres du personnel technique subsidiés des centres psycho-médico-sociaux libres subventionnés9 et le décret du 24 juillet 1997 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant et du personnel auxiliaire d’éducation des Hautes écoles organisées ou subventionnées par la Communauté française10 instituent également un régime disciplinaire inspiré du décret du 1er février 1993. Certains propos du présent ouvrage sont donc, en principe, transposables. Il sera également fait référence à des décisions de jurisprudence concernant ces autres niveaux d’enseignement et les C.P.M.S.

Clefs de lecture

Pour rendre le texte plus digeste, nous désignerons:

– les membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre subventionné par: les membres du personnel,

– les pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre subventionné par: les pouvoirs organisateurs, l’abréviation P.O. ou encore l’employeur,

– le décret du 1er février 1993 par: le statut.

Dans un souci de respect des individus et des institutions, les avis des chambres de recours ne sont pas identifiables.

6B. Dubuisson, doyen de la Faculté de droit et de criminologie de l’U.C.L., discours introductif, XXIe journées Jean Dabin, 8-9 décembre 2011.

7A. Rasson-Roland, «Pour ou contre la flexibilité des sanctions disciplinaires à l’égard des élèves», XXIe journées Jean Dabin, 8-9 décembre 2011.

8 Les avis disciplinaires étudiés sont majoritairement issus des chambres de recours de l’enseignement libre catholique.

9M.B., 14 mars 2002.

10M.B., 6 novembre 1997.

[ 1re partie : Le régime disciplinaire des membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre subventionné en Communauté française11

Chapitre I. Contexte juridique dans lequel s’inscrit la relation de travail

«[…] à aucun moment des négociations n’a été cultivée l’illusion que l’on pourrait entrer dans un régime statutaire réel dès lors que l’enseignement libre est bien un régime de droit privé […]»12

Avant d’aborder le régime disciplinaire en tant que tel, il serait impensable de faire l’impasse sur l’assise juridique hybride et atypique de la relation de travail entre les membres du personnel subsidiés et les pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre, ainsi que sur les fondements du pouvoir disciplinaire qui en découle. Ce chapitre sera sans doute moins accessible aux néophytes, tant la matière est ardue, mais ces derniers y trouveront également intérêt pour la bonne tenue d’une action disciplinaire.

Un arrêt de la Cour du travail de Liège du 16 octobre 200913 retrace fort bien l’évolution de ce qui allait devenir «le statut des membres du personnel de l’enseignement libre subventionné», partant d’un objectif d’égalité de traitement entre les différents réseaux14 pour aboutir à la consolidation par la doctrine et la jurisprudence de la théorie de la nature contractuelle de certaines relations «statutaires».

Ce cheminement ne sera pas sans embûches et controverses quant à la qualification juridique des établissements d’enseignement libre et quant à la nature des relations de travail entre ces institutions et les membres de son personnel subsidié.

Section 1. Une relation contractuelle de droit privé

A. Genèse du décret du 1er février 1993

L’article 1er de la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail15 dispose que «La présente loi règle les contrats de travail d’ouvrier, d’employé, de représentant de commerce et de domestique. Elle s’applique aussi aux travailleurs visés à l’alinéa premier occupés par l’État, les provinces, […] et les établissements d’enseignement libre subventionnés par l’État, qui ne sont pas régis par un statut».

A contrario, cette loi ne trouve donc pas à s’appliquer à la relation de travail entre un P.O. d’enseignement libre et les membres du personnel subsidiés sous statut.

Ce fut d’abord la loi du 11 juillet 1973 modifiant le Pacte scolaire16 qui introduisit la référence aux établissements libres subventionnés dans ce qui était alors l’article 35 des lois coordonnées sur le contrat de travail (dont la teneur est reprise par l’article 1er de la loi du 3 juillet 1978).

