47,81 zł
Książka poświęcona jest dyscyplinie wiedzy, która jest znana od ponad pół wieku na Zachodzie pod nazwą nauka o polityce publicznej (public policy), czyli traktuje o tym, w jaki sposób państwo i jego obywatele organizują proces rozwiązywania problemów publicznych (np. starzenie się populacji, bieda, bezrobocie, rozwój gospodarczy, edukacja, zdrowie). W Polsce nauka o polityce publicznej dopiero rozpoczyna swój systemowy rozwój.
Państwa tworzą polityki publiczne, ponieważ chcą sprawnie rozwiązywać swoje problemy, dobrze rozwijać się i zapewniać obywatelom wysoką jakość życia. Chcą także uniknąć losu Grecji. Tam rządy i obywatele nie poradzili sobie ze złożonością problemów publicznych. W konsekwencji kraj wpadł w ogromne turbulencje, a miliony obywateli popadło w biedę. Książka poświęcona jest dyscyplinie wiedzy, która jest znana od ponad pół wieku na Zachodzie pod nazwą nauka o polityce publicznej (public policy), czyli traktuje o tym, w jaki sposób państwo i jego obywatele organizują proces rozwiązywania problemów publicznych (np. starzenie się populacji, bieda, bezrobocie, rozwój gospodarczy, edukacja, zdrowie). W Polsce nauka o polityce publicznej dopiero rozpoczyna swój systemowy rozwój.
Dr hab. Wojciech Łukowski, prof. UW:
Uważam książkę Andrzeja Zybały za pionierską i niezwykle potrzebną próbę pokazania, czym są polityki publiczne we współczesnym państwie demokratycznym. Bardzo cenne jest ulokowanie w centrum uwagi doświadczeń i wyzwań polskich, przy jednoczesnym uwzględnieniu doświadczeń innych krajów czy kręgów kulturowych.
Ebooka przeczytasz w aplikacjach Legimi lub dowolnej aplikacji obsługującej format:
Liczba stron: 570
Książka powstała dzięki wsparciu finansowemu Związku Banków Polskich i Collegium Civitas.
Copyright © by Difin SA
Warszawa 2013
Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.
Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo.
Recenzja
dr hab. Wojciech Łukowski, prof. UW
Redaktor prowadząca
Iwona Kuc
Korekta
Anna Baranowska
ISBN 978-83-7641-961-9
Difin SA
Warszawa 2013
00-768 Warszawa, ul. F. Kostrzewskiego 1
tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62
fax 22 841 98 91
www.difin.pl
Księgarnia internetowa Difin: www.ksiegarnia.difin.pl
Skład wersji elektronicznej:
Virtualo Sp. z o.o.
Padają czasami opinie, że polityki publiczne stanowią najbardziej zbałkanizowaną dziedzinę wiedzy społecznej. Ich przedmiotem są bowiem niezwykle złożone zjawiska społeczne, trudne do konceptualizacji. Widzimy tu bowiem olbrzymie nakładanie się zdarzeń, aspektów, wymiarów, zależności. Każdy problem publiczny można rozpatrywać od dziesiątków stron i często trudno jest ustalić, a na pewno uzgodnić, co jest przyczyną, a co skutkiem (jak w konflikcie bałkańskim), czy który aspekt danej polityki jest najbardziej kluczowy, który warunkuje występowanie pozostałych. A jednak jest to dziedzina niezwykle prężnie rozwijająca się, zwłaszcza w krajach najwyżej rozwiniętych. Naukowcy, jak i analitycy próbują usilnie modelować sposoby analizy polityk publicznych oraz samych działań publicznych. Swoimi koncepcjami wspierają państwa, które starają się dopracowywać instrumenty rozwiązywania problemów publicznych, czy które starają się utrzymać kontrole nad ich rozmiarem.
W Polsce dyscyplina „polityki publiczne” jest obecnie w trakcie wyłaniania się z innych nauk, które wciąż pozostają głównym narzędziem opisu działań państwa. Myślę tu o naukach prawnych, naukach o administracji publicznej, nauce o polityce. Wyłania się także nauka o zarządzaniu publicznym (public governance). Każda z nich opisuje funkcjonowanie państwa pod innym kątem. Nauki prawne opisują ramy normatywne, w których funkcjonuje system państwowy, nauki o zarządzaniu publicznym formułują tezy o sposobach funkcjonowania państwa jako systemu form organizacyjnych, zaś nauki polityczne opisują państwo głównie od strony mechanizmu rywalizacji grup politycznych czy mechanizmów wyborczych.
Natomiast nauka o politykach publicznych ma za zadanie opisanie treści funkcjonowania państwa (nie tylko kolejnych rządów) czy koncepcji działania, jakie zostały wypracowane w celu rozwiązania różnych kategorii problemów i stawienia czoła wyzwaniom, które dotykają społeczeństwa. W państwach rozwiniętych jest przedmiotem zainteresowania od wielu dziesięcioleci, co wyraża się w istnieniu całej infrastruktury tej nauki – począwszy od katedr uczelnianych, instytutów eksperckich, po komórki analityczne w instytucjach publicznych czy dobrze przygotowanych merytorycznie zasobach ludzkich. Pojawia się to także w akceptowanych powszechnie metodach uprawiania tych nauk, systemie publikowania analiz, formułowania sądów, tez itp.
W Polsce istotne znaczenie w tym zakresie miała decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego1, który zaliczył naukę o polityce publicznej do oficjalnych dyscyplin naukowych. Nie oznacza to, że do tej pory polscy naukowcy nie podejmowali zagadnień z zakresu polityk publicznych. W wielu politykach, zwłaszcza branżowych, mają spory dorobek, na przykład w analizach polityk gospodarczej, społecznej, zagranicznej czy edukacji. Naukowcy i eksperci dobrze charakteryzują te polityki w wybranych obszarach, przy czym widoczna jest przewaga analiz, które koncentrują się na aspektach prawnych i regulacyjnych. Natomiast odczuwalny jest deficyt analiz pod szeregiem względów, które w krajach zachodnich są przedmiotem rozważań od dziesięcioleci. Mam tu na myśli choćby zagadnienia agendy w politykach publicznych, analizy narzędzi działania, źródeł wiedzy zwrotnej o rezultatach działań publicznych. Słabo analizowani są aktorzy działań publicznych, rządowi i pozarządowi (organizacje pozarządowe, grupy interesu itp.), ich potencjał do analiz programowych i wpływ na końcowe rezultaty działań publicznych.
Dla zobrazowania dystansu warto przytoczyć fragment książki uznanego amerykańskiego uczonego, który w 2003 roku pisał, że w ciągu ostatnich trzech dziesięcioleci studia nad politykami publicznymi były jedną z najszybciej rosnących specjalizacji w naukach społecznych. Autor miał na myśli rozwój tej dyscypliny w Stanach Zjednoczonych i w Europie Zachodniej. „Dziedzina wyłoniła się, aby zarówno lepiej zrozumieć proces tworzenia polityk publicznych, jak i lepiej wykorzystać wiedzę naukową w tworzeniu polityk. Aby radzić sobie z tym drugim zagadnieniem, założono wykorzystanie techniki analizy polityk publicznych”2.
Rozwój współczesnego państwa niejako wymusza coraz większą specjalizację w naukach społecznych. Jest to tyleż pożądane, co i niesłychanie trudne w praktycznym funkcjonowaniu nauk, a także samych naukowców i ich studentów. Muszą jednak powstawać nowe dyscypliny nauki i wiedzy, które będą odpowiadały potrzebom adekwatnie do poziomu złożoności zjawisk mających miejsce w państwie. W innym wypadku państwo pozostaje zjawiskiem słabo poznanym i zrozumianym, co tworzy szereg zagrożeń.
Nie jest tak, że w Polsce nie istnieje tradycja naukowej refleksji nad pragmatyką działań zbiorowych. Przykładem jest choćby prakseologia twórczo rozwijana przez Tadeusz Kotarbińskiego i jego kontynuatorów. Bada ona warunki sprawnego działania. Ten nurt badawczy obejmuje szereg zagadnień, które są także przedmiotem zainteresowania w politykach publicznych (diagnozowanie, planowanie, programowanie czy ocena efektów).
II
W poniższej publikacji polityki publiczne rozumiem jako dziedzinę systemowych, uporządkowanych działań państwa i jego obywateli, działań, które – dodajmy – wypływają z wytworzonej zobiektywizowanej wiedzy, podejmowanych, aby rozwiązywać kluczowe problemy zbiorowe. Wykonywane są one przy pomocy szeregu specyficznych narzędzi, takich jak: regulacje (prawne, ale także samoregulacje różnych grup obywateli czy biznesu), współpraca, edukacja, informowanie, argumentowanie, debatowanie, badanie, kształtowanie bodźców do przyjmowania oczekiwanych postaw, wskaźniki efektywności działań, ewaluacja, ekspertyzy (policy analysis), instytucje (urzędy publiczne oraz sieci współpracy organizacji społecznych).
W poniższej publikacji stawiamy hipotezę dotyczącą charakterystyki polityki publicznej, która jest projektowana i wykonywana w Polsce. Innymi słowy definiujemy najważniejsze cechy działań publicznych, w tym ich styl, model procesu decyzyjnego, model tworzenia projektów działań, ich realizowania itp. Hipoteza, jaką stawiamy, głosi, że proces formułowania polityk w znacznej mierze pozostaje wciąż sprowadzony do procesu stanowienia prawa. Jest to wyrazem wąskiego rozumienia polityki publicznej. W konsekwencji programowanie działań publicznych rozumiane jest zawężająco jako zasoby projektów aktów prawnych, z natury scentralizowanych. Legislacja jest zatem głównym narzędziem implementowania polityk. Jednocześnie aktorzy polityk tracą często z pola widzenia innego typu narzędzia formułowania i wykonywania polityk.
