Gwarancja zatrudnienia. Jak naprawić rynek pracy w Polsce? ebook

WSTĘP.GWARANCJA ZATRUDNIENIA: NOWY KONCEPT W POLSCE

Wyzwania

Punktem wyjścia dla tej monografii jest nadzieja. Jesteśmy przekonani, jako autorzy i autorki, że zarówno w Polsce, jak i na świecie istnieją sprawdzone rozwiązania, których potencjał można skutecznie rozwijać. Pisząc tę książkę, chcemy pokazać, że alternatywy są nie tylko potrzebne, ale i dostępne.

Potrzeba ich wdrażania wynika z głębokich przemian, które obserwujemy w ostatnich latach. Skala wyzwań, przed którymi stoimy – od transformacji energetycznej i konieczności odejścia od węgla kamiennego, przez rosnącą migrację i rozwój sztucznej inteligencji, po starzenie się społeczeństwa – stale rośnie.

Nie można też ignorować sytuacji na rynku pracy. Mimo rekordowo niskiej stopy bezrobocia w listopadzie 2024 r. wciąż ponad 774 tys. osób było zarejestrowanych jako bezrobotne1 – z czego ponad 656 tys. pozostawało bez prawa do zasiłku, a ponad 375 tys. stanowiły osoby długotrwale bezrobotne. Wśród zarejestrowanych było też ponad 48 tys. osób z niepełnosprawnością.

To wszystko oznacza, że pomimo pozornie dobrej sytuacji nawet osoby pracujące muszą mierzyć się z rosnącą destabilizacją i wzrostem niepewności co do warunków i miejsca pracy w przyszłości. Należy zaznaczyć, że procesy te, choć w różnym stopniu, dotyczą całej Europy2.

Kwestię problemu niepewności dostrzegał również J.M. Keynes. W swoim opus magnum Ogólna teoria zatrudnienia, procentu ipieniądza podał on w wątpliwość najważniejsze założenie klasycznej teorii – twierdzenie o samoregulowaniu się gospodarki. Zdaniem Keynesa oczekiwanie, że gospodarka sama powróci do równowagi – poprzez działanie automatycznych mechanizmów dostosowawczych – opiera się na błędnym założeniu, że przyszłość jest przewidywalna, a decyzje podmiotów gospodarczych są w pełni racjonalne3. W związku z tym angielski ekonomista uważał, że jednym z głównych zadań państwa jest łagodzenie skutków niepewności, z jaką mierzą się jednostki i instytucje. W ujęciu Keynesa niepewność ma charakter fundamentalny i nie daje się zredukować do obliczalnego ryzyka. Współczesny rynek pracy stanowi najdobitniejsze potwierdzenie tej tezy. Nowe wyzwania sprawiają, że nikt nie jest w stanie przewidzieć ani trwałości swojej pozycji zawodowej, ani kierunków przyszłego popytu na kompetencje. Ta narastająca niepewność zatrudnienia osłabia stabilność oczekiwań i wprowadza dodatkową chwiejność na rynku pracy, a co za tym idzie – w całej gospodarce. Co więcej, podważa założenie o automatycznym przywracaniu równowagi na rynku pracy. W konsekwencji, tak jak wskazywał Keynes, tylko aktywna i przewidywalna rola państwa może stabilizować gospodarkę i ograniczać niepewność, wspierając adaptację rynku pracy do gwałtownych zmian strukturalnych. W pamflecie The End of Laissez-Faire Keynes wskazuje również, że ryzyko, niepewność i ignorancja są źródłem wszystkich negatywnych incydentów w gospodarce.

George Shackle i Joan Robinson podkreślali4 istotną rolę niepewności i niestabilnych oczekiwań w Ogólnej teorii... Jest to szczególnie widoczne w rozdziałąch 12 i 17, gdzie przybliżone zostały proces przewidywania długookresowego oraz istota procentu i pieniądza. Keynes, odrzucając założenia ekonomii klasycznej, akcentował nierozerwalny związek między niepewnością, pieniądzem oraz bezrobociem5.

