Prawo urzędnicze. Komentarz ebook

O autorach

Krzysztof W. Baran – profesor doktor habilitowany nauk prawnych, wykładowca w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego; autor lub współautor około 200 publikacji naukowych z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym kilkunastu monografii, komentarzy i podręczników.

Bolesław M. Ćwiertniak – doktor nauk prawnych, profesor nadzwyczajny, Dyrektor Instytutu Administracji i Prawa Wyższej Szkoły „Humanitas” w Sosnowcu; autor ponad 130 prac naukowych poświęconych głównie stosunkom zatrudnienia w administracji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem samorządu terytorialnego, oraz teoretycznym zagadnieniom prawa pracy; sekretarz naukowy Komisji Nauk Prawnych i Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk Oddział w Katowicach.

Anna Dubowik – wykładowca w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; autorka i współautorka licznych opracowań naukowych, artykułów i glos. Główny przedmiot jej zainteresowań stanowi problematyka kształtowania stosunku pracy, pozaumowne stosunki pracy oraz zagadnienia zbiorowego prawa pracy. Szczególnie koncentruje się na stosunkach pracy w sferze publicznej.

Tomasz Duraj – doktor habilitowany nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego; autor ponad 30 publikacji naukowych z zakresu prawa pracy. Specjalizuje się w problematyce indywidualnego stosunku pracy, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji prawnej pracowników zajmujących stanowiska kierownicze. Drugim nurtem zainteresowań badawczych autora jest zagadnienie nietypowych form zatrudnienia, zwłaszcza zaś pracy na własny rachunek.

Zbigniew Góral – profesor doktor habilitowany nauk prawnych, profesor zwyczajny Uniwersytetu Łódzkiego, kierownik Katedry Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, prorektor do spraw studenckich Uniwersytetu Łódzkiego. 

Daniel Książek – doktor nauk prawnych, pracownik w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego; wykładowca na studiach podyplomowych z zakresu pracy na UJ; radca prawny; wieloletni praktyk i specjalista w dziedzinie prawa pracy, posiadający bogate doświadczenie w prowadzeniu spraw sądowych z tego zakresu – wspólnik zarządzający kancelarią prawną specjalizującą się w prawie pracy; prezes zarządu Centrum Prawa Pracy i Stosunków Przemysłowych.

Wiesław Perdeus – doktor nauk prawnych, docent w Zakładzie Prawa Pracy Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.

Łukasz Pisarczyk – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor nadzwyczajny w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Kierownik Podyplomowego Studium Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Stefan Płażek – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego; równolegle adwokat w Krakowie; autor i współautor około 100 publikacji naukowych, głównie z zakresu prawa pracy i prawa administracyjnego. Przedmiotem jego obecnych badań jest zatrudnienie w administracji publicznej.

Jakub Stelina – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor nadzwyczajny Uniwersytetu Gdańskiego, Kierownik Katedry Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, Dziekan tego Wydziału; członek Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów; autor wielu publikacji z zakresu prawa pracy, prawa urzędniczego oraz prawa zabezpieczenia społecznego.

Monika Tomaszewska – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor nadzwyczajny w Katedrze Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego; autorka lub współautorka blisko 40 publikacji z zakresu prawa pracy; wykładowca na studiach doktoranckich oraz podyplomowych; stale współpracuje z Krajową Szkołą Sądownictwa i Prokuratury oraz Okręgową Izbą Radców Prawnych w Gdańsku, prowadząc cykliczne szkolenia z europejskiego i międzynarodowego prawa pracy. W czasie funkcjonowania Centrum Europejskiego na Uniwersytecie Gdańskim sprawowała w nim funkcję Kierownika Ośrodka Dostosowań Prawnych.

Elżbieta Ura – profesor doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Katedry Prawa Publicznego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Rzeszowskiego; autorka ponad 170 publikacji z zakresu prawa administracyjnego: głównie bezpieczeństwa i porządku publicznego, służby cywilnej i  pracowników samorządowych oraz problemów administracyjnego prawa ustrojowego i materialnego; Sędzia Sądu Okręgowego w Rzeszowie orzekająca w Wydziale Pracy i Ubezpieczeń Społecznych; Członek Komisji Dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego przez dwie kadencje od 2002 r.; Przewodnicząca Rady Programowej Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej; Ekspert Polskiej Komisji Akredytacyjnej.

Krzysztof Walczak – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Społeczno-Prawnych Problemów Zatrudnienia na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego; prowadzi zajęcia na studiach podyplomowych i MBA m.in. na UŁ, UJ, SGH,  Akademii Koźmińskiego, SWPS; wykładowca m.in. w Krajowej Szkole Sądów i Prokuratury oraz w Centrum Szkolenia Państwowej Inspekcji Pracy; redaktor naczelny miesięcznika „Monitor Prawa Pracy”; wspólnik w firmie doradczo-szkoleniowej; praktyk z ponad 20-letnim doświadczeniem w zakresie doradztwa z prawa pracy; autor około 100 publikacji z zakresu polskiego i europejskiego prawa pracy.

Marcin Wujczyk – doktor nauk prawnych, radca prawny; adiunkt w Katedrze Prawa Pracy i Polityki Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego; członek Europejskiego Komitetu Praw Społecznych Rady Europy; laureat głównej nagrody w kategorii prawo pracy w konkursie „Złote Skrzydła” w 2013 r. dla najlepszych młodych autorów książek specjalistycznych organizowany przez „Dziennik Gazetę Prawną” i KPMG za rozprawę doktorską.

Wykaz skrótów

Akty prawne

EFTA – European Free Trade Association (Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu)

k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121)

k.k. – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.)

k.k.s. – ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 186 z późn. zm.)

k.k.w. – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 z późn. zm.)

k.p. – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.)

k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.)

k.p.c. – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.)

k.p.k. – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.)

k.r.o. – ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.)

Karta Nauczyciela – ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 191)

KESC – Kodeks Etyki Służby Cywilnej, ustanowiony zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów nr 114 z dnia 11 października 2002 r. (M.P. Nr 46, poz. 683)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

konwencja nr151 – konwencja MOP nr 151 dotycząca ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej (Dz. U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78)

p.p.s.a. – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)

p.u.s.p. – ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 427 z późn. zm.)

p.u.s.w. – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 952 z późn. zm.)

r.a.a.o. – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1982 r. w sprawie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników państwowych (Dz. U. Nr 39, poz. 258 z późn. zm.)

r.o.o./rozporządzeniewsprawie ocen okresowych – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 74, poz. 633)

r.o.p.s. – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania przy dokonywaniu ocen kwalifikacyjnych urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 257)

r.p.w.d. – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 60, poz. 493)

r.p.w.u.p. – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec urzędników państwowych oraz w sprawie komisji dyscyplinarnych i rzeczników dyscyplinarnych (Dz. U. Nr 145, poz. 1628)

rozporządzenie konkursowe – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania konkursów na staż urzędniczy w sądzie i prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 400)

rozporządzenie wsprawie określenia stanowisk urzędniczych – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630 z późn. zm.)

rozporządzenie wsprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 218, poz. 1695)

rozporządzenie wsprawie stanowisk iszczegółowych zasad wynagradzania urzędników – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego (Dz. U. poz. 646)

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) (wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012)

TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.); od 1 grudnia 2009 r. nosi nazwę Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

u.d.w.r. – ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1144)

u.f.p. – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.)

u.o.i.n. – ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.)

u.o.p.d. – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.)

u.p.s. – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.)

u.p.s.p. – ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 109, poz. 639 z późn. zm.)

u.p.u.p. – ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269)

u.r.s.z. – ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 z późn. zm.)

u.s.c. – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.)

u.s.g. – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.)

u.s.p. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. Nr 595 z późn. zm.)

u.s.w. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. Nr 596 z późn. zm.)

u.z.z. – ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 167)

ustawa nowelizująca zdnia 2grudnia 1994r. – ustawa z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 136, poz. 704 z późn. zm.)

ustawa oKSAP – ustawa dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 z późn. zm.)

ustawa oNIK – ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.)

ustawa opaństwowej służbie cywilnej z1922r. – ustawa z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. Nr 21, poz. 164 z późn. zm.)

ustawa opracownikach samorządowych z1990r. – ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.)

ustawa oRadzie Ministrów – ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.)

ustawa osłużbiecywilnej z1996r. – ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 89, poz. 402 z późn. zm.)

ustawa osłużbie cywilnej z1998r. – ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.)

ustawa osłużbie cywilnej z2006r. – ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218 z późn. zm.)

z.p.z./zarządzenie wsprawie przestrzegania zasad służby cywilnej – zarządzenie Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie etyki korpusu służby cywilnej (M.P. Nr 93, poz. 953)

Periodyki

Admin. TDP – Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka

Apel.-Lub. – Apelacja – Sąd Apelacyjny w Lublinie

Biul. SN – Biuletyn Sądu Najwyższego

Dz.U. – Dziennik Ustaw

Dz.Urz. UE/WE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej/Wspólnot Europejskich

GSP – Gdańskie Studia Prawnicze

KPP – Kwartalnik Prawa Publicznego

KZS – Krakowskie Zeszyty Sądowe

M.P. – Monitor Polski

MPP – Monitor Prawa Pracy

NP – Nowe Prawo

NZS – Nowe Zeszyty Samorządowe

ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

OSNAP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNC – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSNCK – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Izby Karnej

OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNKW – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa

OSNP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSNP-wkł. – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych – wkładka

OSNwSK – Orzecznictwo Sądu Najwyższego w Sprawach Karnych

OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich

OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OSS – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK ZU – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy

OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, seria A

PiP – Państwo i Prawo

PiZS – Praca i Zabezpieczenie Społeczne

PPP – Przegląd Prawa Publicznego

Pr. Pracy – Prawo Pracy

Prok. iPr. – Prokuratura i Prawo

Prok. iPr. - wkł. – Prokuratura i Prawo – wkładka

PS – Przegląd Sądowy

RPEiS – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

Sam. Ter. – Samorząd Terytorialny

ZN IBPS – Zeszyty Naukowe Instytutu Badania Prawa Sądowego

Inne

bhp – bezpieczeństwo i higiena pracy

ECR – European Court Reports

ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej)

FUS – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

GUS – Główny Urząd Statystyczny

KSAP – Krajowa Szkoła Administracji Publicznej

LEX – System Informacji Prawnej LEX

MOP – Międzynarodowa Organizacja Pracy

NIK – Najwyższa Izba Kontroli

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

OECD – Organization for Economic Cooperation and Development (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju)

OFE – Otwarte Fundusze Emerytalne

RIO – Regionalna Izba Obrachunkowa

SA – sąd apelacyjny

SN – Sąd Najwyższy

TK – Trybunał Konstytucyjny

TSUE – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (od 2009 r.)