Il fut ajouté au Pacte scolaire un article 12bis, § 3 prescrivant que «Par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, le Roi fixe d’une manière uniforme pour tous les réseaux d’enseignement subventionné et pour tous les membres du personnel subsidiés: les règles de base − les positions administratives. Ces dispositions seront, autant que faire se peut, identiques à celles de l’État.»

L’article 45, § 9, c, de la loi du 29 mai 1959, tel que modifié par la loi du 11 juillet 1973, chargeait les commissions paritaires de l’enseignement libre d’élaborer le statut disciplinaire.

L’arrêté royal qui devait mettre en place un statut administratif ne fut jamais adopté.

Toutefois, dès l’adoption du Pacte scolaire, on voit apparaître un statut de stabilité du personnel laïc de l’enseignement catholique. Plusieurs versions se succéderont.

Dans la pratique, les contrats de travail des membres du personnel font généralement référence aux «conventions» prises par «les commissions paritaires de l’enseignement gardien et primaire, moyen et normal, et technique et artistique» en 1968, en ce que ces conventions ont fixé un «statut de stabilité et un statut disciplinaire»17. Ce «statut» a une valeur purement conventionnelle. Il comprend des règles relatives à l’engagement temporaire et définitif et, déjà, des mesures disciplinaires, ainsi qu’une procédure assurant le respect des droits de la défense, en ce compris un recours auprès d’une instance déontologique.

Entre 1973 et 1993 vont alors émerger de nombreux projets de textes visant à mettre sur pied un statut. Ceux-ci seront rejetés soit par les représentants des pouvoirs organisateurs de l’enseignement catholique au nom de la spécificité de leur enseignement, soit par les organisations syndicales au nom de la protection de la vie privée.

Finalement, la Communauté française adopta le décret du 1er février 1993 fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre subventionné18.

B. Statut ou contrat

L’article 1er, §1er, du décret du 1er février 1993 dispose qu’il s’applique:

«1. aux membres du personnel subsidiés des établissements d’enseignement libres subventionnés qui exercent leurs fonctions dans l’enseignement de plein exercice ou dans l’enseignement de promotion sociale ou dans l’enseignement à horaire réduit ou dans l’enseignement secondaire artistique à horaire réduit.

2. aux pouvoirs organisateurs de ces établissements d’enseignement.»

Ceci étant dit, quelle est la nature de la relation de travail qui lie ces deux parties?

L’avis rendu par le Conseil d’État le 27 avril 199219 sur le projet de décret «fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre subventionné» confirme la nature contractuelle de la relation de travail:

«L’exposé des motifs affirme que le projet établit un ensemble de règles qui, sous le nom de statut, régissent le contrat de travail qui lie les divers pouvoirs organisateurs et leur personnel enseignant; il ajoute que les contestations qui pourraient surgir entrent du fait de ce contrat sous la compétence exclusive des tribunaux de l’ordre judiciaire. Ces affirmations que le contexte même du projet corrobore ne permettent pas de douter que la relation de travail en cause relève du droit privé et non du droit public.

[…]

C’est parce que le décret en projet doit procurer au personnel de l’enseignement libre un statut équivalent à celui du personnel de l’enseignement de la Communauté qu’il doit préciser lui-même les règles capables de placer l’enseignant “libre” dans une situation qui, si semblable qu’elle soit, sera toujours différente de la situation des enseignants de la Communauté.»

M. Lacroix, président du bureau exécutif du SEL-SETCA, déclarait à l’occasion des débats qui ont précédé l’adoption du décret du 1er février 1993:

«[…] cette similitude était assurée par la loi du 3 juillet 1978 et les conventions collectives d’avril 1968. Or, alors même que les travailleurs de l’enseignement libre continueront à être des travailleurs contractuels, ils seront, dès l’entrée en vigueur du statut, privés de la protection de la loi du 3 juillet 1978 sur les contrats de travail. Et cette loi impose, en cas de rupture de contrat, un plancher d’indemnisation, lequel ne se trouve pas dans le projet de statut […]»20.