Wobec powyższego ukształtowała się specyficzna architektura/struktura działań publicznych. Oparta jest ona w znacznym stopniu na paradygmacie uproszczonego, mechanicznego racjonalizmu. Zakłada on, że proces formułowania i implementowania polityki publicznej przebiega w sposób linearny (orderly public policy). Opiera się na czterech regułach: porządku, przewidywalności, redukcjonizmie i determinizmie3. Jego podstawą jest swoisty determinizm, który oznacza de facto jego silne oparcie na przekonaniu o istnieniu prostej relacji przyczynowo-skutkowej między projektem działania publicznego a jego rezultatem. Na przykład projekty zamierzonych działań wyrażane są w aktach prawnych i w prosty sposób mają prowadzić do osiągnięcia przewidzianych rezultatów. Z kolei redukcjonizm zakłada, że politykę publiczną należy analizować poprzez wyszczególnienie wszystkich możliwych mechanicznie rozumianych elementów/składowych (części). Doskonalenie polityk polega na naprawie albo wymianie określonego elementu w strukturze danej polityki. Ponadto powyższy paradygmat wyraża się w tak zwanym fazowym wyobrażeniu całego obrazu procesu formułowania i wykonywania polityk. Zakłada się, że istnieją w nim uporządkowane fazy, według których przebiega proces formułowania i implementowania polityki. A zatem w jego obrębie znajdują się wykoncypowane etapy, przez które przechodzą aktorzy polityk realizujący zaplanowane działania. Wynik działań jest względnie możliwy do przewidzenia, zazwyczaj pozytywny (pod warunkiem, że aktorzy polityk wiernie zrealizują założenia poszczególnych etapów). Muszą zatem dobrze zrozumieć problem, który ma być rozwiązywany, stworzyć paletę możliwych do zastosowania rozwiązań, opracować narzędzia implementacji, przeprowadzić konsultacje, wykonać ewaluację ex ante, podjąć decyzje, ewaluować działania podejmowane w toku realizacji programu, a także ewaluować końcowe rezultaty (zob. rys. 1).
Rys. 1. Cykl tworzenia i wykonywania polityk publicznych
Źródło: J. Górniak, Sprawne państwo – cykle tworzenia ioceniania polityk/programów publicznych, „Dialog. Pismo Dialogu Społecznego” 4/2008, s. 62.
Należy zaznaczyć, że powyższy model znajduje się w głównym nurcie dziejów polityk, został silnie skonceptualizowany na samym początku rozwoju tej dyscypliny wiedzy. Mimo to w ostatnich dekadach formułowane są wobec niego coraz istotniejsze kontrargumenty. Już w latach 50. powstała jego dość fundamentalna krytyka4. Wskazywała ona na to, że działania publiczne w politykach są znacznie bardziej złożone niż przedstawia to model oparty na fazach. Istnieje wiele źródeł licznych trudności, które napotykają aktorzy implementujący polityki. Wskażmy tylko niektóre z nich. Otóż przystępując do działania, nie posiadają zwykle adekwatnej wiedzy o problemie. Zastępują ją często zgodą wśród interesariuszy, analityków. Nawet gdy potrafią uzgodnić kluczowe cele w danej polityce, to różnią ich wartości, które określają przecież racjonalność danych celów i kierunek działania. Nie ma zatem możliwości uzgodnienia wszystkich najważniejszych parametrów polityk.
Charles E. Lindblom podkreśla znaczenie granic ludzkiego poznania. Metody racjonalistyczne są bezsilne wobec naprawdę złożonych problemów. Pisze on „Tworzenie polityki publicznej jest nierównym, trudnym procesem. Ani naukowcy społeczni, ani politycy czy urzędnicy nie wiedzą wystarczająco dużo o współczesnym świecie, aby móc uniknąć powtarzania błędów w przepowiadaniu konsekwencji swoich ruchów. Mądry decydent konsekwentnie oczekuje, że jego polityka osiągnie tylko część z tego, na co miał nadzieję i jednocześnie wytworzy nieoczekiwane efekty, których wolałby uniknąć. Jeśli pójdzie drogą wprowadzania stopniowych zmian, to uniknie wielu poważnych, trwałych błędów”5.
Powyższe bardzo zagregowane kwestie problemowe wskazują na istnienie wielu zagadnień badawczych, które są przedmiotem analiz wtej książce, aktóre wpolskiej literaturze przedmiotu są dotąd słabo przebadane, zwłaszcza wkategoriach pojęciowych specyficznych dla dyscypliny wiedzy, jaką jest nauka opolityce publicznej. Tworzą one swoisty program badawczy. Woparciu owłasne analizy, literaturę przedmiotu ibadania empiryczne (tam, gdzie okazało się to możliwe) podejmuję tu zagadnienia badawcze wnastępujących obszarach, które dotyczą:
– poziomu uspołecznienia działań publicznych (czy są to działania rządu, państwa i jego instytucji, czy działania społeczeństwa?),
– sposobu projektowania działań publicznych (np. czy są projektowane raczej w modelu odgórnym, scentralizowanym (top-down), czy modelu oddolnym (bottom-up) za pomocą mechanizmów współudziału, samoregulacji, partycypacji),
– sposobu i zakresu oparcia działań publicznych na zobiektywizowanych analizach wyzwań i problemów (czy zobiektywizowane analizy są swoistym listkiem figowym, czymś incydentalnym, czy powstają w oparciu o utrwalony mechanizm analityczny na różnych poziomach funkcjonowania państwa),
– sposobu rozumienia działań publicznych (czy są rozumiane jako zespół stopniowych, dopełniających się przedsięwzięć w kierunku realizacji wybranego celu, czy jako jednorazowe przedsięwzięcia, sfragmentaryzowane),
– sposobu rozumienia działań publicznych – czy jako wyrazu władztwa, zdolności do podporządkowania, czy jako coś organicznego, w czym różne sub-działania dopełniają się,
– sposobu formułowania agendy działań publicznych (w jakim zakresie współtworzy ją transparentna debata, deliberacja, a na ile odgórne rozgrywki, w tym wyłączająca społecznie gra interesów grupowych, która jest nieczytelna dla społeczeństwa),
– skali, w jakiej debata dotyczy doskonalenia standardów usług publicznych dla społeczeństwa, a w jakiej dotyczy ona przywilejów grupowych,
– profilu instytucji publicznych i społecznych i ich dopasowania do wymogów uczestnictwa w formułowaniu i implementowaniu polityk publicznych,
– stopnia, w jakim można mówić o istnieniu trwałych mechanizmów uczenia się wśród interesariuszy poszczególnych polityk,
– stopnia, w jakim działania publiczne mają charakter silosowy, branżowy, a na ile są one horyzontalne, dostrzegające terytorialne zróżnicowanie problemów publicznych,
– stopnia, w jakim działania publiczne sprofilowane są na aspekt proceduralny, a na ile na rezultaty, istotne z punktu widzenia społeczeństwa.
1 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych.
2 F. Fisher, Reframing Public Policy, Oxford University Press, 2003, s. 1.
3 R. Geyer, S. Rihani, Complexity and Public Policy. ANew Approach to 21st Century Politics, Policy and Society, Routledge, 2010, s. 35.
4 Ch. E. Lindblom, The Science of „Muddling Through”, „Public Administration Review”, Vol. 19, No. 2. (Spring, 1959), s. 79–88.
5 Jak wyżej s. 86.
Zapewne nie ma państwa, które chciałoby podzielić los Grecji, czyli wpaść w zawirowania ekonomiczne i społeczne widoczne w ostatnich latach. Wstrząsają one samymi podstawami funkcjonowania tego społeczeństwa. Państwo traci kontrolę nad rozmiarem wielu swoich problemów, a także szereg atrybutów swojej suwerenności. Greckie niepowodzenia sprawiły, że kluczowe decyzje dotyczące tego kraju podejmowane są poza nim. Podejmują je różne organy Unii Europejskiej czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW).
Wiele wskazuje na to, że zaistniały kryzys nie jest dziełem przypadku, ale sumą określonych decyzji, które podejmowano na różnych szczeblach funkcjonowania państwa, często także postępowania samych obywateli. W dużej mierze to skutek jakości działań publicznych. Nieprzypadkowo już na kilka lat przed kryzysem naukowcy zaliczyli Grecję do grona państw, które najsłabiej radzą sobie z ewaluacją działań publicznych1. Ocenili, że traktuje się ją tam jako czynność fasadową czy wręcz biurokratyczną mitręgę. Nie wprowadzono w tym państwie trwałego i wiarygodnego mechanizmu analizowania kosztów i korzyści działań publicznych2. W konsekwencji źle skonfigurowane działania zaowocowały kosztami, których grecka gospodarka nie mogła udźwignąć. Musiało to skończyć się zapaścią.
Porażki w politykach publicznych mogą skutkować dziś niesłychanymi konsekwencjami. Mogą bowiem uruchomić swoisty łańcuch zdarzeń, który wywoła postępującą degradację wielu wartości społecznych i ekonomicznych, w tym może doprowadzić nawet do kurczenia się narodów. W niektórych krajach niewłaściwie skalibrowane działania publiczne sprawiają, że nie dochodzi do zastępowalności pokoleń. W tym kontekście przywoływana jest często polityka rodzinna (jakkolwiek jest ona rezultatem funkcjonowania wielu polityk sektorowych). Przy braku sprzyjających warunków wiele rodzin zmuszonych jest do zrezygnowania z posiadania takiej liczby dzieci, jaką pragnęłyby mieć. Na przykład nie mają odpowiednio elastycznych form zatrudnienia, tak aby pogodzić obowiązki zawodowe z wychowywaniem dzieci. Barierą mogą okazać się także koszty utrzymania dzieci, brak mieszkań po przystępnych cenach, brak dostępu do żłobków, przedszkoli itp. Skutek może być tylko jeden: mniej dzieci. Co więcej, kłopoty w polityce rodzinnej mają dalsze konsekwencje. Przekładają się bowiem na zagrożenia dla systemu emerytalnego. Mała liczba pracujących młodych ludzi może nie być w stanie wytworzyć dochodu potrzebnego do sfinansowania emerytur, a to tylko krok do prawdziwych kłopotów w systemie finansów publicznych. Emerytury są bowiem zwykle olbrzymią pozycją w finansach państw.
Dzisiaj wiele krajów identyfikuje swoje wąskie gardła. Oznaczają one zagrożenie dla stabilności. Wiele ich źródeł tkwi wsposobach kształtowania polityk publicznych. Wostatnich latach widoczne są zmagania państw zwieloma politykami, takimi jak zdrowia, edukacji, gospodarki, świadczeń społecznych itp. Wpierwszej zwymienionych zauważalne są starania oposkromienie rosnących kosztów, zapewnienie oczekiwanej jakości świadczeń medycznych, dopasowanie ich do starzejących się populacji. Wpolityce edukacji widzimy, jak państwa iobywatele zmagają się, aby optymalnie dopasować treści isposoby kształcenia do potrzeb gospodarki ipracodawców. Intensywnie zabiega się oto, aby wpasować nowe technologie do procesu kształcenia, aby stworzyć warunki umożliwiające skuteczne wdrożenie zasady uczenia się przez całe życie, aby dopasować kwalifikacje nauczycieli do faktu, że uczniowie zdobywają coraz więcej wiedzy samodzielnie (np. internet) iwcoraz to nowy sposób. Widoczny jest nacisk na zwiększenie powszechności kształcenia przedszkolnego. Wpolityce gospodarczej widzimy, jak państwa usilnie tworzą warunki do osiągania wysokiego poziomu innowacyjności firm. Kładą wielki nacisk na optymalizację systemów regulacyjnych, wktórych działają przedsiębiorstwa.
Wielkie przedsięwzięcia przeprowadzane są w polityce emerytalnej. Nic dziwnego, skoro tak znacząco zmieniają się proporcje demograficzne. Coraz większą część populacji stanowią osoby w wieku poprodukcyjnym. Jednocześnie na świadczenia emerytalne dla nich pracuje coraz mniejsza liczba osób w wieku produkcyjnym. Potrzebne są niezwykle wyrafinowane działania publiczne, aby ustabilizować system emerytalny (jego wypłacalność) oraz aby jednocześnie zapewnić seniorom godne warunki bytowe. Ponadto rośnie rzesza ludzi sędziwych, którzy stopniowo tracą samodzielność życiową, a więc wydłużające się ludzkie życie wymaga stworzenia koncepcji zapenienia tej grupie odpowiednich warunków egzystencji.
Rosnący zakres działania współczesnych państw. Podobnego typu wyzwań nie brakuje, a ich liczba – jak się wydaje – będzie rosła. Wciąż obserwujemy bowiem tendencje do mnożenia się problemów o charakterze zbiorowym. Żyjemy w coraz większych skupiskach, jako jednostki żyjemy w sposób, który sprawia, że oddziałujemy na siebie nawzajem. Potrzeba zatem coraz więcej bezstronnej i profesjonalnej koordynacji i współpracy między ludźmi. Część z niej może odbywać się przez zastosowanie mechanizmów oddolnych (mechanizmy rynkowe i mechanizmy współpracy obywatelskiej), a część wymaga odwołania się do form zinstytucjonalizowanych w strukturach państwa.
Dodatkowym wyzwaniem wdziałaniach publicznych jest to, że wostatnich dziesięcioleciach obserwujemy coraz większy poziom współzależności wrelacjach miedzy państwami. Powstają bowiem problemy istotne wskali ponadnarodowej, dotykające całych grup państw. Przykładem mogą być zjawiska klimatyczne, które są najbardziej widoczne. Ale problemem oskali międzynarodowej staje się także kwestia stabilności gospodarki światowej czy stabilności wgospodarkach regionalnych (na przykład weuropejskiej). Obecnie gospodarki narodowe oddziałują na siebie tak intensywnie, że potrzebna jest koordynacja wielu działań publicznych wszerszej skali, zmyślą otworzeniu warunków do podtrzymywania stabilności funkcjonowania całego ponadnarodowego organizmu ekonomicznego. Stawia to państwa narodowe wszczególnej sytuacji. Muszą one bowiem przyczyniać się do stabilności gospodarki – na przykład europejskiej – ajednocześnie muszą zabiegać orealizację swoich wewnętrznych interesów. Pojawia się tu pytanie omożliwość zachowania przez nie tradycyjnie rozumianej suwerenności.
Nie bez znaczenie jest także fakt, że państwa stają się swoistym depozytariuszem coraz większych zasobów należących do ich obywateli. Sektor publiczny wydaje znaczną część bogactwa kraju wypracowaną przez obywateli (w relacji do dochodu narodowego PKB). Na początku zeszłego stulecia władze publiczne różnych szczebli wydawały około 10 procent PKB, a dzisiaj średnio ponad 40 procent (kraje OECD3). Można spodziewać się, że ten trend się utrzyma niezależnie od tego, jak go oceniamy, i niezależnie od tego, jak bardzo narzekamy na rozrost państwowego monstrum.
Tab. 1.1. Struktura wydatków publicznych na poszczególnych szczeblach
2000
2009
Rząd centralny
Rząd
stanowy/
federalny
Władze
lokalne
Zabezpieczenie społeczne
Rząd centralny
Rząd
stanowy/
federalny
Władze lokalne
Zabezpieczenie społeczne
UK
71,59
0
28,41
0
72,34
0
27,66
0
Irlandia
51,7
0
38,75
9,56
71,63
0
15,84
12,53
Czechy
64,63
0
22,75
12,62
59,73
0
26,95
13,32
Grecja
63
0
4,94
32,06
54,32
0
5,66
40,02
Stany Zjednoczone
48,4
51,5
0
0
53,5
46,4
0
0
Słowenia
50,31
0
17,87
31,81
48,66
0
20,48
30,86
Węgry
51,06
0
25,06
23,88
47,95
0
23,53
28,52
Korea Płd.
43,44
0
44,9
11,67
40,86
0
44,65
14,49
Szwecja
45,82
0
42,97
11,21
39,59
0
47,54
12,87
Austria
37,56
16,48
16,01
29,96
37,23
17,39
14,19
31,19
Francja
38,11
0
18,3
43,59
34,03
0
20,71
45,27
Polska
41,33
0
24,1
34,57
33,02
0
32,48
34,5
Japonia
36,95
0
34,4
28,65
32,7
0
31,71
35,59
Włochy
34,19
0
30
35,81
31,88
0
31,11
37,01
Finlandia
32,81
0
35,72
31,47
28,92
0
39,93
31,15
Kanada
33,68
42,71
17,8
5,81
28,34
46,22
19,43
6,01
Hiszpania
25,75
28,3
12,62
33,33
20,78
35,69
13,7
29,82
Niemcy
14,22
23,59
15,48
46,71
19,23
21,02
15,67
44,08
OECD31
48,1
8,0
22,7
21,0
45,7
8,3
23,1
22,6
Źródło: Government at aGlance 2011, OECD Paryż.
W sferze publicznej realizowanych jest coraz więcej zadań, które są istotne z punktu widzenia obywatela. Nie musi to wynikać z zaborczości władzy publicznej, ale z pewnej logiki, którą zrodził współczesny rozwój. Niektórzy głoszą, że wraz z rozwojem współczesnych państw rośnie potrzeba aktywności państwa, w tym aktywności, której wyrazem są wydatki publiczne. Przykładem jest choćby urbanizacja. Zrodziła ona konieczność regulowania, budowania infrastruktury umożliwiającej funkcjonowanie jednostkom w coraz bardziej współzależnym środowisku. Wynalezienie samochodu wywołało potrzebę budowy scentralizowanej infrastruktury drogowej i wprowadzenia mnóstwa regulacji związanych z bezpieczeństwem. To samo jest związane z powstaniem komunikacji powietrznej. Nie inaczej jest z rozwojem przemysłu farmaceutycznego, spożywczego, czy szeregu innych branż, które oddziałują na zdrowie i życie ludzi. Często różne dramatyczne zdarzenia prowadzą do zainicjowania działań państwa w kolejnych dziedzinach. Znakomitym przykładem z przeszłości jest wielki pożar w Londynie z 1666 roku, który strawił ponad 13 tysięcy budynków. Doprowadził on do powstania polityki bezpieczeństwa miejskiego. Podobny mechanizm funkcjonuje nadal, na przykład gdy dochodzi do dramatycznych zdarzeń medycznych. W sierpniu 2012 roku w jednej z warszawskich klinik lekarze omyłkowo wycięli pacjentowi zdrową nerkę. Ministerstwo Zdrowia uznało, że musi wprowadzić regulacje służące minimalizowaniu ryzyka popełniania błędów okołooperacyjnych, tym bardziej, że stosują je inne kraje. Otóż zaleciło, aby oddziały i jednostki zabiegowe stosowały okołooperacyjną kartę kontrolną (porządkuje wszystkie czynności związane z zabiegiem). Badania pokazały, że tam, gdzie stosowane są karty, ryzyko popełnienia błędu uległo zmniejszeniu o ponad 33 procent, a ryzyko spowodowania śmierci pacjenta – o 50 procent4.
Na temat oddziaływania sfery publicznej zawsze trwały dyskusje i wciąż padają argumenty na rzecz „małego” i „dużego” państwa. Wydaje się, że z czasem te debaty stały się nieco bezprzedmiotowe, ponieważ przeważyła konstatacja, że wielość działań publicznych jest prostą konsekwencją modelu rozwoju, który przyjął się w kręgu państw Zachodu. Można zasadnie uznać, że rzeczywiście rozrost liczby i typów polityk publicznych jest bezprecedensowy w porównaniu z okresem jeszcze sprzed 20–30 lat. Niemal w każdej dziedzinie życia zbiorowego powstaje jakaś polityka publiczna, czyli publiczne programy działań. Jak wskazuje Patrick Hassenteufel, większość zachowań jednostek kształtowana jest przez wpływ polityk publicznych, jeśli nawet nie są one przez nie zdeterminowane. Nasze odżywianie zależy od polityki rolnej, polityk środowiskowych, sanitarnych; nasz czas wolny od polityki turystycznej, kultury, polityki zarządzania terytorialnego, zagospodarowania przestrzennego, nie mówiąc o polityce zatrudnienia (zwłaszcza wobec wyzwania regulacji czasu pracy)5.
Rosnąca liczba polityk szczegółowych. Przyzwyczailiśmy się, że w skali całego państwa możemy mówić choćby o polityce edukacyjnej, polityce transportowej, polityce ochrony środowiska, polityce zdrowia, polityce społecznej, polityce zatrudnienia, polityce ekonomicznej itp. Ale w każdej polityce jest coraz więcej subprogramów (polityk tematycznych). Na przykład aktualna polityka społeczna nie polega już tylko na uzupełnianiu dochodów ludzi starszych, bezrobotnych, osób niepełnosprawnych itp. Budowana jest polityka integracji społecznej, która obejmuje działania publiczne służące włączeniu społecznemu osób znajdujących się w sytuacji zagrożenia różnymi formami marginalizacji. Rozwijana jest polityka spójności społecznej skoncentrowana na wyrównywaniu szans życiowych obywateli pochodzących z różnych środowisk ekonomiczno-społecznych. Znaczną dynamiką wyróżnia się polityka rodzinna w obliczu problemów demograficznych.
Państwo tworzy czy współtworzy rosnącą liczbę programów, które coraz mocniej ingerują w to, co jeszcze niedawno uznawało się za obszar osobistej swobody. Przykładem mogą być choćby działania publiczne dotyczące zwalczania otyłości (zwłaszcza wśród dzieci), poddawania się badaniom medycznym, stosowania określonych diet żywieniowych, określonych postaw wobec dzieci (np. zakaz stosowania klapsów wprowadzony w Polsce w 2010 roku) itp.
Rośnie liczba problemów, które jeszcze do niedawna wydawały się mieć charakter indywidualny, tymczasem z różnych powodów stają się one problemami zbiorowymi. Od tego, jak radzimy sobie z nimi jako jednostki, zależy w znacznym stopniu los zbiorowości. Ciekawym przykładem na to wydaje się problem stresu. Do niedawna uważało się, że absolutnie prywatną sprawą przysłowiowego Kowalskiego jest to, jak radzi on sobie ze stresem. Jednakże od pewnego czasu powstają skomplikowane regulacje publiczne w tym zakresie. Europejscy partnerzy społeczni podpisali specjalne porozumienie, aby mobilizować firmy do prowadzenia polityki służącej redukowaniu stresu w miejscu pracy. Okazało się bowiem, że stres przysłowiowego Kowalskiego czy Nowaka osłabia gospodarkę. Badania pokazały, że 25 procent zwolnień lekarskich trwających powyżej dwóch tygodni ma źródło w stresie6. Światowa Organizacja Zdrowia przewiduje, że do 2020 roku głównym źródłem chorób będą czynniki wypływające ze stresu. A więc tu również mamy przykład, że problemy indywidualne stają się wielkimi zagadnieniami publicznymi. Gdy nie uda nam się ograniczyć problemu stresu w miejscu pracy czy na przykład masowej otyłości, to możemy być pewni, że ich skutki będą widoczne w innych sferach, i to nie tylko w obrębie polityki zdrowotnej.
