Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wydanie 3 ebook

RedaktorProf. dr hab. Marek Wierzbowski Prof. dr hab. Rafał Stankiewicz

Postępowanieadministracyjnei sądowoadministracyjne

3. wydaniezmienione i uzupełnione

Autorzy

dr hab. Marcin Dyl, prof. uczelni dr hab. Filip Elżanowski Piotr Gołaszewski dr Marek Grzywacz dr Jacek Piecha dr Joanna Róg-Dyrda dr hab. Maciej M. Sokołowski prof. dr hab. Rafał Stankiewicz dr hab. Ewa Stefańska dr Magdalena Śliwa-Wajda dr hab. Paweł Wajda, prof. uczelni prof. dr hab. Marek Wierzbowski dr Karolina Wojciechowska Katarzyna Ziółkowska

WYDAWNICTWO C.H.BECK WARSZAWA 2022

Poszczególne części opracowali:

Marcin Dyl – część II rozdział II § 18, § 21

Filip Elżanowski – część II rozdział II § 14

Piotr Gołaszewski – część II rozdział I § 6; część II rozdział II § 28; część II rozdział VIII; część VII rozdział V

Marek Grzywacz – część II rozdział I § 2, § 5; część II rozdział II § 16, § 19, § 22–23; część III; część VII rozdział I § 4–5; część VII rozdział III § 16–17

Jacek Piecha – część II rozdział II § 20; część II rozdział VII; część V; część VII rozdział III § 12

Joanna Róg-Dyrda – część II rozdział I § 1–2, § 7; część II rozdział II § 15, § 17; część II rozdział III–IV; część VI; część VII rozdział I § 1–2; część VII rozdział II, część VII rozdział III § 9, § 18

Maciej M. Sokołowski – część II rozdział VI

Rafał Stankiewicz – część II rozdział I § 10; część II rozdział II § 11, § 24–27; część II rozdział V; część VII rozdział III § 19–20; część VII rozdział IV

Ewa Stefańska – część IV

Magdalena Śliwa-Wajda – część II rozdział I § 3; część II rozdział II § 12–13; część VII rozdział VII–XI

Paweł Wajda – część II rozdział I § 4, § 8–9; część VII rozdział I § 3, część VII rozdział III § 10–11, § 13–14; część VII rozdział VI

Marek Wierzbowski – część I

Marek Wierzbowski, Joanna Róg-Dyrda – część VIII

Karolina Wojciechowska – część VII rozdział III § 15

Katarzyna Ziółkowska – część IX

Koordynator zespołu autorskiego: Sebastian Juszczak Wydawca:Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej Recenzent wydawniczy: dr hab. Agnieszka Żywicka, prof. UJK

© Wydawnictwo C.H.Beck 2022

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: Marta ŚwierkPrzygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8291-255-5

Przedmowa

„Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne” zostało przygotowane przez zespół Autorów z Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, mających wieloletnie doświadczenie w zakresie postępowania administracyjnego. Wydawany podręcznik z zakresu postępowania administracyjnego ma już długą tradycję. Poprzedni, choć napisany w innym składzie autorskim, miał osiemnaście wydań. Ten zaś podręcznik miał już dwa wydania. Nastąpiła tu istotna zmiana – zespół redakcyjny obecnie tworzą prof. dr hab. Rafał Stankiewicz i prof. dr hab. Marek Wierzbowski.

Praca ta jest kierowana do dwóch grup Czytelników. Pierwszą z nich są studenci studiów prawniczych i administracyjnych, drugą zaś – praktycy zajmujący się postępowaniem administracyjnym jako sędziowie sądów administracyjnych, pracownicy administracji publicznej (państwowej i samorządowej), oraz osoby występujące w konkretnych sprawach administracyjnych czy podatkowych jako strony lub pełnomocnicy stron. Kierując to dzieło do tak szeroko zakreślonego grona, Autorzy dążyli do wskazania, z jednej strony, teoretycznych podstaw określonych instytucji procesowych, z drugiej zaś, do zamieszczenia informacji praktycznych, a także odnotowania co istotniejszych orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, dotyczących zagadnień proceduralnych ujętych w podręczniku.

Postępowanie administracyjne odgrywa dziś bardzo dużą rolę w praktyce prawniczej. Liczba spraw administracyjnych jest o wiele większa od liczby spraw rozstrzyganych przez sądy powszechne. W sprawach administracyjnych strona często występuje bez pomocy adwokata, a pracownik administracji rozstrzygający sprawę również często nie legitymuje się wykształceniem prawniczym.

Przestrzeganie ustawowo określonych zasad postępowania ma zasadnicze znaczenie dla przebiegu sprawy administracyjnej i oceny prawidłowości wydanej decyzji. Znaczny odsetek decyzji uznawanych przez sądy administracyjne za nieprawidłowe to właśnie decyzje, w których doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ten fakt najpełniej wskazuje, że znajomość procedury często przesądza o wyniku sprawy.

Praca obejmuje trzy podstawowe procedury administracyjne – postępowanie ogólne, podatkowe i egzekucyjne oraz zawiera także część dotyczącą postępowania przed sądami administracyjnymi, postępowań szczególnych i postępowania administracyjnego w Unii Europejskiej.

Postępowanie administracyjne ogólne jest uregulowane Kodeksem postępowania administracyjnego – KPA. Kodeks był wielokrotnie nowelizowany, co jednak nie naruszyło istoty jego podstawowych instytucji. Kodeks postępowania administracyjnego możemy zaliczyć do pomników prawodawstwa polskiego – tak jak Niemcy traktują swój BGB czy Francuzi Code civil.

Polska jest jednym z krajów mających skodyfikowane postępowanie administracyjne. Liczba tych krajów powiększa się i należy do nich także Francja, która od niedawna również posiada skodyfikowane postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne w Polsce jest rozumiane przy tym dość wąsko, podobnie jak w nauce austriackiej czy niemieckiej oraz innych krajów tego prawniczego obszaru kulturowego. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem tylko rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych przez organy administracji. Na skutek tego podejścia, poza zakresem KPA pozostają procedury dokonywania innego rodzaju czynności przez organy administracji – a w szczególności procedury wydawania przepisów, zawierania umów i udostępniania informacji. W Polsce procedury te zawarte są w postaci cząstkowej w odrębnych ustawach.

W 1997 r. ustawodawca wyłączył postępowanie podatkowe z KPA i poddał je odrębnej regulacji prawnej zawartej w Ordynacji podatkowej. Postępowanie podatkowe uważa się nadal za wyodrębniony rodzaj postępowania administracyjnego, dlatego też przepisom proceduralnym zawartym w Ordynacji podatkowej poświęcony jest odrębny fragment podręcznika.

Przymusowe wykonanie decyzji podjętych według KPA czy Ordynacji podatkowej reguluje odrębna ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tę część procedury administracyjnej określa się mianem egzekucji administracyjnej. Instytucjom postępowania egzekucyjnego poświęcona jest odrębna część podręcznika.

Z wydawaniem decyzji przez organy administracji i ich wykonaniem ściśle związana jest weryfikacja tych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne. Dlatego też osobna część podręcznika poświęcona jest sądom administracyjnym i tzw. postępowaniu sądowoadministracyjnemu, czyli postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Ponadto, w podręczniku uwzględniono najważniejsze zmiany legislacyjne w zakresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wprowadzone w ramach tzw. ustawodawstwa COVID-19, tj. wielu ustaw uchwalonych w związku z rozpowszechnianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wirusa SARS-CoV-2 oraz przepisów wykonawczych do nich.

Istotne zmiany do postępowania administracyjnego wniosła też ustawa o doręczeniach elektronicznych.

W ten sposób Czytelnik otrzymuje podręcznik obejmujący cały, podstawowy obszar postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, z uwzględnieniem postępowań szczególnych i postępowania w Unii Europejskiej. Ustawy dotyczące szeroko rozumianego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego były wielokrotnie nowelizowane.

Autorzy będą wdzięczni Czytelnikom za wszelkie uwagi dotyczące treści podręcznika – zostaną one wykorzystane w kolejnych wydaniach.

Warszawa, 2022 r.

Prof. dr hab. Rafał Stankiewicz

Profesor Uniwersytetu Warszawskiego

Prof. dr hab. Marek Wierzbowski

Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, członek Komitetu Sterującego ReNEUAL1

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

COVIDU

ustawa z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.)

DorElU

ustawa z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)

DorPodU

ustawa z 5.7.1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2117)

DostInfPubU

ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176)

DrogPublU

ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.)

EgzAdmU

ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 479)

EwidLU

ustawa z 24.9.2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 510 ze zm.)