Nous pourrons constater, lors de l’étude du régime disciplinaire en tant que tel, que les craintes émises par les partenaires sociaux en termes de «protection» des travailleurs pourront être apaisées par le fait que ces employeurs privés seront contraints de respecter des dispositions légales contraignantes et plus particulièrement les garanties minimales inhérentes au respect des droits de la défense21.

En résumé, nonobstant l’appellation de «statut» utilisée pour décrire cette situation, les relations qui unissent le personnel subsidié de l’enseignement libre subventionné aux pouvoirs organisateurs qui les occupent sont clairement qualifiées de «contractuelles».

Notons au passage que les travaux préparatoires du décret du 27 mars 199122 relatif au statut de certains membres du personnel de l’enseignement en Communauté flamande faisaient référence au terme «convention» pour désigner la relation contractuelle du personnel subsidié de l’enseignement libre, par opposition à la situation juridique du personnel de l’enseignement officiel subventionné fondée sur une désignation unilatérale et de nature statutaire.

Nous verrons que la qualification de cette relation de travail ne sera pas sans vagues sur la jurisprudence, Conseil d’État et Cour de cassation, chaperonnés par la Cour d’arbitrage, se livrant à ce que Diane Déom23 nommera justement une «valse-hésitation».

C. Consécration par la jurisprudence de la nature contractuelle de la relation de travail

Après diverses tergiversations entre nature contractuelle ou nature statutaire de la relation de travail, la théorie de la nature contractuelle de certaines relations «statutaires» est clairement confirmée par divers arrêts de la Cour de cassation. L’arrêt de la Cour du travail de Liège24 revient notamment sur celui du 4 octobre 199325 et sur l’arrêt du 18 décembre 199726.

Ces deux arrêts furent rendus respectivement à propos du décret flamand du 27 mars 199127 et du décret du 13 juillet 199428, mais leur enseignement trouve à s’appliquer au décret du 1er février 1993.

La cour déclare sans ambiguïté:

«Bien que les membres du personnel de l’enseignement libre subventionné en Communauté flamande se trouvent assujettis à un statut, leur relation de travail n’est pas régie statutairement puisqu’elle naît d’un contrat de travail.»29

«La situation juridique des membres du personnel d’une institution libre d’enseignement supérieur est déterminée pour une large part par le décret du 13 juillet 1994 relatif aux Hautes écoles de la Communauté flamande, lequel assujettit ses membres du personnel à un “statut” dont les parties ne peuvent s’écarter à leur discrétion.

Cette limitation de la liberté contractuelle des parties n’implique pas que la relation qui les unit perde sa nature contractuelle de droit privé, puisque cette relation résulte d’un “contrat de travail” conclu entre une institution de droit privé et ses travailleurs.»30

Cette jurisprudence de la Cour de cassation a introduit une distinction entre la notion de statut envisagée selon la nature de droit public de l’auteur de l’acte et celle considérée sous l’angle d’un corps de règles destinées à régir la situation administrative, pécuniaire ou disciplinaire, voire un seul de ces aspects, d’un groupe de personnes dont la relation de travail ne procède pas d’un acte unilatéral de l’autorité administrative (la nomination), mais d’un contrat de travail.

D. Nature contractuelle de la relation de travail, égalité de traitement et liberté d’enseignement

Par le fait même que l’on qualifie la relation de travail de «contractuelle», en ce sens qu’il en résulte que l’accès au Conseil d’État en tant que juge d’annulation est dénié, n’y a-t-il pas, en présence de cette interprétation et vu le choix opéré par le législateur, violation des articles 10, 11 et 24, § 4, de la Constitution31 en ce qu’il n’existe aucun motif raisonnable de priver les membres du personnel de l’enseignement libre subventionné de ce droit d’accès, alors que les membres du personnel de l’enseignement officiel subventionné en disposent, et ce alors qu’à tout autre point de vue leur statut ne présente pas de différences fondamentales avec celui de ces autres membres du personnel?

