Das Verwaltungswissenschaftliche Studium an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen - Michael Koop - ebook

Das Verwaltungswissenschaftliche Studium an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen ebook

Michael Koop

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Opis

Die Kommunale Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen wurde 2007 in ihrer jetzigen Form gegründet. Sie ist deutschlandweit die einzige Hochschule, in der die Kommunen ihre zukünftigen Verwaltungsmitarbeiter in eigener Verantwortung ausbilden. Die HSVN stellt in diesem Band ihre Konzepte und ihr Leistungsspektrum vor. Damit soll potenziellen Studierenden ein Einblick in das verwaltungswissenschaftliche Studium gegeben werden, aber auch der Öffentlichkeit soll ein realistisches Bild von dieser modernen Bildungsinstitution vermittelt werden.

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Herausgegeben vom

Kommunale Hochschulefür Verwaltung in NiedersachsenWielandstr. 830169 Hannoverwww.nsi-hsvn.de

Maximilian Verlag

Hamburg

SCHRIFTENREIHE

KOMMUNALE HOCHSCHULE FÜR VERWALTUNG IN NIEDERSACHSEN

Michael KoopHolger Weidemann

DAS VERWALTUNGSWISSENSCHAFTLICHE STUDIUM AN DER KOMMUNALEN HOCHSCHULE FÜR VERWALTUNG IN NIEDERSACHSEN

Thomas BarthelJon DöringRalf GrabowskiJohanna GroßMichael JesserTonio KleinOlaf KlingebielBenjamin LindnerEike LütjenBirgit MoldenhauerElke ScheskeJan SchillingDino SchubertJan SeyboldTorsten WehrmannKerstin ZähleFranziska Zufall

Vorliegende Ausgabe erscheint als Band 1 in der Schriftenreihe der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen, herausgegeben von Prof. Dr. Michael Koop und Prof. Holger Weidemann.

eISBN 978-3-7869-0989-7

© 2015 by Maximilian Verlag, Hamburg

Ein Unternehmen der Tamm Media

Alle Rechte vorbehalten

Produktion: Nicole Laka

Druck und Weiterverarbeitung: Druckhaus Köthen, Köthen

Printed in Germany

INHALT

1.Willkommen an der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen, willkommen an der HSVN!

2.Das Modell NSI: Studium, Aus-, Fort- und Weiterbildung, Forschung und Beratung aus einer Hand

2.1Aufgabenbeschreibung

2.2NSI – mehr als die Summe seiner Teile

3.Das verwaltungswissenschaftliche Studium in Niedersachsen: Die historische Perspektive

3.1(Kommunal-) Verwaltungen im Wandel

3.2Die Ausbildung des Verwaltungspersonals der Kommunen

3.2.1Kommunalverfassungsrechtliche Vorgaben

3.2.2Ausbildung zum Verwaltungsgeneralisten

3.2.3Das verwaltungswissenschaftliche Studium als Voraussetzung für den gehobenen Verwaltungsdienst der Kommunen

3.3Rechtliche Grundlagen und Organisation des Verwaltungsstudiums seit 1979 – Von der Verwaltungsschule zur Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen

3.4Zur Bedeutung des verwaltungswissenschaftlichen Studiums nach der Reform des Niedersächsischen Beamtengesetzes im Jahre 2009

3.4.1Föderalismusreform und das Laufbahnrecht

3.4.2Laufbahngruppe 2 Erstes Einstiegsamt

4.Nachwuchsgewinnung für die Kommunen in Niedersachsen

4.1Die »richtigen« Studierenden finden: NSI-Eignungsdiagnostik

4.2Wer studiert Verwaltung – und warum? Ergebnisse der Erstsemester-Befragungen

5.Die Bachelor-Studiengänge

5.1Kompetenzorientierung und Interdisziplinarität

5.2Allgemeine Verwaltung

5.3Verwaltungsbetriebswirtschaft

5.4Studienschwerpunkt Evangelische Kirchenverwaltung

5.5Studienschwerpunkt Landesverwaltung

5.6Studienschwerpunkt Sozialrecht/Arbeitsmarktintegration

6.Die Verbindung zwischen Theorie und Praxis: Praktische Studienabschnitte und Praxisprüfungen

6.1Die Inhaltliche Ausgestaltung der Praxisphasen

6.2Die praxisbegleitenden Prüfungen

6.2.1PI-Zeit: Praxisbegleitbuch

6.2.2PII-Zeit: Fertigung eines Erstbescheides

6.2.3PIII-Zeit: Präsentation und anschließende mündliche Prüfung

7.Innovative Lehre

7.1Empirische Sozialforschung für die kommunale Praxis

7.1.1Hintergrund und Ziele

7.1.2Konzeption und Umsetzung

7.1.3Bisherige Projekte und Ergebnisse

7.1.4Ausblick

7.2Planspiele in der Lehre

7.3Studentische Projekte

7.3.1Allgemeine Projektbeschreibung

7.3.2Allgemeine Qualifikationsziele und Prüfungsleistung

7.3.3Grundlagen des Projektmanagements

7.3.4Trotz unterschiedlicher Inhalte der Projekte immer starke Verzahnung mit der Praxis

7.3.5Projekt »Demografischer Wandel«

7.3.6»Da geh’n wir bis nach Karlsruhe!« – Der verfassungsrechtliche Moot Court an der kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen

7.3.6.1Idee, Kernpunkte, Themen

7.3.6.2Ablauf: Von der Einführung bis zum Urteil

7.3.6.2.1Organisatorische Fragen

7.3.6.2.2Fachliche Fragen

7.3.6.2.3Endlich: Die Verhandlung findet statt

7.3.6.3Prüfungsanforderungen

7.3.6.4Ausblick

7.3.7Projekt: »Freie und Hansestadt Hamburg – Das Tor zum Public Management«

7.4Internationale Ansätze im Bachelorstudium

7.5Wahlpflichtfach und Projekt Englisch

8.Masterstudiengang Kommunales Verwaltungsmanagement

8.1Ziele und Zielgruppen des Studienganges

8.2Inhaltliche Schwerpunkte

8.3Innovative Ansätze des Studienganges

9.Rahmenbedingungen für das Studium an der HSVN

9.1Organisationsstruktur und Gremien der HSVN

9.1.1Personal

9.1.2Hauptamtliches Lehrkollegium

9.1.2.1Externe Lehrbeauftragte

9.1.2.2Verwaltungspersonal

9.1.3Finanzierung

9.1.4NSI-Bildungszentrum Hannover

9.1.4.1Raumprogramm

9.1.4.2Bibliothek

9.1.4.3IT-Ausstattung

9.1.4.4Mensa und Cafeteria

9.1.4.5Wohnheim

9.1.5Kapazität

9.2Didaktikschulung für Lehrende der HSVN

9.3HSVNow! – Erfolgreich studieren

9.3.1Mathe-Tutorium

9.3.2Schreibwerkstatt

9.3.3Erstsemester-Orientierung

9.3.4Fachvorträge

9.3.5Gasthörer

9.3.6Gesundheit im Studium

9.3.7Kinderbetreuung

9.4Schriftenreihe der Hochschule

9.5Qualitätsmanagement – Evaluierungen

9.5.1Besondere Anforderungen an das Verwaltungsstudium

9.5.2Ableitung von konkreten Zielen für das Qualitätsmanagement

9.5.3Erläuterung zu den Evaluationsformen

9.5.3.1Lehrveranstaltungsevaluation

9.5.3.2Evaluation des Lehrverlaufs und der Studierbarkeit

9.5.3.3Absolventenevaluation

9.5.3.4Abnehmerevaluation

9.5.4Bemerkungen zur Durchführung bisheriger Evaluationen und Ausblick

10.Anwendungsorientierte Forschung an der HSVN

10.1Zentrum für Organisationsdiagnostik (ZOD)

10.1.1Hintergrund: sozialwissenschaftliches Know-how für die kommunale Praxis.

10.1.2Ziele: Ausrichtung des Zentrums für Organisationsdiagnostik

10.1.3Konzeption: Möglichkeiten der Kooperation zwischen ZOD und kommunaler Praxis

10.1.4Umsetzung: Ausgewählte Beispiele gemeinsamer Projekte

10.1.5Ausblick: Zukünftige Themen und Entwicklungen

10.2Zentrum für Kommunalfinanzen

10.3Das omnipräsente Kommunalrecht

10.3.1Bedeutung des Kommunalrechts

10.3.2Basis: Die Lehre

10.3.3Fortbildung

10.3.4Kommunalrechtskongress

10.3.5Veröffentlichungen

10.3.6Bilanz und Perspektive

10.4Betriebliches Gesundheitsmanagement

10.5Kommunales Konzernmanagement als Chance zur Steuerung im dynamischen Umfeld

10.6Effektives und Effizientes Kommunales Forderungsmanagement – Aus Erträgen auch Einzahlungen erzielen

11.Ausblick

Schaubildverzeichnis

Litertaturverzeichnis

Autorenverzeichnis

1.WILLKOMMEN AN DER KOMMUNALEN HOCHSCHULE FÜR VERWALTUNG IN NIEDERSACHSEN, WILLKOMMEN AN DER HSVN1!

Die Studienzeit ist für viele Menschen eine prägende Erfahrung und eine, an die sie sich gerne zurückerinnern. Freiheit, wie sie weder in der familiär geprägten Schulzeit noch im späteren Berufsleben zu erleben ist, wird begleitet von neuen Themen, neuen Menschen und häufig einem neuen Wohnumfeld. Sich auf Neues einzulassen im Rahmen eines Studiums, bedeutet aber immer auch Veränderung und Unsicherheit. Mit diesem Band will sich die Kommunale Hochschule HSVN vorstellen und über das Studium an einer modernen Verwaltungshochschule informieren. Studieninteressenten können sich einen ersten Eindruck davon verschaffen, welche Themen- und Methodenvielfalt ein modernes Verwaltungsstudium bietet. Absolventen der HSVN oder ihrer Vorläufer können nachvollziehen, welche Entwicklungen die Hochschule nicht zuletzt im Rahmen des Bologna-Prozesses vollzogen hat. Und die Kommunen, die die HSVN tragen, können sich ein Bild davon machen, wie ihre jungen Nachwuchskräfte auf ihre spätere Berufslaufbahn vorbereitet werden.