UE – Unia Europejska

WSA – wojewódzki sąd administracyjny

ZUS – Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Wstęp

Urzędnicze prawo pracy reguluje stosunki zatrudnienia w szeroko pojmowanej służbie publicznej. W wymiarze podmiotowym może być ono dwojako pojmowane, z jednej strony jako normy określające status wszystkich osób w niej zatrudnionych, w tym funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych świadczących pracę na podstawie administracyjnoprawnej, z drugiej zaś wyłącznie pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy. W prezentowanym dziele przyjęta została druga z przedstawionych koncepcji, stąd przedmiotem analizy komentatorskiej są w niej cztery podstawowe ustawy mające przymiot podstawowych pragmatyk, powszechnie stosowane w administracji publicznej, a to:

– ustawa o służbie cywilnej,

– ustawa o pracownikach samorządowych,

– ustawa o pracownikach urzędów państwowych,

– ustawa o pracownikach sądów i prokuratury.

W tym miejscu warto podkreślić, że urzędnicze prawo pracy w polskim systemie prawnym cechuje swoista atrofia. W ostatniej dekadzie uchwalane były kolejne szczególne ustawy, regulujące zazwyczaj w sposób niekompleksowy status coraz węższych grup pracowników zatrudnionych w rozmaitych działach administracji publicznej. Zjawisko to ze względu na silne pierwiastki partykularyzmu potęguje dyferencjację tej części prawa pracy. Skutkuje to dekompozycją poszczególnych instytucji prawnych, prowadząc w efekcie do ich erozji w wymiarze całej dyscypliny.

Opracowanie to jest nie tylko prezentacją obowiązujących przepisów, ale również dorobku judykatury i nauki prawa pracy. Został on przedstawiony w przypisach, co powinno ułatwić Czytelnikowi w razie potrzeby pogłębienie analizy wybranych zagadnień.

Komentarz ten jest pracą zbiorową, ale nie wspólną. Zamieszczone w nim zapatrywania merytoryczne są wyrazem indywidualnych poglądów autorów. W autonomiczny sposób w ramach przyjętej konwencji metodologicznej decydowali oni o sposobie przedstawienia poszczególnych zagadnień merytorycznych.

W swych założeniach komentarz ten jest kierowany do szerokiego kręgu Czytelników. Mam tu na myśli zwłaszcza kadrowców i pracowników zajmujących się obsługą organów i urzędów administracji publicznej. Żywię przekonanie, że okaże się on użytecznym narzędziem dla przedstawicieli władz rozmaitych struktur i szczebli, a także funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości orzekających w sprawach urzędniczych. Publikacja ta może też być wykorzystywana w procesie dydaktycznym na studiach prawniczych i administracyjnych, umożliwia bowiem przygotowanie do zajęć seminaryjnych oraz zebranie materiałów na potrzeby rozmaitych prac dyplomowych. Byłoby dla mnie źródłem osobistej satysfakcji, gdyby komentarz ten okazał się pożytecznym narzędziem w prowadzeniu racjonalnego dyskursu prawniczego.

Kraków, 12 czerwca 2014 r.

Krzysztof W. Baran

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r.o służbie cywilnej

(Dz. U. Nr 227, poz. 1505; zm.: Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241, Nr 219, poz. 1706; z 2011 r. Nr 82, poz. 451, Nr 185, poz. 1092, Nr 201, poz. 1183; z 2012 r. poz. 1544)

Rozdział 1Przepisy ogólne

Art. 1. Wcelu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa ustanawia się służbę cywilną oraz określa zasady dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju.

1. Wykonywanie zadań państwa wymaga zaangażowania się w nie osób fizycznych. Owo zaangażowanie może przybierać różne formy, na co wskazuje prześledzenie tego zagadnienia w ujęciu historycznym. W komentarzu do obowiązującej ustawy nie jest możliwe ani celowe podjęcie szerokich rozważań na ten temat. Wystarczy tylko wskazać na najważniejsze tendencje rozwojowe i modelowe sposoby rozwiązywania kwestii włączania osób fizycznych w wykonywanie zadań państwa. W dawniejszych epokach, kiedy państwo było utożsamiane z władcą, zadania państwa były realizowane przez osoby wstępujące do służby monarszej i poddające się w pełni jego władzy. Jeśli zatem były przyznawane im jakieś przywileje i gwarancje, to tylko na zasadzie samoograniczania się monarchy jako służbodawcy. Najlepszą tego ilustracją były postanowienia tzw. Landrechtu Pruskiego z 1794 r., zawierającego – jak się przyjmuje – pierwszy w nowożytnej Europie statut służby państwowej1. Rozdzielenie służby na dworze monarszym i służby państwu dokonało się w późniejszym okresie (i to nie wszędzie), kiedy to działalność administracyjna stopniowo zaczęła być podporządkowywana ustawom, a aparatu administracyjnego – kontroli parlamentu. Od tego czasu można też mówić o kształtowaniu się różnych modeli służby państwowej, leżących u podstaw współczesnych rozwiązań prawno-organizacyjnych w tym zakresie.

2. Jedną z zasadniczych linii podziału, jaka uwidoczniła się w sposobie kształtowania służby państwowej, było rozstrzygnięcie dylematu: służba zawodowa czy służba pełniona społecznie. Archetypem pierwszej było niemieckie prawo urzędnicze. Na jego gruncie państwo niemieckie zyskało wręcz miano „państwa urzędniczego”, a jego istotą było to, że „określony krąg osób (...) poświęca się państwu, zawodowo służy państwu i że do tej warstwy ogranicza się prawo do prowadzenia spraw państwowych”2. Urzędnicy jawili się w związku z tym jako zwarty i zhierarchizowany stan zawodowy. W opozycji do tak zarysowanej wizji realizacji zadań państwa była z pewnością idea ich uspołecznienia. Zgodnie z takim ujęciem sprawy państwowe powinny opierać się na aktywności obywatelskiej. Ich właściwe prowadzenie wymaga zatem bardziej niż profesjonalizmu zaangażowania i odpowiedniej świadomości społecznej oraz znajomości potrzeb społecznych. Pełnienie służby państwowej kolejno przez obywateli, na podstawie powierzanego im okresowo mandatu, stanowi najlepszą metodę unikania tego, co charakterystyczne dla biurokracji urzędniczej: wyalienowania ze społeczeństwa i skłonności do korupcji. Koncepcja tzw. państwa ludowego w największym stopniu odpowiadała systemowi komunistycznemu, a jej przesłanie najlepiej wyraża hasło „rządzić może także kucharka”3. Nie ulega wątpliwości, że w zdecydowanej większości państw współczesnych jest realizowany model profesjonalnej służby państwowej. Nie oznacza to jednak, że odrzucono całkowicie postulat włączania do administrowania sprawami państwa obywateli. Zwykle jednak obywatelskie zaangażowanie w wykonywanie zadań publicznych stanowi jedynie – w mniejszym lub większym stopniu – uzupełnienie działań czynnika urzędniczego.

3. Nie mniej istotna dla rozwoju służby państwowej okazała się również relacja między statusem urzędników a bieżącą polityką. Ścisła zależność tych pierwszych od władzy politycznej oraz ich neutralność polityczna to są dwie konkurujące ze sobą tendencje, ujawniające się w różny sposób i w różnych okresach rozwojowych prawa urzędniczego. Z pewnością początki służby państwowej charakteryzują się wszechstronną dominacją sprawujących władzę nad urzędnikami. Służba państwowa równała się wówczas służbie interesom politycznym rządzących. Szczególnie cenioną właściwością osoby sprawującej urząd były nie tyle jej kompetencje, co uległość, bezgraniczna lojalność oraz gotowość do realizacji każdej decyzji tego, kto sprawował władze. Sprzyjał temu system obsadzania stanowisk urzędniczych, opierający się na protekcji polityków. Oczywiście, zależność aparatu administracyjnego od świata polityki przybierała rozmaitą postać w różnych okresach historycznych i ustrojowych. W warunkach państwa funkcjonującego w oparciu o zasady demokracji jej przejawem był tzw. system łupów (spoils system), znany zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych4. Zmiana w demokratycznych wyborach partii rządzącej pociągała w tym systemie zmianę w obsadzie stanowisk w administracji federalnej bądź w administracji stanowej. Uważano, że taka wymiana ekip od góry do dołu jest nieuchronnym rezultatem demokratycznej i swobodnej walki wyborczej. Z kolei w państwach totalitarnych, w których miał miejsce monopol jednej partii, pełna dyspozycyjność osób zajmujących stanowiska administracyjne była najczęściej naturalnym efektem członkostwa, często wręcz obowiązkowego, w tej partii bądź też wynikała z zasady nomenklatury. Osoba sprawująca urząd musiała cieszyć się pełnym zaufaniem funkcjonariuszy partyjnych. W opozycji do politycznego traktowania służby państwowej była tendencja do jej separowania od bieżącej polityki5. Dla urzędnika nadrzędnym interesem miał być interes państwa, a nie interesy tych, którzy w państwie sprawują władzę. Znalazło to swój wyraz w znanym haśle głoszącym, że rządy i parlamenty odchodzą, a administracja pozostaje. Początki wdrażania w życie idei neutralności politycznej korpusu urzędniczego należy z pewnością wiązać z czasami Wielkiej Rewolucji Francuskiej i monteskiuszowską koncepcją trójpodziału władzy. Za szczególnie istotne wypada jednak uznać zagwarantowanie obywatelom równości wobec prawa. Z jednej strony oznaczało to, że urzędnik jako reprezentant państwa, a nie partii rządzącej, był zobowiązany do ich jednakowego traktowania, bez jakichkolwiek preferencji bądź uprzedzeń, w tym w szczególności o motywach politycznych. Z drugiej strony, również dostęp do urzędów powinien być jednaki dla wszystkich, związany wyłącznie ze spełnianiem merytorycznych kryteriów. Jak głoszono w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, „wszyscy obywatele są równi i mają równy dostęp do wszelkich zaszczytów, miejsc i stanowisk publicznych, według ich przydatności, a wyróżniać ich mogą jedynie ich przymioty i talenty”. Tylko urzędnik, który służy jedynie państwu i kieruje się prawem w nim obowiązującym, daje najlepszą gwarancję jednakowego traktowania wszystkich obywateli. Z kolei tylko równy dostęp do stanowisk publicznych daje najlepszą gwarancję nieulegania wpływom politycznym przy sprawowaniu urzędu. Te założenia sprawiły, że przy zachowaniu rodzimych tradycji i doświadczeń związanych z funkcjonowaniem administracji standardem państw demokratycznych, przynajmniej standardem europejskim jest rozdział między światem polityki z charakterystycznym dla niego stałym dążeniem do zdobycia lub zachowania władzy, a więc do elekcji i reelekcji, a urzędnikami, którzy dzięki swojej niezależnej od władzy pozycji prawnej mogą być gwarantem stabilności państwa6. Oczywiście zasada neutralności politycznej urzędników prawie nigdzie nie jest realizowana w sposób absolutny. Zadania państwa są jednak determinowane politycznie, nie da się w związku z tym w pełni uniknąć powierzania pewnych stanowisk politykom, czego najlepszą ilustracją jest funkcjonowanie tzw. gabinetów politycznych czy też doradców politycznych w ministerstwach czy innych urzędach. Nie można też nie dostrzegać, że również pewne upolitycznienie biurokracji, dokonywane w rozsądnych granicach, może mieć określone walory, zwłaszcza pragmatyczne i ideologiczne7.

4. Zawodowy charakter służby państwowej rodzi pytanie o status prawny urzędnika w kontekście charakteru prawnego jego zatrudnienia. W tym przypadku konkurencyjne wobec siebie są dwa podstawowe warianty przyjmowanych rozwiązań. Pierwszy z nich polega na przyznaniu urzędnikowi statusu publicznoprawnego, a drugi na traktowaniu go jako strony stosunku pracy, co oznacza pracowniczą (prywatnoprawną) naturę jego zatrudnienia. Nie ulega wątpliwości, że wcześniej pojawił się publicznoprawny model pełnienia funkcji urzędniczych, którego założeniem była nierównorzędność interesów państwa i prywatnych interesów urzędnika, stanowiąca aksjologiczne uzasadnienie nadrzędności prawnej władzy służbowej. Przejawiała się ona w różnych fazach zatrudnienia, począwszy od przyjęcia do służby (mianowanie jako podstawa nawiązania stosunku służbowego), poprzez dokonywanie zmian warunków zatrudnienia (odnoszących się zwłaszcza do miejsca wykonywania obowiązków służbowych), a skończywszy na ustaniu stosunku służbowego. Brak tu miejsca na negocjacyjne mechanizmy ustalania warunków służby zarówno w wymiarze indywidualnym, jak i kolektywnym (wyłączenie możliwości zawierania układów zbiorowych pracy). Status urzędniczy był wyznaczany przez bezwzględnie obowiązujące przepisy zawarte w ustawie. Przesądzało to o przynależności tak pojmowanych stosunków służbowych do prawa administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że status publicznoprawny przyznawany jest wszystkim osobom zatrudnionym w służbie publicznej. Osoby, które nie są bezpośrednio związane ze sprawowaniem administracji, pełnią funkcje pomocnicze czy też świadczą pracę specjalistów, zwykle mają status pracowniczy, a ich podstawą zatrudnienia jest umowa o pracę. Publicznoprawna natura zatrudnienia urzędników nie ma wymiaru wyłącznie historycznego. Wręcz przeciwnie, w wielu państwach tak jest również i współcześnie, o czym świadczą chociażby przykłady Niemiec i Francji. Trzeba jednak zauważyć dokonujące się w tym zakresie przeobrażenia, w wyniku których do publicznoprawnego statusu urzędnika przenikają pewne elementy łączone dotychczas ze statusem pracowniczym. Przede wszystkim chodzi o prawo zrzeszania się w związkach zawodowych i tworzenie szczególnych (pozaukładowych) mechanizmów negocjowania warunków pracy, a zwłaszcza płacy.

Przyjęcie prywatnoprawnego modelu zatrudniania urzędników, a więc objęcie ich regulacją prawa pracy, ma swoje uzasadnienie pragmatyczne i ideologiczne. Przede wszystkim zwraca się uwagę na potrzeby prowadzenia bardziej elastycznej polityki kadrowej w urzędach, której na przeszkodzie stoją restrykcyjne i sformalizowane zasady naboru do służby państwowej oraz daleko idące gwarancje stabilności zatrudnienia, charakterystyczne dla publicznoprawnych stosunków służbowych. Neguje się również zasadność wprowadzania do statusu prawnego urzędników będących stroną tych stosunków znacznych odrębności w porównaniu do statusu pracowniczego, zwłaszcza uprzywilejowanego ich traktowania poprzez przyznawanie uprawnień im tylko dostępnych. Trzeba jednak przyznać, że rozciągnięcie prawa pracy na urzędników rzadko oznacza pełne zrównanie ich pozycji prawnej z sytuacją osób zatrudnionych w sektorze gospodarki, zwłaszcza prywatnej. O takiej tendencji można mówić w ramach przyjmowanego w niektórych państwach systemu menedżerskiego w służbie publicznej8. Realizując koncepcję tzw. nowego zarządzania w tej sferze (new public management), wykorzystywane są (np. w Nowej Zelandii) doświadczenia i instrumenty polityki kadrowej stosowane przez przedsiębiorców działających w warunkach wolnego rynku. Najczęściej jednak przyznanie urzędnikom statusu pracowniczego oznacza umowną podstawę zatrudnienia z uwzględnieniem swoistości wykonywanej przez nich pracy, co znajduje swoje odzwierciedlenie w odrębnych od powszechnie obowiązującego prawa pracy regulacjach prawnych. Różnice między statusem urzędników i pozostałych pracowników nie są zatem całkowicie eliminowane, a w przyjmowanych rozwiązaniach prawnych można dostrzec mniejsze lub większe wpływy unormowań charakterystycznych dla stosunków służbowych, nie na tyle jednak duże, aby prowadziły one do jakościowej zmiany natury prawnej zatrudnienia pracowników w administracji publicznej.

5. Charakter prawny zatrudnienia w służbie państwowej pozostaje w pewnym związku ze sposobami i zasadami zatrudniania urzędników. W prawie urzędniczym wyodrębniane są z tego punktu widzenia dwa podstawowe modele: model kariery oraz model stanowisk, zwany inaczej pozycyjnym. Trudno przy tym nie przyznać, że pełnej realizacji pierwszego bardziej sprzyja publicznoprawny charakter stosunków służbowych, a drugi jest bliższy naturze pracowniczego stosunku pracy. Takie ujęcie można uznać za typowe, co nie oznacza, że zatrudnienie pracownicze wyklucza możliwość skorzystania w przyjmowanych regulacjach prawnych z elementów właściwych modelowi kariery. W rezultacie mieszane systemy nie należą do rzadkości. W klasycznym ujęciu model kariery wiąże się z założeniem, że do służby państwowej przyjmuje się co do zasady na stałe. Rzutuje to na proces rekrutacji kadry urzędniczej, którego celem jest wyselekcjonowanie osób o najlepszych predyspozycjach do pełnienia funkcji urzędnika. W związku z tym dużą wagę przywiązuje się do konkursowego trybu naboru do służby oraz do szkolnictwa kształcącego urzędników. Dodatkowym potwierdzeniem przydatności w służbie państwowej jest zwykle odbycie z pozytywnym rezultatem służby wstępnej (przygotowawczej). Dopiero tak wyselekcjonowana osoba jest włączana do korpusu urzędniczego, rozpoczynając swoją karierę od najniższego szczebla w hierarchii służbowej z możliwością awansowania na wyższe stanowiska w późniejszych etapach zatrudnienia, które to zatrudnienie wiąże się z daleko idącymi gwarancjami trwałości, stosunek służbowy nawiązywany jest bowiem co do zasady na czas do osiągnięcia wieku emerytalnego. Konsekwencją tego, że nawiązanie stosunku służbowego oznacza włączenie do korpusu urzędniczego jest to, że ów stosunek łączy urzędnika z państwem, a nie z konkretnym urzędem. Inaczej jest w modelu pozycyjnym. Opiera się on na rekrutacji na konkretne stanowiska, co determinuje wymagania, jakie stawia się kandydatom do zatrudnienia. W trakcie procedury rekrutacyjnej badane są zwłaszcza konkretne umiejętności i kompetencje potrzebne na określonym stanowisku. W rezultacie zatrudnienie nie ma charakteru zatrudnienia dożywotniego, choć nie rezygnuje się całkowicie z mechanizmów służących jego stabilizowaniu. Są też i inne konsekwencje przyjęcia takiego modelu. Skoro zatrudnia się na konkretne stanowisko, pracodawcą jest urząd, z którym nawiązywany jest stosunek pracy o określonej treści. Wiąże się z tym większe zróżnicowanie warunków płacowych, które w modelu kariery poddawane są daleko idącej uniformizacji (w ramach posiadanej kategorii urzędniczej).