Telle était la question préjudicielle posée par le Conseil d’État à la Cour constitutionnelle32 quant à la portée des dispositions du décret flamand du 27 mars 1991 relatif au statut de certains membres du personnel de l’enseignement subventionné et des centres psycho-médico-sociaux subventionnés, ces dispositions utilisant le terme «convention» en ce qui concerne la désignation et la nomination de ce personnel. Le Conseil d’État avait été saisi d’une demande en annulation d’une décision de refus de mise en disponibilité pour convenance personnelle pour une période de cinq ans prise par le pouvoir organisateur d’une école libre subventionnée.

La Cour constitutionnelle a conclu que cette différence de traitement ne violait pas les articles 10, 11 et 24, § 4, de la Constitution, et ce au vu des caractéristiques propres des pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre qui, dans le cadre de la liberté d’enseignement inscrite à l’article 24 de la Constitution, ont pour corollaire de pouvoir assurer la poursuite d’objectifs pédagogiques propres, l’engagement des membres du personnel devant être dès lors de nature contractuelle.

La relation entre un membre du personnel et un pouvoir organisateur dans l’enseignement libre subventionné est donc, sans conteste, une relation contractuelle de droit privé, même si elle est fortement réglementée par le décret du 1er février 1993.

Section 2. Nature juridique des pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre subventionné et conséquences en termes de juridictions compétentes

A. Une position claire du législateur

L’exposé des motifs33 du projet de décret fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre subventionné évoque également très clairement les conséquences de la nature contractuelle de la relation juridique liant un membre du personnel à un pouvoir organisateur:

«Dans sa note explicative relative à l’article 1734 de la Constitution, le gouvernement précise que la nature différente des pouvoirs organisateurs, pouvoirs publics ou personnes privées, justifie un traitement approprié, notamment en ce que la position juridique du personnel, qui signe un contrat de travail auprès d’un pouvoir organisateur libre, ne pourra jamais être identique au statut du personnel de l’enseignement de l’État ni à celui du personnel des provinces et des communes […].

La nature contractuelle du lien unissant l’enseignant au pouvoir organisateur, ainsi que la liberté, constitutionnellement protégée dont doit disposer celui-ci notamment dans le choix du personnel […], ont pour conséquence que les modalités de […] licenciement, les obligations réciproques et les règles relatives à la stabilité d’emploi doivent différer par rapport au statut de l’enseignement de la Communauté:

[…] 3° en matière de stabilité d’emploi, la liberté contractuelle implique la possibilité, moyennant le respect des dispositions légales, de licencier le travailleur.

Il apparaît enfin qu’en vertu de l’article 92 de la Constitution, les contestations surgissant entre le pouvoir organisateur et l’enseignant sont de la compétence exclusive des tribunaux, puisqu’il s’agit d’un contrat de travail.»

Dans ce même exposé des motifs35, on trouve trace de certaines interrogations relatives à la difficulté de concilier «statut» et situation juridique résultant d’une relation contractuelle (songeons par exemple au régime de priorité):

«Ne peut-on avoir confiance dans les tribunaux du travail pour que soient correctement appréciés les termes et situations, à ce point spécifiques au droit public qu’ils n’ont pas pu être traduits en droit privé, et pour que la sanction, par nature subjective, soit efficace?

À cet égard, il est à souligner, de manière générale, que dans la mesure où la loi sur le contrat d’emploi n’est plus d’application, les éléments généraux du droit, notamment l’article 1382 du Code civil, trouvent leur application en complément du présent décret, et ce dans toutes les circonstances où le membre du personnel est en droit de demander réparation d’un préjudice qu’il subit.»

Appuyant ce propos, on peut souligner le peu de divergences de jurisprudence relative au statut de stabilité, bien que ce texte auquel il était fait référence par convention individuelle soit largement emprunté au droit administratif36.

B. Pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre, autorités administratives?

Les litiges issus de cette relation de travail étant du ressort de la compétence exclusive des cours et tribunaux du travail, on peut donc en conclure qu’en principe les pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre ne sont pas des autorités administratives au sens de l’article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État.

S’il est vrai que la jurisprudence s’est aujourd’hui fixée, elle fut longtemps partagée notamment en ce qui concerne les universités.

Nous revenons ici brièvement sur l’arrêt de la Cour de cassation du 18 décembre 199737 et celui de la Cour d’arbitrage du 17 juin 199938. Pour une étude complète, il est renvoyé aux excellents articles de Diane Déom39 et Denis Delvax40.

Sur fond de divergences entre les chambres flamandes et françaises du Conseil d’État, les premières considérant que la relation de travail entre le personnel de l’enseignement libre et leur employeur était de nature statutaire et que ces institutions pouvaient dès lors être qualifiées d’autorités administratives notamment lorsqu’un établissement prenait une décision relative à la renommée artistique de l’un de ses enseignants41, les secondes se ralliant au caractère contractuel de ces relations et donc au fait qu’elles échappaient en tant que telles à la compétence du Conseil d’État42, la Cour de cassation a confirmé, par l’arrêt du 18 décembre 1997, la jurisprudence des chambres françaises se fondant sur la relation contractuelle et non sur la qualité de l’employeur.

Saisi d’un nouveau recours, le Conseil d’État a posé à la Cour d’arbitrage une question préjudicielle, sur laquelle nous nous sommes déjà attardés ci-avant (section 1, D), mais dont nous reprenons l’extrait qui suit, celui-ci mettant en exergue le fait que la qualification «d’autorité administrative» des P.O. d’enseignement libre est liée à la distinction du contentieux en cause43.

La Cour d’arbitrage44 l’exprime en ces termes:

«L’article 24, § 1er, de la Constitution l’affirme: l’enseignement est libre. Cette disposition implique, d’une part, que la dispensation d’un enseignement n’est pas une matière réservée aux pouvoirs publics et, d’autre part, qu’un pouvoir organisateur de l’enseignement libre subventionné, tant qu’il s’en tient aux dispositions concernant le subventionnement, le contrôle qualitatif et l’équivalence des diplômes et certificats − conditions qui ne sont pas en cause en l’espèce −, peut offrir un enseignement qui, contrairement à celui de l’enseignement officiel, est basé sur une conception philosophique, idéologique ou religieuse de son choix. La liberté d’enseignement implique la liberté, pour le pouvoir organisateur, de choisir le personnel qui sera chargé de mener à bien la réalisation des objectifs pédagogiques propres. La liberté de choix a donc des répercussions sur les rapports de travail entre ce pouvoir organisateur et son personnel et justifie que la désignation et la nomination du personnel de l’enseignement libre subventionné se fassent par contrat.

[…] En tant qu’ils désignent, nomment et licencient les membres de leur personnel de la manière régie par les dispositions soumises à la Cour, les pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre subventionné ne sont pas des autorités administratives et ne relèvent donc pas de la compétence du Conseil d’État.»

Le Conseil d’État s’est encore récemment aligné sur cette jurisprudence de la Cour d’arbitrage et a transposé le raisonnement de cette dernière à un membre du personnel technique d’un centre P.M.S. libre, demandant la suspension d’extrême urgence d’une mesure de suspension préventive, estimant qu’une telle mesure intervenait dans le cadre de l’exécution d’un contrat, que les contestations en découlant relevaient de la compétence exclusive des cours et tribunaux et qu’en conséquence le Conseil d’État n’était pas compétent45.

C.Quid de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs?

La loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs trouve-t-elle cependant à s’appliquer, son article 2 prescrivant que les actes administratifs des autorités administratives visés en son article 1er doivent faire l’objet d’une motivation formelle?

Cette loi ne s’applique pas aux décisions prises par un pouvoir organisateur d’une école libre subventionnée dans l’exercice de son pouvoir d’employeur.