Die Kommunale Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen wurde 2007 in ihrer jetzigen Form als eigenständige Hochschule der niedersächsischen Kommunen gegründet. Sie ist damit deutschlandweit die einzige Hochschule, in der die Kommunen ihre zukünftigen Verwaltungsmitarbeiter in eigener Verantwortung ausbilden. Die HSVN hat in den vergangenen 8 Jahren eine rasante Entwicklung durchlaufen und sich inzwischen als moderne Bildungsinstitution etabliert. In diesem Band sollen die Konzepte und das Leistungsspektrum der HSVN dokumentiert und einer breiteren Öffentlichkeit vorgestellt werden – nicht zuletzt, um potenziellen Studierenden einen Einblick in das verwaltungswissenschaftliche Studium zu geben und das Interesse an dieser Ausbildung und damit an einer späteren Karriere in einer Kommunalverwaltung zu wecken.

Geplant für etwa 450 Studierende, werden ab dem Studienjahr 2015/2016 mehr als 900 Studierende an der HSVN immatrikuliert sein. Die beiden Diplom-Studiengänge Allgemeine Verwaltung und Verwaltungsbetriebswirtschaft wurden in den Jahren 2010/11 inhaltlich und strukturell grundlegend überarbeitet, an die Vorgaben des Bologna-Prozesses angepasst und damit in das Bachelorsystem überführt. Erstmals mussten die Studiengänge vor ihrer Genehmigung durch das Niedersächsische Innenministerium als Fachaufsichtsbehörde von einer externen Akkreditierungsagentur – der in Bayreuth ansässigen ACQUIN – akkreditiert werden. Darüber hinaus wurde der Masterstudiengang Kommunales Verwaltungsmanagement entwickelt und im Dezember 2014 eingeführt. Im Rahmen dieses zweijährigen Fernstudiengangs mit Präsenzphasen können die Studierenden ihre Kompetenzen erweitern und vertiefen und sich damit eine gute Ausgangsposition für den weiteren beruflichen Werdegang erarbeiten.

Mit dem Anstieg der Studierendenzahlen wurde auch die Anzahl der Professoren und Dozenten kontinuierlich erhöht, sodass die HSVN jetzt auf insgesamt 40 hauptamtliche Lehrkräfte zurückgreifen kann. Neben der Erhöhung der personellen Lehrkapazität wurden 2012 im Rahmen eines Erweiterungsbaus zusätzliche Räumlichkeiten geschaffen. Neben Büros waren dies vor allem ein größerer Hörsaal für etwa 200 Personen, mehrere kleinere Hörsäle bis 50 Personen sowie studentische Gruppenarbeitsräume.

Zusätzlich zu den Verbesserungen in der Infrastruktur wurde ein umfassendes Programm zur Begleitung der Studierenden ins Leben gerufen. So beginnt das dreijährige Studium mit einer Einführungsphase für die neuimmatrikulierten Studierenden, in denen diese mit den Einrichtungen, Regeln und Gepflogenheiten der Hochschule vertraut und mit den Mitarbeitern der Hochschulverwaltung bekannt gemacht werden. Begleitende Tutorien und Vortragsveranstaltungen unterstützen und ergänzen die Vermittlung der curricularen Bildungsinhalte. Daneben werden konkrete Beratungs- und Unterstützungsangebote vorgehalten wie die Betreuung während der Praxisphasen durch das Praxisbüro der Hochschule, die psychologische Betreuung, die in Zusammenarbeit mit der Leibniz-Universität Hannover erfolgt, sowie im Aufbau befindliche Angebote einer familiengerechten Hochschule.

Schließlich hat die HSVN ein umfassendes Qualitätsmanagements entwickelt und implementiert. So gibt es neben den Regeln für die Einstellungsverfahren für Professoren und Dozenten auch ein standardisiertes Auswahlverfahren für externe Lehrbeauftragte, mit dem die Auswahl fachlich und didaktisch geeigneter Lehrkräfte sichergestellt wird. Im Rahmen eines detaillierten Evaluierungssystems werden die Qualität der Lehrveranstaltungen, der Praxisphasen und der Studienbedingungen aus Sicht der Studierenden beurteilt. Zudem werden die Qualität des Studiums, seine inhaltlichen Bestandteile und seine Praxistauglichkeit sowohl durch Absolventen als auch durch die entsendenden Verwaltungen (Abnehmerevaluation) evaluiert.

1   Weitere Informationen zum Studium an der HSVN finden sich auf der Homepage (www.nsi-hsvn.de).

2.DAS MODELL NSI: STUDIUM, AUS-, FORT- UND WEITERBILDUNG, FORSCHUNG UND BERATUNG AUS EINER HAND

MICHAEL KOOP

2.1Aufgabenbeschreibung

Das Niedersächsische Studieninstitut für kommunale Verwaltung (NSI) ist sowohl in seiner rechtlichen Konstruktion als auch hinsichtlich seiner Aufgaben in Deutschland einzigartig. Im Jahr 2009 aus der Fusion der bis dahin selbstständigen Studieninstitute in Braunschweig, Hannover und Oldenburg hervorgegangen, ist das NSI ein im Vereinsregister eingetragener Verein. Mitglieder in diesem Verein sind alle über 400 kommunalen Einheiten in Niedersachsen – von den Großstädten über die Landkreise bis hin zu den Samtgemeinden und einzelnen Gemeinden. Daneben sind eine Reihe von Institutionen im Rahmen einer Sondermitgliedschaft Vereinsmitglieder des NSI.

Die Aufgaben der Studieninstitute in Niedersachsen bestanden traditionell in der schulischen Vertiefung der Ausbildung zu kommunalen Verwaltungsfachangestellten, der beruflichen Weiterbildung im Rahmen der A-I- und A-II-Lehrgänge sowie der Fortbildung im Bereich der kommunalen Kernverwaltung. Diese Lehrgänge werden in den drei NSI-Bildungszentren in Braunschweig, Hannover und Oldenburg sowie in 17 auswärtigen Lehrgangsorten in ganz Niedersachsen durchgeführt. Daneben werden seit vielen Jahren in Oldenburg und Wilhelmshaven entsprechende Kurse für Soldaten der Bundeswehr angeboten.

Das NSI ist Träger der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen, die gemäß Niedersächsischem Hochschulgesetz als staatlich anerkannte Hochschule in nicht staatlicher Trägerschaft für die Hochschulausbildung für die Laufbahngruppe 2 der Mitarbeiter der Kommunen zuständig ist. Seit dem Wechsel von den Diplomabschlüssen hin zu den Bachelorabschlüssen im Jahr 2011 werden die beiden Studiengänge Allgemeine Verwaltung und Verwaltungsbetriebswirtschaft angeboten. Bei beiden Studiengängen handelt es sich um duale Studiengänge mit einer Dauer von drei Jahren, von denen im Wechsel insgesamt zwei Jahre in der fachtheoretischen Ausbildung an der Hochschule und insgesamt ein Jahr in der fachpraktischen Ausbildung in den Ausbildungsbehörden absolviert werden. Für Studierende im Beamtenverhältnis auf Widerruf geht das bestandene Hochschulstudium mit der Laufbahnbefähigung für das 1. Einstiegsamt der Laufbahngruppe 2 einher.

Die in einer Trimesterstruktur durchgeführten Studiengänge beinhalten ein identisches, einjähriges Grundstudium und ein zweijähriges Hauptstudium, das im Rahmen von zwei frei wählbaren Wahlpflichtfächern und einem Studienprojekt eine erste inhaltliche Spezialisierung der Studierenden ermöglicht. Darüber hinaus werden bis zum Immatrikulationsjahrgang 2014 zwei und ab 2015 drei Studienschwerpunkte angeboten. Für die evangelische Landeskirche werden beide Studiengänge im Rahmen des Studienschwerpunktes Evangelische Kirchenverwaltung durchgeführt, bei der einzelne kommunal orientierte Module durch die entsprechenden kirchlichen Pendants ersetzt werden. Der Studienschwerpunkt Sozialrecht und Arbeitsmarktintegration wurde insbesondere für Studierende konzipiert, die zukünftig in einem Sozialamt oder Job-Center eingesetzt werden sollen. Ab 2015 schließlich wird ein Studienschwerpunkt Landesverwaltung eingerichtet, der in einigen Modulen Themen der Landesverwaltung besonders aufnimmt.

Mit der Einführung des zweijährigen Masterstudiengangs Kommunales Verwaltungsmanagement im Jahr 2014 hat die HSVN ihr Studienangebot abgerundet und bietet nun auch einen Studienabschluss an, der – nach Ableistung eines anschließenden Vorbereitungsdienstes – den Zugang in den Höheren Dienst, also das 2. Einstiegsamt der Laufbahngruppe 2 ermöglicht. Der als weiterbildender Fernstudiengang mit Präsenzphasen konzipierte Studiengang ist bis 2019 akkreditiert und vom Niedersächsischen Innenministerium genehmigt.

Wie an staatlichen Hoch- und Fachhochschulen auch, steht die praxisnahe Lehre für die Dozenten und Professoren der HSVN im Mittelpunkt ihrer Tätigkeit. Daneben engagieren sie sich in unterschiedlicher Weise aber auch in anwendungsorientierten Forschungsprojekten, etwa in den Bereichen Kommunal- und Verwaltungsrecht, in der sozialwissenschaftlichen Organisationsdiagnostik, der kommunalen Finanzwirtschaft und dem Gesundheitsmanagement in öffentlichen Verwaltungen.

Neben der Ausbildung und dem Hochschulstudium ist die Fortbildung das dritte große Standbein des NSI. Angeboten werden in über 1.000 Seminaren alle Inhalte, die in Kommunalverwaltungen zum Tragen kommen. So reicht das Themenspektrum von zentralen Verwaltungsaufgaben über das Finanz-, Personal-, Sozialwesen, Bauen und Umwelt bis hin zu führungs- und fachübergreifenden Themen. Dabei werden sowohl offene Seminare angeboten als auch Inhouse-Seminare, die im Auftrag einzelner Kommunen passgerecht konzipiert und vor Ort durchgeführt werden. Darüber hinaus organisiert die NSI-Fortbildung in den letzten Jahren verstärkt Kongresse und Fachtagungen. Veranstaltungen wie die Lüneburger Beitragstage, der Salzgitterkongress für Kommunalfinanzen und der Vergaberechtstag sind seit vielen Jahren gut besuchte NSI-Kongresse. Andere Veranstaltungen wie der Niedersächsische Kommunalrechtskongress, der Gesundheitskongress und die Niedersächsische Personalfachtagung haben sich mit interessanten Themen und exzellenten Referenten ihren festen Platz in den Terminkalendern der Verwaltungen gesichert. Daneben werden immer wieder auch Fachtagungen gemeinsam mit Partnern durchgeführt etwa der Rettungsdienstkongress mit dem Niedersächsischen Landkreistag, die Dialogreihe mit dem Niedersächsischen Städte- und Gemeindebund oder Fachtagungen mit dem Studieninstitut des Landes Niedersachsen (SiN), z. B. zu den Themen Coaching bzw. Korruption.