6. Profesjonalna służba państwowa, w szerokim ujęciu, obejmuje osoby zatrudnione w służbach zmilitaryzowanych, a także we wszelkich urzędach, instytucjach i państwowych jednostkach organizacyjnych, w celu realizacji funkcji i zadań państwa działającego poprzez swoje organy: władzy, sądownictwa, prokuratury, kontroli i inspekcji państwowej i różnych działów państwowej administracji (rządowej, pozarządowej i samorządowej)9. Na tym tle warto podkreślić, że pojęciu „służba cywilna” nadaje się zróżnicowaną treść. Z oczywistych powodów poza jego zakresem podmiotowym znajdują się funkcjonariusze służb zmilitaryzowanych, których status ma zawsze publicznoprawny charakter. Nie jest jednak uprawniony wniosek, że służba cywilna obejmuje osoby zatrudnione we wszystkich innych segmentach aparatu państwowego. Z różnych powodów (m.in. związanymi z krajowymi tradycjami w regulowaniu statusu służby państwowej) ustawodawcy decydują się na zaliczenie do służby cywilnej tylko niektórych kategorii osób zawodowo wykonujących zadania publiczne, regulując status pozostałych w odrębnych pragmatykach. Szerokie ujęcie znajdujemy w niemieckim prawie urzędniczym, według którego służba cywilna obejmuje w zasadzie wszystkie osoby zatrudnione w sektorze publicznym, a więc w organach władzy państwowej na szczeblu federacji i gmin oraz w kooperacjach, zakładach i fundacjach prawa publicznego. Podobnie szeroko pojmuje się służbę cywilną we Francji, choć swoją własną pragmatykę mają urzędnicy samorządowi. Szczególnej pragmatyce podlegają też sędziowie. W Wielkiej Brytanii civil service obejmuje w zasadzie personel ministerstw i licznych agencji państwowych. Nie ma zatem jednolitego pojęcia służby cywilnej, zawsze jednak wskazuje się na jej cechy wspólne, którymi są apolityczny charakter, profesjonalizm i bezstronność.

7. Historia polskiej służby cywilnej bierze swój początek od ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej10. Obejmowała ona swoim zakresem podmiotowym co do zasady funkcjonariuszy administracji rządowej zatrudnionych w różnych działach zarządu państwowego. Pozostali funkcjonariusze państwowi mieli swoje własne pragmatyki, choć ustawa z 1922 r. miała do wielu z nich pomocnicze zastosowanie. Nie ulega wątpliwości, że pierwsza polska pragmatyka służby cywilnej była oparta na wzorcach pruskich i austriackich. Oznaczało to przede wszystkim nadanie urzędnikom statusu publicznoprawnego ze wszystkimi cechami charakteryzującymi ten status w obcych systemach prawnych11. Ustawa wskazywała warunki przyjęcia do służby. Podstawą włączenia do niej było mianowanie. W nawiązanym w ten sposób stosunku służbowym zaznaczała się wyraźnie nadrzędność władzy służbowej wobec funkcjonariusza. Obowiązywała zasada stabilności zatrudnienia w kształcie znanym w klasycznych unormowaniach prawa urzędniczego. W trakcie pełnienia służby funkcjonariusza cechowała daleko idąca dyspozycyjność, która w znacznym stopniu była rekompensowana przyznanymi przywilejami. W charakterystyczny sposób określano obowiązki, które ciążyły na funkcjonariuszu. Miał on zatem wiernie służyć Rzeczypospolitej, przestrzegać ściśle ustaw i przepisów, wypełniać obowiązki urzędu gorliwie, sumiennie i bezstronnie oraz powinien dbać według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej i spełniać wszystko, co dobru temu służy, a unikać wszystkiego, co by mu mogło szkodzić. Brak było w ustawie wyraźnych odniesień do apolityczności czy też neutralności politycznej funkcjonariuszy, choć w trakcie sejmowych prac legislacyjnych nad ustawą propozycje takie były dyskutowane. W uchwalonej wersji pewnym nawiązaniem do tych zasad był zakaz wchodzenia w związki lub zmowy, które mogą zakłócić należyty bieg zarządu państwowego lub normalnego toku urzędowania.

Choć ustawa o państwowej służbie cywilnej formalnie obowiązywała aż do czasu uchylenia jej przez przepisy wprowadzające kodeks pracy12, w okresie powojennym jej znaczenie stale słabło. Ujawniła się tendencja do rezygnowania z pewnych konstrukcji właściwych służbie cywilnej. W pierwszym etapie dotyczyło to przede wszystkim zasady stałości zatrudnienia. Poważnym wyłomem w niej było dopuszczenie możliwości wypowiedzenia stosunku służbowego. W dalszych etapach podjęto działania zmierzające do osłabienia znaczenia mianowania jako podstawy zatrudnienia. W jego miejsce wprowadzano umowę o pracę, zachowując mianowanie tylko w odniesieniu do kierowniczych stanowisk. Negując potrzebę istnienia uprzywilejowanej pozycji funkcjonariuszy państwowych, coraz bardziej upodabniano ich status do statusu pracowniczego. Obierając drogę całkowitego zerwania z publicznoprawnym charakterem zatrudnienia urzędników, w 1968 r. polski prawodawca przyjął ustawę o pracownikach rad narodowych13, w której zrezygnowano z mianowania na rzecz – w zależności od obsadzanego stanowiska – umowy o pracę lub powołania. Kodeks pracy stanowi decydujący krok na tej drodze, w pełni już obejmując pracowników urzędów państwowych swoim zakresem. W przepisach wykonawczych do kodeksu uwzględnia się – co prawda – pewne odrębności ich statusu prawnego, nie przewidując już jednak mianowania jako podstawy zatrudnienia. Uwidacznia się również w nich dążenie do upolitycznienia statusu pracowników państwowych, zdecydowanie obce idei służby cywilnej. Znajduje to potwierdzenie w rocie przysięgi oraz w brzmieniu przepisów o obowiązkach pracowniczych. Tendencja, która znalazła swoje uwieńczenie w kodeksie pracy, została w pewnym zakresie przeorientowana w ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych14. Podjęto w niej próbę powrotu do pewnych konstrukcji prawnych klasycznego prawa urzędniczego, które znalazły się w ustawie o państwowej służbie cywilnej (dotyczy to zwłaszcza przywrócenia mianowania jako jednej z podstaw zatrudnienia pracowników urzędów państwowych), nie decydując się jednak na publicznoprawny charakter zatrudnienia. Miało być ono realizowane nadal w ramach stosunku pracy, przy wzmożonym stopniu jego stabilizacji, jeśli był on nawiązany na podstawie mianowania. Zachowano jednocześnie dotychczasowe unormowania wiążące status urzędnika ze spełnianiem wymogów ideologiczno-politycznych.

Po okresie przerwy w funkcjonowaniu w Polsce służby cywilnej przesłanki sprzyjające jej reaktywacji pojawiły się wraz z transformacją ustrojową. Podjęto wówczas prace nad projektami ustaw, które realizowałyby ten cel. Punktem odniesienia stały się rozwiązania przyjmowane w ustawie o państwowej służbie cywilnej, ale również standardy, które w tym zakresie obowiązywały w innych państwach o ustroju demokratycznym. Powszechnie akceptowana wola przywrócenia służby cywilnej znalazła swoje urzeczywistnienie w ustawie z dnia 5 lipca 1996 r.15 Jej tytuł i przyjęte w niej unormowania w wielu swoich elementach przypominały rozwiązania zawarte w ustawie z 1922 r. Trudno byłoby jednak uznać, że została dokonana pełna reaktywacja tej instytucji. Utrzymano bowiem pracowniczy charakter stosunków zatrudnienia w służbie cywilnej, pozostały one zatem w zakresie oddziaływania prawa pracy. Służba cywilna nie objęła przy tym wszystkich pracowników zatrudnionych w administracji publicznej. Regulacje ustawy z 1996 r. dotyczyły wyłącznie osób zatrudnionych w administracji rządowej. Obok niej obowiązywała odrębna pragmatyka pracowników samorządowych16 i utrzymana w mocy, choć poddana znacznym zabiegom nowelizacyjnym, ustawa o pracownikach urzędów państwowych, której zakres zastosowania został zawężony do zatrudnienia urzędników w administracji pozarządowej. Jedyną podstawą stosunków pracy w służbie cywilnej stało się mianowanie. Szczególnie doniosłe znaczenie miała regulacja, jaka znalazła się w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Wskazano w niej na zasady, według których powinna funkcjonować nowoczesna służba cywilna. Ma ona zatem zapewnić zawodowe, rzetelne, bezstronne i neutralne politycznie wykonywanie zadań państwa. Ważne jest przy tym, że podjęto próbę, nie w pełni jeszcze udaną, uszczegółowienia tych zasad, a zwłaszcza ustanowienia gwarancji ich realizacji. Do najważniejszych z tego punktu widzenia uregulowań należy bez wątpienia zaliczyć wyodrębnienie organizacyjne służby cywilnej z aparatu państwowego związane z powołaniem Szefa Służby Cywilnej. W sferze pracowniczej konsekwencją tego było wyłączenie kompetencji kierowników urzędów i przekazanie decydowania o sprawach wynikających z prawa pracy dyrektorom generalnym tych urzędów.