FinPublU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.)

GospNierU

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.)

InformPodPublU

ustawa z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2070 ze zm.)

InfŚrodU

ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.)

JęzPolU

ustawa z 7.10.1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 672)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2345 ze zm.)

KKW

ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 53 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)

KP

ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.)

KPK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 534 ze zm.)

KPP

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 26.10.2012 r.)

KRO

ustawa z 25.2.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359)

KSCU

ustawa z 28.7.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2257 ze zm.)

KSH

ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.)

NBPU

ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 492)

OchrDanOsU

ustawa z 10.5.2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1781)

OchrGrU

ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.)

OchrZabU

ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.)

OdpU

ustawa z 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 699)

OKiKU

ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 275)

OpłatSkarb

ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1923 ze zm.)

OrdPod

ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.)

PlanZagospU

ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503)

PrAdw

ustawa z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1651 ze zm.)

PrBank

ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2357 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2439 ze zm.)

PrEnerg

ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.)

PrGeolGórn

ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm.)

PrOchrŚrod

ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.)

PrPoczt

ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1041 ze zm.)

PrPostSAdm

ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.)

PrProk

ustawa z 28.1.2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 66 ze zm.)

PrPrywM

ustawa z 4.2.2011 r. – Prawo prywatne międzynarodowe (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1792)

PrTel

ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 576 ze zm.)

PrUSA

ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137)

PrWłPrzem

ustawa z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 324)

PrWod

ustawa z 20.7.2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.)

RegWewnUrzWSA

rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.8.2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 157, poz. 1177)

RODO

rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L Nr 119, s. 1 ze zm.)

RPDU

ustawa z 6.1.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 141)

RPOU

ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.)

RPrU

ustawa z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 75 ze zm.)

RzPatU

ustawa z 11.4.2001 r. o rzecznikach patentowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 944 ze zm.)

SamGmU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 528)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 547)

SkargaU

ustawa z 17.6.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.)

SystUbezpSpołU

ustawa z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.)

ŚwiadUsłElektU

ustawa z 18.7.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 344)

tarcza

antykryzysowa 3.0.

ustawa z 14.5.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.)

TFUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.)

ZakaźnychU

ustawa z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.)

2. Organy i instytucje

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

NSA (7)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów

PE

Parlament Europejski

PGRP

Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej

SA

sąd apelacyjny

SKO

Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SN

Sąd Najwyższy

SO

sąd okręgowy

TK

Trybunał Konstytucyjny

TSUE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

WSA

wojewódzki sąd administracyjny

ZUS

Zakład Ubezpieczeń Społecznych

3. Publikatory i czasopisma

AUWr

Acta Universitatis Wratislaviensis

BIP

Biuletyn Informacji Publicznej

Biul. SN

Biuletyn Sądu Najwyższego

CBOSA

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dz.U. 

Dziennik Ustaw

Dz.Urz.

Dziennik Urzędowy

EPS

Europejski Przegląd Sądowy

Gl.

Glosa

GP

Gazeta Prawna

Legalis

System Informacji Prawnej Wydawnictwa C.H.Beck

M.P. 

Monitor Polski

MoP

Monitor Prawniczy

NP

Nowe Prawo

NZS

Nowe Zeszyty Samorządowe

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSG

Orzecznictwo Sądów w Sprawach Gospodarczych

OSNAPiUS

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Zbiór Urzędowy. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNC

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSNCP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OSPiKA

Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria A

OTK-B

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria B

OUP

Oxford University Press

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

PiZS

Praca i Zabezpieczenie Społeczne

PL

Przegląd Legislacyjny

PPP

Przegląd Prawa Prywatnego

Pr. Gosp.

Prawo Gospodarcze

Prok. i Pr.

Prokuratura i Prawo

PS

Przegląd Sądowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

R.Pr.

Radca Prawny

RPEiS

Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny

SI

Studia Iuridica

SP

Studia Prawnicze

ST

Samorząd Terytorialny

Wok.

Wokanda

ZNSA

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

4. Inne

art.

artykuł

BFG

Bankowy Fundusz Gwarancyjny

cz.

część

EOG

Europejski Obszar Gospodarczy

ew.

ewentualnie

itd.

i tak dalej

itp.

i temu podobne

KE

Komisja Europejska

KNF

Komisja Nadzoru Finansowego

lit.

litera

m.in.

między innymi

m.st.

miasto stołeczne

nast.

następny (-a, -e)

niepubl.

niepublikowany

Nb.

numer brzegowy

np.

na przykład

Nr

numer

orz.

orzeczenie

pkt

punkt

por.

porównaj

post.

postanowienie

poz.

pozycja

r.

rok

RMŚP

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców

RP

Rzeczpospolita Polska

RPD

Rzecznik Praw Dziecka

RPO

Rzecznik Praw Obywatela

s.

strona (-y)

t.

tom

tekst jedn.

tekst jednolity

tj.

to jest

tzn.

to znaczy

tzw.

tak zwany (-a, -e)

uchw.

uchwała

UE

Unia Europejska

ust.

ustęp

uzas.

uzasadnienie

w zw.

w związku

wyr.

wyrok

zd.

zdanie

ze zm.

ze zmianami

zob.

zobacz

Wykaz literatury

B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AUWr Prawo 1985, Nr 112

B. Adamiak, Nadzwyczajne tryby postępowania, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2017

B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUWr 1988, Nr 922

B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, Nr 2

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, 2017

B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, 2015

B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym, PiP 1993, Nr 3

B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, 2008

B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, 2018

S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowo-administracyjnych, Warszawa 2007, 2009

S. Babiarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PS 2005, Nr 5

C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, dział VI, Warszawa 2009

B. Banaszak, Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997

M. Barczak, Pełnomocnik do doręczeń ustanowiony na podstawie art. 299 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, R.Pr. 2006, Nr 6

A. Bochentyn, J. Szlachetko, K. Ważny, Zaświadczenie [w:] T. Bąkowski, K. Żukowski (red.), Leksykon prawa administracyjnego materialnego: 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2016

J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź–Zielona Góra 1998

J. Chlebny, [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Kraków 2005

K. Chorąży, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, ST 2000, Nr 6

W. Chróścielewski, Nowelizacja art. 126 KPA a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, PiP 1996, Nr 2

W. Chróścielewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018

J. Ciszewski, Postępowanie w zakresie obrotu zagranicznego przed sądami administracyjnymi, PS 2006, Nr 10

B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, 2017

B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2007

B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, 2018

W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989

P. Dobosz, Zasady i tryb ustalania, wymierzania oraz egzekwowania opłat i kosztów w postępowaniach przed organami administracji publicznej – korelacje między humanitaryzmem a legalizmem, Casus 1999, Nr 4

B. Dolnicki, Materialnoprawne i procesowe skutki wydania decyzji w postępowaniu ogólnym i podatkowym, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010

H. Dzwonkowski (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2018

F. Elżanowski, Art. 7, [w:] M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018

J. Filipek, Sankcjonowane i sankcjonujące stosunki administracyjnoprawne, [w:] Księga pamiątkowa prof. Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999

E. Frankiewicz, Miejsce niektórych zarządzeń w systemie źródeł prawa, Casus 2002, Nr 4

S. Gajewski, Kodeks postępowania administracyjnego. Nowe instytucje. Komentarz do rozdziałów 5a, 8a, 14 oraz działów IVa i VIIIa KPA, Warszawa 2017

S. Gajewski, A. Jakubowski, Petycje, skargi i wnioski. Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o petycjach. Komentarz, Warszawa 2015

P. Gołaszewski, Kilka uwag na temat wpisu (opłaty) od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, MoP 2010, Nr 19

P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7.4.2017 r., cz. 1, MoP 2017, Nr 15; cz. 2, MoP 2017, Nr 16; cz. 3, MoP 2017, Nr 17

A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012

M. Grzymisławska-Cybulska, Prawo pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako element realizacji prawa do sądu, Warszawa 2013

A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, Nr 2

R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, Nr 1

R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona Góra 2003

R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2017

R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 10, Warszawa 2017

R. Hauser, W. Piątek, O potrzebie stosowania uproszczeń w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, [w:] J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz (red.), Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018

R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, 2020, 2021

R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, 2017, 2019

E. Iserzon, Postępowanie administracyjne: tekst rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z komentarzem, doktryną i orzecznictwem, Warszawa 1931

E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1965

M. Jabłoński, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis

M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz do art. 132–138 PPSA, [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016

J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2018

J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz (red.), Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018

Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa 1987

R. Janusz, T. Skoczny, Postępowanie antymonopolowe jako szczególne postępowanie administracyjne, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001

M. Jaśkowska, Wpływy zmian w k.p.a. na sferę praw i wolności jednostek, [w:] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2012

M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Warszawa 2018

J. Juchniewicz, M. Kazimierczuk, [w:] M. Chmaj (red.), Wolności i prawa człowieka w konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2016

M. Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009

M. Karpiuk, K. Chałubińska-Jentkiewicz, Informacja i informatyzacja w administracji publicznej, Warszawa 2015

M. Kasiński, Sankcje administracyjne a patologie w działaniu administracji, [w:] M. Stahl, R. Lewicki, M. Lewicka (red.), Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, Warszawa 2011

K. Kędzierski, Informatyzacja administracji publicznej, [w:] E. Ura, S. Pieprzny (red.), Problemy współczesnej administracji publicznej w Polsce, Rzeszów 2016

R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis

R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2017

M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, PiP 2000, Nr 3

E. Klat-Górska, Właściwe a wadliwe oznaczenie strony w decyzji administracyjnej, NZS 2007

E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, ST 2006, Nr 7–8

L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001

W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938

Z. Kmieciak, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne a europejskie standardy sądowej kontroli aktów, ST 2005, Nr 5

Z. Kmieciak, Koncepcja trybu uproszczonego w postępowaniu administracyjnym ogólnym, PiP 2014, Nr 8

Z. Kmieciak, Milczące załatwienie sprawy a prawo do odwołania i skargi do sądu administracyjnego, PiP 2018, Nr 9

Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, PiP 2005, Nr 1

Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i uproszczone przed sądem administracyjnym, PiP 2003, Nr 10

Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach ochrony konkurencji a koncepcja procedury hybrydowej, PiP 2002, Nr 4

Z. Kmieciak, Zakres udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, RPEiS 2008, Nr 2

Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014

Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, Nr 10

Z. Kmiecik, Glosa do wyr. NSA z 17.11.2006 r., I OSK 42/06, Casus 2007, Nr 2

Z. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002

Z. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, Casus 2007, Nr 46

Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009

E. Knosala, G. Łaszczyca, „Uprawdopodobnienie” i „prawdopodobieństwo” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] A. Nowak (red.), Wokół problematyki cywilnoprocesowej. Studium teoretycznoprawne. Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej Profesora Kazimierza Korzana, Katowice 2001

H. Knysiak-Molczyk, Czynności pełnomocnika w postępowaniu wyjaśniającym, [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2016

H. Knysiak-Molczyk, Prawo pomocy w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PS 2003, Nr 11–12

H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PS 2006, Nr 2

H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2008

H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004

H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015

H. Knysiak-Molczyk, T. Woś, Sądownictwo administracyjne pięć lat po reformie, PPP 2010, Nr 1

H. Knysiak-Sudyka, Posiedzenia sądowe, [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016

H. Knysiak-Sudyka (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2018

H. Knysiak-Sudyka, L. Klat-Wertelecka, Model administracyjnego postępowania uproszczonego, PiP 2016, Nr 7

M. Kobak, Prawomocność formalna orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, ZNSA 2007, Nr 2

K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2014

M. Kopacz, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Olsztyn 2008

A. Korzeniowska, Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji publicznej, ST 1997, Nr 3

A. Krasuski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2015

G. Krawiec, Europejskie prawo administracyjne, Warszawa 2009

G. Krawiec, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego, Sosnowiec 2007

M. Król-Bogomilska, Zasady procedury cywilnej w postępowaniu przed Urzędem Antymonopolowym, cz. I, Gl. 1995, Nr 8

E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013

M. Kulikowska, M. Piłaszewicz, Koszty w ustawie o postępowaniu przed sądem administracyjnym – zagadnienia wybrane, Gl. 2004, Nr 2

M. Kuliński (red.), Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2017

J.S. Langrod, Res iudicata w prawie administracyjnym, Kraków 1931

D. Lebova, K. Sikora, Decyzja jako kwalifikowany akt administracyjny, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010

M. Lewicki, Pojęcie sankcji prawnej w prawie administracyjnym, PiP 2002, Nr 8

G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I. Komentarz do art. 1–103, Warszawa 2010

B. Majchrzak, Postanowienia rozstrzygające o istocie sprawy w administracyjnym postępowaniu ogólnym, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010

A. Majzner, Instytucja ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, ZNSA 2009, Nr 2

J. Malanowski, [w:] M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018

A. Matan, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001

A. Mituś, E-administracja: korzyści i zagrożenia, [w:] P. Suwaj, J. Zimmermann (red.), Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, Warszawa 2013

E. Modzelewska-Wąchal, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2002

E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1994

I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, [w:] M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, Warszawa 2011

J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3

D.K. Nowicki, S. Peszkowski, Kilka uwag o szczególnym charakterze administracyjnych kar pieniężnych, [w:] M. Błachucki (red.), Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa, Warszawa 2015

E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 2002

D. Pawlicka-Błażejewska, M. Sarnowiec-Cisłak, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym – wybrane aspekty, PL 2012, Nr 3

S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2018

W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA 2017, Nr 5

W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011

W. Piątek, Postępowanie sądowoadministracyjne, skarga na uchwałę rady gminy, tryb samokontroli. Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18, OSP 2018, Nr 12, poz. 130

J. Piecha, Sprzeciw w prawie administracyjnym, Warszawa 2021

M. Podleśny, Uprawdopodobnienie i prawdopodobieństwo w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 2006, Nr 3

A. Prasal, E. Perłakowska, G. Abgarowicz, Procedury elektronicznego zarządzania dokumentacją w administracji, Warszawa 2018

P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018

G. Radecki, Wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego w ramach pomocy w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ZNSA 2013, Nr 2

M. Romańska, Administracyjne postępowanie uproszczone – ocena rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 7.4.2017 r. i pewne propozycje de lege ferenda, [w:] J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz (red.), Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018

G. Rząsa, Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej, Warszawa 2011

G. Rząsa, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2008, Nr 8

M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, Nr 3

M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 1, Warszawa 2016

T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2014

A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009

J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1974

R. Stankiewicz, O niektórych aspektach stosowania instytucji wygaśnięcia decyzji administracyjnej, [w:] J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz (red.), Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018

R. Stankiewicz, O niektórych problemach związanych ze stosowaniem art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, SI 2011, Nr LIII

R. Stankiewicz, Radca prawny w postępowaniu mediacyjnym przed sądami administracyjnymi, R.Pr. 2006, Nr 5

R. Stankiewicz, Realizacja prawa do petycji, [w:] M. Błachucki, G. Sibiga (red.), Skargi, wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, Wrocław 2017

R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w Kodeksie postępowania administracyjnego po nowelizacji, R.Pr. 2017, Nr 2

R. Stankiewicz, Zmiany k.p.a. w zakresie przepisów dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego, [w:] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2012

A. Stawicki, E. Stawicki (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2016

E. Stefańska, Zasady postępowania dowodowego w sprawach z zakresu ochrony konkurencji – na etapie postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, [w:] A. Doliwa, S. Prutis (red.), Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne, Warszawa 2012

J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009

J. Supernat, B. Kowalczyk (red.), Kodeks postępowania administracji Unii Europejskiej, Warszawa 2017

M. Swora, Z. Muras (red.), Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2016

B. Szafrański, R. Weydmann, Infrastruktura informacyjna nowoczesnego państwa, Warszawa 2019

D. Szostek (red.), e-Administracja. Prawne zagadnienia informatyzacji administracji, Wrocław 2009

M. Szpunar, Kilka uwag systematyzujących na temat zakresu zastosowania Karty Praw Podstawowych UE, EPS 2015, Nr 10

E. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004

P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016

M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, SP 2003, Nr 4

R. Talaga, Obowiązek ponoszenia kosztów sądowych przez kuratora spadku w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PS 2018, Nr 4

J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011

J.P. Tarno, Psucie kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010

J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Z problematyki wznowienia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, ST 1996, Nr 5

A. Trela, M. Swora (red.), Koszty i opłaty w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2007

P. Wajda, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 39–56, Legalis

J. Wegner-Kowalska, [w:] R. Grzeszczak, A. Szczerba Zawada (red.), Prawo administracyjne Unii Europejskiej, Warszawa 2016

M. Wiącek, Skarga kasacyjna przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa), PiP 2011, Nr 3

M. Wierzbowski, Glosa do wyr. NSA z 3.9.1992 r., III SA 1407/92, OSP 1994, Nr 6

M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, Nr 1

M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi,Warszawa 2017

M. Wierzbowski, H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, Kodeks postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, Warszawa 2015

M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Kilka uwag w kontekście stosowania art. 149 k.p.a. po jego nowelizacji, [w:] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2012

M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008

K. Wojciechowska, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jako narzędzie walki z przewlekłością postępowania administracyjnego, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski, M. Grzywacz (red.), Prawo administracyjne dziś i jutro, Warszawa 2018

T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, Nr 6

T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017

T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, 2016

P. Wróbel, Czynności w obrocie zagranicznym, [w:] J. Drachal, R. Hauser (red.), Metodyka pracy w sądach administracyjnych, Warszawa 2018

A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018

P. Zaborniak, Wybrane kwestie stosowania prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2006, Nr 4–5

J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 2017, Nr 8

J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, Nr 1

J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996

J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, Nr 5–6

Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego

Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb działania organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków konkretnych podmiotów, niepodporządkowanych im służbowo.

Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obowiązkach takich konkretnych podmiotów odbywa się w formie aktu administracyjnego. Akt administracyjny to „oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie”. Przepisy nadają aktom administracyjnym różne nazwy, np. zezwolenie, pozwolenie, nakaz, koncesja. Kodeks postępowania administracyjnego określa akty administracyjne mianem decyzji administracyjnej, a akty wydawane w toku postępowania mianem postanowienia.

Można też określić postępowanie administracyjne jako dział prawa regulujący tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia, jakie przysługują adresatom aktów administracyjnych w trakcie ich wydawania.

Podkreślenie w definicji postępowania administracyjnego faktu, że dotyczy ono tylko sfery wydawania aktów administracyjnych, jest istotne. Organy administracji działają bowiem w różnych formach prawnych. Opierając się na najszerzej przyjętej klasyfikacji stworzonej przez J. Starościaka, można powiedzieć, że działania organów administracji przybierają następujące formy prawne:

1) akty normatywne;

2) akty administracyjne;

3) ugody;

4) porozumienia administracyjne;

5) czynności cywilnoprawne;

6) czynności faktyczne.

Szczegółowo formy działania administracji omawiają podręczniki prawa administracyjnego i monografie poświęcone poszczególnym formom. Niektórzy Autorzy poszerzają ten katalog o pewne inne działania, które w chwili tworzenia katalogu przez prof. J. Starościaka nie odgrywały istotnej roli w polskim prawie administracyjnym.

Postępowanie administracyjne dotyczy trybu działania organów administracji tylko przy wydawaniu aktów administracyjnych, a nie podejmowaniu działań w innych formach. Dlatego przepisów o postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przy: wydawaniu aktów normatywnych, wydawaniu poleceń podporządkowanym jednostkom organizacyjnym, składaniu oświadczeń woli według przepisów prawa cywilnego.

Trzeba jednak zauważyć, że – w wąskim co prawda zakresie – procedura administracyjna potrafi nieco wykraczać poza obszar aktu administracyjnego – szczególnie wówczas, gdy chodzi o czynności będące substytutem aktu administracyjnego. Przykładem może być zawarcie w sprawie administracyjnej ugody w miejsce wydania decyzji administracyjnej albo dokonanie w ramach egzekucji administracyjnej czynności faktycznych w ramach środka egzekucyjnego, jakim jest przymus bezpośredni, w celu wykonania ciążącego na stronie obowiązku. W ostatnich latach wiele aktów administracyjnych zostało zastąpionych tzw. milczącym załatwieniem sprawy – zob. Część II, Rozdział I § 20.

Wszystko to jednak nie zmienia faktu, że procedura administracyjna jest skoncentrowana wokół wydania i wykonania aktu administracyjnego. Jak wspomnieliśmy, akt administracyjny jest określany w ustawach różnymi nazwami, np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, koncesja (ale terminem koncesja na roboty budowlane bywa też określany pewien rodzaj umów), nakaz itd.

Najogólniej rzecz biorąc, procedura administracyjna służy dwóm zasadniczym celom:

1) stworzeniu zasad działania organów administracji dla realizacji norm materialnego prawa administracyjnego;

2) zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji.

Służąc tym dwóm na pozór rozbieżnym celom, przepisy postępowania administracyjnego dążą do ochrony zarówno interesów indywidualnych, jak i interesu publicznego.

O ile procedury karna i cywilna obejmują całość działalności sądów, o tyle procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działalności organów administracji, tam gdzie dochodzi do wydania lub wykonania aktu administracyjnego.

Procedura administracyjna dość istotnie różni się od procedury karnej i cywilnej:

1) jak wspomniano, procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działań organów administracji;

2) w każdym stosunku administracyjnoprawnym jest organ administracji, który jednocześnie rozstrzyga władczo o sytuacji prawnej strony (obywatela, przedsiębiorcy itd.); z zasady nie mamy tu do czynienia ze sporem przed bezstronnym sądem; od tej zasady bywają nieliczne wyjątki, gdy w tej samej sprawie występują strony o sprzecznych interesach lub ustawodawca przekazał sprawy cywilne do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym; podobnie będzie w przypadku przeprowadzania mediacji w toku postępowania administracyjnego – zob. Część II, Rozdział I § 16 podręcznika;

3) zróżnicowanie działalności organów administracji powoduje pewną trudność w ujednoliceniu procedury, która ma obejmować postępowania przed niemal wszystkimi organami administracji. Sprawy z zakresu oświaty różnią się bardzo od spraw budowlanych czy od opieki społecznej, czy spraw z zakresu udzielania koncesji w oparciu o prawo energetyczne.

Postępowanie administracyjne w sposób naturalny kojarzone jest przede wszystkim z Kodeksem postępowania administracyjnego. Niewątpliwie KPA odgrywa wiodącą rolę w kształtowaniu postępowania administracyjnego, jemu też poświęcona jest większa część niniejszego podręcznika.

Jednak postępowanie podatkowe zostało uregulowane w odrębnej ustawie – Ordynacja podatkowa, a wiele aktów materialnego prawa administracyjnego zawiera przepisy proceduralne będące leges speciales do KPA.

Z kolei w samym KPA znajdujemy przepisy wykraczające poza postępowanie administracyjne, dotyczące skarg i wniosków, wydawania zaświadczeń czy kar administracyjnych.

W ten sposób system przepisów procedury administracyjnej obejmuje następujące grupy:

1) przepisy tzw. ogólnego postępowania administracyjnego, czyli postępowania prowadzącego do wydania i kontroli prawidłowości aktu administracyjnego; te przepisy obecnie zawarte są w KPA;

2) przepisy o wykonaniu aktów administracyjnych i innych obowiązków wynikających z mocy ustawy, czyli tzw. egzekucji administracyjnej; te przepisy zawiera EgzAdmU;

3) przepisy postępowania podatkowego zawarte w OrdPod;

4) przepisy licznych ustaw zaliczanych do prawa materialnego zawierają rozsiane przepisy proceduralne, które traktujemy jako leges speciales wobec ogólnej procedury administracyjnej. Dotyczą one w szczególności treści wniosków czy podań o przyznanie określonego uprawnienia. Często dotyczą też postępowania dowodowego, czasu trwania postępowania, elementów decyzji. Przepisy takie, ustanawiające wyjątki od KPA, powinny być interpretowane ściśle, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami wykładni prawa. Ze względu na rozmiar takich szczególnych uregulowań, tylko w pewnym zakresie tego typu odstępstwa od KPA mogą być sygnalizowane w podręczniku.

Odrębnym zagadnieniem są postępowania przed Prezesem UOKiK i przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. Przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przewidują w ograniczonym zakresie stosowanie obok KPA również KPC i nawet KPK, nie mówiąc o tym, że sama ta ustawa zawiera liczne przepisy proceduralne. Szczególne potraktowanie postępowania przed Prezesem UOKiK w części uzasadnione jest specyfiką i różnorodnością spraw rozstrzyganych przez ten organ, gdzie obok klasycznych spraw ochrony konkurencji, zakres kompetencji obejmuje również pomoc publiczną, ochronę konsumentów, bezpieczeństwo produktów itd.

Pojawiają się też tendencje do ograniczenia uprawnień, jakie KPA daje stronom postępowania. Przykładem może tu być tzw. postępowanie wyjaśniające, regulowane przez ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym i OKiKU. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania karnego lub administracyjnego (w przypadku OKiKU zwanego antymonopolowym).

Osobnym zjawiskiem jest wydawanie tzw. specustaw dotyczących kluczowych inwestycji budowlanych. Ustawy te, w założeniu o ograniczonym czasie obowiązywania, zawierają liczne przepisy z zakresu procedury administracyjnej ukierunkowane na szybkie wydawanie niezbędnych decyzji1;

5) przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Omawia się je wspólnie z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego jako jego naturalną kontynuację polegającą na sprawdzeniu prawidłowości decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi zawarte są w PrPostSAdm.

Procedura administracyjna jest więc ściśle powiązana z istnieniem systemu sądownictwa administracyjnego.

Podstawowe zasady postępowania administracyjnego są z reguły produktem orzecznictwa sądów administracyjnych i niejednokrotnie później znajdują swe odzwierciedlenie w przepisach ustawowych. Brak sądownictwa administracyjnego mógłby czynić pustymi deklaracje zawarte w najlepiej napisanej ustawie, uniemożliwiać obywatelom dochodzenie swoich praw, wynikających z postępowania administracyjnego.

Obok sądów administracyjnych (wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego) istnieje Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, będący wydziałem XVII Sądu Okręgowego w Warszawie, który rozpatruje odwołania od decyzji Prezesa UOKiK, Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określone odpowiednio w OKiKU, PrEnerg, PrTel, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów regulują przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W ograniczonym zakresie spraw właściwe do rozpatrywania skarg na decyzje i postanowienia tych organów są sądy administracyjne.

Pojawiają się też czasem postępowania określone mianem hybrydowych. Postępowanie o hybrydowym charakterze to takie, które jest mieszanką cech pochodzących z co najmniej dwóch procedur prawnych o różnej naturze.

W niektórych krajach mających skodyfikowane postępowanie karne i cywilne nie ma skodyfikowanego postępowania administracyjnego, a jeżeli takowe istnieje, cechuje je znaczny stopień uogólnienia.

Francja, będąca w znacznym stopniu kolebką nowoczesnego prawa administracyjnego, mająca duży wpływ na inne kraje, dopiero od niedawna ma skodyfikowane postępowanie administracyjne. W Niemczech na poziomie federalnym ustawa o postępowaniu administracyjnym została wydana dopiero w 1976 r. i cechuje ją znaczny stopień ogólności.

Polska należy do grupy krajów mających najwcześniej skodyfikowane postępowanie administracyjne. Pierwsza kodyfikacja zawarta była w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.3.1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Rozporządzenie to, choć wielokrotnie zmieniane obowiązywało do wejścia w życie KPA. Sam KPA był też wielokrotnie nowelizowany, zmieniał się też jego zakres przedmiotowy, np. w pewnych okresach obejmował problematykę postępowania podatkowego, a także sądownictwa administracyjnego.

Część II. Postępowanie administracyjne ogólne – Kodeks postępowania administracyjnego

Rozdział I. Przepisy ogólne

§ 1. Zakres obowiązywania

Zakres obowiązywania KPA został uregulowany w art. 1–5 KPA, określających zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz definicje legalne pojęć użytych w Kodeksie. Zakres obowiązywania KPA nie pokrywa się jednak z zakresem stosowania przepisów dotyczących ogólnego postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego normuje bowiem kilka rodzajów postępowania administracyjnego:

1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;

2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;

5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;

6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

Jak wskazał NSA w wyroku z 7.3.2019 r., „Granice przedmiotowe wszczęcia postępowania administracyjnego wyznacza art. 1 pkt 1 KPA przez ustanowienie przesłanek stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego postępowania administracyjnego”1.

Zakres obowiązywania rozszerzają dodatkowo art. 2 KPA stanowiąc, że Kodeks normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych oraz art. 2a KPA, zgodnie z którym Kodeks normuje sposób wykonywania obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 RODO, w postępowaniach wymienionych w art. 1 i 2 KPA. Wykonanie tego obowiązku odbywa się niezależnie od obowiązków organów administracji publicznej przewidzianych w KPA i nie wpływa na tok oraz wynik postępowania, podobnie jak wystąpienie z żądaniem ograniczenia przetwarzania (art. 18 RODO) nie wpływa na tok i wynik postępowań, o których mowa w art. 1 i 2 KPA.

Najważniejszym rodzajem postępowania administracyjnego jest ogólne postępowanie administracyjne (postępowanie jurysdykcyjne), uregulowane w działach I, II, IV, IX i X KPA. Oprócz tego KPA zawiera regulacje normujące postępowanie w sprawach sporów kompetencyjnych (o właściwość), zawarte w art. 22–23 KPA, europejskiej współpracy administracyjnej, o której mowa w dziale VIIIa KPA, pozajurysdykcyjne postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń w dziale VII KPA oraz w sprawie skarg i wniosków w dziale VIII KPA, a także zasady nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu w dziale IVa KPA. Dodatkowo w dziale III KPA zawarto przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych.

Ogólne postępowanie administracyjne związane jest z istnieniem drogi administracyjnejsensu stricto, która zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 KPA jest dopuszczalna:

1) w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub załatwianych milcząco [przy czym zgodnie z wyrokiem NSA z 4.9.2019 r.2, jeśli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych)];

2) przed organami administracji publicznej oraz przed innymi organami państwowymi, a także przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub załatwianych milcząco.

Dodatkowo w prawie administracyjnym przyjmuje się odesłanie do stosowania przepisów KPA, które to odesłania rozszerzają zakres obowiązywania KPA3.

Określając zakres obowiązywania KPA musimy wziąć pod uwagę także przesłanki negatywne jego stosowania zawarte w art. 3. Zgodnie z tym przepisem KPA nie stosuje się do:

1) postępowania w sprawach karnych skarbowych (stosuje się jednak przepisy działu VIII);

2) spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów działów IV i VIII;

3) w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (stosuje się jednak przepisy działu VIII);

4) w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej;

5) w sprawach podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w punkcie wyżej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (stosuje się jednak przepisy działu VIII).

W art. 3 § 5 KPA zawarto jednak delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w przedmiocie rozciągnięcia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w całości lub w części na postępowania w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 KPA (nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz podległości służbowej pracowników organów i tych jednostek organizacyjnych). Jak dotąd jednak nie wydano takiego rozporządzenia.

Ponadto, w art. 4 KPA wyrażono wynikającą z prawa międzynarodowego zasadę dotyczącą zakazu naruszania przez ustawodawstwo wewnętrzne poszczególnych państw przysługujących określonym osobom uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz umów i zwyczajów międzynarodowych. Jest to wyraz prymatu prawa międzynarodowego nad prawem krajowym, znajdujący swoje źródło w art. 9, 87 i 91 Konstytucji RP. Użycie przez przepis sformułowania „nie narusza” oznacza, że w przypadku, w którym stosowanie KPA mogłoby naruszyć uprawnienia tych osób, przepisów KPA nie należy stosować w całości lub w części. Z tego też względu art. 48 § 2 KPA w zakresie doręczania pism kierowanych do osób korzystających z uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego odsyła do przepisów szczególnych, umów i zwyczajów międzynarodowych.

Aby poprawnie ustalić zakres obowiązywania KPA musimy zbadać także zakres znaczeniowy pojęć użytych w Kodeksie, przede wszystkim tych, które pozwolą na ustalenie zakresu podmiotowego KPA. W art. 5 KPA zawarto definicje legalne, przy czym § 1 tego artykułu odnosi się do rozumienia przepisów pozakodeksowych, wskazując że, jeśli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy KPA, § 2 zaś zawiera tzw. słowniczek wyjaśniający znaczenie pewnych terminów na potrzeby stosowania KPA.Znaczenie art. 5 § 1 KPA będzie jednak malało, gdyż obecnie – zgodnie z poprawną praktyką legislacyjną – coraz częściej przepisy szczególne zawierają poprawne odwołanie, wskazując że stosuje się „przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego”. Z punktu widzenia stosowania KPA istotne znaczenie mają przede wszystkim zawarte w § 2 definicje „kodeksu”, „organów administracji publicznej”, „ministrów”, „organizacji społecznych” oraz „organów jednostek samorządu terytorialnego”. Kodeksem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 1 KPA jest oczywiście Kodeks postępowania administracyjnego.

Organy administracji publicznej zostały zdefiniowane poprzez wymienienie desygnatów tego zbioru. Definicja ta nie jest idealna. Po pierwsze, zawiesza szereg odwołań wewnętrznych, a po drugie, odnosi się do pojęć, które nie zostały zdefiniowane w KPA, a ich rozumienie wymaga sięgnięcia do literatury i orzecznictwa4. Organami administracji publicznej zgodnie z art. 5 § 2 KPA będą ministrowie (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA), centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich (tj. wojewodów) lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 KPA) oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 KPA (inne niż wymienione w art. 1 pkt 1 KPA organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 KPA). W rozumieniu KPA organami administracji publicznej są zatem m.in. Prezes Rady Ministrów, Krajowa Rada Rzeczników Patentowych (w zakresie w jakim przeprowadza egzamin kwalifikacyjny), rektor uczelni5, okręgowa rada adwokacka (w zakresie w jakim podejmuje uchwałę w przedmiocie uprawnień zawodowych), Prezes UTK, ale także na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 30.10.2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku6 Prezes Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu w zakresie zadań wynikających z tej ustawy. Warto zwrócić uwagę, że art. 5 § 2 pkt 3 KPA wymienia jako organy administracji państwowej centralne organy administracji rządowej. Grupa ta jest niejednolita, ale zasadniczo obejmuje organy, których właściwość miejscowa rozciąga się na terytorium całego państwa, i które podległe są organom naczelnym. W przypadkach niektórych organów przepisy regulujące ich ustrój wprost nazywają je centralnymi organami administracji rządowej. Tu możemy wskazać jako przykład art. 259 ustawy z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej7, który stanowi, że centralnym organem administracji rządowej w sprawach z zakresu własności przemysłowej jest Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej czy art. 21 ust. 2 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne8, zgodnie z którym centralnym organem administracji rządowej jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Istnieją również organy, których charakter jest przedmiotem sporów doktrynalnych i niekiedy są uznawane za centralne organy administracji rządowej, a niekiedy nie.

Ministrami w rozumieniu KPA są Prezes i wiceprezesi Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 KPA. Za ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA uznano także Komisję Nadzoru Finansowego9 czy Komendanta Głównego Policji10.

Organizacjami społecznymi w rozumieniu KPA są organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Można zauważyć, że w części, w której ustawodawca definiuje organizacje społeczne poprzez wskazanie, iż są nimi inne organizacje społeczne mamy do czynienia z błędem idem per idem, utrudniającym dokonanie właściwej wykładni11. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się natomiast szeroką wykładnię, choć nie ma tu jednolitych poglądów i dotyczy to w szczególności kwestii uznania za organizację społeczną fundacji, które nie mają charakteru korporacyjnego. Charakter korporacyjny jest przy tym jednym z kryteriów wskazywanych niekiedy w literaturze dla uznania, że mamy do czynienia z organizacją społeczną. Na stanowisku, zgodnie z którym fundacja jest organizacją społeczną, stanął jednak NSA (7) w uchwale z 12.12.2005 r.12, a uchwała ta pozostaje aktualna. Powołując się na literaturę i orzecznictwo, A. Gronkiewicz wskazuje, że można wyodrębnić następujące kryteria uznania danego podmiotu za organizację społeczną:

1) funkcjonowanie poza sektorem państwowym i gospodarczym;

2) cel o charakterze społecznym;

3) trwałość celu;

4) charakter dobrowolny organizacji w sensie dobrowolności przynależności członków do organizacji;

5) autonomia organizacyjna13.

Dyskusyjne jest jednak kryterium dotyczące braku związku z sektorem gospodarczym, co związane jest z pojawiającym się w literaturze poglądem zaliczającym do zbioru organizacji społecznych także spółki handlowe14. Można zaproponować, aby za organizację społeczną uznać wyodrębnione dobrowolne zrzeszenie osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek nieposiadających osobowości prawnej lub masę majątkową, znajdujące się poza sektorem państwowym i samorządem terytorialnym, powołane i działające w określonym celu społecznym.

Szeroką definicję przyjęto w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozumieniu KPA są nimi: organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży działający w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Tu również można poczynić uwagi krytyczne dotyczące sposobu definiowania. Przykładowo, definicja wskazuje jako organ jednostki samorządu terytorialnego zarówno wójta, jak i odrębnie organy gminy. Wójt jest jednak organem gminy, a zatem nie ma obecnie konieczności jego wyodrębniania. Ponadto, przepis ten pomija organy jednostek pomocniczych15 oraz – wbrew ustrojowej odrębności – uznaje za organ jednostki samorządu terytorialnego samorządowe kolegium odwoławcze.

§ 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego

I. Uwagi ogólne

Zasady ogólne postępowania administracyjnego, na wzór innych zbiorów zasad występujących w ramach systemu prawnego, są ogólnymi normami, mającymi niezwykle doniosłe znaczenie dla działalności organów administracji publicznej. Są to pewnego rodzaju najważniejsze reguły postępowania, „wyjęte niejako przed nawias”16, przesądzające o kształcie przyjętego modelu procedury administracyjnej17. Zasady, pomimo swojej znacznej ogólności, nie są jednak wyłącznie zaznaczeniem celu, który obrał sobie ustawodawca czy apelem do podmiotów stosujących pozostałe przepisy prawa. Nie są to również reguły kształtowane przez szeroko rozumianą doktrynę na podstawie praktyki stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na ich umieszczenie przez ustawodawcę w art. 6–16 KPA, są one „integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji publicznej wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury”18, co jest często podkreślane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Bardzo duży stopień ogólności zasad należy traktować raczej jako niewątpliwą zaletę, ułatwiającą ich zastosowanie na wielu etapach postępowania. Warto również podkreślić, że konstrukcje i instrumenty przewidziane w dalszych przepisach Kodeksu mają być uszczegółowieniem oraz sposobem realizacji konkretnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z tego też powodu, w ramach procesu dydaktycznego należy zwracać szczególną uwagę na wskazane powyżej związki, a nie ograniczać się wyłącznie do przytoczenia zasad ogólnych na wstępnym etapie nauki procedury administracyjnej. W ramach przepisów Kodeksu, na co zwraca również uwagę B. Adamiak19, różni Autorzy wskazują odmienną liczbę i nomenklaturę dla poszczególnych zasad ogólnych lub ich części. W naszym przypadku wyróżnimy, a poniżej szczegółowo omówimy następujące zasady ogólne postępowania administracyjnego:

1) praworządności (art. 6 i 7 KPA);

2) prawdy obiektywnej (art. 7 KPA);

3) uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 KPA);

4) współdziałania (art. 7b KPA);

5) rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych (art. 7a KPA);

6) pogłębiania zaufania (art. 8 KPA);

7) informowania (art. 9 KPA);

8) czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 KPA);

9) przekonywania (art. 11 KPA);

10) szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA);

11) polubownego rozstrzygania kwestii spornych (art. 13 KPA);

12) pisemności (art. 14 KPA);

13) oceny działalności urzędów (art. 14a KPA);

14) dwuinstancyjności (art. 15 KPA);

15) trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 KPA);

16) sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 16 § 2 KPA);

17) prawomocności decyzji administracyjnej (art. 16 § 3 KPA).

Warto jednak zaznaczyć, że nie tylko powyższe ogólne reguły będą miały znaczenie dla całości funkcjonowania procedury administracyjnej w Polsce. Również zasady wywodzone z Konstytucji RP (w tym m.in. zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada legalizmu i praworządności, zasada równości wobec prawa, zasada proporcjonalności, zasada dwuinstancyjności), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Europejskiego Kodeksu Prawa do Dobrej Administracji czy z Kodeksu Dobrej Administracji, będą bezpośrednio połączone z zasadami ogólnymi KPA albo będą uzupełniać wytworzone na ich podstawie ramy działalności organów, stron i uczestników postępowania20.

II. Zasada praworządności

Zasada praworządności jest niewątpliwie jedną z najistotniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie bez powodu została ona też uregulowana jako pierwsza w ramach kodeksowego katalogu (art. 6 KPA), wyznaczając pewnego rodzaju ramy działalności organów administracji publicznej. Zasada ta jest ściśle powiązana z konstytucyjną zasadą legalizmu i w tym zestawieniu należy ją interpretować21. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej (w tym interesujące nas organy administracji publicznej) działają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 KPA wskazuje na działanie na podstawie przepisów prawa). Inaczej więc niż podmioty administrowane, przy działaniach kształtujących sytuację indywidualną, podmioty administrujące mogą czynić wyłącznie to, co przewidują przepisy powszechnie obowiązującego prawa (zgodnie z katalogiem źródeł prawa zawartym w art. 87 Konstytucji RP). Ustawodawca musi więc przewidzieć wyraźną kompetencję w przepisach prawa materialnego, pozwalającą na podjęcie działania wpływającego na prawa lub obowiązki jednostek administrowanych (zgodnie z charakterystyczną dla prawa administracyjnego zasadą kompetencyjności), a działanie to powinno być przeprowadzone w oparciu o procedurę określoną m.in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy prawa mają być wyraźnym ograniczeniem swobody czy dyskrecjonalności (z wyjątkiem wyraźnie wskazanych przypadków) organów administracji publicznej, wprowadzającym granicę pomiędzy tym, co możliwe do zastosowania i tym, co niedopuszczalne w świetle aktualnego stanu prawnego. Wyraźne wskazanie zakresu działania organów na podstawie i w granicach przepisów prawa jest też gwarancją dla funkcjonowania zasady równości. Sprawy o takim samym stanie faktycznym i prawnym będą bowiem rozstrzygane w analogiczny sposób (na podstawie i w granicach prawa), niezależnie od adresata aktu administracyjnego i innych przesłanek, nieprzewidzianych w przepisach powszechnie obowiązujących.

Działanie organów administracji publicznej wykraczające poza ustanowione ramy prawne, a więc zarówno działanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) czy działanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 KPA) skutkuje stwierdzeniem w odrębnym trybie nieważności przyjętego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Zawarta w art. 6 KPA zasada praworządności ma swoją kontynuację również na początku art. 7 KPA. Zgodnie z tą regulacją, w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są stać na straży praworządności. Jest to niezwykle istotne uzupełnienie, bowiem oprócz władczego działania organów na podstawie i w granicach przepisów prawa, mają one również dopilnować, aby wszystkie przeprowadzane czynności były zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Organ, jako podmiot kierujący całym postępowaniem i tym samym przedstawiciel władztwa państwowego, ma być więc jednocześnie strażnikiem prawa. Weryfikuje on czy inne podmioty uczestniczące w postępowaniu (w tym strony, podmioty na prawach strony, świadkowie, biegli, inni uczestnicy postępowania) również przestrzegają norm wynikających z aktów prawnych. Jest to szczególnie istotne na etapie postępowania dowodowego, mającego pozwolić na osiągnięcie prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 75 § 1 KPA dowodem może być bowiem wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy Kodeksu zawierają szeroki katalog postanowień pozwalających na przeciwdziałanie ewentualnemu naruszeniu prawa22.

III. Zasada prawdy obiektywnej

Zasada prawdy obiektywnej jest obok omówionej już wyżej zasady praworządności jedną z najistotniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, kluczową dla podejmowanych w trakcie postępowania czynności. Eliminuje ona możliwość rozstrzygania spraw administracyjnych przez organy administracji publicznej na podstawie prawdy formalnej. Zgodnie z art. 7 KPA, w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ustalenie obiektywnych okoliczności faktycznych i zestawienie ich z obowiązującym prawem, w myśl zasady praworządności, jest głównym zadaniem organu przed zamknięciem postępowania i wydaniem decyzji rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Zasada prawdy obiektywnej będzie realizowana najpełniej w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, gdzie zgodnie z art. 75 § 1 KPA organ musi dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (osiągnięcia prawdy obiektywnej), a nie jest sprzeczne z prawem (zasada praworządności). Jak już wspomniano wcześniej, czynności w toku postępowania mają być podejmowane z urzędu lub na wniosek strony, przy czym działanie ex officio jest uznawane w procedurze administracyjnej za zasadę, na co wskazuje charakter wielu instytucji uregulowanych w KPA. Organy administracji publicznej jako podmioty prowadzące postępowanie administracyjne zostały zobowiązane przez ustawodawcę do pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, aby dotrzeć do omawianej prawdy obiektywnej. Zasada oficjalności jest w Kodeksie jedynie „tonowana elementami zasady dyspozytywności”23, „strona nie decyduje bowiem ani o zakresie postępowania, ani o zakresie postępowania dowodowego”24.

Zasada prawdy obiektywnej ma zagwarantować poprawne załatwienie sprawy administracyjnej, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a więc przy uwzględnieniu wszystkich elementów, na które prawo pozwala. W przypadku, gdy w postępowaniu odwoławczym okaże się, że prawda obiektywna nie została osiągnięta w I instancji, organ II instancji będzie mógł samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zlecić takie postępowanie organowi I instancji lub w ostateczności przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Jeżeli natomiast po uzyskaniu decyzji ostatecznej wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi administracji publicznej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 KPA, będzie to podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zasada prawdy obiektywnej jest uzupełniana przez kodeksowe zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 KPA), zasadę współdziałania (art. 7b KPA) oraz zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a KPA).

IV. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli

Zgodnie z art. 7 KPA, organy podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy administracyjnej, mają mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zastosowanie przez ustawodawcę powyższych dwóch klauzul generalnych, powiązane jest z obowiązkiem organu do każdorazowej oceny, jak te pojęcia należy w konkretnej sprawie administracyjnej interpretować. Spójnik „i” podkreśla nam natomiast konieczność rozważenia obu tych kategorii, bez możliwości poprzestania np. na uwzględnieniu wyłącznie interesu społecznego. Organ prowadzący postępowanie musi zweryfikować, który z interesów – interes społeczny czy słuszny interes prawny (bowiem tylko taki interes jest uwzględniany) obywatela powinien przeważyć w danej sprawie administracyjnej. „Nie ma tam miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymienionych w przepisie interesów, lecz konieczne jest wyważenie w każdej sprawie oddzielnie dominacji jednego z nich przy ferowaniu rozstrzygnięcia sprawy”25, co również podkreślił już w 1993 r. SN w jednym ze swoich wyroków26. W przypadku natomiast spraw rozstrzyganych w drodze uznania administracyjnego, jak wskazuje NSA, „Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 KPA – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków”27.

V. Zasada współdziałania

Zasadą ściśle powiązaną z omówioną już wcześniej zasadą prawdy obiektywnej jest uregulowana w art. 7b KPA zasada współdziałania. Zgodnie ze wskazanym artykułem, w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a więc w zakresie koniecznym do osiągnięcia prawdy obiektywnej w prowadzonej sprawie administracyjnej, a finalnie w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego na skutek pełnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Zasada współdziałania powinna być rozumiana szeroko, pamiętając jednak o analizowanej już zasadzie praworządności. Współdziałanie organów administracji publicznej może dotyczyć zarówno współdziałania wymaganego w prawie materialnym, którego ramy zostały określone w art. 106 i 106a KPA (współdziałanie i posiedzenie w ramach współdziałania), jak i innych czynności w trakcie prowadzonego postępowania, które wymagają takiej współpracy – np. korzystanie z pomocy prawnej innego organu, określonej w art. 52 KPA. Organy mają tu korzystać w granicach swoich kompetencji z legalnych środków, które są adekwatne do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Współdziałanie musi być proporcjonalne do obiektywnych potrzeb postępowania i nie może przyjąć formy wyręczania innych organów. Realizując obowiązek współdziałania organy muszą mieć na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz ogólną sprawność postępowania.

VI. Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych

Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych zamieszczona przez ustawodawcę w art. 7a KPA, niewątpliwie powiązana z zasadą prawdy obiektywnej ze względu na swoją ustawową konstrukcję, będzie miała jednak bardzo ograniczone zastosowanie. Dotyczy ona bowiem wyłącznie sytuacji, gdy przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Nie chodzi tu więc o wątpliwości organu co do stanu faktycznego sprawy, gdyż w tym przypadku ustawodawca przewidział odrębną regulację w art. 81a KPA. Wspomniane wątpliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej rozstrzygane są na korzyść strony, o ile nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron postępowania albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania będzie miał bezpośredni wpływ. Ponadto, zasada ta nie znajdzie zastosowania, jeżeli odmiennej interpretacji (niekorzystnej dla strony) będzie wymagał ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa związane w szczególności z jego bezpieczeństwem, obronnością lub porządkiem publicznym. Ustawodawca wyłączył również działanie tej zasady w sprawach osobowych funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych.

VII. Zasada pogłębiania zaufania

Jedną z najważniejszych zasad działania organów administracji w troku postępowania jest wyrażona w art. 8 KPA zasada pogłębiania zaufania, na którą składają się zasada proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i pewności prawa. Jej źródła należy upatrywać także w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada pogłębiania zaufania nakazuje prowadzić postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie uczestnika postępowania nie tylko do organu administracji publicznej, ale także do wszystkich organów władzy publicznej. Przejawia się w:

1) nakazie prawidłowego informowania strony o jej prawach i obowiązkach28;

2) zakazie wprowadzania strony w błąd;

3) zakazie dokonywania czynności w sposób, który podważałby zaufanie do organów, wykorzystując nierówną pozycję organu i strony;

4) nakazie brania pod uwagę nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu strony;

5) nakazie odnoszenia się do stron i uczestników postępowania w sposób kulturalny i z szacunkiem;

6) nakazie jasnego i zrozumiałego uzasadniania decyzji;

7) nakazie dążenia do doprecyzowania żądań strony, jeśli zgłoszone żądania są niejasne.

Zgodnie z najnowszym orzecznictwem z zasady pogłębiania zaufania wynika również z obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki29.

Do nowelizacji, która weszła w życie 1.6.2017 r., mogliśmy mówić o zasadzie pogłębiania zaufania, której wymiar określany był przez doktrynę i orzecznictwo dość szeroko. W drodze nowelizacji doprecyzowano brzmienie art. 8 KPA dodając dyrektywy, jakimi organ ma się kierować, aby pogłębiać zaufanie. Obecnie art. 8 KPA nakazuje organom, po pierwsze, prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie, kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a po drugie, zakazuje odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Możemy zatem przyjąć, że art. 8 KPA w obecnym brzmieniu utrwala mające znaczenie procesowe zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania oraz pewności prawa (inaczej zasadę uprawnionych oczekiwań lub zasadę słusznych oczekiwań30). Wszystkie one są jednak składnikami zasady pogłębiania zaufania i dotychczas były wyprowadzane z jej treści. Co istotne, zasada pogłębiania zaufania chroni nie tylko strony postępowania, ale także wszystkich uczestników – ustawodawca rozszerzył katalog m.in. na pełnomocników stron31.

Zasada proporcjonalności nakazuje podejmować w toku postępowania środki i działania tylko w razie potrzeby i w zakresie wymaganym do osiągnięcia potrzebnego celu32. Organ musi zatem weryfikować, czy jego działanie, w tym także wydanie decyzji o określonej treści, jest niezbędne, a także, czy zakładany cel nie może zostać osiągnięty w inny – dogodniejszy dla strony – sposób. Dotyczy to zarówno wydawania decyzji administracyjnych w ramach uznania administracyjnego, jak i czynności faktycznych podejmowanych przez organ. Zasada proporcjonalności ma swoje źródło także w art. 41 KPP i art. 5 rekomendacji CM/Rec(2007)7 z 20.6.2007 r. Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie dobrej administracji33. Jak wskazał NSA w wyroku z 21.10.2021 r. oznacza ona zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności34.

Zasada bezstronności nakazuje organom kierować się obiektywnymi przesłankami, wskazując że nie powinny one w swoich działaniach kierować się jakimikolwiek interesami czy motywami pozaprawnymi.

Zasada równego traktowania ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której w postępowaniu występują strony o odmiennych interesach. Zgodnie z tą zasadą organ musi tak samo traktować strony znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, nie dyskryminując żadnej ze stron postępowania.

Zasada pewności prawa jeszcze przed 1.6.2017 r. była wyprowadzana z samej zasady pogłębiania zaufania35. Odnosi się ona nie do sposobu stanowienia prawa, ale do sposobu jego stosowania. Stanowi, że bez uzasadnionej przyczyny organy nie mogą zmienić utrwalonego sposobu rozstrzygania spraw. Za naruszenie art. 8 KPA uznano zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany36. Zasada pewności prawa odnosi się jednak tylko do takich stanów faktycznych i wydanych na ich tle rozstrzygnięć, które są zgodne z obowiązującymi przepisami37. Zgodnie z orzecznictwem przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem38. Uzasadnionym powodem zmiany utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw może być jednak zmiana tejże praktyki orzeczniczej, tak sądów krajowych, jak i europejskich.

Oddziaływanie zasady pogłębiania zaufania rozciąga się nie tylko na organ prowadzący postępowanie, ale także na wszelkie organy władzy publicznej. Zakłada ona, że uczestnicy postępowania mają zaufanie do organów władzy publicznej39, a zadaniem organów administracji publicznej jest pogłębianie tego zaufania, ale w taki sposób, który w pozytywnym aspekcie będzie oddziaływał także na relację pomiędzy obywatelami a wszystkimi organami władzy publicznej.

VIII. Zasada informowania

Kolejną bardzo istotną zasadą ogólną postępowania administracyjnego, ze względu przede wszystkim na dobro strony postępowania, jest tzw. zasada informowania lub zasada udzielania informacji. Uregulowana została ona w art. 9 KPA, składającym się od strony konstrukcyjnej z dwóch zdań. Zgodnie z pierwszym z nich, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Obowiązek ten powinien być wykonywany z urzędu, co związane jest niewątpliwie z inkwizycyjnym modelem postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie, obok kompleksowej i rzetelnej realizacji norm powszechnie obowiązującego prawa, jest zobligowany do dbałości również o dobro stron postępowania. Zasada ta obejmuje zarówno informowanie o okolicznościach faktycznych związanych ze sprawą administracyjną, jak i o okolicznościach prawnych. W doktrynie często podnosi się, że zasada ta znacząco ogranicza w postępowaniu administracyjnym fikcję powszechnej znajomości prawa, jednak ewentualne „uwzględnienie wywodów i twierdzeń o nieznajomości prawa musi być wykazane i usprawiedliwione okolicznościami faktycznymi konkretnego przypadku”40. W orzecznictwie sądów administracyjnych można jednak również spotkać orzeczenia wskazujące, że nie można powoływać się na nieznajomość przepisów prawa rangi ustawowej41.

Zgodnie z art. 9 zd. 2 KPA, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ze względu na poszerzenie kręgu podmiotowego podlegającego ochronie w myśl przytoczonej regulacji (strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu), w doktrynie niektórzy Autorzy wskazują na samodzielny charakter tej zasady. Organy administracji publicznej obowiązane są na każdym etapie postępowania niejako kontrolować uczestników postępowania i prewencyjnie informować o możliwych konsekwencjach ich działania lub zaniechania. Zasada ta realizowana jest również w oparciu o obowiązkowe pouczenia zamieszczane w wydawanych aktach administracyjnych.

IX. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu

Postępowanie wyjaśniające jest zasadniczo postępowaniem gabinetowym, prowadzonym przez organ, który samodzielnie dokonuje poszczególnych czynności. Aby ograniczyć negatywne skutki postępowania inkwizycyjnego, w art. 10 KPA unormowano zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Z treści art. 10 § 1 KPA wynika:

1) uprawnienie strony do czynnego udziału w postępowaniu;

2) obowiązek organu do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

3) obowiązek organu do umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Obowiązki organu odnoszące się do zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zostały sprecyzowane w szczegółowych przepisach KPA. Możemy tu wskazać na: obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 KPA), ale także poinformowania strony o prawie dostępu do akt i sporządzania z nich odpisów, kopii i notatek (art. 73 KPA), prawie do zgłaszania dowodów (art. 78 KPA), obowiązek poinformowania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 KPA) oraz obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 KPA). Ponadto zgodnie z art. 79a § 1 KPA w przypadku postępowania wszczętego na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ jest zobowiązany także do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W praktyce wygląda to w ten sposób, że w pismach przesyłanych do strony organ informuje ją o tym, iż może przeglądać akta postępowania oraz przedstawiać swoje stanowisko w sprawie, o ile uzna to za stosowne. Niekiedy przed wydaniem decyzji administracyjnej organ wprost kieruje do strony także zapytanie o to, czy będzie korzystać z prawa do wypowiedzenia się na temat zgromadzonych materiałów i dowodów. To od strony bowiem zależy, czy będzie chciała wziąć czynny udział w postępowaniu, a także w jaki sposób będzie chciała skorzystać z tego prawa. Przykładowo, czy ograniczy się do wglądu w akta, czy także będzie zgłaszać wnioski dowodowe. Wyraźne wskazanie przez stronę, że nie będzie korzystać z tych praw pozwala organowi na szybsze zakończenie postępowania i wydanie decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 KPA brak udziału strony w sprawie bez jej winy jest podstawą do wznowienia postępowania. Natomiast, aby skutecznie podnieść zarzut naruszenia art. 10 § 1 KPA strona musi wykazać, że zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. że gdyby mogła skorzystać ze swoich uprawnień, postępowanie przybrałoby inny tok42.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 10 § 2 KPA organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady w przypadkach, gdy:

1) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia ludzkiego;

2) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego;

3) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 27.3.2008 r.43: „jeśli chodzi o niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, to może ono wynikać między innymi z faktu zamieszkiwania w budynku grożącym zawaleniem, czy obiekcie stanowiącym niebezpieczeństwo zewnętrzne przez odpadanie tynku na chodnik, a więc miejsca ogólnie dostępne”.

W przypadku odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, organ jest zobowiązany do utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji