Prawo administracyjne ebook

1

Prezentację ujętej w niniejszym podręczniku problematyki prawa administracyjnego należy rozpocząć od ogólnej identyfikacji i podstawowej charakterystyki tej gałęzi prawa. W powszechnym odbiorze, odwołującym się w dużej mierze do wyczucia języka codziennego, prawo administracyjne to prawo (regulacje prawne) odnoszące się do administracji, jej organizacji i funkcjonowania. Inaczej mówiąc, w ogólnym społecznym postrzeganiu „prawo administracyjne” widziane jest w ścisłym związku z administracją, rozumianą przede wszystkim w sensie podmiotowym (organizacyjnym), tj. jako zbiór różnych jednostek organizacyjnych (organów, urzędów, zakładów administracyjnych itd.) upoważnionych (i zobowiązanych) prawnie do realizacji wielorakich zadań publicznych, w tym do załatwiania różnych spraw indywidualnych.

Taka percepcja prawa administracyjnego nie jest oczywiście wystarczająca do objaśnienia jego istoty z perspektywy naukowej; niezbędna jest niewątpliwie w tej mierze dodatkowa, szersza refleksja. Musi ona w pierwszym rzędzie uwzględniać to, że prawo administracyjne, choć w szerokim zakresie dotyczy administracji, to nie jest jednak „prawem administracji”, traktowanym jako regulator organizacji i działania aparatu administracyjnego, bez uwzględnienia tego, że jako ów regulator występować mogą wszakże normy przynależne do dziedziny prawa administracyjnego w ścisłym sensie, jak również np. prawa konstytucyjnego, cywilnego, prawa pracy itd.

2

Prawo administracyjne jest elementem całego systemu prawa i stanowi jego osobną gałąź (podzbiór w systemie prawa), która tak jak każda gałąź prawa wyróżniona jest według takich podstawowych łącznie zastosowanych kryteriów jak:

Wskazane kryteria przyjmowane w teorii prawa dla wyodrębnienia jego gałęzi (dziedzin) stanowią także generalne wyznaczniki służące identyfikacji interesującego nas prawa administracyjnego. Równocześnie nauka prawa administracyjnego w poszukiwaniu jego pełnej tożsamości sięga niejednokrotnie po dalsze, bardziej szczegółowe kryteria (wyróżniki) wyodrębnienia tej dziedziny prawa2. Daje się przy tym zauważyć, że penetracja naukowa mająca na celu doprecyzowanie pojęcia prawa administracyjnego oraz wyjaśnienie jego istoty i roli dokonywana jest poprzez odnoszenie prawa administracyjnego do kategorii administracji i traktowania (a ściślej: pojmowania) jej jako punktu wyjścia dla określenia, czym jest prawo administracyjne.

3

W rezultacie, mimo że pojęcia prawa administracyjnego i administracji lokują się kategorialnie na różnych płaszczyznach, w tradycyjnym podejściu do określenia prawa administracyjnego rozważania w tym przedmiocie poprzedzane bywają rozpatrzeniem kwestii, czym jest administracja. Taki sposób dojścia do ustalenia pojęcia prawa administracyjnego poprzez uprzednie zdefiniowanie kategorii przyjmowany był szeroko w dawniejszej doktrynie polskiego prawa administracyjnego.

4

Jedynie sporadycznie prezentowane były inne stanowiska, według których nie należy łączyć ze sobą rozważań nad administracją i prawem administracyjnym w taki sposób, który zdefiniowanie prawa administracyjnego wiązałby nierozłącznie z określeniem pojęcia administracji. Przykładowo F. Longchamps de Bérier proponował, aby osobno szukać określenia administracji państwowej oraz prawa administracyjnego. „Pierwszego – pisał – szukajmy w zasadzie socjologicznej, w faktycznych znamionach przedmiotu – co zresztą dopuszcza pewne korekty czy szczegółowe interpretacje według znamion prawnych. Drugiego określenia szukajmy w zasadzie «prawniczo», w prawnych znamionach, dotyczących sposobu działania czy stosowania norm – co znów dopuszcza pewne korektury czy szczegółowe interpretacje według przedmiotu normowanego. Natomiast nie wydaje się rzeczą celową szukać określenia prawa administracyjnego w zasadzie, a więc najpierw, przez jego przedmiot”6.

Wątpliwości co do tego, czy dla określenia prawa administracyjnego niezbędne jest określenie od strony przedmiotowej administracji państwowej, zgłaszał również M. Zimmermann7.

W kierunku próby oderwania kształtowania pojęcia prawa administracyjnego od ścisłego związku z kategorią pojęciową administracji szły również rozważania W. Dawidowicza dotyczące budowy nowego ujęcia prawa administracyjnego. Autor ten proponował podjęcie próby określenia prawa administracyjnego poprzez skonstruowanie modelu normy tego prawa; dopiero usystematyzowany zbiór wyróżnionych na podstawie tego modelu norm prawnych mógłby być traktowany jako prawo administracyjne w sensie gałęzi prawa8.

Przywołane poglądy, poszukujące innego sposobu objaśnienia prawa administracyjnego niż tylko w ścisłym związku z kategorią administracji, nie wzbudziły pogłębionej dyskusji i nie stały się istotną alternatywą dla tradycyjnego podejścia do identyfikowania prawa administracyjnego, które odwoływało się do pojęcia administracji. Dowodzą one jednak, że kwestia pojmowania prawa administracyjnego, a ściślej – znalezienia sposobu jego zdefiniowania, stanowi dość złożony problem teoretycznoprawny, który pozostawia cały czas pole do naukowej dyskusji.