Ustawa z 1996 r. – jak się okazało – była pierwszą z serii ustaw dotyczących odrodzonej służby cywilnej. Dynamika poczynań prawodawcy w tym zakresie była pochodną wielkich sporów politycznych, wywoływanych dążeniem ekip sprawujących w danym momencie władzę w państwie do zapewnienia sobie możliwości korzystnej z punktu widzenia własnych interesów obsady stanowisk, zwłaszcza wyższych, w służbie cywilnej, co oczywiście musi wywoływać poważne wątpliwości w świetle deklarowanej zasady neutralności politycznej17. Ten właśnie motyw sprawił, że funkcjonowanie przepisów pierwszej pragmatyki, preferującej przy obsadzie najważniejszych stanowisk, przede wszystkim stanowisk dyrektorów generalnych, osoby o przeszłości urzędniczej z okresu PRL, zostało szybko zablokowane, a kolejna koalicja rządząca przeforsowała zupełnie nową ustawę, uchwaloną w dniu 18 grudnia 1998 r.18 Zachowała ona w większości główne założenia swojej poprzedniczki. Spośród dokonanych zmian z pewnością najbardziej doniosłą była ta, która dotyczyła podstaw zatrudnienia. Przyjęto zatem, że korpus służby cywilnej tworzą pracownicy tej służby zatrudnieni na podstawie umowy o pracę (do których w dużym zakresie znalazły zastosowanie przepisy powszechnego prawa pracy) oraz urzędnicy zatrudniani na podstawie mianowania, ale także w ramach stosunku pracy. Warunkiem mianowania było pomyślne ukończenie specjalnego postępowania kwalifikacyjnego. Nie zmieniły się zasady funkcjonowania służby cywilnej, które nieco wcześniej znalazły swoje odzwierciedlenie w Konstytucji z 1997 r. „Swoją” regulację dotyczącą służby cywilnej przeforsowała również następna koalicja rządząca. Tym razem regulacja ta składała się z dwóch aktów prawnych pochodzących z tej samej daty (z dnia 24 sierpnia 2006 r.) – ustawy o służbie cywilnej19 oraz ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych20. Nowe unormowania zawierały poważne zmiany w zakresie zatrudnienia w administracji rządowej21. Najdonioślejszą z nich okazała się ta, mocą której z korpusu służby cywilnej zostały wyłączone wyższe stanowiska zarządzania (m.in. dyrektorów generalnych urzędów) obsadzane z utworzonego państwowego zasobu kadrowego. Charakterystyczne było przy tym, że o ile nie zmieniły się zasady, w oparciu o które miała działać uszczuplona podmiotowo służba cywilna, o tyle w art. 1 ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych nie odwołano się już do zasady neutralności politycznej. Nastąpiły też daleko idące zmiany w organizacji służby cywilnej. Zadania dotychczas realizowane przez Szefa Służby Cywilnej, którego urząd został zlikwidowany, przejął Prezes Rady Ministrów i działający w imieniu premiera Szef Kancelarii Prezesa. Wprowadzone zmiany rodziły poważne wątpliwości, prowadziły bowiem do podważenia zasady neutralności politycznej członków korpusu służby cywilnej i nie uwzględniały w dostatecznym stopniu unormowań zawartych w Konstytucji. Doprowadziło to do uchwalenia obowiązującej ciągle ustawy z 2008 r., która w wielu swych regulacjach stanowi powrót do ustawy z 1998 r.

8. W komentowanym art. 1 ustawy znajduje swoje potwierdzenie kształt służby cywilnej, jaki został jej wyznaczony już w poprzednich pragmatykach oraz w art. 153 Konstytucji RP. Odnosi się to też do zakresu, w jakim służba cywilna została ustanowiona. Zakres ten wprost wynika z unormowania konstytucyjnego, zgodnie z którym korpus służby cywilnej działa w urzędach administracji rządowej. Biorąc pod uwagę, że z unormowaniem tym musi być zgodna ustawa, należy stwierdzić, że stanowiąc w art. 1 o służbie cywilnej, ustawodawca respektuje konstytucyjny zakres jej występowania. Odzwierciedleniem tego są dalsze przepisy pragmatyki, a zwłaszcza art. 2. Oznacza to zatem, że polska służba cywilna nie obejmuje całej administracji państwowej. Jej zakres różni się w rezultacie od zakresu, jaki ma ona na gruncie innych systemów prawa urzędniczego. Regulacja konstytucyjna uniemożliwia wdrożenie propozycji rozszerzenia pojęcia służby cywilnej na inne kategorie urzędników. Dotyczy to w szczególności pracowników samorządowych, w odniesieniu do których zgłaszano tego rodzaju postulaty22.

Przepis art. 1 u.s.c. ma bardzo ogólną treść, choć niezwykle istotną z punktu widzenia uregulowań zawartych w całej ustawie, ważną zwłaszcza dla ich wykładni. Przede wszystkim wskazuje cel ustanowienia służby cywilnej. Odwzorowane tu zostały przepisy Konstytucji oraz wcześniejszych pragmatyk. Służba cywilna ma zatem zapewniać zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa. Należy dojść do wniosku, że są to jednocześnie fundamentalne zasady, w oparciu o które służba ta została zbudowana. Ich istota i gwarancje realizacji wynikają z dalszych przepisów ustawy. W komentowanym przepisie został też wyznaczony w sposób ogólny zakres przedmiotowy tego aktu prawnego. Znajdują zatem w nim swoje unormowanie zasady dostępu do służby cywilnej. Z tego punktu widzenia najbardziej doniosłe znaczenie mają art. 5 i 6 u.s.c., które stanowią uszczegółowienie regulacji konstytucyjnej (art. 60), zgodnie z którą obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Sama procedura naboru kandydatów do służby została uregulowana w art. 26–34 u.s.c., a postępowanie kwalifikacyjne poprzedzające mianowanie w art. 40–47 u.s.c. Kolejną materię, na którą wskazuje się w jej art. 1, stanowią zasady organizacji służby cywilnej. Poświęcony temu został przede wszystkim rozdział II, co znajduje swoje potwierdzenie w jego tytule. Zawiera on regulację dotyczącą statusu prawnego Szefa Służby Cywilnej, Rady Służby Cywilnej i dyrektora generalnego urzędu. Ponadto dla organizacji służby cywilnej istotne znaczenie mają też przepisy rozdziału 4 o wyższych stanowiskach w służbie. Zgodnie z komentowanym przepisem, w ustawie zostały również określone zasady funkcjonowania służby. Nie jest do końca jasne, jak owo „funkcjonowanie” należy rozumieć. Wydaje się jednak, że trzeba mieć tu na uwadze realizację stosunków pracy, w jakich pozostają członkowie korpusu służby cywilnej, w więc ich nawiązanie, zmianę i ustanie, a także uprawnienia członków korpusu, obowiązki i odpowiedzialność za ich naruszenie. Wreszcie ustawa określa także zasady „rozwoju” służby cywilnej. I w tym przypadku mamy do czynienia z niezbyt precyzyjną formułą. Należałoby raczej dojść do wniosku, że intencją ustawodawcy było wskazanie zasad rozwoju nie służby, lecz w służbie cywilnej. Tak właśnie stanowi się w tytule rozdziału 8, w którym znalazła się ważna materia dotycząca szkoleń i powiązanego z nimi indywidualnego programu rozwoju zawodowego. Nie ulega wątpliwości, że określenie w ustawie „zasad dostępu do służby cywilnej, zasad jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju” ma instrumentalny charakter w stosunku do głównego celu powołania do życia służby cywilnej, jakim jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Tak należy interpretować unormowanie zawarte w komentowanym przepisie.