Pour mémoire, la loi du 29 juillet 1991 précise son champ d’application en son article 1er comme suit:

«Pour l’application de la présente loi, il y a lieu d’entendre par:

– acte administratif: l’acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d’une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l’égard d’un ou de plusieurs administrés ou d’une autorité administrative;

– autorité administrative: les autorités administratives au sens de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État […].»

Or, comme nous venons de le voir, un pouvoir organisateur, dans ses rapports avec les membres de son personnel, n’est pas une autorité administrative, alors qu’en sus, la relation juridique de travail qui les unit est fondée non sur un acte juridique unilatéral mais sur un rapport contractuel.

Cette position est, du reste, confirmée par la jurisprudence. Un arrêt rendu par la Cour du travail de Bruxelles le 14 février 201246 dans l’affaire Madame B. c. Asbl CPMS W. en atteste:

«La loi du 29 juillet 1991 s’applique à tout acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d’une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l’égard d’un administré (article 1er de la loi).

L’A.S.B.L. n’est pas une autorité administrative (Cass., 6 septembre 2002, J.T.T., 2003, p. 249; C. const., arrêt no 87/2002 du 8 mai 2002, no B.4). Cette loi ne lui est dès lors pas applicable.

Pour le surplus, il ressort des pièces soumises à la Cour que l’A.S.B.L. a motivé par écrit ses décisions prises dans le cadre de la procédure disciplinaire.»

Les chambres de recours de l’enseignement libre partagent aussi la position développée ci-dessus47.

Le décret du 1er février 1993 fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre subventionné, en son article 3, § 11, tel qu’il a été inséré par le décret du 19 décembre 2002, précise:

«La motivation consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Elle doit être adéquate.»

L’exposé des motifs48 du projet de décret fixant le statut des membres du personnel subsidié de l’enseignement libre subventionné mentionnait déjà qu’afin de respecter la compétence exclusive des cours et tribunaux, «l’avis conforme» de la chambre de recours préalable au licenciement d’un prioritaire serait remplacé, dans le projet en question, par un «avis motivé».

Nous verrons au chapitre 4 que le décret du 1er février 1993 spécifie, pour certains actes de la procédure disciplinaire, que ceux-ci doivent être motivés.

Section 3. Une relation contractuelle «étrangère» à la Fédération Wallonie-Bruxelles?

La nature contractuelle de la relation de travail entre un pouvoir organisateur de l’enseignement libre subventionné et un membre du personnel a-t-elle pour conséquence que la Fédération Wallonie-Bruxelles est absolument étrangère à cette relation de travail, son intervention se limitant à l’octroi de subventions aux conditions prévues par la loi du 29 mai 1959?

La Cour du travail de Mons, dans un arrêt du 27 février 201349, est claire à ce propos:

«Si l’employeur de l’enseignant est bien le pouvoir organisateur de l’école [dans le cas d’espèce, un P.O. de l’enseignement libre subventionné] et si ce dernier est titulaire, par application des articles 25 et 28 de la loi du 29 mai 1959 [pacte scolaire], d’un droit subjectif à l’octroi des subventions-traitements destinées à payer ses enseignants, il n’en reste pas moins que les membres du personnel visés à l’article 36 de cette même loi sont eux-mêmes également titulaires d’un droit subjectif vis-à-vis du pouvoir subsidiant, la Communauté française [voy. Cass., 10 mai 1990, Pas., I, p. 1037]. L’enseignant dispose dès lors d’un véritable droit subjectif en paiement des arriérés de subventions-traitements à faire valoir contre la Communauté française, laquelle peut être citée en paiement de ceux-ci alors même qu’elle ne se trouve pas être employeur.»

Par jugement du 27 mars 2000, le Tribunal du travail de Namur déclarait:

«En effet, la rémunération de l’enseignant correspond en réalité à une “subvention-traitement” dont le pouvoir organisateur (en abrégé le p.o.) est le premier créancier, mais qui, néanmoins, ne transite pas par le patrimoine de ce dernier, puisque la Communauté française a l’obligation de payer directement cette subvention aux membres enseignants, en exécution de l’article 36 de la loi du 29 mai 1959 précitée.

Ce paiement direct n’emporte cependant aucune conséquence quant à l’identité de l’employeur, le P.O., qui reste “le” débiteur de la rémunération et est responsable envers l’enseignant du paiement du traitement auquel celui-ci peut prétendre, conformément à l’article 9 du décret du 1er février 1993 (inspiré de l’article 20 de la loi du 3 juillet 1978), même si l’enseignant dispose d’une action “directe” à l’égard du pouvoir subsidiant, la Communauté française.»50

Il est cependant utile de rappeler, tout comme le fera le Tribunal de Namur51, que le pouvoir subsidiant est habilité à contrôler le respect des conditions d’octroi des subventions-traitements et, notamment, la réalité des prestations fournies par chaque enseignant.

Nous pourrons constater que ce pouvoir de contrôle s’exercera à l’occasion de l’application du régime disciplinaire ou de la suspension préventive lorsqu’il s’agira de transmettre à l’administration de la Fédération Wallonie-Bruxelles les informations relatives au respect des formalités prévues par le décret du 1er février 1993 dont dépendrait l’octroi d’une subvention-traitement au remplaçant de la personne «sanctionnée» ou «suspendue préventivement».

Il ne peut donc s’agir d’un contrôle d’opportunité.

Chapitre II. Un régime disciplinaire fondé sur des règles spécifiques

Dans ce chapitre, il s’agira de délimiter le champ d’application de ce régime disciplinaire en distinguant les différentes catégories de membres du personnel qui y sont soumises.

Ensuite seront passées en revue les différentes sources du droit applicable.

Section 1. Champ d’application ratione personae

Comme précisé dans le propos introductif de ce manuscrit, seul le régime disciplinaire applicable aux membres du personnel sous statut du 1er février 1993 sera ici analysé. Il s’agit des membres du personnel subsidié de l’enseignement libre engagés à titre définitif qui exercent leur fonction dans l’enseignement de plein exercice, dans l’enseignement de promotion sociale, dans l’enseignement à horaire réduit ou dans l’enseignement secondaire artistique à horaire réduit.

Sont donc visées:

– les fonctions de recrutement: les enseignants ainsi que les surveillants-éducateurs;

– les fonctions de sélection: sous-directeurs, chefs d’ateliers, secrétaires de direction, éducateurs-économes;

– les fonctions de promotion: directeurs, chefs de travaux d’atelier.

Les membres du personnel temporaire sont donc exclus du champ d’application des articles 73 et suivants régissant le régime disciplinaire des membres du personnel engagés à titre définitif qui manquent à leurs devoirs.

Est-ce à dire que les P.O. se trouvent démunis face aux membres du personnel engagés à titre temporaire qui ne respecteraient pas les devoirs qui s’imposent à eux contractuellement et statutairement?

Lorsqu’un membre du personnel temporaire ne donne pas satisfaction, l’employeur a le pouvoir de procéder à des avertissements, de prendre des mesures d’ordre (qui ne sont pas des sanctions), ou, si les manquements le justifient, de procéder au licenciement avec préavis ou faute grave.

Ce pouvoir trouve son fondement dans le lien de subordination qui caractérise la relation de travail et qui donne le pouvoir de donner des ordres et d’en contrôler l’exécution52.

La procédure de fin de contrat du personnel temporaire moyennant licenciement avec préavis est décrite à l’article 71septies du décret du 1er février 1993, et le licenciement pour faute grave à l’article 71octies. Ces procédures ne font pas l’objet de cette étude.

Comme précisé dans l’introduction de cet ouvrage, le décret du 1er février 1993 n’est pas applicable aux centres psycho-médico-sociaux, ni aux Hautes écoles.