Tymczasem zupełnie odmienne realia napotykamy, gdy cofniemy się o kilka czy więcej wieków w przeszłość. Nie istniało wiele polityk. Bardzo długo nie było na przykład polityki ekonomicznej w dzisiejszym rozumieniu. Kwestia zaspokojenia potrzeb materialnych leżała bowiem w gestii każdego człowieka z osobna, względnie tworzono lokalne mechanizmy służące zaspokajaniu potrzeb (dotyczyły one pomocy biednym). Była to domena działania kościołów, grup charytatywnych. Pierwsze angielskie średniowieczne prawodawstwo przewidywało, że działania na rzecz pomocy społecznej będą miały miejsce na poziomie lokalnym.
Niemal do końca XIX wieku nie istniała polityka społeczna jako scentralizowana aktywność państwa, ponieważ nie było państwowych sformalizowanych i kompleksowych systemów wsparcia ludzi w okresie przeżywania jakichś trudności w utrzymaniu się czy też zabezpieczania potrzeb materialnych na czas starości (zabezpieczenie starości odbywało się w środowisku rodzinnym). Jak wiadomo, niemiecki kanclerz Otto von Bismarck wprowadzał sukcesywnie scentralizowany model polityki społecznej. Po zakończeniu kariery zawodowej obywatele mogli liczyć na emeryturę. Ale było to rozwiązanie nieporównywalne z dzisiejszymi systemami emerytalnymi. W tamtym czasie przeciętny obywatel nie miał wielkich szans na pobieranie świadczenia, zwłaszcza zbyt długo. Przeciętny ówczesny robotnik przechodził na emeryturę w sytuacji, gdy jego przeciętna średnia oczekiwana długość życia upływała na 20 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Obecnie w krajach rozwiniętych jest odwrotnie. W krajach OECD średnia oczekiwana długość życia wynosi 76 lat, a na emeryturę można przejść od około 65 roku życia (często jeszcze wcześniej)7.
Czy polityki publiczne są rzeczywiście potrzebne? Wydaje się, że rozrost funkcji państwa, który wyraża się w rosnącej liczbie jego polityk, ma dość zobiektywizowane tło. Wskazywaliśmy na to, pokazując rosnącą różnorodność problemów, które mają charakter zbiorowy. Nie jest tak, że naukowcy i analitycy zajmujący się problematyką polityk sugerują, iż powinno być ich wiele. Przeciwnie, teorie polityk publicznych zazwyczaj podkreślają, że interwencje publiczne powinny być podejmowane tylko w przypadku, gdy stwierdzamy, że wszystkie inne metody rozwiązania problemów okazują się nieskuteczne, na przykład takie jak działania samych obywateli (samoorganizacja społeczna), czy metody oparte o funkcjonowanie wolnego rynku wymiany różnych dóbr i usług. Naukowcy prowadzą swoją refleksję raczej nad efektywnością działań publicznych, które zostały przeprowadzone, albo nad modelami działań i uwarunkowaniami, które mogą sprawić, że działania w politykach mają szanse przynieść efekty.
W analizach polityk wskazuje się często, że znaczna część problemów sama rozwiązuje się z uwagi na pewne zaistniałe okoliczności. Na przykład bezrobocie spada, gdy nadchodzi moment ożywienia gospodarczego. Poziom ubóstwa spada, gdy przybywa miejsc pracy w wyniku znaczących inwestycji czy ożywienia gospodarczego. Gdy wzrasta przestępczość, obywatele w swoich lokalnych środowiskach zakładają mocniejsze zamki w drzwiach czy ustanawiają grupy pilnujące samochodów na osiedlowych parkingach. Wyniki badań przeprowadzonych w Wielkiej Brytanii wskazują, że większość bezrobotnych sama znajduje zatrudnienie w ciągu 6 miesięcy od daty zarejestrowania się w urzędzie pracy. Po roku jest to już 90 procent zarejestrowanych bezrobotnych. W tym czasie nie trzeba zatem interweniować. Pozostaje jednak grupa, która wymaga określonego typu wsparcia.
Większość problemów jest rozwiązywana poza mechanizmami funkcjonowania polityk publicznych. Otóż mechanizmy rynkowe są środkiem rozwiązywania znacznej ich części bądź też zapobiegają one potencjalnemu występowaniu szeregu problemów, zwłaszcza w zakresie zaspokajaniu potrzeb materialnych. Mechanizmy rynkowe (niezależnie, z jaką dozą odgórnej regulacji) sprawiają, że większość ludzi znajduje dochód i środki do życia (jakkolwiek nie zawsze są one zadowalające).
Niemniej jednak nawet ekonomia klasyczna mówi o zawodności rynku w przypadku wytwarzania określonych dóbr. Szereg ekonomistów podkreśla, że mechanizm wolnego rynku jest skuteczny, ale w określonych okolicznościach czy przy spełnieniu określonych warunków. A więc do pewnego stopnia same mechanizmy wolnego rynku muszą być poddawane interwencji. Amartya Sen, zdobywca ekonomicznego Nobla, uważa, że konieczna jest komplementarność rynku oraz instytucji pozarynkowych. W książce „Rozwój i wolność” pisze: „Całościowe efekty systemu rynkowego są uzależnione od jego otoczenia politycznego i społecznego”8. Sen twierdzi, że aby rynek dobrze funkcjonował, trzeba zadbać o właściwe przygotowanie jego potencjalnych uczestników, o dostęp ludzi do informacji, wiedzy oraz zabiegać o to, by nie nastąpiła – jak on to nazywa – „akumulacja asymetrycznych korzyści”, czyli aby niektórzy uczestnicy rynku nie posiadali nadmiernego wpływu na reguły biznesu. Z kolei Douglass C. North, laureat nagrody Nobla z 1993 roku, pisał, że gospodarka, aby była efektywna, potrzebuje jasnych reguł gry (tak jak w piłce nożnej). Są one niezbędne, aby gracze (firmy) mogli rozegrać uczciwy mecz. Każdy rynek posiada historycznie ukształtowaną strukturę złożoną z reguł – np. reguł dotyczących praw własności, ograniczeń, zasad moralnych. W istocie laissez-faire, czyli ekonomiczna wolnoamerykanka, nie istnieje, ponieważ laissez-faire to anarchia. O możliwościach rozwojowych gospodarki w dłuższej perspektywie przesądza jakość instytucji. To one warunkują choćby wysokość kosztów transakcyjnych ponoszonych przez przedsiębiorstwa. Gdy instytucje dobrze działają (np. sprawne sądy gospodarcze), są jasne przepisy, przyjazna, profesjonalna i uczciwa administracja – firmy ponoszą niższe koszty związane z transakcjami sprzedaży i zakupów9.
Zawodność mechanizmów rynkowych. Zawodność niektórych mechanizmów rynkowych powoduje, że wymagają one różnego typu interwencji publicznych w formie choćby regulacji (albo inspirowania mechanizmów samoregulacji). Na rynkach ma miejsce bowiem wymiana dóbr o coraz bardziej złożonych cechach. Komplikują się także relacje między stronami rynkowych transakcji. Łatwo wyobrazić sobie strukturę relacji między kupującymi a sprzedającymi na tradycyjnych małomiasteczkowych targowiskach. Natomiast musi ona być inna, gdy transakcje mają miejsce w warunkach asymetrii wiedzy między sprzedającymi a kupującymi. To sytuacja, kiedy kupujący nie jest w stanie kontrolować wszystkich warunków, na podstawie których nastąpi transakcja. Przykładowo nie ma wiedzy o wszystkich cechach produktu (np. produkty farmaceutyczne, elektroniczne, często finansowe).
Wobec powyższego wiele dzisiejszych rynków produktów i usług jest w znacznym stopniu regulowanych. Przedsiębiorstwa chcące wejść na określone rynki podlegają pewnym regulacjom. Podobnie jest, gdy chcą wprowadzić niektóre produkty na rynek (np. farmaceutyczny, żywnościowy). Podlegają wielu regulacjom, które określają kwestie bezpieczeństwa produkcji towarów (np. leków) czy kwestie dystrybucji określonych towarów (np. alkohol). W ostatnich latach widoczne jest, że w coraz większej skali banki i firmy ubezpieczeniowe podlegają regulacjom, które stawiają im szereg wymagań. Państwo narzuca im obowiązki informacyjne dotyczące sposobu i zakresu przekazywania informacji konsumentom (np. o całościowych kosztach ich produktów i usług, kosztach kredytów nieregularnych itp.)
Pojawiają się zwolennicy tezy głoszącej, że takie regulacje są niepotrzebne albo że są one wręcz szkodliwe dla rozwoju gospodarczego ispołecznego. Ich zdaniem najważniejsze są bowiem dwie strony transakcji, które umawiają się na określone warunki zawarcia wzajemnej umowy. Nie przejmują się konsekwencjami wspomnianej wyżej asymetrii informacji między np. producentem aodbiorcą. Rzecz wtym, że godzenie się na jej znaczny rozmiar może mieć szkodliwe skutki dla generalnego rozwoju. Gdy konsument odczuwa brak adekwatnej ijasnej informacji oprodukcie czy usłudze, którą chciałby nabyć, wówczas może zaniechać zakupu towaru czy zaciągnięcia kredytu. Przekłada się to na istotne zagrożenia, na przykład słabszego rozwoju całej gospodarki. Interwencja państwa wpostaci sformułowania określonych regulacji może temu zapobiec.
Pojęcie regulacji czasami może wydawać się groźne. Może kojarzyć się z obostrzeniami, które zagrażają podstawom niezależnego funkcjonowania przedsiębiorstw. Ale interwencje publiczne mogą mieć różny kształt. Nie muszą one oznaczać działań państwa typu nakazy, zakazy, kary. W ostatnich latach podkreślana jest silnie rola samoregulacji. Pod wpływem inspiracji ze strony państwa i obywateli przedsiębiorstwa same przeprowadzają proces regulacji z myślą o spełnieniu oczekiwań konsumentów, a także o spełnieniu innych oczekiwań, np. w zakresie ograniczania ich oddziaływania na środowisko naturalne.