9. Zapewnienie zawodowego wykonywania zadań państwa przez członków korpusu służby cywilnej oznacza przede wszystkim, że polski ustawodawca opowiedział się jednoznacznie w sporze o charakter pełnienia służby państwowej po stronie koncepcji, zgodnie z którą służba ta ma być profesjonalna, a nie społeczna. Profesjonalna przede wszystkim w tym znaczeniu, że obywatele (członkowie korpusu służby cywilnej) uczestniczą w wykonywaniu zadań państwa jako osoby zatrudnione w określonych jednostkach organizacyjnych administracji rządowej, podejmując to zatrudnienie w celach zarobkowych i nie traktując go jako zajęcia tymczasowego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich wyroków23. Podkreślił zatem, że „zawodowe wykonywanie zadań państwa oznacza konieczność zatrudniania osób, które traktują wykonywanie tych zadań jako zawód. Oznacza to, że zatrudnienie w ramach służby cywilnej nie ma być jedynie przejściowym zajęciem, ale stałym źródłem utrzymania oraz miejscem pracy, zapewniającym osobom kompetentnym możliwość realizacji kariery zawodowej”. Nie wynika oczywiście z tego, czy jest to zatrudnienie typu administracyjnoprawnego (w ramach stosunków służbowych o publicznoprawnym charakterze), czy też zatrudnienie pracownicze, realizowane w ramach stosunku pracy. Przesądzają to dopiero unormowania zamieszczone w dalszej części ustawy. Wynika z nich w sposób oczywisty, że członkowie korpusu służby cywilnej są pracownikami w rozumieniu prawa pracy, niezależnie od podstawy zatrudnienia, którą może być umowa o pracę, jak też mianowanie. Wskazanie w komentowanym przepisie na zawodowe wykonywanie zadań państwa ma też inne znaczenie, które najlepiej oddaje słowo „fachowe”. Członek korpusu służby cywilnej ma być zatem dobrze przygotowanym do pełnienia swojej funkcji fachowcem, który dysponuje określoną wiedzą, posiada odpowiednie doświadczenie, umiejętności i kompetencje, wymagane na zajmowanym stanowisku. Pomimo zatem prawa każdego obywatela dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach o nawiązaniu stosunku pracy powinny decydować kryteria merytoryczne, świadczące o przydatności w służbie cywilnej w ogóle, a w szczególności na określonym stanowisku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zawodowość oznacza „profesjonalizm ogólnie wymagany w ramach regulacji prawnych od pracowników czy urzędników służby cywilnej, zaś dla zajmowania konkretnego stanowiska pewnych kwalifikacji szczególnych”24. Gwarancją, że w wyniku naboru nie trafiają do służby cywilnej ludzie przypadkowi, jest wskazany w ustawie katalog rygorów selekcyjnych (art. 4 u.s.c.). Zawiera on wymagania zarówno co do kwalifikacji merytorycznych, jak i etycznych, które są niezbędne do wykonywania tego szczególnego zawodu. Jeszcze dalej idące wymogi odnoszące się do poziomu profesjonalizmu stawiane są przed kandydatami na urzędników służby cywilnej, którzy przed mianowaniem muszą przejść pomyślnie postępowanie kwalifikacyjne (art. 40 u.s.c.). Oczekiwania dotyczące zawodowego pełnienia funkcji służbowych znajdują też swoje odzwierciedlenie w katalogu obowiązków ciążących na członkach korpusu (art. 76 u.s.c.), w instytucji ocen okresowych (art. 81–83 u.s.c.) oraz w przepisach o szkoleniu i rozwoju (art. 106 i n. u.s.c.). Nie ulega wątpliwości, że sprzyja podnoszeniu kompetencji zawodowych wzmożona ochrona trwałości zatrudnienia, z jakiej korzystają przede wszystkim urzędnicy służby cywilnej. Jak stwierdził w jednym ze swoich wyroków Trybunał Konstytucyjny, trwałość stosunku pracy w służbie publicznej pełni niezwykle ważną funkcję związaną z zapewnieniem instytucjom państwowym odpowiedniej liczby wysoko wykwalifikowanych pracowników25. Jeśli nie są oni jednak w stanie sprostać stawianym im wymogom odnoszącym się do zawodowego pełnienia zadań publicznych, muszą się liczyć z zakończeniem zatrudnienia (art. 70–71 u.s.c.).

Prawdziwie profesjonalne wypełnianie obowiązków w służbie cywilnej powinno też odpowiadać wymogowi rzetelności. Z posiadanej wiedzy i umiejętności można bowiem czynić różny użytek. Jeśli zatem wykonywanie funkcji członka korpusu ma być rzetelne, oznacza to w pierwszym rzędzie respektowanie wymogu uczciwości, ale również solidności, sumienności i dokładności. Rzetelność tak rozumiana rodzi zaufanie, które w przypadku osób wykonujących zadania publiczne ma niezwykle doniosłe znaczenie. W ustawie o służbie cywilnej na tę jej cechę zwraca się uwagę w przepisie katalogującym obowiązki członka korpusu. Jego powinnością jest zatem rzetelne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań oraz racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Rzetelność i terminowość jest jednym z kryteriów służących do dokonania oceny okresowej. Bliższe tego wyjaśnienie zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej26. Zgodnie z zamieszczonym tam opisem, rzetelność i terminowość oznacza „dbałość o przedstawianie wiarygodnych danych, faktów i informacji, po wnikliwym rozpoznaniu sytuacji z wykorzystaniem dostępnych źródeł”, „dbałość o przestrzeganie określonych przepisami terminów dotyczących wykonywanych zadań”, „wywiązywanie się z zadań w wyznaczonym przez przełożonego terminie i bez zbędnej zwłoki”.

Bezstronność jako pożądana właściwość służby cywilnej wiąże się przede wszystkim z nakazem takiego wykonywania zadań państwa, które jest wyznaczone wyłącznie przez przepisy obowiązującego prawa i interes publiczny z poszanowaniem zasady równego traktowania. Jest przeciwieństwem działania stronniczego. Działania członka korpusu służby cywilnej, a zwłaszcza podejmowane przez niego decyzje, powinny być nacechowane obiektywizmem. Również w tym przypadku należy się odwołać do katalogu obowiązków z art. 76 u.s.c. Dyrektywą najważniejszą w postępowaniu członka korpusu jest zatem przestrzeganie Konstytucji RP i innych przepisów prawa, ochrona interesów państwa oraz praw człowieka i obywatela. Odrębnym obowiązkiem jest powinność bezstronnego wykonywania powierzonych zadań. Gwarancjami bezstronności są różnego rodzaju nakazy, zakazy i ograniczenia adresowane do członków korpusu służby cywilnej. Wśród nich należy wymienić zakaz kierowania się przy wykonywaniu obowiązków służbowych interesem jednostkowym lub grupowym (art. 78 u.s.c.). W treści tego przepisu można dostrzec próbę przeciwdziałania różnego rodzaju niepożądanym zjawiskom godzącym w zasadę bezstronności, łącznie ze zjawiskiem najbardziej z tego punktu widzenia patologicznym, za jakie można uznać korupcję. Przeciwdziałaniu konfliktom interesów, które w sposób oczywisty zagrażają bezstronności, mają służyć unormowania dotyczące podejmowania przez członków korpusu działalności zewnętrznej (art. 80 u.s.c.). Chodzi tu o zakazy dodatkowego zatrudnienia, a w przypadku urzędników podejmowania zajęć zarobkowych bez zgody dyrektora generalnego urzędu. Bezwzględnie zakazuje się wykonywania czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważającymi zaufanie do służby cywilnej. Taki charakter z pewnością mają czynności lub zajęcia wywołujące podejrzenie o stronniczość lub interesowność27. Ściśle z przestrzeganiem zasady bezstronności wiąże się regulacja wymierzona w zjawisko nepotyzmu. Chodzi o zakaz zatrudnienia w urzędzie małżonków, osób pozostających ze sobą w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa, jeśli między tymi osobami miałby powstać stosunek podległości służbowej (art. 79 u.s.c.).

Szczególnym aspektem bezstronności jest neutralność polityczna członków korpusu służby cywilnej. Wykonywanie zadań państwa przez pracowników i urzędników tworzących ten korpus powinno być wolne od jakichkolwiek wpływów, a zwłaszcza bezpośrednich nacisków politycznych. Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym neutralność polityczna to przede wszystkim „brak możliwości wpływu świata polityki na działalność korpusu służby cywilnej”, to adresowany do korpusu służby cywilnej „nakaz neutralności wobec interesów ugrupowań politycznych i sporów toczonych przez te ugrupowania czy poszczególnych polityków”28. W jeszcze innym wyroku Trybunał podkreślił, że podstawowym i koniecznym elementem służącym zapewnieniu neutralności politycznej „jest takie ustawowe ukształtowanie mechanizmu powoływania i funkcjonowania służby cywilnej, które zagwarantuje brak jakichkolwiek, choćby przejściowych, możliwości ingerencji w tym zakresie ze strony polityków sprawujących władzę. Mechanizm ten powinien być zatem wolny od możliwości jakiejkolwiek ingerencji polityki czy prób narzucania konkretnych rozstrzygnięć”29. Podejmowane działania nie mogą być dyktowane interesami innymi niż interes państwa, którego szczególnym przejawem jest interes służby cywilnej. Jeśli zatem przyjmujemy, że bezstronność wyklucza możliwość kierowania się partykularnymi interesami określonych grup osób, to w przypadku neutralności politycznej należy to odnieść do grup wyróżnionych ze względu na kryterium takiego czy innego zaangażowania w bieżącą politykę. Przede wszystkim chodzi tu o partie polityczne, ale również o różnego rodzaju stowarzyszenia i inne organizacje działające w sferze politycznej bądź też ze światem polityki związane. Obserwując tę sferę polskiego życia, trudno nie zauważyć politycznych afiliacji związków zawodowych, realizujących z partiami politycznymi wspólne cele, inspirujących się nawzajem w tworzeniu programów, uczestniczących we wspólnych akcjach, powiązanych personalnie. W tym świetle neutralność polityczna oznacza także wolność od wpływów związkowych. Są też przykłady faktycznego uwikłania w bieżącą politykę struktur deklarujących swoją apolityczność. W rezultacie postawienie zarzutu nierespektowania neutralności politycznej przez urzędnika nie zawsze jest łatwe. W takiej sytuacji prostsze może być dokonanie oceny jego zachowania z punktu widzenia zasady bezstronności.