Le décret du 31 janvier 2002 fixant le statut des membres du personnel technique subsidié des centres psycho-médico-sociaux libres subventionnés53 et le décret du 24 juillet 1997 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant et du personnel auxiliaire d’éducation des Hautes écoles organisées ou subventionnées par la Communauté française54 instituent un régime disciplinaire inspiré du décret du 1er février 1993. Certains propos du présent ouvrage sont donc, en principe, transposables, à tout le moins en ce qui concerne les grands principes de droit qui régissent la procédure disciplinaire. Les exigences de formes et de délais sont également assez similaires. Le lecteur est néanmoins renvoyé à ces textes qui se doivent d’être appréhendés avec rigueur. Quelques décisions de jurisprudence concernant ces autres niveaux d’enseignement et les C.P.M.S. seront néanmoins abordées à titre d’illustration.

Le personnel administratif55, soit les rédacteurs et commis56 exerçant leur fonction dans l’enseignement secondaire, dispose de son propre statut57. Ce dernier n’ayant que valeur conventionnelle, il y a lieu d’estimer que pour l’essentiel, la loi du 3 juillet 197858 sur le contrat de travail leur est applicable.

Le personnel ouvrier-employé, quelle que soit sa situation légale (contrat A.C.S., P.T.P., Activa, engagement sur fonds propres), n’est pas soumis au décret du 1er février 1993 mais bien à la loi du 3 juillet 1978. Pour une étude approfondie des dispositions applicables à ces travailleurs sous contrat de travail dans l’enseignement libre subventionné, il est renvoyé au dossier référencé ci-dessous59.

Section 2. Les sources du droit applicable

Le décret du 1er février 1993 prescrit en son article 14 que «dans l’exercice de leurs fonctions, les membres du personnel accomplissent personnellement consciencieusement les obligations qui leur sont imposées par les lois, décrets et règlements, par les règles complémentaires de la commission paritaire compétente, par le règlement de travail et par le contrat d’engagement». Cet article règle la hiérarchie des sources de droit60 (il faudrait lire: le contrat de travail et le règlement de travail).

L’article 4 du même statut dit: «Est nulle et non avenue toute clause contractuelle, toute disposition d’un règlement de travail qui est contraire aux dispositions légales impératives, au présent statut ou aux règles complémentaires fixées par les commissions paritaires compétentes rendues obligatoires par un arrêté de l’Exécutif.»

L’article 21 du même décret stipule que «les membres du personnel doivent respecter les obligations fixées par écrit dans le contrat d’engagement, qui découlent du caractère spécifique du projet éducatif de l’établissement d’enseignement dans lequel ils exercent leurs fonctions».

Nous détaillerons ces différentes sources citées dont la hiérarchie, de prime abord simple, peut toutefois donner lieu à controverses, notamment lorsque la sanction, telle qu’une mesure de rétrogradation, est de nature à modifier un élément essentiel du contrat61.

L’exposé actuel n’a donc pas pour ambition de remonter jusqu’au fondement du pouvoir disciplinaire en droit belge, en ce que celui-ci serait pour les uns «contractuel», thèse majoritaire dans la doctrine belge et pour laquelle le lecteur est renvoyé aux excellentes publications de Marc Dallemagne62 et de Steve Gilson63, tandis que d’autres se rallient à la thèse «institutionnelle», ou encore, quoique plus rarement, à un fondement «législatif». Laissons aux théoriciens du droit64 cet exercice, pourtant bien intéressant mais extrêmement complexe, d’autant plus qu’il s’agit ici d’un régime disciplinaire inscrit dans un statut ayant, en principe, un poids plus important que celui d’une clause insérée dans un règlement de travail.

A. Les sources constitutionnelles

Nous ne nous attarderons plus vraiment sur les articles 10, 11 et 24 de la Constitution déjà effleurés au chapitre précédent, lorsque fut abordée la compatibilité du décret du 1er