Skarga na przewlekłość w postępowaniu cywilnym, karnym, sądowo-administracyjnym i egzekucyjnym. Komentarz ebook

Skarga na przewlekłość w postępowaniu cywilnym, karnym sądowoadministracyjnym i egzekucyjnym. Komentarz

Wiesław Grajdura, Ewa Kruk, Marek Lewandowski

Oktawian Nawrot, Witold Niesiołowski, Anna Podolska

Piotr Rączka, Małgorzata Rybicka-Pakuła

Joanna Szachta, Jarosław Świeczkowski

Marzena Świeczkowska-Wójcikowska, Valeri Vachev

Stan prawny na 15 grudnia 2022 r.

Wolters Kluwer

Wykaz skrótów

Aktyprawne

k.c. – ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

EKPC lub Konwencja – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

k.p. – ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1510 ze zm.)

k.p.a. – ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.)

k.p.c. – ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.)

k.p.k. – ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1375 ze zm.)

k.p.w. – ustawa z 24.08.2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2022 r. poz. 1124)

k.s.h. – ustawa z 15.09.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm.)

MPPOiP – Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167)

nowela z 2016 r. – ustawa z 30.11.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2103)

nowela z 4.07.2019 r. – ustawa z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1469 ze zm.)

o.p. – ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651)

p.p.s.a. – ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.)

pr. prok. – ustawa z 28.01.2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1247 ze zm.)

pr. restr. – ustawa z 15.05.2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2309)

pr. up. – ustawa z 28.02.2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2022 r. poz. 1520 ze zm.)

p.u.s.a. – ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492)

p.u.s.p. – ustawa z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2072 ze zm.)

u.kom.s. – ustawa z 22.03.2018 r. o komornikach sądowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2224)

u.k.s.c. – ustawa z 28.07.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1125)

u.s.p.p. lub ustawa o skardze – ustawa z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.)

ustawa o BFG – ustawa z 10.06.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U. z 2022 r. poz. 2253 ze zm.)

Orzecznictwo i czasopisma

ONSAiWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSNC – Orzecznictwo Sądów Polskich. Izba Cywilna

OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Pracy

OSNKW – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa

OSNP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich

OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria A

OTK-B – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria B

PiP – Państwo i Prawo

PPC – Polski Proces Cywilny

PPE – Przegląd Prawa Egzekucyjnego

Prok. i Pr. – Prokuratura i Prawo

PS – Przegląd Sądowy

ZNSA – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

Organy, instytucjei inne

ETPC lub Trybunał – Europejski Trybunał Praw Człowieka

KM RE – Komitet Ministrów Rady Europy

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

RE – Rada Europy

SA – sąd apelacyjny

SN – Sąd Najwyższy

SO – sąd okręgowy

TK – Trybunał Konstytucyjny

Wprowadzenie

Ochrona praw jednostki jest jednym z priorytetowych zadań współczesnego państwa. Wiąże się to z ogólnym przewartościowaniem postaw, które nastąpiło po II wojnie światowej. Konsekwencją tego jest również dostrzeżenie potrzeby budowania struktur ponad- i międzynarodowych, które skupione byłyby na wcielaniu w życie praw człowieka. Elementem takich organizacji powinna być także kontrola, w jakim zakresie państwa realizują przyjęte zobowiązania międzynarodowe.

Jednym z najprężniej działających systemów jest struktura stworzona przez Radę Europy. W ramach tej regionalnej, międzyrządowej organizacji stworzono kluczowy akt dotyczący ochrony praw człowieka – Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności uchwaloną w 1950 r., która do dzisiaj stanowi główny punkt odniesienia co do podstawowych standardów praw jednostki w Europie1. Ponadto, na mocy Konwencji powołano specjalną procedurę kontrolną przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Odpowiedzialność państwa realizowana jest przede wszystkim w trybie skarg indywidualnych oraz międzypaństwowych. Nadzór nad wykonaniem orzeczenia należy do Komitetu Ministrów, który poprzez cykliczne wzywanie do zajęcia stanowiska przez państwo winne naruszenia ocenia, czy orzeczenie zostało właściwie wykonane.

Mechanizm skargowy zapewnił dostęp jednostek do sądu międzynarodowego. Wagę tego instrumentu dostrzec można z jednej strony w liczbie kierowanych skarg indywidualnych, z drugiej strony – poprzez zmiany w prawie i praktyce krajowej, wprowadzone na skutek orzeczeń ETPC2. Przykładem jest choćby ustawa z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki3, nad którą zainicjowano prace legislacyjne po wydaniu przez ETPC orzeczenia w sprawie Kudła przeciwko Polsce4.

Co prawda, nie było to pierwsze postępowanie przeciwko Polsce, które dotyczyło naruszenia prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie oraz braku zagwarantowania odpowiednich środków prawnych5. Już w sprawie Mikulski przeciwko Polsce podnoszone były podobne zarzuty, jednak w tym przypadku procedura przed Trybunałem skończyła się na skutek zawarcia ugody (ang. friendly settlement) i tym samym ETPC nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. W sprawie Kudła przeciwko Polsce polski rząd negował zarówno naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, jak i powoływanie art. 13 Konwencji jako odrębnej podstawy skargi, wobec czego zawarcie ugody nie było realną opcją zakończenia postępowania.

Prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ust. 1 Konwencji oraz zasady skuteczności prawa do sądu6. Jego interpretacja łączona jest ściśle z ideą rządów prawa, która wymaga powołania efektywnych środków ochrony praw jednostek oraz budowania zaufania do wymiaru sprawiedliwości poprzez zapewnienie jego wiarygodności i sprawności7. Mimo to przewlekłość postępowania jest wciąż istotnym mankamentem wielu krajowych wymiarów sprawiedliwości. Uznaje się, że około połowa państw członkowskich Rady Europy zmaga się z tym problemem8. O wadze tego zjawiska świadczy też pokaźna liczba wyroków pilotażowych dotyczących naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji9. Obecnie widać jednak tendencję do spadku liczby wydawanych orzeczeń dotyczących przewłoki – od 566 w 2006 r. do 106 w 2016 r.10

W stosunku do Polski uchybienia zdiagnozowano zarówno wobec postępowania cywilnego, karnego, jak i sądowoadministracyjnego. W sprawie Wcisło i Cabaj przeciwko Polsce dostrzeżono również problem przewlekłego postępowania administracyjnego11. Zgodnie z raportem z wykonania wyroków ETPC za rok 2018, na dzień 30.09.2019 r. w trakcie wykonywania były 102 sprawy, z tego aż 32 dotyczyły przewlekłości postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych oraz sądowych12.

W doktrynie wskazuje się, że art. 6 Konwencji nie podlega wykładni dynamicznej, jednak w praktyce można zauważyć progresywne stosowanie gwarancji (np. rozszerzając jej zastosowanie do innych postępowań)13. Przyjęto, że przepis dotyczy nie tylko postępowań o czysto sądowym charakterze. W praktyce Trybunał uwzględniał przy ocenie rozsądnego terminu także okres trwania procedury niespornej przed notariuszami w sprawie o podział nieruchomości, ponieważ postępowanie było zlecone i nadzorowane przez sąd14. Ponadto, na gruncie Konwencji powszechnie przyjęta jest również odpowiedzialność państwa za wszelkie władze publiczne, nie tylko za sądy. Natomiast ani w Konwencji, ani w orzecznictwie ETPC nie określono sztywnych limitów, które jednoznacznie i automatycznie decydowałyby o naruszeniu tego prawa. W praktyce orzeczniczej przyjęto jednak, że jeżeli postępowanie w pierwszej instancji trwa dłużej niż 3 lata, 5 lat w dwóch instancjach, czy 6 w trzech instancjach – będzie przedmiotem analizy Trybunału15. Przy czym nawet krótsze okresy mogą stanowić naruszenie, choćby ze względu na bezczynność organu lub na wagę sprawy (szczególnie traktuje się np. postępowania dotyczące opieki nad dzieckiem czy sprawy pracownicze). Ocenie podlega całe postępowanie, dlatego też przedłużanie się jednej z jego faz może nie stanowić samo w sobie naruszenia, o ile ostatecznie rozpatrzenie sprawy nie trwa nadmiernie długo16.

Przy orzekaniu o naruszeniu art. 6 ust. 1 Konwencji każdorazowo konieczna jest ocena wszelkich okoliczności sprawy – stopnia jej skomplikowania, aktywności skarżącego oraz działania odpowiednich władz, jak również waga przedmiotu sporu dla skarżącego. Jednak szczególnie rażące przedłużanie postępowania może być samo w sobie naruszeniem, bez względu na jakiekolwiek inne okoliczności (przykładowo postępowanie karne trwające w pierwszej instancji 10 lat lub postępowanie apelacyjne trwające 4 lata)17.

Jako początek biegu terminu uznaje się – w zależności od postępowania – wniesienie pozwu w procedurze cywilnej (chyba że skarżący napotyka przeszkody w jego wniesieniu, czy wymaga się podjęcia uprzednich działań w postępowaniu administracyjnym) lub datę przedstawienia zarzutów w procedurze karnej (chyba że zaistniało jakieś inne zdarzenie decydujące dla toku postępowania, od którego należy liczyć termin – przeszukanie lub przesłuchanie, nawet w charakterze świadka)18. Skarżący przystępujący do postępowania może skarżyć cały czas jego trwania, jeżeli występuje w roli następcy prawnego strony lub okres, w którym działa we własnym imieniu19. Z kolei terminem końcowym jest ostateczne zakończenie postępowania, zasadniczo jednak uwzględniając postępowanie egzekucyjne20. W sytuacji wznowienia, okres, w którym postępowanie się nie toczyło, nie będzie miał wpływu na ocenę przewlekłości21. Jednak zarówno w sytuacji wielokrotnego wznawiania postępowania, jak i przekazywania sprawy między sądami (tzw. praktyka yo-yo), Trybunał może uznać, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, również gdy postępowanie nie trwało nadmiernie długo22. Podobnie ocenia się przypadek wielokrotnej zmiany składu sędziowskiego23. Z kolei kontrola konstytucyjna jest uwzględniana przy badaniu przewłoki, jeżeli ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki stron lub na postępowanie sądowe. Uwzględniając rolę polskiego Trybunału Konstytucyjnego, postępowanie dotyczące skargi konstytucyjnej nie będzie brane pod uwagę. Również działania podjęte w celu wszczęcia procedury prejudycjalnej nie mają wpływu na ocenę przewlekłości postępowania24.

Biorąc pod uwagę argumenty powoływane przez państwa oskarżane o naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, Trybunał wskazuje, że obciążenie sądów czy problemy z ich finansowaniem nie mogą uzasadniać nadmiernie długiego postępowania25. Natomiast zmiany w prawie powodujące niejasności w orzecznictwie mogą stanowić okoliczność usprawiedliwiającą26. Także sam strajk adwokatów nie obciąża państwa, jednakże ocenie podlegają działania organów mające na celu zniwelowanie niedogodności wynikających z protestu. Podobnie ocenić należy wpływ działań skarżącego na opóźnienie, nieważne, czy są one zawinione czy nie, przy czym rolą sądu jest odpowiednie organizowanie postępowania, zapobiegające celowemu wydłużaniu postępowania przez uczestników. Nawet w systemach bazujących na inicjatywie procesowej stron, rolą sądów jest rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie27. Podkreśla się przy tym, że odpowiednia organizacja wymiaru sprawiedliwości jest przede wszystkim zadaniem władz krajowych.

Pomimo wyodrębnienia wiodących kryteriów oceny, należy pamiętać, że o ostatecznym rozstrzygnięciu decyduje całokształt okoliczności sprawy. Oznacza to, że poszczególne problemy rozpatrywane w izolacji mogą nie stanowić naruszenia, natomiast rozpatrywane łącznie będą już uznane za uchybienie konwencyjnych gwarancji28. Ponadto ocena naruszenia prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie musi zawsze uwzględniać generalną zasadę prawidłowego wymierzania sprawiedliwości29.

Prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez długi czas traktowane było jako lex specialis względem art. 13 Konwencji30. Ten ostatni przepis statuuje prawo do skutecznego środka odwoławczego31. Zgodnie z nim, każdy, kogo prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Powyższa regulacja wiąże się zasadniczo z art. 1 Konwencji, który zobowiązuje Państwa Członkowskie do zabezpieczenia, w zakresie przysługującej im jurysdykcji, praw zawartych w Konwencji. Zadaniem państwa jest wprowadzenie takich środków, które zapewnią realizację praw jednostek. Dostępne instrumenty muszą mieć charakter wiążący, być efektywne i dostępne jednostkom.

Dość długo w orzecznictwie ETPC uznawano, pomimo formułowania przez poszczególnych sędziów zdań odrębnych, że naruszenie prawa do sądu oznacza automatycznie brak potrzeby orzekania co do zarzutu naruszenia art. 13 Konwencji32. Także w sprawie Kudła przeciwko Polsce strona rządowa wskazała, że podnosząc naruszenie prawa do sądu, w zakresie rozsądnego czasu postępowania dochodzi do konsumpcji zarzut braku skutecznego środka prawnego. Orzeczenie zadośćuczynienia stanowi jednocześnie kompensatę, która dochodzona byłaby w drodze innego środka prawnego. Europejski Trybunał Praw Człowieka przychylił się jednak do stanowiska Europejskiej Komisji Praw Człowieka zajętego w sprawie Mikulski przeciwko Polsce33. Po raz pierwszy uznano, że odgraniczenie art. 6 od art. 13 Konwencji jest niezbędne i zasądzono odrębne rekompensaty z obu tytułów. Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że konieczna jest zmiana dotychczasowego podejścia, zgodnie z którym art. 6 ust. 1 pochłaniał art. 13 Konwencji. Podyktowane to było choćby liczbą spraw dotyczących przewlekłego postępowania przy braku realnych działań państw członkowskich wprowadzania procedur o charakterze prewencyjnym lub kompensacyjnym34. Zdaniem Trybunału brak krajowego środka prawnego jest zagrożeniem dla rządów prawa35. Ostatecznie więc uznano, że art. 13 Konwencji wzmacnia pozostałe prawa człowieka, a przede wszystkim prawo do sądu36. Obie gwarancje należy postrzegać jako niezależne, jednak wzajemnie się dopełniające. Przykładowo, negatywne dla powoda rozpatrzenie skargi dotyczącej przewlekłego postępowania przez sąd krajowy może być ocenione przez ETPC za zgodne z art. 13 Konwencji, przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji37.

Zgodność prawa krajowego z art. 13 Konwencji nie wymaga wprowadzenia odrębnego środka prawnego. Założeniem Konwencji jest zapewnienie, aby skarżący miał efektywną możliwość dochodzenia roszczeń za naruszenie prawa do sądu, niezależnie, czy zostanie to zapewnione przez nowelizację istniejących przepisów, wprowadzenie nowych regulacji, czy też zmianę praktyki stosowania prawa. Celem ma być kompensata szkody oraz krzywdy poniesionej wskutek przewlekłego postępowania, jak również stymulacja organów krajowych do zapobiegania przewłokom38. Za skuteczny uznaje się więc taki środek, który usprawnia postępowanie lub zapewnia rekompensatę skarżącemu. Trybunał podkreśla jednoznacznie pierwszoplanową rolę prewencji, akcentując przede wszystkim obowiązek działań zaradczych39. Państwa mają przy tym dowolność, czy wyodrębnić dwa niezależne środki prawne, czy w jednej instytucji połączyć ochronę kompensacyjną z usprawnianiem wymiaru sprawiedliwości.

Zdaniem Trybunału, istotą takiego środka nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy rozpatrywanej w postępowaniu obciążonym przewlekłością. Instrument musi gwarantować rzeczywistą, efektywną ochronę, zarówno od strony teoretycznej, jak i praktycznej40. Środek powinien dawać rozsądne szanse powodzenia, nie wymaga się jednak pewności korzystnego rezultatu dla skarżącego41. Państwo musi zapewnić skuteczne zarządzanie mechanizmem, aby przede wszystkim nie doprowadzić do sytuacji, w której wprowadzenie kolejnego środka prawnego powoduje przedłużenie postępowania42. Musi on ponadto spełniać gwarancje rzetelności, dostępności, wystarczalności oraz otwartości43. Pod takim kątem ocenia się również dostępne stronie powództwo cywilne przeciwko państwu.

Zgodność z art. 13 Konwencji nie ogranicza się jednak jedynie do powyższych kryteriów. Także sam poziom zasądzanych kwot stanowi o efektywności środka44. Sądy, orzekając odpowiednią sumę pieniężną, powinny brać pod uwagę dotychczas zasądzane kwoty przez ETPC z uwzględnieniem podobieństwa spraw45. Za „podobne sprawy” uznać należy postępowania trwające taką samą liczbę lat, rozstrzygane przez taką samą liczbę instancji, o równej wadze chronionych interesów, przy podobnej postawie stron oraz wreszcie dotyczące tego samego kraju46. Wyznacznikiem oceny jest poziom zadośćuczynienia, który strona uzyskałaby przed Trybunałem. Jednakże, gdy postępowanie krajowe jest szybkie i sprawnie wykonane, a rekompensata odpowiada krajowej stopie życiowej, nawet niewygórowana, aczkolwiek nieznacznie niższa od zasądzanych przez ETPC, kwota będzie zgodna z wymogami Konwencji47.

Orzecznictwo ETPC nie ogranicza państw-stron Konwencji w doborze środków i ich ukształtowaniu, doprecyzowuje jednak zasadnicze elementy, które decydują o zgodności z Konwencją. Podejście takie wynika z głównych zasad systemu ochrony Rady Europy – zasady pierwszorzędności oraz subsydiarności. Pierwsza z nich, wyrażona w art. 1 Konwencji, oznacza związanie państw członkowskich postanowieniami Konwencji i konieczność jej stosowania oraz przestrzegania. Zasada subsydiarności, podkreślana przede wszystkim w art. 35 ust. 1 Konwencji, a normatywnie wyrażona w Protokole nr 15 do Konwencji, niesie za sobą pierwszoplanową rolę państw w urzeczywistnianiu Konwencji48. Dopiero gdy na poziomie państw zadanie to nie jest realizowane – ETPC może podjąć działania. Dlatego też przed wniesieniem skargi do Trybunału konieczne jest wyczerpanie krajowych środków prawnych49. Dotyczy to obecnie także wniesienia skargi na przewlekłość, w przeciwnym wypadku Trybunał nie rozpatrzy zarzutu przewlekłości postępowania, uznając skargę za niedopuszczalną50. Subsydiarność wyraża się także w przyjęciu za ustalony stan faktyczny określony przez sąd krajowy.

Kolejną, istotną zasadą, którą należy uwzględniać przy stosowaniu Konwencji, jest koncepcja marginesu oceny (ang. doctrine of margin of appreciation, fr. marge d’appreciation)51. Umożliwia ona państwom członkowskim dostosowanie interpretacji jej postanowień do warunków krajowych. Margines oceny stosuje się przede wszystkim do norm materialnych Konwencji (z wyjątkiem art. 14 dotyczącego zakazu dyskryminacji, który odnosi się do sposobu stosowania Konwencji), przede wszystkim tych, które nie mają charakteru bezwzględnego (absolutny charakter mają przykładowo art. 2, 3, 4 i 5 Konwencji). Tym samym w zależności od sytuacji krajowej różne może być rozumienie gwarancji konwencyjnej, nie może to jednak przekreślać istoty zapewnionych w Konwencji praw. Nie zmienia to także faktu, że ETPC autonomicznie określa zakres i treść przepisu, koncepcja przyjęta przez państwo stanowi jedynie punkt wyjścia interpretacji52.

W sprawie Kudła przeciwko Polsce, ETPC nie zobowiązywał państwa do zmian legislacyjnych. Polska podjęła pewne środki generalne, usprawniające wymiar sprawiedliwości oraz wprowadziła odrębną skargę na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Nowy mechanizm miał zapobiec podobnym sprawom w przyszłości i doprowadzić do zgodności krajowego porządku do wymogów Konwencji53. Samo uregulowanie odrębnego środka prawnego nie zawsze jest jednak wystarczające. Dlatego też także po wejściu w życie ustawy z 2004 r. kierowano sprawy przeciwko Polsce, zarzucając naruszenia art. 6 ust. 1, jak i art. 13 Konwencji54. Po pierwsze, problem przewłoki w postępowaniach sądowych pozostał, po drugie – zdiagnozowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu samej skargi. Były one na tyle poważne, że w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce Trybunał zdecydował się na wydanie wyroku pilotażowego – procedury stosowanej w sytuacji wystąpienia problemów o charakterze strukturalnym lub systemowym55.

Wskazana sprawa była jedną z 592 wniesionych w okresie od 4.03.2008 r. do 23.05.2015 r., dotyczących dysfunkcjonalności polskiego porządku prawnego w zakresie środków przeciwdziałających przewlekłości postępowań56. Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że istniejący środek prawny nie gwarantuje efektywnej ochrony, a przewłoka jest problemem strukturalnym57. Strukturalne mankamenty polskiego prawodawstwa wynikały, zdaniem ETPC, z niewłaściwego funkcjonowania biegłych sądowych (chodziło o sposób powoływania, ale również długotrwałość wydawania opinii) oraz z wadliwości organizacji procesów (co wiązano z nieprawidłowym zarządzaniem przerw, odraczaniem terminów rozpraw, czy niewłaściwym wyznaczaniem posiedzeń)58. Konsekwencją wyroku było zawieszenie wykonania pozostałych spraw na okres 2 lat, w ciągu których rząd powinien podjąć działania mające usunąć skutki naruszenia, choćby poprzez zawarcie ugód czy złożenie deklaracji jednostronnych59. Rozpatrzenie nowych spraw zostało zawieszone na rok od uprawomocnienia się orzeczenia.

Po raz kolejny należało więc zrewidować zarówno działania zmierzające do walki z przewlekłością, jak i mechanizm kompensacji szkód z niej wynikających. Jest to konsekwencja roli Konwencji, jako aktu prawa międzynarodowego, w krajowym porządku prawnym oraz wynikającego z niej obowiązku wykonywania orzeczeń Trybunału60. Uznaje się, że przy wykonywaniu Konwencji nie należy kierować się wyłącznie zasadami wynikającymi z Konwencji wiedeńskiej z 23.05.1969 r. o prawie traktatów61. Przede wszystkim państwa członkowskie zobowiązane są do urzeczywistniania regulacji w sposób praktyczny i efektywny, a nie jedynie teoretyczny i iluzoryczny. Wykonywanie zobowiązań w sposób powierzchowny nie zwalnia państwa z odpowiedzialności62.

Orzeczenia ETPC, zgodnie z art. 46 Konwencji, mają charakter wiążący inter partes (pewnym odstępstwem od tej zasady jest wyrok pilotażowy, który obejmuje swoim rezultatem nie tylko strony rozpatrywanej skargi, ale także innych, którzy wnieśli sprawę dotyczącą takiej samej lub podobnej sytuacji)63. Niemniej jednak autorytet Trybunału wpływa na szersze skutki wydanego orzeczenia, niż wynika to formalnie z procedury. Europejski Trybunał Praw Człowieka wypracowuje pewne standardy, ich znajomość i uwzględnianie działa prewencyjnie i zapobiega skargom, w tym o charakterze powtarzającym się. Konwencja jest żywym instrumentem (ang. living instrument)64. Dość zwięzłe postanowienia są rozszerzane przez orzecznictwo, ponadto ich interpretacja dostosowywana jest do wymagań aktualnej sytuacji państw członkowskich. Znajomość rozstrzygnięć Trybunału pozwala na działania zapobiegawcze i dostosowanie praktyki krajowej do realnej treści Konwencji. Jest to niezwykle ważne i pozwala choćby na minimalizację kosztów związanych z postępowaniem przed Trybunałem, z drugiej zaś strony przyczynia się do efektywności systemu Rady Europy. To państwa członkowskie są w pierwszym rzędzie odpowiedzialne za wdrożenie założeń Konwencji w życie. Uwzględniając powyższe, wypracowano mechanizm opinii doradczych. Ma on jednocześnie ujednolicać interpretację Konwencji we wszystkich państwach członkowskich. Protokół nr 16 zapewnia możliwość wybranym organom sądowym zadawania Trybunałowi pytań dotyczących wykładni Konwencji. Zagadnienie powinno być powiązane z rozpatrywanym przed sądem sporem, nie ma jednak charakteru wiążącego dla rozstrzygnięcia. Wydaje się, że autorytet ETPC, wraz z wysokim prawdopodobieństwem złożenia skargi przez stronę, w razie orzeczenia w sposób sprzeczny z opinią powodować będzie uwzględnianie w praktyce stanowiska Trybunału. Mechanizm jest jednak dostępny tylko w stosunku do państw, które ratyfikowały Protokół i tylko podmiotom wskazanym przez państwo.

Przewlekłość postępowania jest wciąż poważnym problemem. Nowe orzeczenia ETPC niestety dalej wskazują, że także art. 13 Konwencji jest niewłaściwie stosowany. Chodzi przede wszystkim o wysokość zasądzanych kwot65. Chociaż dotychczasowa praktyka wskazuje na duży wpływ orzecznictwa ETPC, tak w zakresie samej przewłoki, jak również w odniesieniu do efektywności środka prawnego na rozpoznanie postępowania we właściwym czasie, to w dalszym ciągu w zbyt małym zakresie bierze się pod uwagę stanowisko Trybunału wypracowane w sprawach przeciwko innym państwom. Orzecznictwo ETPC wskazuje, że kluczowym problemem w Polsce jest sama realizacja przepisów, ponieważ systemowo zapewnione są odpowiednie instrumenty normatywne66. Dlatego tak ważne jest stosowanie Konwencji w kształcie dookreślonym przez orzecznictwo Trybunału.

Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki(tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 75; zm.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1349)

Art. 1. [Przedmiot ustawy]

1. Ustawa reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze.

2.67 Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio, gdy na skutek działania lub bezczynności sądu albo komornika sądowego doszło do naruszenia prawa strony do przeprowadzenia i zakończenia bez nieuzasadnionej zwłoki sprawy egzekucyjnej lub innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego.

3. Przepisy ustawy stosuje się zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, z późn. zm.).

Uwagi o charakterze ogólnym

1.Ustawa z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze. Prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mieści się w zakresie prawa do rzetelnego procesu sądowego przewidzianego w art. 6 Konwencji, a także art. 14 ust. 1 MPPOiP68. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd69.

2.Postępowanie wywołane wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania jest postępowaniem incydentalnym, a przedmiot postępowania wywołanego skargą nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania w sprawie, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem badania sądu właściwego do rozpoznania skargi (art. 4 u.s.p.p.) jest zarzut, podniesiony przez skarżącego, że doszło do naruszenia przynależnego mu prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie i zarzut ten jest kierowany wobec sądu orzekającego w sprawie głównej. Nie jest on adresowany do strony przeciwnej czy innych uczestników postępowania nieprocesowego, ale do „podmiotu” niebiorącego udziału w postępowaniu sądowym a koordynującego jego przebieg. Skarżący, dostrzegając uchybienia w terminowym rozpoznaniu sprawy, podejmuje działania w celu ich wyeliminowania na drodze postępowania skargowego, które jedynie funkcjonalnie jest związane z postępowaniem w sprawie. Skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Z przepisu tego a contrario wynika, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania, które już się zakończyło.

3.W orzecznictwie podkreśla się, że skarga na przewlekłość postępowania ma przede wszystkim za zadanie eliminowanie i zapobieganie przewlekłości przez dyscyplinowanie sądu do podejmowania terminowych i właściwych czynności prowadzących do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Tym samym skarga na przewlekłość postępowania wniesiona już po jego prawomocnym zakończeniu nie może odnieść tego skutku70.

4. Jak zauważono w judykaturze71, mimo zawartej w art. 1 ust. 1 u.s.p.p. deklaracji, że ustawa „reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi…” – co mogłoby wskazywać, że jest to uregulowanie całościowe, uwzględniające specyficzny charakter skargi jako środka prawnego niemieszczącego się w klasycznym podziale środków zaskarżenia w postępowaniu cywilnym na odwoławcze (art. 367 i 394 k.p.c.), szczególne (m.in. art. 344 k.p.c.) oraz nadzwyczajne (art. 3981, 4241, 399 k.p.c.) – to jednak art. 8 ust. 2 u.s.p.p. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do postępowania toczącego się na skutek skargi sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym obowiązujące w postępowaniu, którego skarga dotyczy. Oznacza to nie tylko możliwość stosowania obowiązujących w procedurach cywilnej, karnej oraz administracyjnej przepisów dotyczących zażalenia, ale przede wszystkim wskazuje, że skarga jest quasi-zażaleniem, a sąd okręgowy lub apelacyjny, który ją rozpoznaje, orzeka jako sąd wyższej instancji.

5. Na etapie wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, jak również jej merytorycznej oceny, te same lub podobne zwroty ustawy powinny być interpretowane jednolicie w ramach jednego porządku prawnego, a szereg pojęć użytych przez ustawodawcę w analizowanej ustawie należy z kolei wykładać na podstawie dotychczasowego dorobku doktryny i judykatury z dziedziny prawa cywilnego materialnego i procesowego72, choć niewątpliwie z uwzględnieniem specyfiki i celu postępowania wywołanego skargą na przewłokę. Jest to szczególnie istotne, albowiem postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Od orzeczenia sądu, który rozpoznał skargę, nie przysługuje odwołanie.

6.Przedmiotem ochrony realizowanej przy wykorzystaniu instrumentów zawartych w komentowanej ustawie jest, jak stanowi ust. 2 przepisu, prawo do przeprowadzenia i zakończenia bez nieuzasadnionej zwłoki sprawy egzekucyjnej lub innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Rozwiązanie, w którym ustawodawca uznał za konieczne udostępnienie narzędzia służącego przeciwdziałaniu przewlekłości także na etapie wykonywania orzeczenia sądu, jawi się jako dość oczywiste. Wszak już od dawna nie budzi wątpliwości, że – czy to na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, czy też art. 6 ust. 1 EKPC – elementem składowym prawa do sądu jest także prawo do wykonania orzeczenia73.

7. Analizę art. 1 ust. 2 u.s.p.p. wypada rozpocząć od próby wyjaśnienia kluczowego dla zakreślenia ram przedmiotowych ustawy pojęcia „sprawy egzekucyjnej”. Wobec braku w komentowanej ustawie jego definicji, należy odwołać się do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. W pierwszym rzędzie wskazać więc trzeba na art. 758 k.p.c., który stanowi, że sprawy egzekucyjne należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników. Z pewnością trzeba też wymienić art. 766 k.p.c., w którym wprost użyto określenia „sprawa egzekucyjna”. W żadnym miejscu Kodeksu nie znajdziemy jednak definicji tego pojęcia. Zostało ono dookreślone przez doktrynę prawa, która rozumie sprawę egzekucyjną jako postępowanie, którego przedmiotem jest wykonanie tytułu wykonawczego lub tytułu zabezpieczenia przy wykorzystaniu środków przymusu74. Chodzi przy tym o tytuł wykonawczy, który obejmuje obowiązek świadczenia ukształtowany w ramach sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Stąd też sprawa egzekucyjna jest pewną egzemplifikacją szerszego pojęcia sprawy cywilnej. Uściślając, należy jeszcze nadmienić, że choć w komentowanym przepisie mowa jest o sprawie egzekucyjnej czy innej sprawie wykonawczej, to tak naprawdę podstawowym pojęciem służącym właściwej „identyfikacji” przedmiotu regulacji tej ustawy jest pojęcie postępowania egzekucyjnego czy też szerzej – postępowania wykonawczego, w ramach którego owa „sprawa” jest załatwiana. Wynika to jednoznacznie z dalszych przepisów ustawy, które odnoszą się już wprost do postępowania, a nie sprawy.

8. Pozostając na gruncie postępowania egzekucyjnego, nie będzie wcale łatwo wskazać, jak w jego ramach funkcjonuje skarga na przewlekłość. Wynika to z pewnej złożoności podmiotowej i przedmiotowej tego postępowania. Dla przykładu, postępowanie egzekucyjne może obejmować kilka składowych, wśród których kluczowa jest sama egzekucja czy też wiele egzekucji. Oprócz niej w grę wchodzi jednak także szereg innych czynności organu egzekucyjnego, podejmowanych zazwyczaj we wstępnej fazie postępowania, zanim jeszcze dojdzie do wszczęcia egzekucji (np. odebranie od dłużnika wykazu majątku), ale także te przedsiębrane już po jej skutecznym zakończeniu (np. podział sumy uzyskanej z egzekucji). Z kolei w ramach danej egzekucji (np. skierowanej do nieruchomości) może się zdarzyć tak, że czynności podejmowane są wedle pewnej ściśle określonej przepisami prawa sekwencji działań przez dwa różne organy egzekucyjne (komornika i sąd). Należy też pamiętać, że stałym elementem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika jest nadzór judykacyjny, który realizuje się m.in. poprzez postępowanie sądowe w ramach rozpoznawania skargi na czynności komornika. Wynikająca z powyższego, siłą rzeczy pobieżnego tylko opisu, złożoność sytuacji mocno komplikuje funkcjonowanie skargi na przewlekłość w ramach postępowania egzekucyjnego. Nawiązując już choćby tylko do przywołanej kwestii nadzoru judykacyjnego nad komornikiem, sprawowanego przy wykorzystaniu skargi na czynności komornika, może zrodzić się pytanie, czy mówimy wówczas o jednym postępowaniu egzekucyjnym, którego sprawność – jako całości – podlega kontroli „przy użyciu” skargi na przewlekłość, czy też należy osobno (w ramach oddzielnej skargi na przewlekłość) rozpatrywać prawidłowość zachowania sądu w toku postępowania wywołanego skargą na czynności komornika, oddzielnie zaś oceniać postępowanie komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W innej z kolei sytuacji, gdy sąd, jako organ egzekucyjny, kontynuuje egzekucję z nieruchomości na etapie przybicia i przysądzenia własności, może rodzić się pytanie, czy złożona wówczas skarga na przewlekłość powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem wcześniejszych stadiów egzekucji, w ramach których czynności podejmował inny organ egzekucyjny, tj. komornik. Można się wreszcie zastanawiać, czy jeżeli skarga na przewlekłość składana jest już na etapie postępowania mającego za przedmiot podział sumy uzyskanej z egzekucji, jakiekolwiek znaczenie dla oceny kwestii przewlekłości ma przebieg samej egzekucji do chwili spieniężenia majątku dłużnika, a jeśli tak, to czy należy brać po uwagę tylko egzekucję, która „zaowocowała” sumą aktualnie dzieloną, czy może w polu widzenia powinny pozostawać także inne egzekucje, w tym te już zakończone (nawet bezskutecznie). Tego rodzaju dylematy rodzą się już teraz, przy dokonywaniu analizy pojęcia: „postępowanie egzekucyjne”. Próba ich rozwiązania zostanie jednak podjęta później, w dalszej części komentarza, przede wszystkim na gruncie art. 2 i 5 ustawy.

9.Czyniąc rozważania nad zakresem przedmiotowym ustawy w aspekcie postępowania służącego wykonaniu orzeczenia, nie sposób pominąć postępowania o nadanie klauzuli wykonalności. W tym kontekście warto przypomnieć, że jego umiejscowienie w strukturze postępowania cywilnego niemal od zawsze budziło kontrowersje75.

Wierzyciel, po uzyskaniu rozstrzygnięcia o określonej treści, nie jest zobligowany do składania wniosku o nadanie klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu. Następnie, nadanie przez sąd klauzuli wykonalności nie oznacza jednoznacznie, że wierzyciel złoży wniosek o wszczęcie egzekucji. Decyzja w tym przedmiocie zależy wyłącznie od woli gestora postępowania egzekucyjnego, który z wielu przyczyn może nie zdecydować się na złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji (np. świadomość, że dłużnik aktualnie nie posiada składników majątku, co skutkowałoby bezskutecznością egzekucji).

Pozostawiając analizę tej kwestii z konieczności na uboczu, należy skonstatować, że postępowanie klauzulowe nie powinno być traktowane ani jako postępowanie egzekucyjne, ani też jedynie jako postępowanie pomocnicze (wpadkowe), lecz jako samoistne, odrębne postępowanie w sprawie, w ramach którego sąd orzeka o dopuszczalności wykonania w drodze egzekucji sądowej świadczenia stwierdzonego w tytule egzekucyjnym76. Taka kwalifikacja postępowania klauzulowego prowadziłaby do umiejscowienia go w strukturze komentowanego przepisu bardziej w ramach ust. 1 (prawo do rozpoznania sprawy) niż ust. 2 (prawo do załatwienia sprawy egzekucyjnej).

Postępowanie klauzulowe jest postępowaniem, które stanowi pomost pomiędzy postępowaniem rozpoznawczym a postępowaniem egzekucyjnym, w tym znaczeniu, że nadanie klauzuli wykonalności pozwala wierzycielowi skierować wniosek o wszczęcie egzekucji (z uwzględnieniem tytułów egzekucyjnych, które nie wymagają zaopatrzenia w klauzulę wykonalności). Co do zasady nie jest możliwe skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez tytułu wykonawczego, tj. tytułu egzekucyjnego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Oznacza to zatem, że brak tytułu wykonawczego uniemożliwia skierowanie egzekucji do majątku dłużnika, a tym samym zaspokojenie wierzyciela.

Do niedawna jednak, zwłaszcza w judykaturze, zdawało się przeważać stanowisko, że postępowanie klauzulowe pozostaje w ogóle poza zakresem działania komentowanej ustawy77, choć przyznać trzeba, iż jednocześnie wyrażano także pogląd przeciwny78. Ostatecznie rozbieżność ta została, jak się wydaje, na trwałe usunięta przez uchwałę SN (7) z 19.12.2019 r.79, w której opowiedziano się za dopuszczalnością skargi na przewlekłość w postępowaniu klauzulowym, co wpisuje się w postulaty od dawna wyrażane przez przedstawicieli doktryny prawa80. Warto przy tym nadmienić, że nieco wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3.07.2019 r., SK 14/1881, orzekł, że art. 1 ust. 2 komentowanej ustawy w zakresie, w jakim nie dotyczy postępowania o nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu wydanemu w sprawie prowadzonej w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, jest niezgodny z Konstytucją. Na bliższe omówienie i porównanie obu tych judykatów w ramach komentarza nie ma miejsca. Należy jednak zwrócić uwagę na to, co jest dla nich wspólne. Otóż TK stwierdził w powołanym wyroku niekonstytucyjność art. 1 ust. 2 ustawy, czym dał wyraz tezie, że postępowanie klauzulowe powinno być postrzegane na gruncie tej ustawy jako „sprawa egzekucyjna” lub „inna sprawa dotycząca wykonania orzeczenia”. Podobnie SN w uzasadnieniu ww. uchwały wprost wskazał, że sprawa o nadanie klauzuli wykonalności mieści się w pojęciu: „sprawa egzekucyjna lub inna sprawa dotycząca wykonania orzeczenia sądowego”, choć jednocześnie nie sprecyzował, czy jest to „sprawa egzekucyjna”, czy może „inna sprawa dotycząca wykonania orzeczenia”. Zgodzić się jednak należy, że dla potrzeb stosowania ustawy takie doprecyzowanie nie jest konieczne.

Natomiast w postanowieniu z 13.12.2018 r., I NSP 41/1882, Sąd Najwyższy trafnie określił, że postępowanie klauzulowe, w świetle podziału postępowania na główne (postępowanie w sprawie), wpadkowe oraz uboczne, jest postępowaniem w sprawie (głównym), a sąd orzeka o nadaniu klauzuli wykonalności, a zatem przesądza, czy dopuszczalne jest wykonanie w drodze egzekucji świadczenia stwierdzonego w tytule egzekucyjnym. Niemożność nadania klauzuli wykonalności, a w konsekwencji uzyskania tytułu wykonawczego, prowadziłaby do pozorności postępowania rozpoznawczego, a także do czynienia z zasad konstytucyjnych (art. 45 Konstytucji RP) przepisów, które nie miałyby rzeczywistego wsparcia (wyrok TK z 24.02.2003 r., K 28/0283). Prawo do sądu nie ogranicza się jedynie do wydania określonego rozstrzygnięcia, lecz rozciąga się także na umożliwienie wierzycielowi realnej egzekucji. W przeciwnym wypadku prawo do sądu miałoby jedynie charakter iluzoryczny, a orzeczenia sądowe często nie byłyby realizowane. Co do zasady jedynie egzekucja, a nawet jedynie prawna możliwość przymusowego wyegzekwowania świadczenia powoduje, że orzeczenia sądowe są realizowane. W przeciwnym wypadku orzeczenia sądowe miałyby taką samą wartość jak zobowiązania naturalne.

10.Nie ulega wątpliwości, że komentowana ustawa ma zastosowanie także do postępowania cywilnego zabezpieczającego. Należy jednak zauważyć, że w postępowaniu tym mamy do czynienia, co do zasady, zarówno z fazą rozpoznawczą, jak i wykonawczą. Koncentrując się na tym drugim aspekcie zabezpieczenia, wskazać trzeba, że postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia można podzielić na dwie grupy: te, które podlegają wykonaniu w drodze egzekucji, oraz te wykonalne w inny sposób (argumentum ex art. 743 k.p.c.). W związku z tym rozróżnieniem, można by postawić pytanie, czy na gruncie komentowanego przepisu wykonanie tytułu zabezpieczenia przez komornika jest „sprawą egzekucyjną”. Odpowiedź na nie wcale nie jest jednoznaczna. Jeśli bowiem udzielono by zabezpieczenia tzw. nowacyjnego, przewidzianego np. w art. 753 k.p.c., to i wykonanie tego tytułu podlegałoby właściwie takiemu samemu reżimowi prawnemu jak realizacja „standardowego” tytułu wykonawczego. Tożsame podejście zdaje się zresztą prezentować sam ustawodawca (zob. art. 31 ustawy z 28.02.2018 r. o kosztach komorniczych84). W pozostałych przypadkach wykonanie tytułu zabezpieczenia, także przez komornika, traktować raczej należy jako „inną sprawę dotyczącą wykonania orzeczenia” w rozumieniu komentowanego przepisu85.

11.Wydaje się, że ramy przedmiotowe ustawy obejmują także postępowanie prowadzone przez komornika w celu wykonania postanowienia sądu o zabezpieczeniu spadku czy o spisie inwentarza. Są to wszak „inne sprawy dotyczące wykonania orzeczenia”. Wątpliwe jest natomiast zaliczenie do tej kategorii czynności komornika, o których mowa w art. 3 ust. 4 u.kom.s. Dokonywanie doręczeń pism procesowych albo dokumentów pochodzących od sądu, czy też ustalanie aktualnego adresu zamieszkania strony to jedynie czynności o charakterze wspomagającym postępowanie rozpoznawcze. Podobnie rzecz się przedstawia, gdy chodzi o przewidziane w art. 3 ust. 3 pkt 2a u.kom.s. wykonywanie postanowień o zabezpieczeniu środka dowodowego oraz postanowień nakazujących wydanie środka dowodowego, realizowanych w związku z niedawno wprowadzonym do Kodeksu postępowania cywilnego nowym postępowaniem odrębnym – postępowaniem w sprawach własności intelektualnej86. Postępowaniom, w ramach których komornik dokonuje tych czynności, trudno byłoby nadać status „sprawy” w znaczeniu komentowanego przepisu. Poza tym, wyżej wymienione czynności komornika i tak podlegać będą kontroli przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość postępowania rozpoznawczego, jako jeden z elementów tego postępowania. Dyskusyjne jest, czy w toku prowadzonego przez komornika postępowania mającego za przedmiot sporządzenie protokołu stanu faktycznego (art. 3 ust. 4 pkt 2 u.kom.s.) może być złożona skarga na przewlekłość87. Wątpliwość w tym zakresie wynika z tego, że w art. 3 ust. 5 u.kom.s. przewidziano możliwość złożenia skargi na czynności komornika podejmowane właśnie w tym postępowaniu, a w przypadku orzeczenia w przedmiocie kosztów komorniczych – dopuszczono także zażalenie. W moim przekonaniu, nawet przy wzięciu pod uwagę możliwości zainicjowania sądowego nadzoru nad czynnościami komornika, postępowanie w przedmiocie sporządzenia protokołu stanu faktycznego nie mieści się ani w ramach „sprawy egzekucyjnej”, ani „innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia”. Także wykładnia celowościowa komentowanego przepisu nie dostarcza argumentów na rzecz poglądu przeciwnego.

12.Komentowany przepis wskazuje na działania lub bezczynność sądu albo komornika sądowego jako źródło przewlekłości. Wymienienie tych dwóch podmiotów nie jest przypadkowe. Wspomniany już art. 758 k.p.c. powierza bowiem sprawy egzekucyjne właśnie sądom rejonowym i działającym przy nich komornikom. Właściwość funkcjonalna tych podmiotów została określona w art. 759 § 1 k.p.c. w taki sposób, że wykonywanie czynności egzekucyjnych zastrzeżono w pierwszym rzędzie dla komornika (a więc jest to zasada), natomiast kompetencja sądu aktualizuje się tylko tam, gdzie ustawa wyraźnie to wskazuje. Na osobną uwagę zasługuje szczególna pozycja sądu rejonowego w postępowaniu egzekucyjnym88. Może on występować w roli organu egzekucyjnego – podejmującego niektóre tylko czynności egzekucyjne w postępowaniu, które w zasadzie prowadzi komornik (np. stosowanie środków przymusu w postaci grzywny czy aresztu, nadzór nad licytacją, przybicie i przysądzenie własności w egzekucji z nieruchomości), bądź prowadzącego w całości postępowanie egzekucyjne (np. w sprawach o egzekucję świadczeń niepieniężnych, z wyjątkiem wydania rzeczy ruchomej).

13.Należy mieć na względzie zmiany dokonane ustawą z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1311 ze zm.). Ustawa ta część czynności przewidzianych w ówczesnym stanie prawnym dla sądu jako organu egzekucyjnego w egzekucji z nieruchomości przerzuciła na komorników sądowych (np. sporządzenie planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji z nieruchomości). Jednakże przepisy w nowym brzmieniu stosowane są wyłącznie do postępowań wszczętych po wejściu w życie tejże ustawy (art. 21 ust. 1), tj. po 8.09.2016 r. Dlatego też niezwykle istotne jest zbadanie, kiedy wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, w celu ustalenia zakresu czynności, które powinny być podjęte przez komornika sądowego po sprzedaży nieruchomości, a które – przez sąd jako organ egzekucyjny. Od tych ustaleń zależy chociażby kto jest zobowiązany do sporządzenia wspomnianego planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji z nieruchomości (w postępowaniach wszczętych przed 9.09.2016 r. plan sporządza sąd, a komornik jedynie projekt, w postępowaniach wszczętych od 9.09.2016 r. plan sporządza komornik sądowy). Nie powinno budzić wątpliwości, że należy brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie egzekucji z nieruchomości. Nieprawidłowa jest praktyka sądów, które pod rygorem podjęcia czynności w trybie art. 759 § 2 k.p.c., powołując się przy tym na utrwaloną praktykę panującą w tymże sądzie, obligują komornika do sporządzenia planu podziału (nie projektu), pomimo tego, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed 9.09.2016 r., ale egzekucja z nieruchomości wszczęta została po tej dacie (np. w 2018 r.). Jest to przejaw ignorowania przepisów intertemporalnych. Taki pogląd rodzi jednak dalej idące konsekwencje, w tym również w zakresie omawianej skargi na przewlekłość. Zgodnie z rozumowaniem sądów, które przyjęły powyżej zaprezentowany schemat, należałoby jednocześnie uznać bardzo wąskie rozumienie pojęcia „sprawa egzekucyjna”. W ten sposób dochodziłoby jednak do wyodrębnienia kilku czy nawet kilkunastu spraw w toku jednego postępowania egzekucyjnego, bowiem należałoby przyjąć, że skierowanie egzekucji do konkretnego przedmiotu (np. wierzytelności z wynagrodzenia za pracę w firmie X, wierzytelności z wynagrodzenia za pracę w firmie Y, wierzytelności z rachunku bankowego w banku X, wierzytelności z rachunku bankowego w banku Y), skutkuje tym, iż mamy do czynienia z odrębną sprawą. Oznaczałoby to, że sąd rozpoznający skargę na przewlekłość byłby ograniczony do badania sprawy w tak wąskim zakresie (np. stwierdzenie czy zaszła przewlekłość w związku z prowadzeniem egzekucji z wierzytelności z wynagrodzenia za pracę w firmie X). Wówczas przedmiotem badania przez sąd nie byłaby egzekucja skierowana do innego przedmiotu. Warunkowałoby to jednocześnie konieczność składania wielu skarg w toku jednego postępowania egzekucyjnego. Taki pogląd nie zasługuje na aprobatę.

14.Sąd może działać także jako sąd egzekucyjny, a więc organ, który sprawuje nadzór nad czynnościami komornika – czy to z urzędu (art. 759 § 2 k.p.c.), czy w ramach rozpoznawania środków zaskarżenia (skarga na czynności komornika, zarzuty przeciwko planowi podziału sumy uzyskanej z egzekucji). W związku z tą podwójną rolą sądu w postępowaniu egzekucyjnym może powstać wątpliwość co do dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez sąd w następstwie złożenia skargi na czynności komornika (zarzutów przeciwko planowi podziału), a w dalszej kolejności także zażalenia na orzeczenie sądu.

Sąd rejonowy w postępowaniu egzekucyjnym występuje w podwójnym charakterze – zarówno jako sąd egzekucyjny, jak i organ egzekucyjny. Jak trafnie wskazał Z. Szczurek89, sąd rejonowy występuje jako sąd egzekucyjny, gdy „nadzoruje licytację nieruchomości i od chwili zamknięcia przetargu wykonuje wszystkie czynności egzekucyjne (art. 931, 935–941, 969, 972, 987, 998 k.p.c.)”, a jako organ egzekucyjny „w egzekucji z nieruchomości we wszystkich jej stadiach, poczynając od zakończenia licytacji (art. 987–1003 k.p.c.)”. Natomiast w aktualnym stanie prawnym, po nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego dokonanej ustawą z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw w doktrynie wyrażane są poglądy, że komornik w zakresie egzekucji z nieruchomości jest organem spełniającym polecenia sądu90. Przyjmuje się, że sąd jest organem egzekucyjnym przy czynnościach, co do których konieczne jest zachowanie większej powagi urzędu, a komornik wówczas jest organem pomocniczym91. Jak wyjaśniają przedstawiciele doktryny, jest to wynikiem roli sądu, jaką spełnia w wymiarze sprawiedliwości.

Jest to zagadnienie związane bezpośrednio z kwestią dopuszczalności skargi na przewlekłość w ramach tzw. postępowań incydentalnych (wpadkowych). Więcej uwagi tej właśnie problematyce poświęcono w związku z tym w komentarzu do art. 5 ustawy.

15.Przedmiotem ochrony na gruncie komentowanej ustawy jest prawo do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia bez nieuzasadnionej zwłoki, przy czym owo „załatwienie” opisane jest w ustawie jako przeprowadzenie i zakończenie sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia. Tak właśnie zostało to określone zarówno w art. 1 ust. 2, jak i w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Od razu daje się zauważyć, że ujęcie to jest nieco inne niż w przypadku postępowania rozpoznawczego, gdzie punktem odniesienia jest osiągnięcie pewnego rezultatu w postaci rozpoznania sprawy. Można zatem sądzić, że różnica ta uwarunkowana jest inną specyfiką każdego z tych postępowań, choć trzeba mieć świadomość, że i w postępowaniu rozpoznawczym nie zawsze dochodzi do rozpoznania sprawy w znaczeniu wydania przez sąd merytorycznego rozstrzygnięcia o roszczeniu procesowym. Zdarza się więc zakończenie tego postępowania również orzeczeniem formalnym (np. o umorzeniu postępowania). Koncentrując się jednak już tylko na postępowaniu egzekucyjnym, dostrzec można, że w komentowanej ustawie brak jest pożądanej konsekwencji i jednolitości przy definiowaniu przedmiotu ochrony. O ile w art. 1 ust. 2, podobnie jak w art. 2 ust. 2, mowa jest o „przeprowadzeniu i zakończeniu sprawy egzekucyjnej”, o tyle definicja przewlekłości postępowania (zawarta w art. 2 ust. 1) posługuje się już tylko określeniem „załatwienie sprawy egzekucyjnej”. Wydaje się, że poprzestanie jedynie na takim sformułowaniu byłoby w pełni wystarczające i zgodne z celami ustawy. Oczywiste jest przy tym, że tak jak „rozpoznanie sprawy” w postępowaniu rozpoznawczym nie zawsze musi oznaczać wydanie orzeczenia in merito,tak „załatwienie sprawy egzekucyjnej” nie w każdym przypadku równa się wyegzekwowaniu świadczenia. W gruncie rzeczy więc, to co jest przedmiotem kontroli w ramach rozpoznawania skargi na przewlekłość w obu wypadkach, to pewna sprawność postępowania, oceniania głównie przez pryzmat tego, jak jest ono prowadzone przez uprawniony organ. W tym aspekcie nie ma zatem żadnej różnicy pomiędzy postępowaniem rozpoznawczym i egzekucyjnym, choć oczywiście każde z nich służy realizacji innego celu i charakteryzuje się odmienną strukturą.

Geneza wprowadzenia dyrektywy interpretacyjnej przewidzianej w art. 1 ust. 3

16.Ustęp 3 dodano do art. 1 na mocy art. 6 pkt 1 ustawy z 30.11.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw92. Nowelą z 2016 r. objęto również przepisy art. 2, 4, 9, 12, 14 i 17. W porównaniu z projektem ustawy nie wprowadzono natomiast zmian w art. 3 i 6. Nie zmieniono także w istotny sposób treści art. 9, choć w projekcie noweli znalazła się propozycja, by art. 9 ust. 1 otrzymał brzmienie: „Jeżeli skarga nie spełnia wymagania przewidzianego w art. 6 ust. 2 przewodniczący wzywa skarżącego do usunięcia braku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi”. Ostatecznie ustawodawca nie zdecydował się na zmianę tego przepisu93, pozostawiając jego dotychczasowe brzmienie, zgodnie z którym skargę niespełniającą wymagań przewidzianych w art. 6 ust. 2 sąd właściwy do jej rozpoznania odrzuca bez wzywania do uzupełnienia braków94.

17.W uzasadnieniu projektu noweli z 2016 r.95 wskazano expressis verbis, że potrzeba podjęcia prac legislacyjnych nad zmianą ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki wynikała z konieczności wykonania wyroku pilotażowego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7.07.2015 r. w połączonych sprawach ze skarg Rutkowskiego, Orlikowskiego i Grabowskiej przeciwko Polsce (skargi nr 72287/10, 13927/11 i 46187/11)96. W wyroku tym Trybunał uznał, że we wszystkich połączonych sprawach doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji w związku z nadmierną długością postępowań w sprawach skarżących oraz art. 13 Konwencji w związku z wadliwym funkcjonowaniem skargi wnoszonej na podstawie ustawy z 2004 r. w zakresie, w jakim nie zapewniła ona skarżącym odpowiedniego i wystarczającego zadośćuczynienia97 za naruszenie art. 6 ust. 1. Zdaniem ETPC zdiagnozowane w wyroku naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji wywodzą się z praktyki, która okazała się niezgodna z Konwencją i dotyczyła przewlekłości postępowań cywilnych i karnych w Polsce oraz niestosowania przez polskie sądy orzecznictwa w zakresie oceny rozsądnej długości postępowania oraz „odpowiedniego i wystarczającego zadośćuczynienia” z tytułu naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W związku ze zidentyfikowaniem w wyroku zarówno problemów o charakterze systemowym, jak i strukturalnym98 ETPC stwierdził, że pozwane państwo musi, za pomocą właściwych środków prawnych lub innych, zagwarantować stosowanie przez sądy krajowe odpowiednich zasad, które zostały określone w art. 6 ust. 1 i 13 Konwencji. Trybunał wskazał wyraźnie na dwa problemy wadliwego funkcjonowania na gruncie prawa polskiego skargi na przewlekłość postępowania99. Po pierwsze, zarzucono niestosowanie przez polskie sądy linii orzeczniczej Trybunału w zakresie oceny rozsądnej długości postępowania, w szczególności jego wyroków uznających, że okres, który należy uwzględnić, obejmuje całość postępowania krajowego100. Po drugie, wytknięto wadliwe stosowanie przez sądy krajowe standardów „wystarczającego zadośćuczynienia”, które może zostać zasądzone na rzecz strony przez sąd z tytułu naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie101.

18.W analizowanym wyroku pilotażowym ETPC podkreślił, iż w zgodzie z zasadą subsydiarności, nie jest kompetentny do precyzowania, jakie konkretne działania musi podjąć państwo, aby wykonać wyrok, w tym zakresie Strony Konwencji korzystają bowiem z marginesu swobodnego uznania. W ocenie projektodawców noweli z 2016 r. proponowane rozwiązania legislacyjne wyeliminują nieprawidłowości występujące w orzecznictwie, niezgodne z ugruntowanymi standardami wynikającymi z postanowień art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji. W szczególności w projektowanym art. 1 ust. 3 ustawy (art. 1 pkt 1 projektu) przewidziano, że ustawę stosuje się zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r. Według projektodawców ustawy wprowadzenie w art. 1 ust. 3 bezpośredniego odwołania się do przepisów Konwencji w treści ustawy miało na celu podkreślenie, że ustawa ma być stosowana z uwzględnieniem jej wymogów.

Ocena regulacji zawartej w art. 1 ust. 3 ustawy

19.W piśmiennictwie przyjmuje się zgodnie102, że norma zawarta w art. 1 ust. 3 stanowi dyrektywę interpretacyjną, wskazującą sposób, w jaki należy ustalać znaczenie przepisów zawartych w ustawie o skardze. Zdaniem P. Domagały i M. Kiełbika proklamowanie tej dyrektywy interpretacyjnej było niezbędne z uwagi na to, że praktyka orzecznicza sądów krajowych stosujących przepisy ustawy o skardze na przewlekłość nie była w pełni zgodna ze standardami wynikającymi z orzecznictwa ETPC103. Potrzebę wprowadzenia tej regulacji do ustawy można jednak uznać za dyskusyjną z następujących powodów. Przede wszystkim nie może budzić wątpliwości, że Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest umową międzynarodową, należącą do grupy umów objętych postanowieniami art. 91 ust. 1–2 (w zw. z art. 241 ust. 1) Konstytucji RP. Oznacza to, że:

1) stanowi ona część krajowego porządku prawnego,

2) podlega bezpośredniemu stosowaniu przez wszystkie organy władzy publicznej (w tym organy władzy sądowniczej),

3) ma pierwszeństwo przed ustawami (a tym bardziej przed wszelkimi podustawowymi aktami normatywnymi), jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z Konwencją104.

20.Według opinio communis konsekwencją zasady bezpośredniości obowiązywania Konwencji jest to, że jej postanowienia mogą stanowić samoistną (a nawet wyłączną) podstawę rozstrzygnięcia sądowego105. W praktyce są to jednak sytuacje niezwykle rzadkie, mające miejsce, gdy jakaś kwestia ujęta w Konwencji bądź w orzecznictwie ETPC nie znajduje uregulowania w polskich przepisach ustawowych lub konstytucyjnych. Zdaniem L. Garlickiego106 „przesuwa to rolę Konwencji (a w znacznym stopniu – także Konstytucji) na sferę interpretacji polskich przepisów ustawowych. Wszędzie więc tam, gdzie sformułowanie przepisu pozostawia pewne luzy interpretacyjne obowiązkiem sądu – jest najpierw – ustalenie dyrektyw (norm) wynikających z odpowiedniego przepisu Konwencji (w brzmieniu sprecyzowanym przez ETPCz), a następnie wybór takiej interpretacji przepisu ustawowego, która w najpełniejszym stopniu uwzględnia (daje się pogodzić) z normą konwencyjną. Na tym polega istota «przychylności RP wobec prawa międzynarodowego», co nakazuje art. 9 Konstytucji”. Według cytowanego autora107 modelowy sposób stosowania przez sądy krajowe Konwencji polega w istocie na „stosowaniu całokształtu orzecznictwa ETPC, tzn. wszystkich rozstrzygnięć, które ustalają zasady (standardy) uniwersalne, adresowane do wszystkich stron Konwencji. Zadaniem sądu polskiego jest ustalenie, które orzeczenia strasburskie mają taki charakter, czyli powinny być traktowane w kategorii precedensów o quasi-normatywnym znaczeniu. Sąd powinien dokonywać tego ustalenia, kierując się zasadą przychylności wobec prawa międzynarodowego i zasadą dobrej wiary przy wykonywaniu zobowiązań prawnomiędzynarodowych”.

W uzasadnieniu wyroku TK z 22.09.2015 r., SK 21/14108, trafnie stwierdzono, że: „art. 91 ust. 1 Konstytucji nadał Konwencji szczególny status prawny. Akt ten stanowi część polskiego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowany, w zakresie w jakim nie wymaga to wydania ustawy. Przysługuje mu moc prawna wyższa niż ustawom. Na pełną jego treść składa się zaś artykułowany tekst umowy międzynarodowej w znaczeniu nadanym mu przez orzecznictwo ETPC (…) Szczególny konstytucyjny status Konwencji obejmuje zarówno przepisy gwarantujące prawa podmiotowe, jak i inne jej postanowienia, w tym art. 46 ust. 1 Konwencji, który nakłada na państwa-strony Konwencji obowiązek przestrzegania ostatecznego wyroku ETPC we wszystkich sprawach, w których są stronami. (…) Możliwość wyboru indywidualnych środków wykonania wyroku przez państwo-stronę nie oznacza dowolności. W orzecznictwie ETPC podkreśla się, że «państwo ma nie tylko obowiązek prawny w zakresie wypłacenia zasądzonego w wyroku zadośćuczynienia, ale także dokonania wyboru podlegającemu nadzorowi Komitetu Ministrów Rady Europy – ogólnych lub indywidualnych środków, które po wprowadzeniu do krajowego porządku prawnego, pozwoliłyby położyć kres naruszeniu stwierdzonemu przez Trybunał oraz do naprawienia skutków tego naruszenia tak dalece jak to możliwe» (wyrok ETPC z 13.07.2000 r., 39221/98 i 41963/98, Scozzari i Giunta przeciwko Włochom). Podejmowane przez państwo-stronę środki powinny mieć charakter najbardziej odpowiedni w ramach konkretnej sprawy. Choć wybór środków indywidualnych mających na celu wykonanie obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 1 Konwencji leży w sferze kompetencji państw-stron, a art. 41 Konwencji ma zastosowanie w wypadku, w którym prawo krajowe nie zezwala na restytucję, to niemniej jednak art. 1 Konwencji nakłada na państwa-strony generalny obowiązek zapewnienia zgodności działań organów władzy publicznej z Konwencją (wyrok ETPC z 17.02.2004 r., 39748/98, Maestrii przeciwko Włochom, § 47; zob. też wyrok ETPC z 8.07.2004 r., 48787/99, Ilascu i inni przeciwko Mołdawii i Rosji, § 487). W konsekwencji organy państwa-strony zobowiązane są dążyć do usunięcia z systemu prawnego wszelkich przeszkód, które mogą stać na drodze likwidacji naruszenia praw podmiotowych i jego konsekwencji”.

W tym kontekście proklamowanie w art. 1 ust. 3 dyrektywy interpretacyjnej, na mocy której przepisy ustawy należy stosować zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, może budzić kontrowersje, skoro zasada bezpośredniości obowiązywania EKPC w polskim systemie prawnym i pierwszeństwa Konwencji przed ustawami wynika wprost z postanowień Konstytucji. Jak trafnie stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały (7) z 19.12.2019 r., I NSPZP 1/18109: „nie można podzielić poglądu, że wejście w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. art. 1 ust. 3 u.s.p.p., zakładającego stosowanie przepisów tej ustawy «zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności» (co oznacza również dokonywanie prokonwencyjnej wykładni przepisów tej ustawy) oznaczało istotną zmianę stanu normatywnego, skutkującą dopiero od tego momentu koniecznością uwzględnienia kontekstu konwencyjnego i orzecznictwa ETPC. Taka powinność spoczywała na sądach oraz innych organach stosujących przepisy u.s.p.p. już od chwili wejścia w życie tej ustawy. Dodanie art. 1 ust. 3 u.s.p.p. potwierdza jedynie istniejący wcześniej kontekst normatywny, tj. obowiązek uwzględnienia treści Konwencji oraz utrwalonego na jej tle orzecznictwa ETPC i powinno być traktowane jedynie jako wyraz stanowiska ustawodawcy, że aspekty te nie były w dostatecznym stopniu uwzględniane przez sądy stosujące przepisy u.s.p.p.”.

21.Należy jednak zauważyć, że w sprawach Załuska i Rogalska oraz inni przeciwko Polsce110, ETPC generalnie pozytywnie ocenił zmiany ustawy, dokonane nowelą z 2016 r., w tym dodanie w art. 1 ust. 3. Nie można także pominąć, że przyjęte w komentowanym przepisie unormowanie stanowi niewątpliwie novum legislacyjne w tym sensie, że ustawodawca wprost odwołał się do obowiązku stosowania przez sądy krajowe standardów wynikających z Konwencji. Wcześniej pojęcie standardów konwencyjnych (nierzadko określanych zamiennie standardami strasburskimi) funkcjonowało wyłącznie w języku prawniczym, a nie prawnym. Normatywne ujęcie obowiązku stosowania przepisów ustawy zgodnie ze standardami konwencyjnymi może przyczynić się do tego, że w praktyce sądy krajowe będą w znacznie szerszym aniżeli do tej pory zakresie sięgać do bogatego orzecznictwa ETPC, posiadającego wyłączną kompetencję do interpretacji postanowień EKPC. Na sądach krajowych spoczywa bowiem obowiązek szczegółowego zapoznawania się z tym orzecznictwem i operatywnego wykorzystywania go w procesie stosowania prawa w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania. Wymaga przy tym podkreślenia, że obowiązek ten nie dotyczy tylko orzeczeń wydanych w sprawach tzw. polskich, lecz – z uwagi na przyjmowany powszechnie w literaturze111 skutek res interpretata