Nie ulega wątpliwości, że gwarancji neutralności politycznej należy upatrywać już w fazie naboru do służby cywilnej. Chodzi tu oczywiście przede wszystkim o niekierowanie się w podejmowanych decyzjach kadrowych jakimikolwiek motywami politycznymi, nieuleganie presji zewnętrznej, a uwzględnianie wyłącznie kryteriów merytorycznych. Wymogi stawiane kandydatom do zatrudnienia określone w art. 4 u.s.c. w zasadzie spełniają ten warunek. Jedynie niedookreśloność przesłanki „cieszenia się nieposzlakowaną opinią” może rodzić tu pewne zagrożenia. Sformułowanie to należy jednak interpretować, mając na uwadze omawianą w tym miejscu zasadę, co oznacza, że o opinii tej nie mogą decydować czynniki polityczne. Szczególne znaczenie należy przypisać stabilności zatrudnienia w służbie cywilnej. Tylko gwarancja trwałości stosunku pracy sprawia, że urzędnik nieuwikłany w troskę o swoją przyszłość zawodową może pełnić obowiązki, kierując się interesem państwa, a nie toczącą się ciągle walką polityczną o władzę w tym państwie, zgodnie z przywoływanym już wcześniej hasłem, że rządy odchodzą, a urzędnicy zostają. Znajduje to też swoje odbicie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W jednym z wyroków stwierdza się zatem, że „ochrona trwałości stosunku pracy, polegająca przede wszystkim na ustawowej reglamentacji okoliczności umożliwiających rozwiązanie stosunku pracy, ma gwarantować możliwość wykonywania obowiązków ustawowych w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków zewnętrznych”30. Warto w tym miejscu podkreślić, że pogląd ten został wyrażony przy okazji uznania za niekonstytucyjną w zakresie dotyczącym służby cywilnej ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011–2013. Głównym przesłaniem tej ustawy miało być istotne zredukowanie zatrudnienia w służbie cywilnej w imię owej tytułowej racjonalizacji. Jak w zdaniu odrębnym podkreśliła słusznie T. Liszcz, „brak poczucia bezpieczeństwa prawnego, obawa przed możliwością zwolnienia z pracy z powodu «racjonalizacji» czy z innej równie ogólnie sformułowanej przyczyny na pewno nie sprzyja bezstronności i politycznej neutralności”.

Dla neutralności politycznej służby cywilnej, zgodnej ze standardami od dawna obowiązującymi w państwach demokratycznych, kluczowe są kwestie organizacyjne. Chodzi przede wszystkim o jasne rozgraniczenie tej służby i struktur władzy politycznej, inaczej mówiąc, rozgraniczenie stanowisk administracyjnych i politycznych. Służba cywilna musi być zatem autonomiczna pod względem organizacyjnym w taki sposób, aby zapobiec przenikaniu do niej bieżącej polityki. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, przepis art. 153 Konstytucji RP „nakazuje ustawodawcy takie ukształtowanie organów funkcjonujących w służbie cywilnej, które wyeliminuje oddziaływanie o charakterze politycznym”31. Obecna struktura organizacyjna służby cywilnej, na którą składa się Szef Służby Cywilnej jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach służby, dyrektorzy generalni będący członkami korpusu oraz – z pewnymi wątpliwościami – Rada Służby Cywilnej, wydaje się respektować ten warunek. W przeszłości nie zawsze tak było. Dotyczy to przede wszystkim ustawy z 2006 r., która zniosła urząd Szefa Służby Cywilnej i zmieniła status dyrektora generalnego, doprowadzając do jego upolitycznienia. Jak zaznaczono wyżej, pewne uwagi można mieć co do sposobu ukształtowania składu Rady Służby Cywilnej. W pewnej mierze o składzie tym decyduje czynnik polityczny, bowiem Prezes Rady Ministrów 7 członków Rady powołuje na wniosek klubów parlamentarnych przede wszystkim spośród parlamentarzystów32. W jednym ze swych wyroków dotyczących ustawy z 1998 r. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się jednak niezgodności tego rozwiązania z art. 153 Konstytucji RP. Podkreślił, że nie wynika z niego „wyłączenie polityków od kształtowania ram organizacyjnych, kontroli i oceny służby cywilnej”, neutralność polityczna odnosi się bowiem tylko do wykonywania zadań państwowych33.

Istotne gwarancje respektowania zasady neutralności politycznej wynikają z pewnych ograniczeń i zakazów nakładanych na członków korpusu służby cywilnej (art. 78 u.s.c.). Z pewnością wizerunek służby apolitycznej trudno byłoby zachować, gdyby członkowie korpusu tej służby wyrażali swoje poglądy polityczne nie w sferze prywatnej, lecz w przestrzeni publicznej, na spotkaniach ze społecznością lokalną, w wywiadach udzielanych środkom masowej komunikacji, w wypowiedziach prasowych itp. Tak właśnie, jak się wydaje, należy interpretować niezbyt ostre sformułowanie o zakazie „manifestowania publicznego” swoich poglądów politycznych. Wynika z niego, że członkowi korpusu służby cywilnej nie zabrania się posiadania takich poglądów, zakaz taki byłby bowiem nie tylko nierealistyczny, ale pozbawiony jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Członek korpusu nie może uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu. Jakkolwiek zakaz ten wprost nie odnosi się do zasady neutralności politycznej, ma bowiem wymiar przede wszystkim porządkowy, to jednak trudno byłoby nie dostrzegać jakichkolwiek związków z tą zasadą. Przede wszystkim takie zachowanie członka korpusu oznacza opowiedzenie się za organizatorami tego rodzaju akcji, brak zdystansowania się od sporu leżącego u ich podstaw, co często może mieć wymiar polityczny. Nie ulega wątpliwości, że w wyraźnej kolizji z neutralnością polityczną jest zaangażowanie się w działalność partii politycznych. Stanowi to uzasadnienie pozbawienia prawa tworzenia tych partii i uczestniczenia w nich. Odnosi się to jednak tylko do urzędników, co może wywoływać zastrzeżenia, biorąc pod uwagę, że adresatem wszystkich zasad z art. 1 komentowanej ustawy, a więc również zasady neutralności politycznej, są członkowie korpusu służby cywilnej. Ograniczenie przynależności do partii politycznych stanowi uszczuplenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa zrzeszania się, powstaje w związku z tym pytanie, czy i jak można wyjaśnić tę kolizję wartości chronionych przez Konstytucję. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasada neutralności politycznej musi być uznana za nadrzędną wobec prawa zrzeszania się, bowiem „wdrażanie prawa zrzeszania się bez żadnych ograniczeń skutkowałoby utratą zaufania społecznego do funkcjonariuszy publicznych, znajdujących się w niejednoznacznej sytuacji”34. Brak natomiast w ustawie o służbie cywilnej zakazu tworzenia i przystępowania do związków zawodowych. Ustawodawca poprzestaje jedynie na adresowanym do członków korpusu zajmujących wyższe stanowisko w służbie cywilnej zakazie pełnienia funkcji w związkach zawodowych. W sposób oczywisty z zasadą neutralności politycznej wiąże się jeszcze jeden zakaz – łączenia zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego. Z kolei z przepisów konstytucyjnych (art. 103 Konstytucji RP) można wyprowadzić zakaz łączenia statusu urzędnika służy cywilnej z mandatem posła lub senatora. I w tym przypadku w zakresie podmiotowym tego zakazu pomija się pracownika służby cywilnej, choć przecież stanowiąc o zasadzie neutralności politycznej w Konstytucji i w ustawie z 2008 r. nie rozróżnia się między urzędnikami i pracownikami, którzy stanowią jeden korpus tej służby.

Art. 2. 1. Korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w:

1) Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

2) urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,

3) urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej,

4) komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej,

5) (uchylony),

6) Biurze Nasiennictwa Leśnego,

7) jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej

– zwanych dalej „urzędami”.

2. Korpus służby cywilnej tworzą także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy.

3. Stanowiska urzędnicze wurzędach mogą zajmować także osoby oddelegowane na podstawie odrębnychprzepisówdo wykonywania zadań poza jednostką organizacyjną, w której są zatrudnione.

4. Prawa i obowiązki członków korpusu służby zagranicznej oraz zasady organizacji i funkcjonowania tej służby określająprzepisyo służbie zagranicznej.

1. Podstaw dla zdefiniowania zakresu podmiotowego pojęcia korpusu służby cywilnej w pierwszej kolejności należy poszukiwać w Konstytucji RP. Akt ten w art. 153 wskazuje, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej, jak też że Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej. Przywołany przepis był przedmiotem interpretacji Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/9935, stwierdził, że „z art. 153 Konstytucji wynika, że sferą działania korpusu służby cywilnej są urzędy administracji rządowej, a Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem tego korpusu. Konstytucja nie zawiera definicji administracji rządowej, jednak sens tego pojęcia można ustalić na podstawie brzmienia tego terminu oraz systematyki ustawy zasadniczej. Do uznania jakiegoś urzędu za urząd administracji rządowej potrzebne jest równoczesne spełnienie dwóch warunków: wykonywanie zadań mających charakter administracji publicznej oraz umiejscowienie w tym segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi rząd, czyli Rada Ministrów”. Trybunał podkreślał również, że konstytucyjne umiejscowienie korpusu służby cywilnej w urzędach administracji rządowej i ustanowienie jego podległości Prezesowi Rady Ministrów jako zwierzchnikowi wyklucza ustawowe rozciągnięcie tego korpusu na segmenty państwa nienależące do administracji rządowej. Artykuł 153 Konstytucji RP ogranicza zasięg służby cywilnej, podległej zwierzchnictwu Prezesa Rady Ministrów, do urzędów administracji rządowej. W ocenie Trybunału przepisy Konstytucji normujące zakres działania i kompetencje organów władzy należy interpretować w sposób ścisły. W oparciu o to stanowisko Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że ewentualne odstąpienie od wskazanej dyrektywy musiałoby mieć mocne oparcie w innych normach konstytucyjnych; względy celowościowe czy argumenty odwołujące się do zasad racjonalnej organizacji same przez się nie mogą stanowić uzasadnienia dla wykładni rozszerzającej. Rozciągnięcie korpusu służby cywilnej na inne niż administracja rządowa segmenty państwa przez ustawodawcę zwykłego byłoby niedopuszczalną modyfikacją ustroju konstytucyjnego. Stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny potwierdza wynikającą z Konstytucji dyrektywę, że wykluczone jest ustawowe rozciągnięcie zakresu podmiotowego korpusu służby cywilnej na obszary administracji publicznej nienależące do administracji rządowej.