Die drei Kernaufgaben, Ausbildung, Fortbildung, Hochschulstudium, werden durch eine Reihe weiterer Aufgaben ergänzt, mit denen das NSI den niedersächsischen Verwaltungen Unterstützung anbietet. So begleitet die NSI-Eignungsdiagnostik die Verwaltungen bei der Auswahl geeigneter Nachwuchskräfte. Im Rahmen von schriftlichen Testverfahren, die gemeinsam mit der TU Braunschweig speziell für Kommunalverwaltungen entwickelt wurden und die ab 2015 ausschließlich online durchgeführt werden, können Verwaltungen eine Vorauswahl geeigneter Kandidaten vornehmen. Anschließend werden zudem auch mündliche Tests und Assessment-Center angeboten.

Um überhaupt interessierte Schulabsolventen auf Ausbildungs- und Studienmöglichkeiten in den Verwaltungen der Kommunen hinzuweisen, präsentieren sich NSI und HSVN auf zahlreichen Ausbildungsmessen mit einem eigenen Stand, wobei die Verwaltungen die Möglichkeit haben, sich entweder mit eigenem Personal oder entsprechendem Informationsmaterial an solchen Messeauftritten zu beteiligen.

Um die haupt- und nebenamtlich Lehrenden bei der Wahrnehmung ihrer Lehraufgaben zu unterstützen, unterhalten das NSI und die HSVN eine eigene Didaktikgruppe, die personell aus einer Professorin der Rechtswissenschaften und einem Diplom-Handelslehrer besteht. Beide haben ein modulares Didaktik-Konzept erarbeitet, mit dem sowohl Nachwuchskräfte beim Einstieg in eine Lehrtätigkeit unterstützt werden als auch erfahrene Lehrende didaktisch auf dem neuesten Stand gehalten werden. Auch ist die Didaktik federführend bei der Einführung von innovativen Lehrkonzepten und Medien, etwa die Nutzung von Smart-Boards oder die Integration von Smartphones und Tablet-Computern in Lehrveranstaltungen.

Schließlich hat die NSI Consult Beratungs- und Service-Gesellschaft mbH als einhundertprozentige Tochtergesellschaft des NSI die Aufgabe, Verwaltungen mit ihrer Expertise zu unterstützen. Inhaltlich geschieht dies vor allem in den Bereichen Organisation, Finanzen, Personal und Kommunikation.

2.2NSI – mehr als die Summe seiner Teile

Etwa 100 festangestellte Beschäftigte sowie mehr als 600 nebenamtliche Dozenten und eine ähnliche Zahl von externen Referenten in der Fortbildung sorgen dafür, dass die vielfältigen Aufgaben von NSI und HSVN bestmöglich erfüllt werden. Dabei wird großer Wert darauf gelegt, dass die vorhandenen Ressourcen unabhängig von organisationalen Gegebenheiten kundenorientiert eingesetzt werden. So gibt es lediglich eine formelle und kostenrechnerische Trennung zwischen dem Ausbildungsbereich des NSI und der HSVN. Dozenten und Professoren lehren überwiegend in beiden Bereichen, und Leitungsaufgaben werden in der Regel in Personalunion wahrgenommen. Der Leiter des NSI ist zugleich Präsident der HSVN, der Ausbildungsleiter zugleich Studiendekan der Hochschule, und der Geschäftsführer des NSI ist gleichzeitig Kanzler der HSVN. Darüber hinaus gibt es zahlreiche Beispiele für bereichsübergreifende Zusammenarbeit. Die Kongresse der NSI-Fortbildung werden in der Regel inhaltlich von Professoren der Hochschule begleitet, die zudem auch Fortbildungsseminare anbieten und beratend für die NSI Consult tätig sind. Zudem übernehmen besonders qualifizierte Verwaltungsmitarbeiter des NSI Aufgaben in der Lehre oder verstärken Beratungsteams der NSI Consult.

Auch die Ausbildungsverwaltung erfolgt gemeinsam für die Institutslehrgänge des NSI und die Studiengänge der HSVN. Schließlich werden Infrastruktur und alle sachlichen Ressourcen gemeinsam genutzt und verwaltet, was einen sparsamen Ressourceneinsatz und zugleich eine hohe Flexibilität ermöglicht. So steht die Bibliothek in Hannover sowohl den Lehrgangsteilnehmern als auch den Studierenden offen. Mit den NSI-Bibliotheken in Braunschweig und Oldenburg besteht die Möglichkeit eines Medienaustausches, sodass insbesondere teure Fachzeitschriften nicht an allen drei NSI-Bildungszentren angeschafft werden müssen. Auf diese Weise lassen sich erhebliche Synergieeffekte erzielen.

ABBILDUNG 1: Kooperationsstruktur im NSI

3.DAS VERWALTUNGSWISSENSCHAFTLICHE STUDIUM IN NIEDERSACHSEN: DIE HISTORISCHE PERSPEKTIVE

HOLGER WEIDEMANN

3.1(Kommunal-)Verwaltungen im Wandel

Das Verfassungsrecht kennzeichnet die vollziehende Gewalt als eigenständige Organisation zur Ausübung der Staatsgewalt (Art. 20 Abs. 2 und 3 Grundgesetz; Art. 2 Nds. Verfassung). Öffentliche Verwaltungen sind nach dem Funktionsmodell des Grundgesetzes dort einzurichten, wo es um die Erledigung öffentlicher Aufgaben geht. Auf der unmittelbaren Landesund Bundesebene spielen dabei zunächst die Gesetzesvorbereitung (siehe Ministerien) oder der konkrete Gesetzesvollzug (teilweise Ministerien oder nachgeordnete Bundes- und/oder Landesbehörden) eine zentrale Rolle. Das Grundgesetz regelt in den Art. 83 f. die Zuständigkeit für den Vollzug von Bundesgesetzen. Dabei gibt es eine grundsätzliche Kompetenzvermutung zugunsten der Länder. Diese führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder aber zulässt. Eine besondere Rolle kommt beim Gesetzesvollzug den Kommunalverwaltungen zu.2 Ihre Stellung ist ausdrücklich verfassungsrechtlich garantiert. So bestimmt Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz, dass den Gemeinden das Recht gewährleistet sein muss, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Eine vergleichbare Bestimmung enthält Art. 57 der Nds. Verfassung.

Weder aus den Verfassungen noch aus entsprechenden Gesetzen sind aber konkrete Vorgaben über die Größe, den jeweiligen Aufgabenbestand oder die Organisation von Verwaltungen zu entnehmen. Auch hinsichtlich des Personals gibt es eine deutliche legislative Zurückhaltung. Die Aufgabenstellungen der öffentlichen Verwaltungen hängen von ganz unterschiedlichen Faktoren ab. Zu nennen ist an erster Stelle das Staatsverständnis und die damit einhergehenden etablierten Herrschaftsstrukturen und Herrschaftsinteressen.3 Welches Maß rechtlicher und administrativer Durchdringung des gesellschaftlichen Zusammenlebens soll es geben? Gibt es das Modell des starken Staates mit mannigfaltigen Einwirkungsformen auf das Zusammenleben der Gesellschaft oder aber leben wir in einer Phase des Zurückdringens staatlicher Gestaltungsmöglichkeiten und dem Vordringen des Postulates der Stärkung der Eigenverantwortlichkeit des Einzelnen. Entscheidende Bedeutung kommt zudem den sich wandelnden Aufgaben und den veränderten Anforderungen an die Aufgabenerledigung zu. Gerade die Kommunalverwaltungen befinden sich seit Jahren in grundlegenden Modernisierungsphasen. Stichwörter, die diesen Prozess kennzeichnen sind u. a.: Das Neue Steuerungsmodell4, New Public Management, Gesellschaftlicher Wertewandel, Electronic Government, Zivilgesellschaft, Publik Private Partnerchip, Neues Kommunales Rechnungswesen, Globalisierung, Demografische Entwicklungen, Finanzkrise des Staates und der Kommunen und Europa als Herausforderung für die Kommunen. Gerade das Verhältnis der Kommunen zur europäischen Integration zeigt, um nur eine Facette der Veränderungspotenziale aufzugreifen, wie tiefgreifend die Veränderungen wirken. »Prominentes Beispiel«5 ist die Europäisierung des Kommunalwahlrechts. Es billigt den EU-Ausländern das Wahlrecht zu. So haben Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union das aktive (§ 48 Abs. 1 NKomVG) und passive (§ 49 Abs. 1 NKomVG) Wahlrecht. Aber auch auf die Rechtsverhältnisse der Beschäftigten wirkt sich das Gemeinschaftsrecht aus. Grundlage bilden hier u.a. die Bestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (vgl. auch § 45 ff. AEUV). Ferner kann zum Hauptverwaltungsbeamten einer Kommune auch ein Unionsbürger gewählt werden (§ 80 Abs. 4 Nr. 2 NKomVG). Eine besondere Rolle spielt ferner das Vergaberecht, das bei Überschreiten bestimmter (finanzieller) Grenzwerte eine europaweite Ausschreibung fordert. Damit können beispielsweise für ein regionales Bauprojekt (Schulneubau) Unternehmen aus anderen EU-Staaten zum Zuge kommen. Aber auch das klassische Verwaltungsrecht, ein über viele Jahrzehnte relativ stabiles Rechtsgebiet, ist massiv unter Veränderungsdruck geraten. Die Dienstleistungsrichtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Februar 2006 (ABL. EU L 376/36) hat in bisher nicht gekanntem Ausmaße in das Verfahrensrecht der Mitgliedstaaten eingegriffen. Das Ziel der Richtlinie ist es, den Binnenmarkt für die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen zu verbessern und nationale Hindernisse abzubauen; zudem soll wirtschaftlicher und sozialer Fortschritt gefördert werden. Dieses Ziel soll u.a. durch die Verfahrensabwicklung über sog. einheitliche Ansprechpartner sowie des Anspruchs, bestimmte Verfahren rein elektronisch abwickeln zu können, erreicht werden. Mit dem Nds. Gesetz über einheitliche Ansprechpartner (NAEG; § 1 Abs. 16) sind (u. a.) Landkreise, kreisfreie Städte und große selbstständige Städte als Einheitliche Ansprechpartner bestimmt worden. Auch ist das Tor für die elektronische Verwaltungsabwicklung weiter aufgestoßen worden (§ 2 NAEG). Das E-Government-Gesetz7 wird diesen Entwicklungsprozess weiter befördern. Die Richtlinie verlangt weiter, dass umfangreiche Informationsfristen, Entscheidungsfristen und Genehmigungsfiktionen8 eingeführt werden. Zudem sind Genehmigungserfordernisse, die sich als Zulassungshindernisse entwickeln können, auf den Prüfstand zu stellen. So dürfen nach Artikel 9 Abs. 1 der Dienstleistungsrichtlinie die Ausübung und Aufnahme einer Dienstleistungstätigkeit nur dann einer Genehmigungsregelung unterworfen werden, wenn diese durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind oder das angestrebte Ziel nicht durch ein milderes Mittel – wie beispielsweise eine nachträgliche Kontrolle – erreicht werden kann. Da diese Voraussetzungen nicht vorliegen, ist beispielsweise in Niedersachsen das präventive Genehmigungserfordernis im Gaststättenrecht – ein über viele Jahrzehnte als notwendig erachtetes Steuerungsinstrument – entfallen. Die Umsetzung der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie wird die Verwaltungsorganisation und die Arbeitsweise der Verwaltung nachhaltig verändern.