5

We współczesnym piśmiennictwie z zakresu nauki prawa administracyjnego w rozważaniach dotyczących pojęcia tego prawa oraz wskazania jego istoty i cech znamiennych jako jednej z gałęzi całego systemu prawa dominuje tradycyjne (klasyczne?) podejście metodologiczne, tj. uznające współzależność określenia prawa administracyjnego z ustaleniem treści pojęciowej kategorii administracji (państwowej, publicznej). Jedynie tytułem przykładu warto przytoczyć pogląd Z. Niewiadomskiego (współredaktora naczelnego Systemu Prawa Administracyjnego), który na marginesie uwag o znaczeniu pojęcia administracji publicznej dla nauki prawa administracyjnego podnosi, że „nie sposób przecież zdefiniować prawa administracyjnego, nie wyjaśniwszy istoty administracji publicznej. Nawet zdając sobie sprawę z tego, że pojęcie administracji nie jest jedynym pojęciem-narzędziem definiowania prawa administracyjnego (...) nie sposób zaprzeczyć tezie, że pojęcie administracji publicznej otwiera drogę do osiągnięcia celu – określenia istoty prawa administracyjnego, a bez tego nie sposób byłoby konstruować systemu prawa administracyjnego”9. W podobnym duchu wypowiada się w tej kwestii Z. Duniewska, pisząc, że „o ile można zdefiniować administrację publiczną bez odwoływania się do prawa administracyjnego (przy określaniu cechy administracji publicznej w danym miejscu i czasie niezbędne jest już posłużenie się obowiązującym prawem), o tyle zdefiniowanie (w ujęciu pozytywnym) prawa administracyjnego bez bezpośredniego czy choćby pośredniego odwołania się do administracji nie wydaje się możliwe”10. Na budowanie określenia prawa administracyjnego poprzez nawiązanie do administracji zwraca uwagę J. Zimmermann, wskazując, że w rozważaniach dotyczących ustalenia, czym jest prawo administracyjne, „pierwszym kluczowym określeniem jest administracja”11. Następnie zaś, niejako w ocenie podejścia doktryny do definiowania tego prawa, odnotowuje, że „najbardziej rozpowszechnionym sposobem określania prawa administracyjnego jest odwoływanie się do pojęcia administracji, choć (...) prawo to można charakteryzować także w inny sposób. Najczęściej jednak ciężar definiowania prawa administracyjnego przenosi się na pojęcie administracji (...)”12. W konsekwencji w celu określenia prawa administracyjnego autor podejmuje najpierw rozważania nad pojęciem administracji publicznej. W ten sposób postępują autorzy dzisiejszych podręczników do nauki prawa administracyjnego.

6

To tradycyjne i rozpowszechnione w piśmiennictwie podejście do objaśniania prawa administracyjnego stosujemy również w toku naszych rozważań służących określeniu pojęcia tego prawa i przybliżeniu jego charakterystyki. Na potrzeby prezentacji pojęciowej prawa administracyjnego na poziomie podręcznika akademickiego podejście to wydaje się wystarczające i bardziej pomocne niż podjęcie szerszych analiz dotyczących możliwości przedstawiania tej dziedziny prawa za pomocą innej metodyki.

7

Skoro administracja stanowić ma punkt wyjścia (oraz odniesienia) odpowiedzi na pytanie, czym jest prawo administracyjne, to w pierwszym rzędzie należy oczywiście zająć się ustaleniemtreści samej kategorii: administracja. Treść ta nie jest jednolita i określenie „administracja” może występować w różnych znaczeniach. W ujęciu słownikowym administracja oznacza „kierowanie”, „zarządzanie czymś”, „administrowanie”, równocześnie zaś może być rozumiana jako „zespół ludzi zarządzających, kierujących czymś (...)”13. Z podobnym odbiorem rozumienia administracji mamy do czynienia na gruncie języka codziennego, w którym termin „administracja” z jednej strony używany jest do opisania działalności zmierzającej do uzyskania określonych efektów, której treścią jest zarządzanie, kierowanie, decydowanie i rozstrzyganie w określonych sprawach, z drugiej zaś służy do oznaczenia podmiotów prowadzących działalność o wspomnianych treściach (zarządzanie, kierowanie, zawiadywanie, decydowanie itd.), niezależnie od charakteru i statusu prawnego tych podmiotów14.

Już tylko na tle wskazanych ustaleń słownikowych rozumienia pojęcia administracji, a także w kontekście posługiwania się tym pojęciem w języku codziennym rysują się dwa podstawowe znaczenia administracji: podmiotowe (organizacyjne) i przedmiotowe (funkcjonalne). W tych dwóch znaczeniach kategoria administracji ujmowana jest również w rozważaniach z zakresu nauk prawnoadministracyjnych15.

8

W pierwszym, podmiotowym znaczeniu administracja postrzegana jest jako złożonaorganizacja obejmująca różne pod względem charakteru prawnego podmioty (organy, urzędy, zakłady administracyjne, jednostki organizacyjne o innym statusie prawnym, np. agencje), powiązane ze sobą w określony, założony sposób w ramach struktur organizacyjnych i układów funkcjonalnych, tworzących pewien system organizacyjny i mechanizm działania, określany często jako „aparat administracyjny”.

Administracja widziana przez pryzmat organizacyjny kojarzona jest przy tym zwykle z wykonywaniem zadań publicznych, funkcji organizatorskich, zarządczych, decyzyjnych itd. Należy dodać, że to organizacyjne (podmiotowe) rozumienie administracji może być odnoszone zarówno do całego wspomnianego systemu organizacyjno-funkcjonalnego (aparatu administracyjnego), jak i określonych jego fragmentów czy też poszczególnych pojedynczych ogniw. Innymi słowy, mówiąc o administracji w znaczeniu podmiotowym, można mieć na myśli cały aparat administracyjny, jakieś wyodrębnione większe jego elementy składowe (np. administracja rządowa, samorząd terytorialny itd.) bądź konkretne jednostki. W największym skrócie administracja w sensie podmiotowym (organizacyjnym) bywa również określana jako ogół podmiotów administrujących16.

9

Z kolei administracja w sensieprzedmiotowym widziana jest jako kategoria dynamiczna, kojarzona z działaniem, aktywnością, oznaczająca pewien rodzaj działalności, funkcja o określonych treściach (traktowana niekiedy ogólnie jako administrowanie). W tym przedmiotowym (funkcjonalnym) pojmowaniu administracji zasadniczy problem polega na rozpoznaniu i wyjaśnieniu tych treści, a tym samym dokonaniu bliższego zidentyfikowania istoty tak rozumianej administracji.

10

W nauce prawa administracyjnego wspomniany problem, a w ślad za tym kwestia zdefiniowania pojęcia administracji podejmowane były i są regularnie i w szerokim zakresie. Generalnie można zauważyć dwa główne kierunki (sposoby) definiowania administracji. Pierwszy z nich to określanie administracji w formule negatywnej, tj. poprzez wskazanie, czym administracja nie jest w świetle innych funkcji państwa, widzianych przede wszystkim w kontekście zasady trójpodziału władz.

Ta nader prosta w swej treści definicja, zwana teorią wielkiej reszty, na długi czas zyskała uznanie w piśmiennictwie dotyczącym poszukiwania określenia administracji i prawa administracyjnego; w mniejszym lub większym zakresie nawiązywały do niej wypowiedzi licznych autorów reprezentujących omawiany nurt wyjaśniania kategorii (pojęcia) administracji. Daje się to zauważyć także w polskiej doktrynie prawa administracyjnego, zwłaszcza w okresie międzywojnia i pierwszych lat po II wojnie światowej18.

Negatywne definicje administracji w bardzo niewielkim jednak i jedynie ogólnym stopniu służą wyjaśnieniu, na czym polega, jaka jest istota administracji traktowanej z perspektywy określonego rodzaju działalności, swoistej funkcji (obejmującej tę tzw. wielką resztę działalności państwa). W rezultacie, co zauważa trafnie J. Zimmermann, „wartość tej definicji jest bardzo ograniczona, choć zapoczątkowała ona poszukiwanie różnic między władzą wykonawczą (administracją) a pozostałymi kategoriami władz”19.

11

Drugi, pozytywny nurt definiowania administracji zmierza natomiast do określenia, czym jest, na czym polega działalność, funkcja identyfikowana jako administracja (administrowanie). Takie podejście naturalną koleją rzeczy oznacza konieczność dokonania charakterystyki tej działalności, ustalenia jej cech pozwalających na określenie jej istoty i specyfiki. Utrzymywane w tej konwencji rozważania doktrynalne niosą ze sobą cały szereg poglądów na temat owej charakterystyki funkcji traktowanej jako administracja, przywołujących szeroki zestaw cech (wyróżników), które mają wyznaczać treść tej kategorii pojęciowej.

Z kręgu polskiego piśmiennictwa można tu przytoczyć np. pogląd M. Jaroszyńskiego, będący jedną z pierwszych w polskiej doktrynie powojennej prób sformułowania pozytywnej definicji administracji ujmowanej funkcjonalnie.

Według tego autora – pomijając całą zawartą w sformułowanym określeniu funkcji administracji otoczkę ideologiczną – administracja to jedna z form działalności państwowej, prowadzona na podstawie ustaw, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwowych, która to działalność może być prowadzona z wykorzystaniem przymusu państwowego20.

Niezależnie od uwikłań ideologiczno-politycznych, takie ujęcie administracji wskazywało na istotny, wyraźny kwalifikator treści, funkcji administracji w postaci właśnie wspomnianej działalności o charakterze wykonawczym, polegającej na praktycznej realizacji zadań państwowych (publicznych). Do tego stanowiska nawiązywano również często w późniejszych ujęciach pozytywnych administracji.

12

Należy zauważyć, że doktryna prawnicza idąc drogą funkcjonalnego i pozytywnego określenia administracji, poszukiwała również dalszych cech, które pozwoliłyby przedstawić tę funkcję w sposób bardziej precyzyjny. Na przykład J. Starościak podkreślał inicjatorski charakterdziałalności postrzeganej jako administracja, względną konkretność w sytuacjach objętych tą działalnością, a wreszcie prowadzenie tej działalności w swoistych formach21. W. Dawidowicz, proponujący dość oryginalne ujęcie administracji, widział ją jako prowadzenie na podstawie ustaw organizatorskiej i kierowniczej działalności należącej do kompetencji systemu podmiotów ustawowo wykreowanych w tym celu22. E. Ochendowski z kolei zwracał uwagę, że administracja jest działalnością zmierzającą do osiągnięcia pewnych celów (jest działalnością trwałą, celową i planową), uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięwzięć23. Z. Leoński podnosił, że każda administracja sprowadza się do celowego oddziaływania na ludzi i stosunki społeczne, każda też administracja organizuje czynności i wytwarza struktury organizacyjne. Wreszcie konieczną cechą i warunkiem realności administracji jest jej autorytet, który powoduje podporządkowanie się tych, którzy uczestniczą w realizacji działań administracji24.