Rozwiązania

Jednym z racjonalnych i możliwych do wdrożenia rozwiązań, które odpowiadają na wymienione wyzwania, jest program gwarancji zatrudnienia. Co ważne, przeprowadzone w 2021 roku badanie wykazało, że poparcie społeczne dla tej idei w Polsce wynosiło aż 81%6.

Programy tego typu funkcjonują już – w różnej skali – w wielu krajach na świecie. W Unii Europejskiej zostały wdrożone m.in. we Francji, Belgii, Włoszech, Holandii i Austrii7. Gwarancja zatrudnienia stanowi również ważny element amerykańskiego programu Green New Deal, wzorowanego na słynnym New Deal F.D. Roosevelta, który wyprowadził USA z wielkiego kryzysu lat 30. XX wieku. Nowa wersja programu ma na celu nie tylko walkę z bezrobociem, ale także przeciwdziałanie zmianom klimatu, w tym odejście od kopalnych źródeł energii8.

Badania wskazują, że obecna sytuacja – niskie bezrobocie, a zarazem rosnąca niepewność – tworzy bardzo dobrą okazję do wdrożenia pilotażu programu gwarancji zatrudnienia. Taki krok wiąże się z relatywnie niskimi (w porównaniu do innych rozwiązań) kosztami finansowymi i organizacyjnymi. Realizacja pilotażu wpisałaby Polskę w najnowsze europejskie i globalne trendy w polityce rynku pracy, a jednocześnie zwiększyłaby odporność naszej gospodarki na nadchodzące zagrożenia związane z przemianami klimatycznymi, politycznymi i gospodarczymi.

Co znajdziesz w książce?

Książka powstała z przekonania, że program gwarancji zatrudnienia może zostać skutecznie wdrożony w Polsce. Wychodzimy z założenia, że warto dokładnie przeanalizować, jak mogłoby to wyglądać w praktyce. Jest to opracowanie, które nie tylko przedstawia ideę programu, ale również dostarcza odpowiedzi na pytanie, jak taka polityka publiczna mogłaby zostać zorganizowana i zrealizowana w Polsce.

Książka wpisuje się w rosnący nurt badań nad praktycznymi aspektami wdrożenia programu gwarancji zatrudnienia w różnych krajach, czyli w różnych warunkach instytucjonalnych. Jest natomiast pierwszą tego typu komplementarną propozycją wydawniczą w Polsce.

W języku polskim ukazały się jedynie trzy prace. Jedyna poświęcona w całości programowi gwarancji zatrudnienia to Wsprawie gwarancji zatrudnienia9. Poza tym książka Nowoczesna Teoria Monetarna10 zawiera rozdział o gwarancji zatrudnienia. Makroekonomiczne ujęcie wdrożenia programu przedstawiono z kolei w monografii Nowoczesna Teoria Monetarna imożliwości jej wykorzystania wwarunkach polskich11. Według najlepszej wiedzy autorek i autorów na rynku polskim nie ma pracy omawiającej przykłady wdrożenia programów zgodnych z gwarancją zatrudnienia.

Literatura anglojęzyczna na temat programu gwarancji zatrudnienia jest bogata12, ale z wyjątkiem jednej pracy13 nie odnosi się do warunków polskich.

Książka służy jednocześnie kilku celom. Po pierwsze, opisaniu założeń i relacji pomiędzy ekonomią instytucjonalną a programem gwarancji zatrudnienia. Po drugie, eksploracji możliwych związków między programem gwarancji zatrudnienia, ekonomią społeczną i przedsiębiorczością społeczną. Po trzecie, wyjaśnieniu, w jaki sposób program ten może zostać wpisany w obowiązujące w Polsce ramy prawne. I wreszcie – a dla praktyków być może przede wszystkim – przedstawiamy ekonomiczną analizę programu gwarancji, która pokazuje, że jego wdrożenie jest nie tylko możliwe, ale i zasadne w Polsce.

W ramach prac nad publikacją przeprowadzono analizę literatury przedmiotu, obejmującą artykuły naukowe, monografie, a także teksty prawne takie jak: Konstytucja RP, ustawy o ekonomii społecznej, dokumenty unijne, raporty i analizy opublikowane przez instytucje badawcze – krajowe i międzynarodowe. Szczególną uwagę zwrócono na materiały dotyczące gwarancji zatrudnienia, ekonomii społecznej i przedsiębiorczości społecznej. Pochylono się również nad rozwiązaniami prawnymi i instytucjonalnymi mającymi wpływ na rynek pracy w Polsce i w Unii Europejskiej. Analiza ta pozwoliła na kompleksowe ujęcie tematu i połączenie perspektywy prawnej, ekonomicznej oraz społecznej.

Książkę otwiera rozdział prezentujący najważniejsze, zdaniem autorów i autorek, wyzwania stojące przed Polską i jej rynkiem pracy, które zagrażają stabilności miejsc pracy, już teraz niższej niż w krajach Europy Zachodniej.

W drugim rozdziale przedstawiono koncepcję ekonomii instytucjonalnej jako podejścia szczególnie użytecznego przy analizie rynku pracy i instytucji regulujących jego funkcjonowanie. To właśnie instytucje – formalne i nieformalne – mają kluczowy wpływ na wielkość i strukturę bezrobocia oraz kształtowanie się płac w gospodarce, co sprawia, że rynek pracy znacznie odbiega od klasycznych rynków towarowych i usługowych. Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że wspieranie rozwoju gospodarczego przy jednoczesnym zagwarantowaniu sprawiedliwości społecznej wymaga aktywnej roli państwa i jego zdolności do tworzenia odpowiednich instytucji.

Trzeci rozdział wprowadza w tematykę ekonomii pracy. Jest to punkt wyjścia do szczegółowego przedstawienia teoretycznych założeń programu gwarancji zatrudnienia, jego celów i oczekiwanych korzyści. W rozdziale przedstawiono analizę dotychczasowych doświadczeń związanych z wprowadzaniem różnych wersji programu w państwach takich jak Stany Zjednoczone, Indie, Francja, Belgia, Austria, Argentyna i Wielka Brytania. W szczególności zwrócono uwagę na wpływ programu na gospodarkę i lokalne społeczności.

Kolejny, czwarty rozdział zawiera wstępną rekonstrukcję ram prawnych, w których mógłby funkcjonować program gwarancji zatrudnienia. Mimo braku odpowiednich regulacji prawnych istnieją fundamenty aksjologiczne i normatywne, które mogą wspierać jego realizację. Jednym z nich jest Konstytucja RP, podkreślająca istotną rolę społecznej gospodarki rynkowej, solidarności, dialogu społecznego oraz godności i praw człowieka w polskim systemie prawnym, społecznym i gospodarczym. Dopełnieniem są regulacje unijne, wskazujące na konieczność integracji ekonomicznej i społecznej osób marginalizowanych oraz ustawodawstwo krajowe, Szczególnie istotna jest ustawa o ekonomii społecznej z 2022 roku, definiująca ramy dla działalności podmiotów ekonomii społecznej. Analiza tych elementów pozwoliła zarysować obraz potencjalnych mechanizmów prawnych, które mogłyby wspierać ideę gwarancji zatrudnienia, skupiając się na reintegracji społecznej i zawodowej oraz tworzeniu miejsc pracy dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym.

Piąty rozdział książki jest poświęcony analizie założeń ekonomii społecznej oraz form przedsiębiorczości społecznej i programom gwarancji zatrudnienia, w kontekście celów polityki społecznej. To dzięki interdyscyplinarnemu podejściu do polityki społecznej można stawiać czoła wyzwaniom związanym z integracją społeczną i aktywizacją zawodową osób znajdujących się na peryferiach rynku pracy. W rozdziale omówiono także istniejące w Polsce programy i inicjatywy wspierające przedsiębiorczość społeczną, co umożliwiło wskazanie obszarów, w których program gwarancji zatrudnienia może przynieść największe korzyści.

W szóstym rozdziale zaprezentowana została ekonomiczna analiza programu gwarancji zatrudnienia z uwzględnieniem jego makro- i mikroekonomicznych aspektów. Z jednej strony tego typu programy mogą przyczynić się do zmniejszenia bezrobocia strukturalnego bez zaburzenia dynamiki rynkowej i stabilności cen, z drugiej strony na poziomie lokalnym mogą pozwolić na tworzenie miejsc pracy przystosowanych do potrzeb społeczności bez konkurowania z sektorem prywatnym. Pilotaż pozwoli na ocenę skuteczności programu w praktyce, a także identyfikację koniecznych modyfikacji dostosowanych do lokalnych potrzeb. W rozdziale przedstawiono zarówno propozycję kształtu i procesu wdrażania programu, jak i szacowane koszty trzech wariantów pilotażu.

W ostatniej części pracy przedstawiono argumenty przemawiające za tym, że wdrożenie programu gwarancji zatrudnienia może być skutecznym narzędziem oddziaływania na rynek pracy w Polsce oraz ważnym elementem kształtowania nowoczesnej polityki społecznej.

1 Według ankiet Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL) w 3. kwartale 2024 r. było 521 tys. osób realnie szukających pracy.

2 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 23 listopada 2023 r. w sprawie tworzenia miejsc pracy – sprawiedliwa transformacja i inwestycje społeczne (2022/2170(INI)), https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0438_PL.html (dostęp: 05.02.2024).

3 Skidelsky, R. (2012), Keynes. Powrót mistrza, Warszawa: Wydawnictwo Krytyki Politycznej.

4 Snowdon, B., Vane, H., Wynarczyk, P. (1998), Współczesne nurty teorii makroekonomii, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

5 Ibidem, 395.

6 Śliwowski, P. (2021), Gospodarka umiaru, czyli opinie Polaków opostulatach dewzrostu, Warszawa: Polski Instytut Ekonomiczny.

7 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 23 listopada 2023 r...., op. cit.

8 Envisioning a Green New Deal: A Global Comparison, Council on Foreign Relations, https://www.cfr.org/backgrounder/envisioning-green-new-deal-global-comparison (dostęp:: 05.02.2024).

9 Tcherneva, P. (2021), Wsprawie gwarancji zatrudnienia, Poznań: Wydawnictwo Ekonomiczne Heterodox.

10 Wray, L.R. (2019), Nowoczesna Teoria Monetarna MMT: wprowadzenie do makroekonomii suwerennych systemów monetarnych, Poznań: Wydawnictwo Ekonomiczne Heterodox.

11 Augustyński, I. (2022), Nowoczesna Teoria Monetarna imożliwości jej wykorzystania wwarunkach polskich, Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu.

12https://www.jobguarantee.org/resources/ (dostęp: 26.03.2024).

13 Zygmuntowski, J.J., Zach, K., Hejduk, K. (2020). European Job Guarantee: Targeting the Triple Crises Facing Post-COVID Europe. SSRN Scholarly Paper ID 3715344. Rochester, NY: Social Science Research Network.

Celem naszej działalności wydawniczej jest rozszerzenie dotychczasowego spektrum debaty publicznej przez przeniesienie na polski grunt tradycji intelektualnych ekonomii heterodoksyjnej. Ekonomia, wbrew obiegowej opinii, nie jest nauką ścisłą i od jej zarania zawsze istniały różne, konkurujące ze sobą szkoły, dostarczające alternatywnych opisów zachodzących w świecie procesów gospodarczych. Zamierzamy publikować prace autorów polskich i zagranicznych, a także wznowienia klasycznych dzieł ekonomii heterodoksyjnej.