In der Vergangenheit stand das rechtsförmige Verwaltungshandeln im Vordergrund. Die traditionellen Instrumente Gebote, Verbote, Erlaubnisse, Planungsentscheidungen, sind zwar auch heute noch anzutreffen, verlieren aber an Bedeutung. Eine Vielzahl neuer Kommunalaufgaben fordern veränderte Handlungsmodalitäten. Plakativer Ausdruck eines gewandelten Bürgerverständnisses ist sicherlich das Ringen um das Großprojekt Stuttgart 21. Ein über viele Jahre entwickeltes und planungsrechtlich abgesichertes Infrastrukturprojekt stößt in der Realisierungsphase auf erbitterten Widerstand. Künftig wird es in bestimmten Handlungsfeldern der Kommune u.a. um Moderation, Kooperationen mit (z. B.) Verbänden, Vereinen, Kirchen, der selbstorganisierten Bürgerschaft, organisatorische Unterstützung, Anregung und Information gehen. Das Selbstverständnis und die Leitprinzipen der kommunalen Selbstverwaltung verändern sich. Bereits auf seiner 32. Ordentlichen Hauptversammlung im Jahre 2003 hat der Deutsche Städtetag mit der Verabschiedung des Leitbildes: »Die Zukunft der Stadt« dem gewandelten Selbstverständnis der Kommunen und den neuen Aufgabenstellungen Rechnung getragen. So greift dieses Leitbild bei dem Kapitel Grundwerte die Aspekte der lokalen Autonomie: Demokratie und Bürgerorientierung, Partizipation und Integration, ganzheitliche Verantwortung, Beschränkung der Aufgaben auf Gestaltungsansprüche auf. Zu den kommunalen Zielen der Stadtpolitik zählen: Die Demokratie stärken, die Grundversorgung sichern, Dienstleistungen verbessern, Integration leisten und Wirtschaft und Arbeit fördern. Künftig wird es nicht mehr darum gehen, »in Honoratiorenart kommunal sinnvolle Leistungen zu produzieren, sondern in der Interaktion von Bürgern, kommunalen Vertretungsorganen und Verwaltungsorganisationen Kommunen als Ort der Realisierung von Lebenswelt, Identitätsvermittlung und der Solidarität zu gestalten.«9 Gerade auch die schrumpfenden Finanzspielräume der Kommunen fordern ein verstärktes Engagement der Gemeindeeinwohner. Diese begreifen sich immer häufiger als Zivilgesellschaft und erbringen in erheblichem Umfange Leistungen für ein funktionsfähiges Gemeinwesen. Dieses »Bürgerschaftliche Engagement« wird in Zukunft deutlich zunehmen (müssen).10 Die neuen Aufgaben und veränderten Anforderungen an die Aufgabenerledigung müssen sich auch in der Qualifizierung des Verwaltungs-nachwuchses und der aktiven Verwaltungsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter niederschlagen.11

Historisch betrachtet stand das traditionelle Bürokratiemodell im Zentrum der Nachwuchsqualifizierung. Dieses traditionelle Bürokratiemodell steht für einen Verwaltungstypus, der rechtstaatlich einwandfreie und berechenbare Verwaltungsentscheidungen produziert. Es ist durchaus auch in der Lage, administrative Entscheidungen hervorzubringen, die der Komplexität der modernen Gesellschaft (noch) gerecht werden.12 In diesem Modell dominieren die fachliche Arbeitsteilung, ausgeprägte hierarchische Strukturen und das Sachbearbeiterprinzip mit deutlicher funktionaler Spezialisierung. Gesteuert wird primär über Regeln und Vorschriften.13 Dieses Bürokratiemodell ist in den vergangenen Jahrzehnten aber stark in die Kritik gekommen. Kritisiert werden insbesondere der hohe Ressourcenverbrauch, die ausufernde Hierarchie und damit einhergehende schwerfällige Entscheidungsprozesse sowie die Schwerfälligkeit, auf veränderte Anforderungen der Gesellschaft zeitnah zu reagieren. Die Reformbestrebungen in den öffentlichen Verwaltungen fordert daher auch eine Abkehr von diesem Bürokratiemodell. Statt der Bearbeitung von Einzelfällen in regelförmigen Strukturen rücken Prozessgestaltung und das Projektmanagement in den Vordergrund. Die Führung setzt zunehmend auf neuere Managementkonzepte. Führung erfolgt nicht über die Weisung des Vorgesetzten, sondern die Zielvereinbarung gewinnt an Bedeutung. Nachfolgend werden die zentralen Aspekte der Veränderung zusammengefasst:

ABBILDUNG 2: Bürokratiemodell und New Public Management

BÜROKRATIEMODELLNEW PUBLIC MANAGEMENT

Arbeitsteilung

Sachbearbeiterprinzip

Steuerung durch Regeln

Trennung der Organisationsmitglieder

von den Ressourcen

Fachqualifikation der Sachbearbeitung

Amtshierarchie

Versorgungsprinzip, Laufbahnprinzip

Regelgebundenheit der Entscheidung

Teamarbeit

Prozess- und Projektmanagement

Steuerung über Zielvereinbarung/

stärkere Eigenverantwortlichkeit

Fach- und Querschnittsqualifikation

flache Hierarchie

Leistungsanreize

Prozessentscheidungen

Ressourcenverantwortlichkeit

* in Anlehnung an Oechsler, S. 289; Winkel, S. 322

3.2Die Ausbildung des Verwaltungspersonals der Kommunen

3.2.1KOMMUNALVERFASSUNGSRECHTLICHE VORGABEN

Will die Kommune die ihr obliegenden vielfältigen und umfangreichen Aufgaben sachgerecht bewältigen, benötigt sie qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Ausdrücklich trägt § 107 Abs. 1 NKomVG diesem Erfordernis Rechnung14. So haben Kommunen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben fachlich geeigneten Beamtinnen und Beamten, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu beschäftigen. Für die Leitungsebene werden, differenziert nach Bedeutung der Kommune, zudem besondere Qualifikationsanforderungen formuliert. Welche Anforderungen an die fachliche Eignung eines Beschäftigten zu stellen sind, hängt zunächst von der auszufüllenden konkreten Stelle, die in einer Kommune zu besetzen ist, ab. Ist die Beschäftigung im Beamtenstatus vorgesehen, sind zudem die beamtenrechtlichen Zugangsvoraussetzungen einer Laufbahn (vgl. §§ 13 ff. NBG) zu beachten. In der Kommunalverwaltung werden auch künftig die Beschäftigten mit der Befähigung für die Laufbahngruppe 2 (erstes Einstiegsamt) eine zentrale Rolle einnehmen.

3.2.2AUSBILDUNG ZUM VERWALTUNGSGENERALISTEN

Die in der Vergangenheit wiederholt geführte Diskussion, ob es Ziel der Qualifizierung sei, eine frühe Bindung der Nachwuchskraft an ein bestimmtes Aufgabenfeld zu erreichen (Stichwort: Spezialist) oder aber durch eine breit angelegte Ausbildung eine hohe Verwendungsbreite der Absolventen zu sichern, ist (erneut) zugunsten des Verwaltungsgeneralisten entschieden worden. Ausdrücklich wird dies in einem Positionspapier der Innenministerkonferenz unterstrichen (Ziff. 4.1). Dies sichert eine größere Flexibilität im Hinblick auf die sich ändernden Aufgabenfelder der Verwaltung. Zu berücksichtigen sind zudem die ausdifferenzierten Handlungsfelder der Verwaltung; von der Ordnungsverwaltung zur Leistungs-, Planungs- und Gewährleistungsverwaltung. Der Verwaltungsgeneralist alter Prägung, orientiert am Leitbild des Rechtsanwenders, hat sich aber weiter zu entwickeln. Dieser Generalist wird künftig neben der notwendigen rechtlich-verfahrensbezogenen Basisqualifikation und damit über das traditionelle Qualifikationsprofil verfügen müssen und zusätzlich in der Lage sein müssen, sich immer wieder neuen Herausforderungen zu stellen, die sich aus einem wandelnden Staats- und Verwaltungsverständnis heraus ergeben. Dies fordert, dass in der Ausbildung neben wissensbasierten Inhalten die Komplexe »Werte und Einstellungen«15 sowie der Erwerb bestimmter »Fähigkeiten und Kompetenzen«16 an Bedeutung gewinnen. Künftig werden wesentlich mehr betriebswirtschaftliche und verwaltungswissenschaftliche Inhalte das Studium prägen.17

3.2.3DAS VERWALTUNGSWISSENSCHAFTLICHE STUDIUM ALS VORAUSSETZUNG FÜR DEN GEHOBENEN VERWALTUNGSDIENST DER KOMMUNEN

Haben sich die Aufgaben der öffentlichen Verwaltungen, aber auch die Anforderungen an die Art der Aufgabenentwicklung in den vergangenen Jahrzehnten deutlich gewandelt, so muss sich dieser Veränderungsdruck auch in der Nachwuchsbildung auswirken. Nur so kann erreicht werden, dass künftige Verwaltungskräfte den sich wandelnden Anforderungen gerecht werden. Ausgehend vom zentralen Verfassungsprinzip der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz), wurde traditionell den Rechtswissenschaften in der Ausbildung der Nachwuchskräfte für die gehobene Verwaltungstätigkeit ein hoher Stellenwert beigemessen. Es gab aber keine Beschränkung auf die rein fachliche Qualifizierung. So formulierte die APVOgehD vom 18. Mai 197718