Problem tkwi również w tym, że rynek nie tworzy wszystkich produktów i usług, których potrzebujemy, za ceny, które można uznać za racjonalne10. Potwierdzają to ekonomiści, którzy w pełni akceptują tradycje ekonomii klasycznej. Na przykład niektóre sektory gospodarki mają charakter monopoli naturalnych czy oligopoli. Trudno w nich bowiem wprowadzić mechanizmy konkurencji. W takich realiach monopolistyczne przedsiębiorstwa dostarczają zwykle produkt nieadekwatny do potrzeb obywateli (np. wysokie ceny). Przez kilka powojennych dziesięcioleci takie sektory, jak energetyka czy telekomunikacja, były uznawane za tak zwane monopole naturalne. Wokół nich właśnie powstawała polityka publiczna rozumiana jako pewna forma interwencji publicznej (regulowanie odgórne).
Zczasem jednak wiele sektorów straciło cechy tradycyjnego monopolu naturalnego. Powstały bowiem technologie, które umożliwiły wprowadzenie elementu konkurencji między różnymi przedsiębiorstwami. Przykładem może być telekomunikacja. Wostatnich latach na tym rynku działa wiele przedsiębiorstw. Wraz zwprowadzeniem mechanizmów konkurencji między nimi zmieniła się polityka publiczna. Najpierw zakładała ona, że firma telekomunikacyjna, jako monopolista, musi posiadać publiczną formę własności. Umożliwiało to łatwiejszą kontrolę jej działania. Następnie po pojawieniu się mechanizmów konkurencji rządy zastosowały inną formę działania (interwencji). Wiele znich zrezygnowało zutrzymania własności firm telekomunikacyjnych, natomiast ograniczyło się do stosowania określonych regulacji, które tworzyły warunki do rywalizacji między zwiększającą się liczbą firm telekomunikacyjnych. Wtym sektorze istnieje wiele przykładów interwencji regulacyjnej państwa, wtym na szczeblu ponadnarodowym. Na przykład państwa europejskie uzgodniły wspólną interwencję wzakresie telefonii komórkowej. Uznano, że nie jest to sektor, który jest symbolem wolnego rynku (działają wnim nieliczne firmy). Efektem tego były niesłychanie wysokie ceny wpołączeniach międzynarodowych. Interwencja publiczna doprowadziła do znacznego ich obniżenia.
Rys. 1.2. Polityki/programy publiczne powstają zazwyczaj w konstelacji trzech punktów odniesienia
Źródło: W. Parsons, Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Edward Elgard 2005.
Istnieje dośćpowszechna zgoda co do tego, że rynek nie wytwarza także optymalnego produktu wzakresie dóbr, które mają charakter dóbr publicznych. Dotyczy to dóbr zzakresu edukacji, służby zdrowia, bezpieczeństwa publicznego, systemów transportowych czy obrony. Jakkolwiek wtych dziedzinach działają prywatne podmioty. Dostarczają one jednak produktów niszowych czy skierowanych do ograniczonych liczebnie grup (np. prywatne szkoły, szpitale). Wniektórych krajach prywatne placówki szkolne czy szpitalne zostały włączone wsystem publiczny. Obywatel nie płaci bezpośrednio za korzystanie znich, ale opłaca je państwo zpodatków, czy też są one opłacane zinstytucji ubezpieczenia społecznego.
Przykładem zawodności rynku jest także zjawisko tak zwanych kosztów zewnętrznych/ubocznych (externalities). Otóż rynek pozbawiony zewnętrznej regulacji może sprawiać, że podmioty działające na nim unikają pokrywania wszystkich kosztów swojego działania. Mogą nie pokrywać wszystkich kosztów związanych z ich oddziaływaniem na środowisko naturalne. Firmy mogą mieć chęć przerzucania kosztów na innych, na przykład na społeczności lokalne czy na pracowników. Wobec takich zachowań państwo decyduje się na interweniowanie. Prowadzi politykę regulacyjną. Określa powinności podmiotów gospodarczych, na przykład w zakresie ponoszenia kosztów wywołanych zanieczyszczaniem przez nie środowiska.
Zawodność działań publicznych. Zawodność mechanizmów rynkowych nie oznacza wżadnym razie tego, że działania (interwencje) publiczne muszą jawić się jako niezawodne. Ich zawodność wydaje się rzeczą oczywistą, zwłaszcza jeśli podmioty publicznego działania nie są wstanie spełnić wielu istotnych warunków. Widoczne jest to zwłaszcza wkrajach słabo rozwiniętych czyli innymi słowy, peryferyjnych. Powstają eksperckie zestawienia państw, które zawiodły czy wręcz upadły. Fundacja na rzecz Pokoju (Fund for Peace) tworzy każdego rokuFailed States Index, który publikuje magazyn spraw zagranicznych „Foreign Policy”. Podstawą jest ocena funkcjonowania państw wkluczowych obszarach, które zwyczajowo należą do sektora publicznego (usługi publiczne, respektowanie praw człowieka, sprawność aparatu bezpieczeństwa, aktywność ekonomiczna itp.)11. Czym innym musi być zawodność wkrajach rozwiniętych iwkrajach oróżnym poziomie zapóźnienia cywilizacyjnego.
Zawodność wynika również z istoty samej materii przedmiotowej, w której poruszają się podmioty państwa (nie chodzi tu wyłącznie o podmioty rządowe, ale również społeczne, a czasem prywatne, które wykonują zlecone im działania publiczne). Dotyczy ona problemów najtrudniejszych z możliwych, np. problemów klimatycznych, demograficznych, rozwojowych, problemów związanych z nierównościami społecznymi, marginalizacją niektórych grup społeczno-ekonomicznych, zagrożeniami z uwagi na stosowanie różnych technologii. Te problemy stają się coraz trudniejsze i coraz bardziej złożone z uwagi na wielość procesów, które mają miejsce w dzisiejszej cywilizacji i w dzisiejszym modelu rozwoju ekonomicznego.
W wielu działaniach publicznych brakuje kryteriów ich efektywności. Niektórych posunieć dokonuje się w warunkach niepewności, gdy nie wszystkie dane o specyfice sytuacji problemowej są dostępne. Istotną wskazówką są preferencje obywateli i mechanizmy demokratyczne. W obecnych okolicznościach wiele działań musi uwzględnić uwarunkowania i zobowiązania międzynarodowe. Obecnie w dobie współzależności w przestrzeni międzynarodowej, państwa narodowe napotykają w ograniczenia w działaniach wewnętrznych. Wynika to z prawa europejskiego, międzynarodowych norm, konwencji itp. Polska jest członkiem Unii Europejskiej, co pociąga za sobą liczne konsekwencje dla procesu projektowania i wykonywania wielu polityk publicznych państwa.
Działania publiczne uwarunkowane są potencjałem instytucjonalnym państwa ispołeczeństwa (capacity). Niektóre interwencje wymagają uzyskania wkrótkim czasieznacznych zasobów, na przykład pieniędzy czy kompetencji. Rząd może wymyślić program szybkiego obniżenia poziomu przestępczości. Analiza może wskazać jednak, że niedostępne są odpowiednie środki na zwiększenie liczby miejsc wwięzieniach. Może być to barierą trudną do pokonania wkrótkim terminie. Tego typu dylematy istnieją wniemal wszystkich politykach. Pomysły muszą być silnie osadzone wrealiach, zwłaszcza trudne są kwestie związane zoceną potencjału instytucji, które będą wdrażały różne elementy projektowanych działań. Jak wskazuje OECD, powinny one mieć potencjał do analizowania, regulowania izarządzania12. Osobną kwestią jest sposób oceny dysponowania tym potencjałem (OECD nazywa to potencjałem do reformowania).
Wdziałaniach publicznych mamy także do czynienia zlicznymi zjawiskami, które komplikują proces formułowania polityk publicznych iich wykonywania. Jednym znich jest zjawisko niezamierzonych konsekwencji. To jeden znaj-istotniejszych problemów wdziałaniach publicznych. Na przykład podnosząc podatki na papierosy, możemy spowodować, że dojdzie do zaostrzenia zjawiska przemytu. Ciekawym przykładem jest działanie rządu ijego konsekwencje wwarunkach, gdy dochodzi do katastrof naturalnych. Powstała praktyka, że rząd wypłaca rekompensaty poszkodowanym. Na pierwszy rzut oka działanie społecznie zasadne, będące wyrazem solidarności wmomencie ciężkiego zrządzenia losu. Tymczasem to działanie ma daleko idące niezamierzone konsekwencje. Otóż hamuje rozwój rynku ubezpieczeń związanych zochroną nieruchomości. Rząd osłabia rynkowe mechanizmy, które mogą być podstawą do uporania się zproblemem zdarzeń losowych typu powodzie, wichury itp.13.
Państwo opiekuńcze? Rozrost pola działań państwa wwyniku multiplikowania polityk publicznych nie posiada bezpośredniego odniesienia do tradycyjnych koncepcji państwa opiekuńczego (welfare state). Nie formułuje poniższych rozważań wtakich ramach pojęciowych. Zresztą wostatnich dekadach powstał cały szereg innych koncepcji współczesnego państwa, wktórych punktem odniesienia nie jest wkład instytucji państwa do poziomu dobrostanu obywateli czy stopnia, wjakim ten dobrostan uzależniony jest od rozmiaru zaangażowania państwa wsprawy redystrybucji. Powstały koncepcje – często na potrzeby formowania nowych modeli polityki społecznej – wskazujące na państwo jako współtwórcę warunków, wktórych jednostka odnajduje dla siebie możliwości zaspokajania swoich potrzeb, rozwoju osobistego izbiorowego (oportunity state), czy państwa jako systemu zasad (enabling state), które zapewniają zaspokojenie potrzeb irozwój. Wówczas działania państwa skonfigurowane są na tworzenie systemu bodźców, które inspirują działania zbiorowe skierowane na zaspokajanie potrzeb (system bodźców wsystemie podatkowym, opłat za określone usługi publiczne, aby powstały mechanizmy dostarczania pożądanych usług publicznych). Powstają także koncepcje państwa jako elementu wstrukturach, wktórych kluczowym wymiarem życia zbiorowego jest społeczeństwo obywatelskie. To ono ma pełnić kluczowe funkcje specyficzne do niedawna dla państwa14.
Punktem odniesienia w poniższych analizach są raczej koncepcje państwa wyrażone w innych kategoriach. Nie przesądzają one o tym, czy ma ono być socjalne czy liberalne (to jest ograniczone do funkcji państwa „nocnego stróża”). Analizuję państwo w aspekcie jego potencjału do rozwiązywania problemów zbiorowych, treści działań, zdolności do optymalnego działania. Nie przesądzam, jakie konkretnie narzędzia powinno ono stosować w odniesieniu do danych problemów (np. socjalnych), niezależnie od tego, z jakim modelem państwa one bardziej korespondują. W gruncie rzeczy w przypadku dzisiejszych państw rozwiniętych różnice nie są wielkie. A zatem problem dobrostanu jednostek, poziomu ich bezpieczeństwa socjalnego jest tu traktowany jako jeden z wielu wymiarów działania państwa (jakkolwiek pod wieloma względami istotny).
W poniższych analizach, z uwagi na ich przedmiot, odwołuję się bardziej do kategorii zarządzania publicznego, czyli do modelowania struktur organizacyjnych państwa i sposobu ich dopasowywania do zadania optymalizacji działań. Kontekst tworzą tu również kategorie analizy wykorzystywane przez zwolenników modelu państwa regulacyjnego. Mechanizmy regulacyjne są kluczowymi instrumentami wykorzystywanymi we współczesnych modelach działań publicznych.
Koncepcja tak rozumianego państwa zrodziła się 2–3 dziesięciolecia temu. Dochodziło wówczas do strukturalnych przekształceń w państwach określanych wyjściowo jako opiekuńcze. Naukowcy dyskutowali nad nowymi ramami pojęciowymi dla uchwycenia przeobrażeń w funkcjonujących modelach państw. Coraz większa część naukowców uznawała, że ma miejsce przekształcenie państwa z interwencjonistycznego na regulacyjne15. Giandomenico Majone pisał, że pod koniec lat 70. „europejskie rządy zostały zmuszone do zmiany swoich tradycyjnych metod zarządzania”16. Był to wynik ramowych zjawisk. Miał na myśli fakt zyskującej na intensywności międzynarodowej konkurencji (globalizacja ekonomiczna), a także fakt pogłębiającej się ekonomicznej i monetarnej integracji we Wspólnocie Europejskiej. Kruszył się także socjaldemokratyczny konsensus dotyczący keynesowskiego modelu polityki zarządzania zagregowanym popytem (czyli polityki intensywnej redystrybucji dochodów i różnych dóbr). W wyniku tych zjawisk państwa zaczęły realizować trzy strategie – prywatyzacji, liberalizacji, a także zaczęły reformować swoje systemy regulacji (deregulacja, a w istocie „re-regulacja”).
Zdaniem G. Majone państwa musiały redukować swoje funkcje, jako podmiotów działań interwencjonistycznych, natomiast rosła ich rola jako podmiotów regulacyjnych. A więc w miejsce dotychczasowej funkcji skoncentrowanej na opodatkowywaniu i wydawaniu publicznych środków pojawiała się funkcja tworzenia reguł (rule making), zasadniczo w dwóch głównych obszarach – regulowania funkcjonowania rynku oraz regulowania sposobu funkcjonowania zdecentralizowanej administracji.
Istotni znawcy tematu oceniają, że do roku 2011 stwierdzenie, iż żyjemy w wieku państwa regulacyjnego zostało powszechnie zaakceptowane. To pojęcie przenikało do coraz większej liczby dziedzin społecznych w większości krajów. W ostatniej dekadzie problematyka regulacji ukształtowała się w agendzie akademickiej i stała się polem studiów, a także płodnym źródłem nowych perspektyw badawczych, w tym dla wielu dobrze zakorzenionych dyscyplin naukowych17.
Jednocześnie – w początkach zainteresowania regulacjami – istniał tu swoisty paradoks. Otóż w latach 80. dało się słyszeć nawoływania do deregulacji, czyli redukowania rozmiaru regulacji. Postrzegano je bowiem jako wyraz biurokratyzacji i ograniczania wzrostu ekonomicznego. Ale w istocie, jak twierdzi G. Majone, miało miejsce „tylko” zjawisko re-regulacji, które połączono z pewną formą deregulacji (jakkolwiek w Europie nie oznaczało to powrotu do jakiejś formy laisser-faire). W niektórych dziedzinach wzrastała nawet liczba regulacji, wraz z tym, jak prywatyzowano przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Obejmowano je bowiem regulacjami związanymi z tworzeniem cen, dostępem do ich usług itp. Re-regulacja oznaczała z kolei tworzenie regulacji mniej sztywnych czy dolegliwych.
G. Majone pisał w 1996 roku, że ostatnie piętnaście lat było okresem nie tyle deregulacji, ile intensywnych reform regulacyjnych, w których tego pierwszego terminu używano na oznaczenie pozornie paradoksalnej kombinacji deregulacji i re-regulacji18. Rządy krajów najwyżej rozwiniętych rezygnowały z tradycyjnego modelu regulacji, który był oparty na tym, że państwo dysponuje znacznym zakresem własności w kluczowych sektorach gospodarki, a bezpośrednie funkcje regulacyjne wykonują departamenty administracji centralnej (ministerstwa rządowe), które są pod kontrolą politycznych przełożonych i podlegają korporatystycznym z natury układom samoregulacyjnym. Ten sposób działania był stopniowo zastępowany nowym modelem. Zaczęto powoływać eksperckie agencje regulacyjne, aby działania publiczne mogły być z założenia bardziej niezależne od politycznej kontroli.
Powyższa ewolucja w zakresie sposobów funkcjonowania państwa musiała mieć wpływ na wdrażane przez nie polityki. Polityki publiczne stały się w rzeczywistości politykami regulacji wyodrębnionych pól działań publicznych. Szeroko pojęte regulacje stały się głównym narzędziem działania publicznego w sferze implantacji polityk. Służą one wykonywaniu działań publicznych, które angażują różnorodnych interesariuszy, od pojedynczych obywateli, grup obywatelskich, wspólnot lokalnych, narodowych, aż po instytucje państwowe i ponadnarodowe. Jak wyżej zostało to pokazane, państwa odchodziły od modelu działania opartego na kumulowaniu własności i kumulowaniu narzędzi wymuszania, natomiast przechodziły do modelu działań, który polegał na tworzeniu systemów bodźców i regulacji sprzyjających osiąganiu założonych celów.
Zarządzanie publiczne. Jak już wyżej zaznaczyłem, zarządzanie publiczne pozostaje istotną wiązką kategorii pojęciowych, które stosuję w poniższych analizach modeli formułowania i wykonywania polityk publicznych. Modele zarządzania publicznego jednocześnie silnie warunkują sposób formułowania i wykonywania polityk publicznych. Mówiąc bardziej wprost, możemy uznać, że to, z jakim sposobem zarządzania publicznego mamy do czynienia w danym kraju, warunkuje sposób, w jaki odbywa się formułowanie i wykonywanie polityk.
Powiązanie zarządzania publicznego z politykami publicznymi wynika między innymi z tego, że w samym jego rdzeniu znajduje się proces implementacji programów i projektów działań publicznych, a to zbliża nas do kwestii organizacji działań publicznych. Jerzy Hausner pisze: „Realizacja polityk publicznych, stanowiąca sedno zarządzania publicznego, każdorazowo jest próbą połączenia menedżerskiego (administracyjnego) profesjonalizmu i szerszej oraz społecznie czytelnej odpowiedzialności publicznych menedżerów wobec adresatów i beneficjentów ich polityki”19. Wskazuje, że analiza polityki publicznej wymaga uwzględnienia zagadnień, które są silnie związane z bezpośrednim polem zarządzania publicznego. Chodzi tu o analizę:
– układu instytucjonalnego w danej polityce,
– rozwiązań i narzędzi,
– szczegółowych planów wykonawczych,
– zasobów organizacyjnych i finansowych,
– kadr,
– mechanizmów komunikacji społecznej,
– monitorowania i oceniania.
Zarządzenie publiczne jest różnorodnie definiowane. Cechą wspólną wielu definicji jest to, że przedstawiane jest jako złożony system decydowania w sprawach publicznych, w którym decyzje podejmowane są w oparciu o luźne powiązania poziome pomiędzy różnymi aktorami (publicznymi, społecznymi i prywatnymi). Tradycyjne rządzenie było zdominowane przez kategorie czy podmioty władz wybieralnych (rząd, samorząd lokalny). Obecnie wskazuje się na przejście od rządzenia do zarządzania. Cechą tego drugiego jest wielość istotnych podmiotów, które są w stanie wpływać na decyzje publiczne i ich efekty.
Warto podkreślić, że zarządzanie publiczne jest niezwykle dynamicznie rozwijającą się dziedziną wiedzy na Zachodzie. WPolsce – jak przyznaje J. Hausner – dorobek, ale iznaczenie tej dyscypliny pozostają nieznaczne20. Powstają jednak opracowania ianalizy z tego zakresu wiedzy. Hubert Izdebski uznaje zarządzenie publiczne za system koordynowania działań podmiotów należących do różnych sektorów”21. Zkolei Barbara Kożuch charakteryzuje zarządzanie publiczne bardziej wkategoriach organizacji działań publicznych, których celem jest interes publiczny. Jego przedmiotem „(…) jest badanie procesów zarządzania worganizacjach nastawionych na realizację interesu publicznego, wtym – wyjaśnianie relacji między cechami zorganizowanego zbiorowego działania ludzi iich zmianami worganizacjach publicznych (niezależnie od skali działania) poprzez ukazywanie prawidłowości identyfikowanych zmian, ich funkcjonalnych, strukturalnych iprzyczynowo-skutkowych zależności, jak również wykrywanie tendencji tych zmian, które mogą być wykorzystane wprzekształcaniu rzeczywistości”. Winnym miejscu podkreśla, że „zarządzanie publiczne to subdyscyplina naukowa zajmująca się badaniem sposobów izakresu harmonizowania działań zarządczych zapewniających prawidłowe wyznaczanie celów organizacji publicznych, sprawne tworzenie iwykorzystywanie możliwości zorganizowanego działania ludzi, nakierowanego na kreowanie publicznych wartości ina realizację interesu publicznego”22.
Poniższe definicje zarządzania publicznego pomogą mi w sformułowaniu odniesień tej dyscypliny do dziedziny polityk publicznych. Otóż Gerry Stoker określa zarządzanie publiczne jako system, w którym ma miejsce zacieranie się granic między podmiotami publicznymi i prywatnymi23. Jak mówi „(…) dotyczy tworzenia warunków do uporządkowanego rządzenia i wspólnego działania. Produkt zarządzania nie ma być zatem inny niż produkt rządzenia/rządu. Jest tu tylko kwestia różnicy w procesie”24. G. Stoker zaproponował 5 czynników, które jego zdaniem charakteryzują zarządzanie:
aktorzy działań publicznych pochodzą zarówno ze struktur rządu, jak i spoza nich,
zacieranie się granic odpowiedzialności między sektorami (prywatnym i publicznym, społecznym) za rezultaty podejmowanych działań służących rozwiązywaniu problemów społecznych i ekonomicznych,
zależność władzy. Władza tkwi w relacjach między instytucjami zaangażowanymi w działania zbiorowe (żaden podmiot nie posiada już pełni władzy),
aktorzy/podmioty działań publicznych tworzą autonomiczne samozarządzające się sieci,
potencjał władzy do realizacji działań publicznych nie opiera się na jej zdolności do nakazywania czy wykorzystania swojej przewagi nad innymi interesariuszami działań. Władza wykorzystuje nowe narzędzia i techniki, aby kierować i przewodzić/naprowadzać25.
Rod Rhodes, drugi wielki teoretyk zarządzania publicznego, również podkreśla, że działania publiczne mają miejsce w warunkach funkcjonowania wielu ośrodków, które są w stanie na nie wpływać czy je kształtować26. W 1996 roku pisał, że weszliśmy w erę społeczeństwa pozbawionego centrum (centerless society) czy – innymi słowy – żyjemy w stanie wielocentryczności. „Zadaniem rządu jest uaktywnianie interakcji społeczno-politycznych, aby zachęcać wiele zróżnicowanych porozumień/układów do radzenia sobie z problemami, aby upowszechniać usługi między wieloma aktorami. Powstało mnóstwo takich nowych modeli interakcji: na przykład samoregulacje, współregulacje, partnerstwo publiczno-prywatne, kooperatywne zarządzanie i wspólne przedsięwzięcia”27.
Symbolem struktury zarządzania publicznego jest sieć jako powiązania między różnymi aktorami uczestniczącymi w rozwiązywaniu problemów publicznych. Dla wielu państw wykorzystanie zalet sieci stanowi wciąż istotne wyzwanie. Czasami wymaga ono spełnienia wielu warunków. Najważniejsze wydaje się to, czy aktorzy działający w sieci potrafią kształtować swoje relacje w oparciu o wzajemną podmiotowość. Sieci działają bowiem bardziej jako partnerstwa niż układy zorganizowane hierarchicznie, w których istnieje tradycyjna relacja podporządkowania między członkami. Sieci mają cechę samoorganizacji wewnętrznej.
R. Rhodes formułuje listę kluczowych atrybutów, które określają warunki, w których może uformować się system zarządzania publicznego:
występowanie relacji współzależności między organizacjami publicznymi, prywatnymi i wolontariackimi. Granice między nimi stały się zmienne i nieprzejrzyste,
organizacje współzależne w stosunku do siebie tworzą sieć,
członkowie sieci stale oddziałują na siebie. Powodowane jest to potrzebą wymiany zasobów i negocjowania wspólnych celów do realizacji,
członkowie sieci oddziałują na siebie według pewnych reguł odzwierciedlających reguły gry. Interakcje są jednak zakorzenione w zaufaniu. Reguły są negocjowane i uzgodnione przez uczestników sieci,
aktorzy pozarządowi mają znaczący poziom autonomii od państwa. Sieci są samoorganizujące się iwolne od bezpośredniej ingerencji państwa. Mimo to może ono niebezpośrednio iwsposób niedoskonały kierować nimi28.
R. Rhodes wskazuje, że rząd traci kontrolę nad aktorami, ale może jednak wzmacniać kontrolę nad zasobami publicznymi. Musi zatem wypracowywać adekwatne zestawy wskaźników, które pozwolą na zaprezentowanie rezultatów działań publicznych wykonywanych z udziałem pozarządowych aktorów. Niewątpliwe jest, że w krajach Zachodu położono nacisk na tworzenie różnych kompozycji wskaźników i miar, które obrazują korzyści z wykorzystania środków publicznych. W Polsce można mówić, że widoczny jest postęp w zakresie posługiwania się wskaźnikami (przedstawię to zagadnienie poniżej w kolejnych rozdziałach).
W tym miejscu warto zaprezentować wybraną typologię zawierającą kilka modeli zarządzania publicznego oraz pokazać, jakie następstwa powodują poszczególne modele dla sposobu formułowania i organizowania procesu wykonywania działań/polityk publicznych. Zamieszczona dalej tabela zawiera cztery modele. Każdy z nich wyróżnia się odmiennymi cechami. W konsekwencji zakładają one stosowanie odmiennych narzędzi działania publicznego, przewidują stosowanie innych form kontroli, w inny sposób wyznaczają sobie cele, stosują odmienne mechanizmy realizacji celów czy inne procedury stosowane we wdrażaniu polityk (policy implementation).
Powyższe sposoby zarządzania można analizować w wielu przekrojach, między innymi można wskazywać, na ile zakładają one hierarchiczny sposób działania publicznego, a na ile metody niehierarchiczne. Ten wymiar prezentuje tabela.Dzięki niemu możemy stwierdzić na ile te sposoby są podejściami specyficznymi dla okresu sprzed kilku dekad, a na ile można je uznać za współczesne, teraźniejsze metody zarządzania. A więc, czy zakładają sieciowe formy działania czy tradycyjne, oparte na podporządkowaniu.
Każdemu krajowi można przypisać pewien model zarządzania przy uwzględnieniu zastrzeżenia, że każdy zmodeli wskazuje tylko na ramowe cechy inie odzwierciedla całej złożoności zjawisk związanych zzarządzaniem publicznym.
Wśród wymienionych poniżej modeli jako pierwszy prezentowany jest model zarządzania przez legislację (zob. tabela 2). Zakłada się tu, że głównym narzędziem działania publicznego są regulacje prawne (zwłaszcza posiadające sankcję parlamentarną). Formułowanie polityk czy nawet całej ich architektury oznacza projektowanie przepisów prawnych, wktórych zapisane są zaplanowane do przeprowadzenia działania. Zapisy prawa są środkiem tworzenia struktury porządku wrelacjach społecznych. Wyraża się wnich również forma kontroli społecznej. Legitymizacją społeczną wyróżniają się głównie działania publiczne przewidziane wprzepisach prawa. Wtym modelu celem jest uzyskanie określonego poziomu podporządkowania państwu różnych podmiotów społecznych uczestniczących wdziałaniu publicznym. Kluczowa jest bowiem hierarchiczna struktura decydowania ojego przebiegu. Władza udziela uprawnień do uczestnictwa wdziałaniach ido otrzymania określonych przywilejów.
Tab. 1.2. Modele zarządzania publicznego
Sposób zarządzania publicznego
(mode of governance)
Nacisk wobrębie zarządzania
Formy państwowej kontroli relacji
Generalny cel zarządzania
Główny mechanizm dostarczania usług publicznych
Kluczowe narzędzia proceduralne we wdrażaniu polityk
Zarządzanie poprzez legislację
Legalność – promocja prawa i porządku w relacjach społecznych
Legislacja, prawo i administracja
Legitymizacja – dobrowolne podporządkowanie/uległość
Tworzenie praw (uprawnień) – własności, cywilne, ludzkie
Sądy i spory sądowe
Zarządzanie poprzez korporacje
Zarządzanie (management) – główne organizacje aktorów społecznych
Plany
Kontrolowane i zbalansowane wskaźniki rozwoju społeczno-ekonomicznego
Cele – cele operacyjne, subsydia i granty
Wyspecjalizowane i uprzywilejowane komitety doradcze
Zarządzanie poprzez rynek
Konkurencja – promowanie małych i średnich przedsiębiorstw
Kontrakty i regulacje
Efektywność zasoby/koszty i kontrola
Rady regulacyjne, ceny – kontrolujące koszty uboczne, popyt i podaż
Trybunały odwoławcze i komisje
Zarządzanie poprzez sieci
Relacje – promocja współpracy między organizacjami
Współpraca
Kooptacja grup rozłamowych i samoorganizujących się
Sieci rządowych i pozarządowych aktorów społecznych
Pośrednictwo poprzez
sieci
Źródło: M. Howlett, Designing Public Policies. Principles and instruments, Routledge, 2011, s. 9.
Z kolei model zarządzania poprzez korporacje (w domyśle zawodowe, regionalne itp.) zakłada, że działania publiczne formowane są głównie poprzez relacje między państwem a głównymi korporacjami, zwłaszcza zawodowymi. Łatwo dostrzec ten model w krajach niemieckojęzycznych, a także w pewnej wersji w innych krajach zachodniej Europy (czasami z różną domieszką zarządzania poprzez sieci albo zarządzania przez legislację [Francja]). Zakłada się, że główne korporacje wyrażają kluczowe interesy społeczne i potrafią uzyskać konsensus w sprawach strategicznych dla funkcjonowania kraju. Partnerzy korporacyjni wraz z władzą tworzą wspólne mechanizmy kontroli zjawisk mających miejsce w społecznym i ekonomicznym spektrum. Zasadniczą ich formą są zawierane różnego typu pakty i porozumienia społeczne (od układów zbiorowych pracy po neokorporatystyczne pakty rozwojowe). Ustanawiają wspólne cele wyrażone także w różnych weryfikowanych wskaźnikach. Podejmują wspólną odpowiedzialność za zaplanowane działania, uzyskanie zbalansowanych wskaźników rozwoju społeczno-ekonomicznego. Partnerzy uzyskują je przez współdziałanie, któremu towarzyszą różnorodne formy konsultacji i doradztwa.
Kolejnym modelem zarządzania jest zarządzanie przez mechanizmy rynkowe (zarządzanie przez rywalizacje). Działania publiczne projektowane są z myślą o tym, aby wykorzystywać w nich reguły konkurencji między różnorodnymi podmiotami komercyjnymi i społecznymi. Nie chodzi tu wyłącznie o działania w obrębie gospodarki, ale w przekroju większości usług publicznych. Formułując politykę publiczną, władza tworzy pewnego rodzaju platformę umożliwiającą przetarg interesów istniejących w jej obrębie. Zabiega o to, aby każda grupa miała możliwość wyrażenia tych interesów i uczestnictwa w rywalizacji o korzyści. Władza uzgadnia warunki brzegowe tej rywalizacji (warunki wejścia i uzyskiwania maksymalnych i minimalnych korzyści). Instrumentem działania jest tu często tworzenie nisz rynkowych w sektorach tradycyjnie uznawanych za domenę państwa (system zdrowia czy edukacji, a nawet bezpieczeństwa publicznego). Polityki publiczne krajów anglosaskich bazują często na regułach tego modelu zarządzania.
Ostatnim modelem zarządzania przedstawionym wtabeli jest zarządzanie poprzez sieci. Zakłada się, że działania publiczne są wynikiem relacji między różnymi grupami. Kluczowym narzędziem tworzenia polityk jest promocja współpracy miedzy nimi. Współpraca jest jednocześnie formą kontroli wdziałaniach publicznych. Podmioty tych działań są na tyle blisko siebie, że mogą kontrolować się nawzajem. Ma miejsce stały proces kooptacji, aby minimalizować rozmiar grup rozłamowych. Mechanizmem formułowania polityki iwytwarzania usług publicznych jest współpraca między sektorami, do których należą interesariusze polityk. Jest to model niehierarchiczny. Władza traktowana jest bowiem jako jeden zinteresariuszy. Pełni ona bardziej rolę integratora działań publicznych niż podmiotu tradycyjnie dominującego wprocesach decyzyjnych iwykonawczych wpaństwie (jak wmodelu zarządzania opartym na odgórnej legislacji).
Tab. 1.3. Typy i reguły zarządzania
Natura reguł zarządzania
Jednoznaczne/jawne
Ukryte
Natura relacji państwo – społeczeństwo
Hierarchiczna
Typ I – zarządzanie poprzez legislację
Typ II – zarządzanie poprzez korporacje
Niehierarchiczna
Typ III – zarządzanie poprzez mechanizmy rynkowe
Typ IV – zarządzanie poprzez sieci
Źródło: M. Howlett, Designing Public Policies. Principles and instruments, Routledge 2011, s. 10.
Model zarządzania publicznego w Polsce. Należyzapytać omodel zarządzania, który byłby najbliższy praktykom mającym miejsce wPolsce. Wydaje się, że sytuacja jest dynamiczna. Niemniej jednak model zarządzania poprzez legislację wydaje się wciąż najbliższy wielu istniejącym praktykom. Władza formułując polityki, wytwarza przede wszystkim prawo, które jest instrumentem ich wdrożania iosiągnięcia celów. Władza publiczna traktuje legislację także, jako główną formę kontroli społecznej oraz środek do uzyskania pożądanego stopnia podporządkowania/uległości ze strony innych interesariuszy polityk. Środkiem takim jest również zapisywanie wlegislacji uprawnień (przywilejów).
Ponadto można mówić odominującej roli państwa wrelacjach zinteresariuszami polityk publicznych. Posługując się klasyfikacją modeli zarządzania sporządzoną przez Jon’a Pierre’a iB. Guy Peters’a, Polsce należałoby przypisać etatystyczny model zarządzania. Wyróżania się on tym, że rządzący mają skłonność do podejmowania jednostronnych działań. Korzystają ze swego władztwa iprzewagi nad innymi interesariuszami polityk. Nie tworzą znimi sieci, wktórych ma miejsce proces deliberacji, procesy formułowania polityki itworzenia koncepcji ich implementowania. Powyżsi autorzy wskazują na istnienie wsumie pięciu modeli zarządzania29. Kolejne cztery charakteryzują się tym, że rola państwa jest wnich moderowana przez rosnący wpływ interesariuszy pozarządowych. Wmodelu holenderskim władza uznawana jest tylko za jednego zinteresariuszy polityk. Tworząc polityki musi uzyskać względny konsensus wsieci aktorów społecznych. Pierre iPeters sformułowali także model, który nazwali „zarządzanie bez rządu”. Wtym wypadku włądza nie dysponuje pełną legitymizacją do samodzielnego tworzenia polityk. Jej zadaniem jest tworzenie pewnej platformy, na której nastąpi przetarg istniejących interesów społecznych. Na podstawie jego wyniku władza może formułować polityki.
Wpolskich realiach działania państwa rozumiane są de facto jako działania rządu. Są one bowiem silnie zetatyzowane. Jedną zprzyczyn jest niski udział aktorów pozarządowych wprocesach formułowania polityk. Ale jak wyżej zostało wspomniane, sytuacja jest dynamiczna. Wostatnich 2–3 dekadach obok władzy wybieralnej powstają podmioty, które uzyskują stopniowo wpływ na formułowanie polityk. Ma miejsce wzmocnienie potencjałów różnych aktorów (niepaństwowych) do uczestnictwa wdziałaniach publicznych oraz zmiana wzakresie instrumentów programowania idziałania30. Widoczne są określone elementy zarządzania przez sieci interesariuszy polityk. Ma miejsce proces odchodzenia od posługiwania się najbardziej inwazyjnymi sposobami działania (legislacja) na rzecz pewnej gamy instrumentów „miękkich”, które służą wzmacnianiu partycypacji wformułowaniu polityk, dopasowywaniu interesariuszy do celów programowych za pośrednictwem mechanizmów samoregulacji, wspólnej zwładzą regulacji (co-regulation), kształtowania systemów bodźców adekwatnych do charakteru celów programowych.
Powyższe zmiany wzarządzaniu niewątpliwie wpływają na doskonalenie procesu formułowania polityk publicznych, na proces tworzenia ich architektury/struktury (policy design). Jednak procesy te mają określone granice. Wciąż można mówić opoważnym niedopasowaniu instrumentów działania, które są stosowane wimplementowaniu polityk. Pozostają one silnie zakorzenione winstrumentach legislacji. Problem zlegislacją wydaje się niezwykle złożony, ma także głęboki wymiar historyczny. Otóż historycznie wPolsce prawo było instrumentem odość ograniczonej skuteczności. Janusz Hryniewicz wyraża to dość jednoznacznie: „Na tle Europy prawo zwyczajowe dominowało nad pisanym, anad nimi oboma naga siła wpostaci zjazdu ikonfederacji. Chaos prawny isłaba egzekwowalność wyroków sądowych – to kolejna cecha polskich organizmów państwowych, występująca wwiększym natężeniu niż na zachodzie Europy, także obecnie”31. Natomiast Adam Podgórecki wskazuje, że historycznie władze publiczne wykazywaly uznanie dla prawa jako formy działania publicznego, ale przy założeniu, że jest ono jednak fasadowe32. Ponadto długa tradycja zaborów izależności wykształciła przekonanie, że prawo jest narzędziem obcej władzy. „Brak szacunku dla prawa uchodził za akt patriotyzmu. Powstania narodowowyzwoleńcze (zwłaszcza powstania w1830 i1861 roku) wyrastały ze zbrojnej, podziemnej walki, której towarzyszyło poczucie rezerwy wobec organicznej systematycznych, legalnych osiągnięć”33. Zagadnieniem do rozważań jest to, na ile historyczne doświadczenia zostały zakorzenione wsferze pewnego odruchu, którym wsposób naturalny kierujemy się jako obywatele wżyciu codziennym izinstytucjonalizowanym. Problem zpewnością komplikują doświadczenia zokresu PRL. Wówczas prawo zyskało kolejny komponent – poczucie bezsilności społecznej wobec praktyki tworzenia detalicznych zapisów normujących bardzo przyziemne aktywności. Prawo odbierano także jako represyjne, choć równocześnie umożliwiające uzyskiwanie przywilejów (jako odstępstwa od norm uniwersalnych). Po 1990 roku pozostały znaczne zastrzeżenia wobec sposobu tworzenia prawa ijego jakości. A. Podgórecki pisze: „Społeczeństwo polskie respektuje prawo żywe – intuicyjne, oparte na wzajemnych porozumieniach między stronami, anie prawo typu oficjalnego, za którym stoi aparat państwowy. Doświadczenie historyczne nauczyło Polaków nie polegać zbytnio na prawie oficjalnym”34. Powyższe wskazuje na skalę wyzwania, jaka jest związana zumiejętnością tworzenia iposługiwania się instrumentami prawa wdziałaniach publicznych. Konieczna jest szeroka wiedza ospołecznym działaniu prawa. K. Frieske pisze: „Uogólniając, powiemy, że wnowoczesnych społeczeństwach przepisy prawne są ważnym – może najważniejszym – narzędziem zmiany społecznej, że służą one realizacji określonych celów społecznych. Czy zawsze? To zależy od tego, czy istotnie wprowadzenie określonych przepisów prowadzi do realizacji celów, które ustawodawca chce osiągnąć”35. Prawo może odgrywać pozytywną rolę, utrwalając dobre postawy obywateli, ale może także ich „dezorientować, skłaniać do kierowania się doraźnymi korzyściami czy do lekceważenia interesu publicznego”36.
1 K. Olejniczak, M. Ferry, Ewaluacja wpraktyce sektora publicznego, [w:] Ewaluacja jako standard zarządzania wsektorze publicznym (red. B. Pietras-Goc), Wyższa Szkoła Europejska im. ks. Jozefa Tischnera, Kraków 2008, s. 25–26.
2Administrative Simplification in Poland. Making Policies Perform, OECD, Paryż 2011, s. 50.
3 OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju). Zrzesza 34 wysoko rozwinięte i demokratyczne państwa. Powstała 14 grudnia 1960 roku. Polska wstąpiła do niej w 1996 roku. Organizacja ma w przeważającym stopniu profil analityczny. Wytwarza znaczną liczbę raportów i analiz w obrębie najważniejszych polityk publicznych.
4 M. Sygut, Okołooperacyjne karty kontrolne: konieczność czy kolejny biurokratyczny obowiązek?, „Rynek Zdrowia”, 28.03.2012; http://www.rynekzdrowia.pl/Uslugi-medyczne/Okolooperacyjne-karty-kontrolne-koniecznosc-czy-kolejny-biurokratyczny-obowiazek,118256,8.html (4.04.2012).
5 P. Hassenteufel,
6 B. Surdykowska, Partnerzy społeczni przeciwko stresowi zawodowemu, „Dialog. Pismo Dialogu Społecznego” 1/2008, s. 24.
7N. Gilbert, The „Enabling State?” From public to private responsibility for social protection: Pathways and pitfalls, OECD Social Employment and Migration Working Paper, 2005, s. 5.
8 A. Sen, Rozwój iwolność, przeł. J. Łoziński, Zysk i Spółka, Poznań 2002.
9 F. Fukuyama, Zaufanie. Kapitał społeczny adroga do dobrobytu (tłum. A i L. Śliwa), Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997. Autor wskazuje na normy społeczne i etyczne jako warunek powstania nowoczesnych instytucji. Gospodarka ma lepsze szanse na rozwój w sytuacji istnienia większych zasobów kapitału społecznego wyrażającego się w zdolności do okazywania sobie zaufania w życiu zbiorowym. Wprawdzie to system prawny warunkuje rozwój ekonomiczny, ale zyskuje on na potencjale, jeśli towarzyszy mu zaufanie, tj. gdy strony transakcji biznesowych obdarzają się zaufaniem. Fukuyama pisze: „Gdybyśmy podchodzili do każdej zawieranej umowy z założeniem, że partner ma zamiar nas oszukać, musielibyśmy poświęcać każdorazowo sporo czasu na wyeliminowanie z dokumentu wszelkich potencjalnych nieścisłości, aby ochronić się przed stratą” (s. 180).
10 M. Ledbury, N. Miller, A. Lee, T. Fairman, C. Clifton, Understanding policy options, Home Office, Online Report 06/06, Londyn 2006.
11http://www.foreignpolicy.com/failedstates (30.07. 2012).
12Making Reform Happen, Lessons from OECD Countries, OECD, Paryż 2010.
13 A. Popiołek, Ruletka ubezpieczeniowo-zapomogowa, „Gazeta Wyborcza” 30.07.2012, s. 14–15.
14 Zob. A. Karwacki, Papierowe skrzydła. Rzecz ospójnej polityce aktywizacji, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2010.
15 Zob. C. Kirkpatrick and D. Parker,