13

Z nowszych wypowiedzi doktryny próbujących zdefiniować administrację można wspomnieć przykładowo pogląd J. Bocia, że administracja publiczna to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach25. Autor kładzie nacisk na cel działalności administracyjnej (zaspokajanie potrzeb zbiorowości i obywateli), którą przyjmuje na siebie prawnie państwo i dystrybuuje (ściślej – jej prowadzenie) pomiędzy różne podmioty. W innej definicji, autorstwa I. Lipowicz26, administracja traktowana jest w perspektywie określonej działalności (stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego, polegającej głównie na bieżącym wykonywaniu ustaw), powiązanej jednak z elementem podmiotowym, w którym bardzo silnie podkreślany jest czynnik ludzki (system złożony z ludzi zorganizowanych w celu prowadzenia wspomnianej działalności). Tak identyfikowana administracja widziana jest jako misja publiczna. Według innego stanowiska (H. Izdebskiego, M. Kuleszy) najważniejszym kwalifikatorem administracji jako działalności jest kryterium prowadzenia jej w zakresie determinowanym interesem publicznym; administracja jest „działalnością władzy wykonawczej, prowadzoną w takim w zakresie, w jakim przemawia za tym interes publiczny (i pozwalają posiadane zasoby finansowe) – w ramach prawa i do jego granic”27. Przykładów prób pozytywnego podejścia do określania administracji od strony jej funkcjonowania można przytoczyć znacznie więcej28.

Jednakże ani wspomniane ujmowanie przedmiotowe administracji, ani też traktowanie jej w rozumieniu podmiotowym nie przyczyniły się do tej pory do skonstruowania w miarę jednolitej, jednoznacznej definicji administracji (administrowania), mającej walor uniwersalnego określenia tego pojęcia. Na trudności czy wręcz brak możliwości wypracowania pełnej definicji administracji publicznej ze względu na złożoność zjawiska, jakie ona odzwierciedla, zwracał uwagę E. Forsthoff, pisząc, że administracji zdefiniować się nie da, można co najwyżej ją tylko opisać29.

14

W dzisiejszej doktrynie prawa administracyjnego coraz częściej wyrażany jest sceptycyzm nie tylko co do możliwości uzyskania zamkniętej naukowej definicji administracji publicznej, lecz także co do potrzeby i celowości takiego jej definiowania30.

Towarzyszy temu dostrzegalna, rozwijająca się tendencja w zakresie określania pojęcia administracji, polegająca na dążności do jego identyfikowania i wyjaśnienia poprzez opisywanie, a nie ujmowanie w ramy klasycznych naukowo i metodologicznie definicji31.

W naszym przekonaniu takie podejście jest całkowicie uzasadnione, zwłaszcza na płaszczyźnie rozważań podręcznikowych. Spróbujmy więc skonstruować określenie administracji w drodze opisowej poprzez ustalenie jej charakterystycznych (typowych) cech, które co prawda nie muszą występować stale, lecz pojawiają się na tyle regularnie, że mogą stanowić o istocie interesującej nas kategorii.

15

Przystępując do tak zaplanowanej charakterystyki kategorii administracji, należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, trzeba przypomnieć, że pojęciu administracji można przypisywać zarówno sens podmiotowy, jak i przedmiotowy. Mówiąc o administracji, uwzględniamy oba aspekty (podmiotowy i przedmiotowy) znaczeniowe, traktując je łącznie jako dwie ściśle ze sobą związane strony opisywanego zjawiska. Inaczej mówiąc, administracja jako obiekt bliższej charakterystyki widziana jest tutaj przez pryzmat kategorii złożonej w swej treści, na którą składa się określona (swego rodzaju) działalność (funkcja administracji, administrowanie) oraz niezbędny do jej prowadzenia zorganizowany system (aparat administracyjny) obejmujący jednostki organizacyjne ułożone w ustalone prawem struktury, środki materialne i finansowe, a przede wszystkim działające faktycznie zespoły ludzkie (kadry administracji), dzięki którym możliwe jest realne wykonywanie administracji i funkcjonowanie aparatu administracyjnego32. Po drugie, pojęcie administracji rozpatrujemy tu w kontekście prawnym, tj. jako kategorię prawną, która zarówno postrzegana jako działalność (funkcja), jak i ujmowana od strony organizacyjnej regulowana jest przez obowiązujące prawo. Po trzecie wreszcie, w dążeniu do określenia administracji mamy na uwadze administracjępubliczną, odnoszącą się do państwa, wspólnot samorządowych itd., nie zaś do podmiotów prywatnych, do których może być również odnoszona działalność administrowania (zarządzania, kierowania), np. gdy mowa o administrowaniu własnym czasem (w sensie realizowania pewnego planu czynności), majątkiem, własnymi przedsięwzięciami gospodarczymi itd., a także gdy mowa o pewnym systemie zorganizowanego działania służącego wykonywaniu zadań i osiąganiu celów prywatnego podmiotu (np. administracja jako zorganizowany system służący zawiadywaniu prywatną działalnością gospodarczą).

16

Uwzględniając wspomniane założenia wyjściowe, w dalszym określaniu (charakterystyce) administracji należy zwrócić uwagę na następujące istotne elementy:

17

W ramach rozważań nad administracją publiczną – zważywszy na szeroki zakres treści pojęciowych tej kategorii, a zwłaszcza rozległy zakres działań nią obejmowanych – dokonuje się często różnych jej wewnętrznych podziałów i klasyfikacji służących generalnie przedstawieniu bardziej uszczegółowionego obrazu tej złożonej funkcji (oraz aparatu ją realizującego). Wspomniane podziały, klasyfikacje, wydzielanie rodzajów administracji itd. mogą być (i są) dokonywane w oparciu o różne szczegółowe kryteria. W rezultacie ta wewnętrzna niejako dyferencjacja kategorii administracji może przedstawiać się w sposób bardziej lub mniej rozbudowany i zróżnicowany. Jeśli np. jako kryterium podziału administracji przyjmuje się rodzaje wyróżnionych przedmiotowo spraw, to daje to niewątpliwie asumpt do wyodrębnienia licznych dziedzin administracji, takich jak przykładowo administracja zdrowia, spraw cudzoziemców, telekomunikacji, energetyki, ochrony środowiska, obrony narodowej, spraw zagranicznych itd. Z kolei odwołanie się do siatki podziału terytorialnego państwa i spojrzenie z tej perspektywy na administrację będzie prowadzić do wyróżnienia administracji centralnej i terenowej, a w ramach tej ostatniej do wskazania np. administracji gminnej, powiatowej, wojewódzkiej czy sołeckiej bądź osiedlowej. Im więcej wymyśli się kryteriów wyodrębnienia, tym bogatsze okazywać się będzie zróżnicowanie w obrębie całej kategorii administracji, które jednak trudno przeceniać z punktu widzenia precyzowania jej charakterystyki. Wydaje się, że w ramach tego opisowego przybliżenia obrazu administracji (i jej istoty) wystarczy wskazać na pewne podstawowe (oraz ogólnie określone) sfery działania i obszary aktywności, mając przy tym na uwadze swego rodzaju nadrzędne kryterium w postaci odzwierciedlenia ich (bezpośrednio lub pośrednio) w regulacji prawnej odnoszącej się do administracji.

18

Kierując się powyższą dyrektywą, można wskazać główne sfery administracji, postrzegane również jako jej rodzaje czy szczegółowe funkcje.

Istotnym rozróżnieniem sfer działania administracji jest wskazanie na sferę zewnętrzną i wewnętrzną, które mają ważne znaczenie m.in. z punktu widzenia związania administracji prawem.

Sfera zewnętrzna administracji obejmuje obszar działań, których adresatami są podmioty usytuowane organizacyjnie poza aparatem administracyjnym (niewchodzące w ramy jego struktur), np. osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej itd. Sfera wewnętrzna zaś to cały system organizacyjny, obejmujący całokształt powiązanych ze sobą różnych podmiotów tworzących w sumie mechanizm strukturalno-funkcjonalny ustanowiony dla wykonywania administracji publicznej rozumianej w przedmiotowym sensie. Innymi słowy, sfera wewnętrzna administracji sprowadza się do tego, co mieści się w granicach aparatu administracyjnego.

Wspomniane znaczenie wyodrębnienia sfery zewnętrznej i wewnętrznej administracji w kontekście związania administracji prawem tkwi, najogólniej rzecz biorąc, w tym, że w występowaniu „na zewnątrz” administracja podlega ściślejszej determinacji prawnej, polegającej na legitymowaniu się podstawami prawnymi w postaci przede wszystkim norm prawa powszechnie obowiązującego. Odnośnie do sfery wewnętrznej rygory podstaw prawnych są łagodniejsze i mogą uwzględniać jako te podstawy także przepisy prawa wewnętrznego, jak również szczególne konstrukcje i rozwiązania prawne dotyczące relacji, układów i stosunków organizacyjnych oraz funkcjonalnych zachodzących w obrębie aparatu administracyjnego (np. kategoria tzw. normy ogólnokompetencyjnej do kierowania, upoważniającej do szerokiego wkraczania podmiotu upoważnionego w działalność podmiotu kierowanego, niedoprecyzowane treści podległości i podporządkowania, traktowane jako otwarcie dla ingerencji każdego rodzaju, która nie jest sprzeczna z prawem itd.).

19

Inny podział sfery administracji, zadomowiony w piśmiennictwie naukowym od dłuższego już czasu, to podział na administrację władczą i niewładczą. U podłoża tego rozróżnienia leży stopień imperatywności działań. Na marginesie można dodać, że ten podział znajduje w doktrynie także ujęcie w postaci administracji zwierzchniej i zawiadowczej, a także iż nawiązuje do wcześniej stosowanego w obrębie całej administracji publicznej rozróżnienia sfery imperium oraz gestii.

Administracjawładcza to taki fragment administracji publicznej, w ramach którego administracja wydaje akty obowiązujące adresatów i w razie potrzeby używa przymusu do ich wyegzekwowania. Administrację tę charakteryzuje zatem prawo wydawania aktów jednostronnych, którym przysługuje domniemanie ważności oraz zapewnienie ich wykonania przez zastosowanie środków przymusu bez ingerencji sądu (przymus bezpośredni).