2. W kontekście regulacji Unii Europejskiej zdefiniowanie pojęcia pracowników służby cywilnej zostało pozostawione państwom członkowskim. Problem zdefiniowania zakresu podmiotowego służby cywilnej znajduje pewne odzwierciedlenie w regulacjach unijnych. Wynika to z faktu, że w art. 45 ust. 4 TFUE wyłączono wymóg zapewniania swobody przemieszczania się pracowników wewnątrz Unii. Sens tego wyłączenia sprowadza się przede wszystkim do tego, że władze krajowe mogą wprowadzić wymóg posiadania własnego obywatelstwa jako warunku dostępu do zatrudnienia w sektorze publicznym, a tym samym wyłączenie obywateli innych państw członkowskich nie stanowi naruszeniu unijnego zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową36. Należy wskazać, że według Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o zatrudnieniu w administracji publicznej można mówić w przypadku, gdy dana praca wiąże się z wykonywaniem władzy publicznej oraz ochroną ogólnych interesów państwa bądź innych instytucji publicznych. Trybunał odczytuje art. 45 ust. 4 TFUE w sposób funkcjonalny, tj. objęte wyłączeniem z zasady swobody przepływu pracowników są według niego tylko konkretne stanowiska, spełniające wymogi sformułowane przez Trybunał37.

3. Przy określaniu zakresu podmiotowego korpusu służby cywilnej, a tym samym de facto ustawy o służbie cywilnej ustawodawca zdecydował się na zastosowanie metody wyliczenia urzędów, w których zatrudnieni pracownicy kwalifikowani są jako członkowie korpusu służby cywilnej.

Analiza podmiotów wymienionych w komentowanym artykule wskazuje, że ustawodawca posługuje się terminem urzędu jako określonej struktury organizacyjnej, a więc w klasycznym rozumieniu tego pojęcia. Urząd nie jest utożsamiany z organem jako podmiotem, któremu przysługują określone kompetencje, lecz z ciałem pomocniczym takiego organu. Powyższe ujęcie koresponduje ze sposobem określenia pracodawcy dla pracowników zatrudnionych w wymienionych w art. 2 ust. 1 u.s.c. urzędach. Pracodawcą członków korpusu służby cywilnej jest bowiem jednostka organizacyjna, która ich zatrudnia38.

Warto wskazać, że ustawodawca często posługuje się innymi określeniami niż urząd, takimi jak kancelaria, inspektorat czy biuro – nie odbiera to jednak danemu podmiotowi przymiotu urzędu administracji rządowej. W literaturze słusznie podnosi się, że charakterystyczne dla urzędu w przedstawionym wyżej rozumieniu jest to, iż jako zespół osób i środków rzeczowych zorganizowany w jednolitą całość nie dysponuje on „własnymi” kompetencjami i zadaniami, lecz działa w obszarze kompetencji i zadań prawnie przypisanych organowi, do którego urząd ten jest przyporządkowany39.

4. Brzmienie art. 2 u.s.c., jak i jego umiejscowienie w ustawie sugerują, że w założeniu ustawodawcy miał być on przepisem, który w sposób kompleksowy definiuje zakres podmiotowy korpusu służby cywilnej. De facto jednak wiele ustaw prowadzi do dekompozycji wprowadzonej komentowanym przepisem systematyki. Dla przykładu można przywołać przepisy dotyczące Służby Celnej. Choć instytucja ta mieści się w dyspozycji art. 2 ust. 1 u.s.c. i formalnie nie wykluczono możliwości przynależności pracowników Służby Celnej do korpusu służby cywilnej, to jednak analiza przepisów ustawy o Służbie Celnej prowadzi do odmiennego wniosku. Pracownicy tego podmiotu stanowią kategorię odrębną w stosunku do służby cywilnej. Powyższy proces, którego przykładem jest Służba Celna, motywowany wieloma kwestiami, często nieleżącymi w sferze przyczyn o charakterze prawnym (np. częstym motywem wyłączenia poszczególnych grup z korpusu służby cywilnej jest dążenie do nadania danej instytucji szczególnej pozycji), należy ocenić krytycznie. Prowadzi on bowiem do zaburzenia systematyki i niepotrzebnej inflacji uregulowań statusu pracowników poszczególnych instytucji.

5. Jako pierwszy z urzędów, którego pracownicy zostali zaliczeni do korpusu służby cywilnej, ustawodawca wskazał Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Kancelaria jest aparatem pomocniczym obsługującym Radę Ministrów i jej ogniwa, a w szczególności Prezesa Rady Ministrów. Kancelaria zapewnia obsługę merytoryczną, organizacyjno-techniczną i biurową następującym podmiotom: Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów, wiceprezesom Rady Ministrów, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, Radzie Legislacyjnej oraz Szefowi Służby Cywilnej. W myśl ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów40 do zadań Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (przy czym są to zadania realizowane z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, gdyż Kancelaria jako urząd administracyjny w ścisłym sensie nie posiada własnych kompetencji i zadań) należy (art. 29 wymienionej ustawy): 1) dokonywanie ocen skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych projektowanych regulacji oraz sporządzanie ocen tych skutków, w tym projektów powodujących istotne długookresowe następstwa w rozwoju społecznym i gospodarczym; 2) opracowywanie ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz długofalowych koncepcji polityki zagranicznej; 3) opracowywanie ocen funkcjonalności struktur państwa i sprawności ich działania; 4) przygotowywanie innych analiz, prognoz, koncepcji, programów i ocen, zleconych przez Prezesa Rady Ministrów; 5) koordynacja realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej, w zakresie określonym w odrębnych przepisach; 6) obsługa spraw kadrowych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej; 7) koordynacja współdziałania Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów z Sejmem Rzeczypospolitej Polskiej, Senatem Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej i innymi organami państwowymi; 8) obsługa informacyjna oraz prasowa Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz wewnętrznych organów pomocniczych i opiniodawczo-doradczych Rady Ministrów; 9) wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa określonych w odrębnych przepisach; 10) wykonywanie innych zadań określonych w odrębnych przepisach lub zleconych przez Prezesa Rady Ministrów. Na czele Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stoi Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów powoływany i odwoływany przez szefa rządu. Prezes Rady Ministrów nadaje w drodze zarządzenia statut Kancelarii, w którym określa zakres jej zdań i organizację oraz jednostki organizacyjne nadzorowane przez Szefa Kancelarii.

6. Kolejnymi podmiotami determinującymi zakres podmiotowy korpusu służby cywilnej są urzędy ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędy centralnych organów administracji rządowej (art. 2 ust. 1 pkt 2 u.s.c.).

Zgodnie z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP minister jest powołany do kierowania określonym działem administracji rządowej lub do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów. Obecnie sposób wyznaczania zadań poszczególnym ministrom reguluje ustawa o działach administracji rządowej. Tym samym zakres kompetencyjny poszczególnych urzędów będzie warunkowany działami, które zostaną przyporządkowane do danego ministra. Nie należy jednak zapominać, że sfera działania ministra składa się z zadań i kompetencji określanych w różnorakich przepisach o charakterze ustawowych, a nie z tytułu przyporządkowania mu określonego działu41. Warto wskazać, że obok tzw. ministrów „działowych”, którzy realizują kompetencje we własnym imieniu, mogą funkcjonować ministrowie wykonujący zadania wyznaczone przez Prezesa Ray Ministrów, działając z jego upoważnienia. Zgodnie z ustawą o Radzie Ministrów (art. 34 ust. 1) minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek organizacyjnych, i w tym zakresie m.in.: 1) tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Ministerstwa tworzy, znosi lub przekształca Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Strukturę organizacyjną ministerstwa określa ustawa o Radzie Ministrów. W art. 39 ust. 2 przewiduje ona następujące komórki organizacyjne ministerstwa: 1) departamenty – do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa; 2) biura – do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa; 3) sekretariaty – do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów; 4) wydziały, referaty, zespoły – jako komórki organizacyjne wewnątrz departamentów i biur.

Kategoria urzędów obsługujących przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów ma specyficzny charakter. Brak bowiem jednolitych cech pozwalających scharakteryzować ten typ naczelnych organów administracji. Obecnie brak tego typu komitetów.

Najbardziej złożoną kategorią wymienioną w ust. 1 pkt 2 komentowanego artykuł jest grupa urzędów centralnych organów administracji rządowej. Grupa ta ma charakter zróżnicowany. Wątpliwości budzi w pierwszej kolejności kryterium wyodrębnienia danej jednostki jako urzędu centralnego. W doktrynie prawa administracyjnego jako podstawowy wyróżnik tej grupy podmiotów wskazuje się wyposażenie ich przez prawo we własne kompetencje42. Kryterium to jednak nie ma charakteru rozstrzygającego, w szczególności na tle analizowanej regulacji ustawy o służbie cywilnej. Jako element dystynkcyjny przywołuje się również podporządkowanie określonym organom naczelnym43. W literaturze zaprezentowano takie zapatrywanie, że urzędem centralnym, o którym wspomina art. 2 ust. 1 pkt 2 u.s.c., jest tylko taki podmiot, który został uznany za urząd centralny jednoznacznie przez stosowne regulacje prawne44.