Dotychczas nakładem Wydawnictwa Ekonomicznego „Heterodox” ukazały się:

SERIA MARKSISTOWSKA:

Joan Robinson, Szkice oekonomii marksowskiej

David Harvey, Przewodnik po Kapitale Karola Marksa, część 1

David Harvey, Przewodnik po Kapitale Karola Marksa, część 2

SERIA POSTKEYNESOWSKA:

Stephanie Kelton, Mit deficytu: Nowoczesna Teoria Monetarna (MMT) igospodarka zaspokajania potrzeb

Louis-Philippe Rochon, Sergio Rossi (red.), Postkeynesowska teoria pieniądza. Część 1

Pavlina R. Tcherneva, Wsprawie gwarancji zatrudnienia

Randall Wray, Nowoczesna Teoria Monetarna (MMT). Wprowadzenie do makroekonomii suwerennych systemów monetarnych

SERIA SCHUMPETEROWSKA:

Mariana Mazzucato, Misja Gospodarka. Jak zmienić kapitalizm na skalę kosmiczną

Mariana Mazzucato, Przedsiębiorcze państwo: obalić mit orelacji sektora publicznego iprywatnego

Mariana Mazzucato, Wartość wszystkiego. Wytwarzanie izawłaszczanie wglobalnej gospodarce

Mariana Mazzucato, Rosie Collington, Wielka ściema. Jak firmy konsultingowe odbierają sprawczość rządom

SERIA FILOZOFIA IMETODOLOGIA NAUK EKONOMICZNYCH:

Liliann Fischer, Joe Hasell, J. Christopher Proctor (i in.), Pomyśleć ekonomię od nowa. Przewodnik po głównych nurtach ekonomii heterodoksyjnej

Steve Keen, Ekonomia neoklasyczna: fałszywy paradygmat

SERIA FEMINISTYCZNA

Susan Ferguson, Kobiety i praca. Kobiety i praca. Feminizm, zatrudnienie i reprodukcja społeczna

SERIA INSTYTUCJONALNA:

Fred Block i Margaret Somers, Karl Polanyi. Krytyka wolnorynkowego fundamentalizmu

SERIA BIOGRAFIE:

Kate Evans, Czerwona Róża. Ilustrowana biografia Róży Luksemburg

SERIA KLASYKA ŻYWA

Michał Kalecki, Polityczne aspekty pełnego zatrudnienia

SERIA ROZPRAWY

Michał Górka, Postkeynesowska krytyka MMT

Iwo Augustyński, Katarzyna Kłosowicz-Toborek, Anna Waligóra, Radosław Zyzik, Gwarancja zatrudnienia. Jak naprawić rynek pracy w Polsce?

POZA SERIAMI:

Kamionka zostanie. Rok studenckiej okupacji

Jowita zostaje. Historia 10 dni ruchu studenckiego

Aaron Bastani, WPełni Zautomatyzowany Luksusowy Komunizm. Manifest

WPRZYGOTOWANIU:

Ben Fine, Alfredo Saad-Filho, Marx’s „Capital”

Matteo Pasquinelli, The Eye of the Master. A Social History of Artifi cial Intelligence

Adrienne Buller, The Value of a Whale: On the Illusions of Green Capitalism

Mariana Mazzucato, Rosie Collington, Wielka ściema. Jak firmy konsultingowe odbierają sprawczość rządom

Eden Medina, Cybernetyczni rewolucjoniści: polityka itechnologia wChile Salvadora Allende

Iwo Augustyński, Katarzyna Kłosowicz-Toborek, Anna Waligóra, Radosław Zyzik, Gwarancja zatrudnienia. Jak naprawić rynek pracy w Polsce?

Vera Huwe, Miriam Rehm, Kryzys ekologiczny i ekonomia postkeynesowska – wypełnienie luki?

Zofia Łapniewska (i in.), Przewodnik po dewzroście

Fundacja im. Edwarda Lipińskiego na rzecz promocji pluralizmu w naukach ekonomicznych została powołana w 2019 r. w celu kształtowania etosu społecznego zaangażowania wśród ekonomistów i ekonomistek, upowszechniania wiedzy o różnych szkołach w ekonomii oraz organizowania wsparcia instytucjonalnego dla młodych naukowców i naukowczyń zajmujących się heterodoksyjnymi programami badawczymi. Fundacja realizuje swoje cele przede wszystkim poprzez działalność wydawniczą, organizowanie i finansowanie seminariów, warsztatów i konferencji, a także wspomaganie projektów badawczych z zakresu ekonomii heterodoksyjnej.