Administracja niewładcza jest przeciwieństwem administracji władczej, a zatem można powiedzieć krótko, że jest to sfera aktywności administracji, w której nie znajdują zastosowania formy aktów prawnopublicznych, generalnych czy indywidualnych. W tej sferze administracja posługuje się formami właściwymi prawu cywilnemu, a przede wszystkim podejmuje różnego rodzaju działania faktyczne, natury społeczno-organizatorskiej czy też organizacyjno-technicznej i materialnej niewywołujące zwykle skutków prawnych.

Należy dodać, iż administracja władcza i niewładcza limitowana jest prawem. Przepisy prawne bowiem określają, jakimi środkami może posługiwać się administracja publiczna w swoich działaniach. Wybór środków jest dopuszczalny o tyle, o ile na taki wybór prawo zezwala.

20

Kolejne ważne z punktu widzenia przedstawienia kategorii administracji rozróżnienie to rozróżnienie sfery administracji reglamentacyjnej i administracji świadczącej. Podział ten dokonywany jest w oparciu o charakter zadań, a w szerszej perspektywie odnosi się do roli i znaczenia kierunków działalności (aktywności) państwa i innych związków publicznoprawnych.

Sfera reglamentacyjna jest pierwotną i tradycyjną sferą działania administracji publicznej. Sfera ta realizuje się poprzez rozstrzygnięcia w postaci nakazów, zakazów, zezwoleń itp. Administracja wkracza tu w obszar praw jednostki, ogranicza wolności, nakłada obowiązki i obciążenia.

Sfera ta wyrasta z państwa policyjnego, czerpiąc swoje uzasadnienie z „prawa policji” (ius politiae), którego treść wyrażała się w tym, że panujący ma prawo i obowiązek dbać o porządek publiczny i dobro poddanych. Z tego tytułu panujący uprawniony był do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do utrzymywania państwa w dobrym stanie i zapewnienia pomyślności podwładnych.

W państwie parlamentarnym sfera ta nie znika, ale zaczyna się ograniczać, w szczególności w efekcie wprowadzenia podziału władz. Administracja nie jest już wszechwładna, bo nie jest równocześnie władzą ustawodawczą. Administracja nadal realizować ma dobro publiczne, ale ma czynić to w granicach, które ustanawiają ustawy.

Ściślejsze związanie administracji prawem w fazie państwa praworządnego również nie oznacza zniknięcia reglamentacji administracyjnej. Możliwość reglamentacji staje się jednak zdeterminowana prawem i przestaje być efektem ogólnego uprawnienia do działania dla dobra publicznego.

Druga sfera działania administracji, tj. administracja świadcząca, związana jest najogólniej rzecz biorąc z rozwiązywaniem spraw kompleksowych, z działalnością organizatorską łączącą się z zapewnieniem obywatelowi określonych świadczeń lub innych korzyści.

Administracja świadcząca ma na celu poprawę warunków życia obywateli poprzez bezpośrednie wsparcie finansowe i rzeczowe (pomoc socjalna) lub poprzez urządzenia publicznie dostępne (np. szkoły, szpitale itp.).

Ta sfera działania administracji wywodzi się z założeń dotyczących roli państwa w ramach troski o byt obywateli, jego funkcji opiekuńczych i socjalnych wobec społeczeństwa.

Obecnie kategoria administracji świadczącej oznacza obszar działania, kierunek administracji publicznej, w którym administracja podejmuje i realizuje zadania polegające na bezpośrednim lub pośrednim świadczeniu usług materialnych i niematerialnych na rzecz obywateli i ich grup (tudzież innych podmiotów) oraz stwarzaniu warunków (w dziedzinie materialnej i niematerialnej) do zaspokojenia potrzeb społecznych.

21

Można nadmienić, że przytoczony podział nie pokrywa się z rozróżnieniem administracji władczej i niewładczej.

Administracja świadcząca nie może być przeciwstawiana administracji władczej, następuje tu bowiem wzajemne przenikanie, zazębianie się. Przykładowo, określone świadczenia mogą być uzależnione od ustalonego prawem zachowania się podmiotu bądź powiązane z ingerencją władczą (np. przyznanie stypendium zależy od wyników w nauce). Niekiedy świadczenia mogą być przymusowe (np. obowiązek szkolny), a czasami działania władcze i niewładcze mogą się uzupełniać przy realizacji zadań ze sfery administracji świadczącej.

22

Oprócz wskazanego wyżej wyodrębnienia sfer działania administracji możliwe są inne jeszcze podziały w tej materii. Przykładowo można mówić o podziale na policję administracyjną, reglamentację administracyjną (rozumianą jako ograniczenia, przede wszystkim w dziedzinie gospodarczej), świadczenia materialne oraz świadczenia niematerialne (świadczenia obejmowane są w innych klasyfikacjach obszarem administracji świadczącej). Można również wyróżnić w obszarze działania administracji sferę polityki, administrację wykonawczą i zarządczą, a także sprawowanie funkcji właścicielskich oraz zarządu mieniem publicznym. Przy tym podziale wyodrębnienie poszczególnych sfer działania – aczkolwiek zasadne – dokonywane jest według różnych kryteriów.

Wszystkie te podziały i wydzielenia sfer administracji publicznej nie implikują jakichś dalej idących konsekwencji (tym bardziej że podziały te mają charakter konwencjonalny), lecz służą charakterystyce i przybliżeniu treści administracji publicznej. Często prowadzą one do wyróżnienia podstawowych funkcji współczesnej administracji, takich jak funkcja reglamentacyjno-policyjna, funkcja świadcząca oraz funkcja właścicielska i zarządzania majątkiem publicznym35.

23

Osobno warto również wspomnieć o podziale administracji w kontekście całej jej konstrukcji prawnoustrojowej. Z tego punktu widzenia w administracji publicznej wyróżnić można dwa zasadnicze jej składniki, tj. administrację państwową i administrację samorządową. Z kolei w obrębie administracji państwowej daje się wyodrębnić główny jej nośnik w postaci administracji rządowej oraz jako dopełnienie (o zdecydowanie mniejszej skali) administrację państwową nierządową. Wreszcie w odniesieniu do administracji rządowej rysuje się także dalszy podział, a mianowicie na administrację rządową zespoloną i niezespoloną. Gdy chodzi natomiast o administrację samorządową, to składa się ona w pierwszym rzędzie z administracji samorządu terytorialnego, będącej pod względem zakresu, roli i znaczenia zdecydowaną dominantą w obrębie całej administracji samorządowej, oraz administracji samorządu specjalnego, który w dzisiejszym stanie prawnym obejmuje samorząd zawodowy (ściślej: kilkanaście funkcjonujących samorządów zawodowych zrzeszających osoby wykonujące określone zawody zaufania publicznego).

24

Mając na uwadze poczynione ustalenia dotyczące pojmowania kategorii administracji, można przejść do próby sformułowania odpowiedzi na pytanie o pojęcie prawa administracyjnego. Co prawda pomiędzy administracją a prawem administracyjnym zachodzą ewidentne różnice (administracja jest zjawiskiem organizacyjnym, tudzież widzianym funkcjonalnie bądź traktowanym łącznie wraz z innymi jeszcze aspektami, zwłaszcza z czynnikiem ludzkim, zaś prawo administracyjne to kategoria norm zawartych w stosownych regulacjach prawnych), to jednak, jak już podnoszono wcześniej, administracja przywoływana jest niemal powszechnie jako punkt odniesienia dla konstruowania definicji prawa administracyjnego zarówno w dawniejszej, jak i współczesnej doktrynie. Należy jednak zauważyć, że zdefiniowanie prawa administracyjnego, podobnie jak i samej administracji, nie jest zabiegiem prostym. Jak dotychczas w piśmiennictwie naukowym brak jest jednej powszechnie akceptowanej definicji tej gałęzi prawa, spotkać można natomiast w tym zakresie rozliczne próby jej określenia, stosujące odmienne podejścia do wyjaśnienia, na czym polega i czego dotyczy ten składnik porządku prawnego w państwie.

W najprostszym podejściu definiującym prawo administracyjne poprzez odniesienie go do administracji można ujmować je jako gałąź prawa, która normuje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej. Inaczej mówiąc, prawo administracyjne to prawna regulacja procesów administrowania (w szczególności władcze elementy tych procesów) oraz organizacji i postępowania podmiotów (zwłaszcza organów, urzędów itd.), które te procesy realizują36.

Tego rodzaju ujmowanie prawa administracyjnego w żadnej mierze nie prowadzi jednak do pełniejszego jego rozpoznania i określenia jego istoty. Można się w nim bardziej dopatrywać określenia swego rodzaju „prawa administracji” niż prawa administracyjnego37. Nie ulega wszakże wątpliwości, że administrację (w sensie przedmiotowym i podmiotowym) regulują normy prawne przynależne do różnych gałęzi prawa, np. cywilnego, konstytucyjnego, finansowego itd., a nie tylko prawa administracyjnego. Kwalifikowanie więc prawa administracyjnego poprzez odwołanie się do całokształtu regulacji prawnej normującej organizację i działanie administracji okazuje się mało poznawcze i niewystarczające.

25

Dalsze dociekania dotyczące identyfikacji prawa administracyjnego (jego istoty, roli, znaczenia) owocowały (owocują) kolejnymi próbami formułowania różnych jego określeń. Wśród nich można dostrzec – w szczególności na gruncie dawniejszej doktryny – dwa główne kierunki ujmowania prawa administracyjnego, tj. podmiotowy oraz przedmiotowy.

Pierwszy traktuje prawo administracyjne jako system normatywny odnoszący się do podmiotów administrujących, drugi zaś postrzega to prawo jako regulację działalności administracyjnej (funkcji administrowania).

W piśmiennictwie (przywoływanym tu przykładowo) prawo administracyjne z perspektywy podmiotowej określane jest jako zawierające normy prawne regulujące działalność władz administracyjnych. Normy te stanowią również o uprawnieniach i obowiązkach jednostek, ale jedynie względem władz administracyjnych (A. Peretiatkowicz), jako regulacja wewnętrznej organizacji władz administracyjnych i związków publicznoprawnych, jak również stosunków między państwem i tymi związkami a jednostkami i ich zrzeszeniami (S. Kasznica), czy też jako dział publicznoprawnego, wewnątrzpaństwowego porządku prawnego, obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm odnoszących się do ustroju i aktywności administracji (J.S. Langrod)38.

26

Określenia przedmiotowe w poszukiwaniu istoty prawa administracyjnego biorą za punkt wyjścia nie organy administracji (władze administracyjne), lecz głównie ich działanie. Prawo administracyjne w tym przedmiotowym ujmowaniu to gałąź prawa normująca procesy administrowania. Na przykład M. Jaroszyński stwierdzał, że prawem administracyjnym nazywamy ogół norm prawnych regulujących stosunki wynikające z administracyjnej działalności organów państwowych, tj. z bezpośredniego organizowania praktycznej realizacji zadań państwowych39. Przedmiotowe ujmowanie prawa administracyjnego widać w stanowisku J. Starościaka, zgodnie z którym jest nim gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich w swoistych formach prawnych. Trzon prawa administracyjnego stanowią te przepisy, które mogą stanowić podstawę stosunku administracyjnoprawnego40. Przedmiotowe podejście w określaniu prawa administracyjnego prezentuje też E. Ochendowski, który traktuje je jako zespół norm regulujących działalność państwa albo – mówiąc inaczej – funkcje administrowania41.

27

Brak dostrzegalnych efektów w zakresie jednoznacznego określenia prawa administracyjnego przy zastosowaniu kryterium podmiotowego bądź przedmiotowego skłaniał doktrynę do poszukiwania innych kryteriów służących dookreśleniu prawa administracyjnego. Takim „dopowiadającym” (a z biegiem czasu jednym z głównych) wyznacznikiem stało się odwołanie do konstrukcji stosunku prawnoadministracyjnego (sygnalizowane wcześniej stanowisko J. Starościaka, F. Longchampsa de Bériera, J. Filipka)42, akcentowanie „władczości” w regulacji prawnoadministracyjnej (J. Borkowski, W. Dawidowicz) czy też wskazywanie na swoistość metody regulacji jako wyróżnika tej gałęzi prawa (np. F. Longchamps de Bérier, J. Filipek, A. Stelmachowski)43.

28

Pojawiły się w tym zakresie także oryginalne ujęcia. Można tu wspomnieć np. poglądy W.L. Jaworskiego, który za najważniejsze zagadnienie prawa administracyjnego uważał kontrolę administracji państwowej, a prawo to określał jako regulację działalności państwa, którego kontrola należy do jednostki44. Warto również odnotować propozycję W. Dawidowicza, aby odróżniać w ramach prawa administracyjnego dwa porządki prawne, mianowicie „prawo wewnętrzne” określające struktury i inne aspekty (np. powiązania organizacyjne, funkcje poszczególnych jednostek organizacyjnych itd.) organizacji i funkcjonowania aparatu administracyjnego oraz „prawo zewnętrzne”, które normuje kształtowanie przez administrację stosunków społecznych. Autor ten uznawał, że prawem administracyjnym we właściwym znaczeniu jest owo „prawo zewnętrzne”, obejmujące swymi treściami regulację materialnoprawną, konstruujące przy tym charakterystyczny dla tej regulacji model normy prawa administracyjnego45. Towarzyszyła temu propozycja potraktowania prawa administracyjnego ustrojowego jako osobnej gałęzi prawa.

29

W najnowszym piśmiennictwie, zwłaszcza w opracowaniach podręcznikowych, rozważania nad zdefiniowaniem czy chociażby w miarę precyzyjnym określeniem prawa administracyjnego pozostają cały czas ważnym polem dociekań badawczych. W próbach sformułowania definicji dzisiejszego prawa administracyjnego przywoływane są tradycyjne kryteria podmiotowe, przedmiotowe, a także władczość, specyficzne formy działania podmiotów realizujących to prawo czy wreszcie kryterium generowania przy stosowaniu norm prawa administracyjnego stosunków prawnoadministracyjnych. Pojawiają się też jednak inne kryteria (odniesienia) wprowadzające elementy modernizacji ujmowania prawa administracyjnego według wspomnianych dotychczasowych klasycznych wyznaczników. Przykładem może być dość szeroki nurt poglądów, że jednym z podstawowych wyróżników gałęzi prawa administracyjnego (i elementów jego definicji) są aspekty aksjologiczne, dotyczące wartości, jakim służyć ma fragment systemu prawa określany mianem prawa administracyjnego, a zwłaszcza wartości w postaci dobra wspólnego46. Inny przykład nowego podchodzenia do identyfikowania i określania prawa administracyjnego to uwzględnianie determinowania jego treści unormowaniami międzynarodowymi47.

30

Efektem tych wszystkich zabiegów doktrynalnych w zakresie poszukiwania przekonującej, jednoznacznej i szeroko akceptowanej definicji prawa administracyjnego nie jest jednak – jak się okazuje – wypracowanie tego rodzaju definicji, lecz występowanie różnych określeń, w odmienny sposób rozkładających akcenty, gdy chodzi o ustalenie i prezentację istoty prawa administracyjnego. Taki stan rzeczy pokazuje, że zdefiniowanie w sposób jednoznaczny i uniwersalny prawa administracyjnego jest niezwykle trudne, jeśli w ogóle możliwe48. Konstatacja ta prowadzi zaś do wątpliwości co do produktywności podejmowania starań o ujmowanie tego prawa w formuły naukowych definicji w ogóle oraz do refleksji, że bardziej przydatne i prostsze (łatwiej docierające do odbiorcy) wydaje się określanie prawa administracyjnego (podobnie jak administracji) w sposób opisowy, poprzez wskazanie jego charakterystycznych elementów. Można dodać, że dzisiejsza doktryna prawa administracyjnego coraz częściej skłania się ku tej formule ustalenia odpowiedzi na pytanie, co to jest prawo administracyjne, o którym powszechnie wiadomo, że należy do najważniejszych komponentów całego systemu prawnego w państwie49.

31

Jak zatem, przyjmując opisową konwencję objaśniania pojęć, można zdefiniować interesujące nas prawo administracyjne? Otóż określenie tego prawa komponuje się poprzez przywołanie następujących podstawowych cech (wyznaczników swoistości) tej regulacji prawnej: