Współpraca państw Grupy Wyszehradzkiej w procesie integracji europejskiej w latach 1989–2009 ebook

Recenzenci:

Prof. nadzw. dr hab. Jacek Knopek

Prof. dr hab. Mieczysław Stolarczyk

Redaktor prowadzący:

Szymon Gumienik

Redaktor techniczny:

Iwona Banasiak

Korekta:

Alicja Kloska

Projekt okładki:

Krzysztof Galus

© Copyright by Wydawnictwo Adam Marszałek

Wszystkie prawa zastrzeżone. Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Żadna jej część nie może być reprodukowana jakimkolwiek sposobem – mechanicznie, elektronicznie, drogą fotokopii itp. – bez pisemnego zezwolenia wydawcy. Jeśli cytujesz fragmenty tej książki, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło

Toruń 2014

ISBN 978-83-7780-949-5

Wydawnictwo prowadzi sprzedaż wysyłkową:

tel./fax 56 648 50 70, e-mail: [email protected]

Wydawnictwo Adam Marszałek, ul. Lubicka 44, 87–100 Toruń

tel./fax 56 648 50 70; tel. 56 660 81 60, 56 664 22 35

e-mail:[email protected]

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

WSTĘP

Po upadku żelaznej kurtyny i załamaniu się dwubiegunowego podziału świata po 1989 roku państwa byłego bloku wschodniego znalazły się w nowej sytuacji. Z jednej strony zyskały one możliwość kształtowania własnej polityki zagranicznej, gospodarczej, jak i w kwestiach bezpieczeństwa. Z drugiej natomiast, uzależnione dotychczas od Związku Radzieckiego, same musiały zmierzyć się z nieznanymi wyzwaniami oraz stawić czoło nowym zagrożeniom. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej jako swój strategiczny cel określiły integrację ze strukturami zachodnioeuropejskimi, zwłaszcza zaś z Sojuszem Północnoatlantyckim (NATO) i ówczesnymi Wspólnotami Europejskimi (WE). Jednocześnie dążyły do normalizacji i odbudowania stosunków między sobą, jak również ze swoimi zachodnimi i wschodnimi sąsiadami. W ramach strategicznego kontekstu integracji z Zachodem oraz odbudowywania i normalizacji stosunków bilateralnych kraje środkowej i wschodniej Europy zaangażowały się w tworzenie ugrupowań regionalnych. Jednym z najważniejszych z nich okazała się Grupa Wyszehradzka stworzona przez Czechosłowację, Polskę i Węgry.

Na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku Grupa Wyszehradzka stała się istotnym elementem tworzenia nowych realiów. Pomogła określić trzy państwa środkowej Europy jako wyróżniającą się grupę i ewentualnych pierwszych kandydatów do członkostwa w zachodnich instytucjach. Umożliwiła jednocześnie bilateralną polityczną, gospodarczą i wojskową współpracę między państwami i przyczyniła się do powstania Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA). Grupa Wyszehradzka różniła się znacząco od innych ugrupowań regionalnych, które powstały w tym samym czasie, takich jak Inicjatywa Środkowoeuropejska, Rada Państw Morza Bałtyckiego, Współpraca Ekonomiczna Państw Morza Czarnego (Czarnomorska Współpraca Gospodarcza), Euroarktyczny Region Morza Barentsa. W jej skład nie wchodziło żadne duże zachodnie państwo czy Rosja. Zamiast tego charakteryzowały ją niewielka liczba państw członkowskich (najpierw trzy, a po rozpadzie Czechosłowacji cztery: Polska, Czechy, Słowacja, Węgry), wspólne doświadczenia historyczne oraz położenie geostrategiczne między Niemcami – Zachodem – a byłym Związkiem Radzieckim jej członków, jak również ich strategiczny cel – integracja z Zachodem.

Głównym zadaniem Grupy Wyszehradzkiej stało się wzajemne wsparcie i podejmowanie wspólnych działań, które miały ułatwić integrację z zachodnimi instytucjami i pełnoprawne członkostwo we Wspólnotach Europejskich. Znalazło to wyraz w podpisanej 15 lutego 1991 roku w Wyszehradzie deklaracji o współpracy w dążeniu do integracji europejskiej. Akcesji do Unii podporządkowane zostały priorytety Grupy, jak również decyzja o niezinstytucjonalizowanej formie. Czynnikiem, który kształtował przebieg współpracy, były od samego początku Wspólnoty Europejskie (Unia Europejska) i procesy związane z ich rozszerzeniem. W 2004 roku wszystkim czterem państwom wyszehradzkim udało się osiągnąć ich strategiczny cel – stały się członkami Unii Europejskiej. Pomimo akcesji Polski, Czech, Słowacji i Węgier do UE kraje nie zrezygnowały z dalszej współpracy. W podpisanej tuż przed oficjalnym przyjęciem do Unii Deklaracji z Kromieryża państwa zadeklarowały dalszą współpracę i ponownie określiły cele Grupy. Współpraca ma być kontynuowana i realizowana również na forum unijnym.

Ramy chronologiczne książki wyznaczają lata 1989 oraz 2009. Obranie roku 1989 jako dolnej cenzury publikacji może budzić wątpliwości, zwłaszcza że podpisanie Deklaracji wyszehradzkiej w której formalnie powołano ugrupowanie nastąpiło w 1991 roku. Wszelkie obiekcje wzmacniają wypowiedzi samych „twórców” Grupy Wyszehradzkiej, polityków, dyplomatów, urzędników, którzy przyczynili się do jej formalnego powstania, zawarte w pracy pod redakcją Andrzeja Jagodzińskiego The Visegrad Group: a Central European constellation: publication on the occasion of the 15th anniversary of fhe Visegrad Group (Bratislava 2006). Lata 1989–1990 dla nawiązania współpracy wydają się jednak szczególnie istotne. Wówczas to miały miejsce pierwsze wizyty demokratycznych przywódców i wspólne rozmowy dotyczące zmian zachodzących w ich otoczeniu międzynarodowym, w tym również te mające na celu doprowadzenie do rozwiązania Układu Warszawskiego i Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej. Ówczesne Wspólnoty Europejskie także wówczas zaczęły traktować trzy państwa bardziej przychylnie niż pozostałe kraje byłego bloku wschodniego. We wrześniu 1990 roku Wspólnoty rozpoczęły z Polską, Czechosłowacją i Węgrami negocjacje mające na celu podpisanie umów stowarzyszeniowych. Natomiast w roku 2009 państwa Grupy Wyszehradzkiej świętowały piątą rocznicę członkostwa w Unii Europejskiej. Ponadto wszedł w życie Traktat z Lizbony, który wprowadził istotne zmiany dla funkcjonowania Unii Europejskiej.

Przedstawionyobszar badań jest różnorodny i skomplikowany. Wpływ na to ma fakt, że Grupa Wyszehradzka jest ugrupowaniem niezinstytucjonalizowanym, a jej członkowie mają i realizują często odmienne cele, że współpraca podejmowana była w różnych dziedzinach i wpływ na nią miały (i mają) czynniki zewnętrzne. Pojawia się w nim istotny problem badawczy, który pozwala go uporządkować. Związany jest z koniecznością precyzyjnego określenia istoty współpracy wyszehradzkiej.

Głównym celem badawczym niniejszej książki jest analiza różnorodnych aspektów współpracy państw Grupy Wyszehradzkiej w latach 1989–2009 w kontekście najpierw dążeń integracyjnych poszczególnych państw do członkostwa w Unii, a następnie ich funkcjonowania w UE. Rozważaniom postawione zostały trzy dodatkowe cele. Wykazanie:

czym

jest współpraca regionalna oraz jakie zależności zachodzą między współpracą i integracją;

jakie

czynniki wpływały (i wpływają) na współpracę, jej intensywność, poszczególne obszary działania, strukturę instytucjonalną i organizacyjną;

czy

i jak zostały zrealizowane cele postawione przed Grupą, w jakich obszarach i dziedzinach Grupa odniosła sukcesy, a w jakich doznała niepowodzeń.

W toku podejmowanych analiz podjęto próbę weryfikacji czterech następujących hipotez:

na

kształtowanie współpracy wyszehradzkiej w znaczącym stopniu wpływały (i wpływają) czynniki zewnętrzne;

czynnikami, które miały (i mają)

zasadnicze

znaczenie dla kształtowania i funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej są podejście oraz wola jej krajów członkowskich. Istotne dla rozwoju Grupy są przede wszystkim osobowość oraz stosunek do współpracy poszczególnych przywódców;

sukcesy

i osiąganie celów przez Grupę Wyszehradzką należy postrzegać w kategoriach współpracy politycznej, jak również gospodarczej, transgranicznej, w kwestiach bezpieczeństwa czy wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego;

Grupa

Wyszehradzka na forum unijnym funkcjonuje raczej jako koalicja zawierana dla załatwienia kolejnej sprawy. Kraje wyszehradzkie podejmują współpracę, gdy bez niej znalazłyby się w trudniejszej sytuacji.

Dotychczasowe prace fragmentarycznie traktują kwestię Grupy Wyszehradzkiej. Istniejące w literaturze polskiej i zagranicznej badania skupione są głównie na historycznym ujęciu współpracy, wskazaniu poszczególnych jej etapów. Brak jest także publikacji, które ukazywałyby zależność między współpracą a integracją. Książka ma w zamierzeniu wypełnić tę lukę. Autorka skupia się na problemowym ujęciu czynników wewnętrznych i zewnętrznych współpracy.

Publikacja powstała w oparciu o reprezentatywne, głównie anglojęzyczne dokumenty źródłowe Grupy Wyszehradzkiej, jak również oficjalne dokumenty Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich) odnoszące się do procesu wschodniego rozszerzenia. Ponadto także o dokumenty instytucji państw wyszehradzkich odpowiedzialnych za kształtowanie polityki zagranicznej i współpracy wyszehradzkiej. Istotne dla analizy były również dokumenty osobiste polityków, dyplomatów, osób, które wpływały na stosunki wyszehradzkie oraz odegrały znaczącą rolę w procesie integracji europejskiej, zebrane w książce wydanej z okazji 15-lecia powstania Grupy Wyszehradzkiej pod redakcją Andrzeja Jagodzińskiego.

Autorka dążyła do krytycznego oceniania opracowań, odwołując się do dokumentów. Z opracowań monograficznych dotyczących Grupy Wyszehradzkiej ważne są zwłaszcza publikacja poznańskich badaczy Mariana Szczepaniaka i Przemysława Deszczyńskiego Grupa Wyszehradzka. Współpraca polityczna i gospodarcza (Toruń 1995), jak również prace ośrodka katowickiego w tym Bezpieczeństwo państw Grupy Wyszehradzkiej pod redakcją naukową Jana Przewłockiego i Barbary Osadnik (Katowice 1995). Kwestią współpracy wyszehradzkiej zajmują się Bogdan Góralczyk, Współpraca Wyszehradzka. Geneza, doświadczenia, perspektywy (Warszawa 1999); Jacek Gajewski, Mateusz Gniazdowski oraz Iwona Pawlikowska (kwestie bezpieczeństwa państw wyszehradzkich), Piotr Kazimierkiewicz (współpraca w sprawach granicznych).

W Czechach omawianą kwestią zajmują się między innymi Jiří Vykoukal, Visegrád. Možnosti a meze středoevropské spolupráce (Praha 2003); Břetislav Dančák, Integrační pokusy ve středoevropském prostoru.II (Brno 1999), oraz Libor Lukášek, Visegrádská skupina a její vývoj v letech 1991–2004 (Praha 2010); na Słowacji: Marek Šťastný, Visegrad Countries in an Enlarged Trans-Atlantic Community (Bratislava 2002): oraz Juraj Marušiak, natomiast na Węgrzech: Inotai Andras, Correlations between European integration and sub-regional cooperation. Theoretical background, experience and policy impacts (Budapest 1997). Badań Grupy Wyszehradzkiej podjął się również budapeszteński think-thank International Centre for Democratic Transition (ICDT), Sharing the Experiences of Visegrad Cooperation in the Western Balkans and the Eastern Neighbourhood Countries. Project Preparatory Study (Budapest 2010). Kwestiami Wyszehradu zajmuje się także amerykański badacz Matthew Rhodes, Visegrád turns ten (Pittsburgh 2003), jak również Andrew Cottey, Subregional Cooperation in the New Europe. Building Security and Solidarity from the Barents to the Black Sea (London 1999), oraz Martin Dangerfield, autor między innymi artykułów Subregional Cooperation in Central and Eastern Europe: Support or Substitute for the ‘Return to Europe’?, „Perspectives on European Politics and Society” 2001, The Contribution of the Visegrad Group to the European Union’s ‘Eastern’ Policy: Rhetoric or Reality?, „Europe-Asia Studies” 2009.

Krytyce poddane zostały także artykuły naukowe dotyczące omawianych kwestii, opublikowane między innymi w czasopismach: węgierskich – „The Visegrad yearbook”, polskich – „Biuletyn PISM”, „Roczniki Polskiej Polityki Zagranicznej”, „Sprawy Międzynarodowe”, czeskich – „Mezinárodní vztahy”, „Perspectives. Review of International Affairs”, słowackich – „International Issues. Slovak Foreign Policy Affairs”, jak również w czasopismach zachodnich – „International Affairs”, „Journal of European Politics”. Dla poznania historii czy przybliżenia spraw bieżących znaczenie mają oficjalne strony internetowe Grupy Wyszehradzkiej (www.visegradgroup.org), Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego (www.visegradfund.org), jak również rządów i ministerstw spraw zagranicznych czterech krajów wyszehradzkich oraz ich oficjalne portale poświęcone integracji z Unią Europejską.

Autorka stosuje w publikacji wiele metod badawczych. Dominuje analiza systemowa. Kwestia współpracy wyszehradzkiej potraktowana została jako całość, uwzględniono warunki, w jakich całość-system działa. Poszukiwano źródeł i przyczyny przekształceń systemu w samym systemie, w jego zdolności do sterowania własnym działaniem i oddziaływania na otoczenie. Znaczącą metodą zastosowaną w całej publikacji – zwłaszcza zaś w podrozdziale rozdziału IV dotyczącym odmienności krajów wyszehradzkich w procesie integracji europejskiej – jest metoda porównawcza (komparatystyczna). Poprzez porównanie procesów i zjawisk zachodzących w państwach wyszehradzkich, a następnie wykazanie podobieństw i różnic między Polską, Czechami, Węgrami i Słowacją możliwe było wyprowadzenie ogólniejszych wniosków co do przedmiotu badań – współpracy wyszehradzkiej. W opracowaniu użyto również analizę instytucjonalno-prawną. Analizowano bowiem normy prawne odnoszące się do współpracy wyszehradzkiej, w tym Deklarację wyszehradzką oraz Deklarację z Kromieryża, jak również normy prawne Unii Europejskiej odnoszące się do procesu integracji. Mając na uwadze, że książkę oparto na źródłach i materiałach historycznych, zastosowano również analizę historyczną. Została ona wykorzystana przy badaniu genezy współpracy wyszehradzkiej, jak również w podrozdziale traktującym o polityce Unii Europejskiej względem krajów środkowoeuropejskich. Wykorzystano ponadto metodę decyzyjną. Rozpatrywano zachodzące w Europie Środkowej zjawiska i procesy społeczno-polityczne przez pryzmat ośrodka decyzji, procesu decyzyjnego i samej decyzji politycznej, jak również późniejszej jej implementacji. Metoda ta była ważna zwłaszcza przy analizowaniu decyzji polityków, których interesy rozbiegały się z interesami Grupy Wyszehradzkiej. Do powstania publikacji wykorzystano techniki badawcze oparte na źródłach zastanych – analizę treści oraz analizę zawartości.

Struktura książki została podporządkowana przedstawionym wyżej celom badań. Opracowanie składa się z pięciu rozdziałów. Pierwszy rozdział ma charakter teoretyczny, cztery pozostałe stanowią analizę współpracy państw Grupy Wyszehradzkiej w oparciu o dokumenty źródłowe i literaturę przedmiotu.

Jednym z głównych celów rozdziału pierwszego jest operacjonalizacja pojęcia współpraca regionalna. Zostało to uczynione poprzez określenie, czym są region oraz związany z nim regionalizm. Zanalizowano również pojęcie współpracy międzynarodowej oraz jej przypadek nawiązywany w regionie. Rozdział ma także za zadanie przedstawienie relacji zachodzących między współpracą i integracją. Mając na uwadze przedmiot badań (Grupę Wyszehradzką), wskazano trzy typy zależności: stosunek współpracy do integracji; podejście organizacji integracyjnej do ugrupowań współpracy regionalnej; zależności między organizacją integracyjną i ugrupowaniem współpracy, gdy drugie funkcjonuje w ramach pierwszej. W ostatnim przypadku w oparciu o teorię wielopoziomowego zarządzania (ang. multi-level governance) przedstawiono, dlaczego Unia „zgadza się” na istnienie ugrupowań współpracy regionalnej w swoich ramach. Natomiast w oparciu o teorię koalicji wskazano, dlaczego kraje kontynuują mniejszą regionalną współpracę, będąc członkami Unii.

W rozdziale drugim zanalizowano kształtowanie się Grupy Wyszehradzkiej – jak doszło do jej powstania, jakie postawiono jej cele oraz jak określono organizację. W rozdziale wskazane zostało, że podstawowe dla nawiązania współpracy były kwestie bezpieczeństwa. Przedstawiono także czynniki polityczne, ekonomiczne, kulturowe, które ten proces ułatwiły. Zaprezentowano wydarzenia i działania prowadzące do powstania Trójkąta Wyszehradzkiego. Pozwoliło to zarysować czynniki wewnętrzne i zewnętrzne mające wpływ na Grupę Wyszehradzką. W następnej kolejności zanalizowano cele postawione przed współpracą. Uczyniono to w oparciu o dwie podstawowe deklaracje Grupy Wyszehradzkiej z 1991 i 2004 roku oraz dokumenty stanowiące wytyczne do nich. Dało to możliwość wskazania, jak zmieniły się cele Grupy po akcesji jej członków do Unii Europejskiej. Następnie zaprezentowano strukturę organizacyjną Grupy Wyszehradzkiej. Zwrócono uwagę na wymiary oraz instrumenty współpracy. Pozwoliło to wskazać plusy i minusy niskiego stopnia instytucjonalizacji ugrupowania. W ostatniej części rozdziału zbadano działalność i funkcjonowanie Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego. Podkreślono relacje zachodzące między Funduszem a współpracą.

Rozdział trzeci ma na celu analizę funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej przed wstąpieniem jej państw członkowskich do Unii Europejskiej. Zanalizowano współpracę i wspólne działania podejmowane przez Grupę w latach 1991–2004 w czterech obszarach stanowiących kolejne podrozdziały: współpracy politycznej, gospodarczej (działanie Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – CEFTA), w sprawach bezpieczeństwa oraz współpracy transgranicznej. Wybór obszarów wynikał z zapisów deklaracji wyszehradzkiej z 1991 roku. Współpracę polityczną ujęto w sposób problemowo-chronologiczny i zanalizowano w trzech okresach, przedstawiając czynniki wpływające na współpracę w danym czasie, następnie jej sukcesy, jak również porażki czy ograniczenia. Następnie przedstawiono współpracę gospodarczą państw wyszehradzkich. Wskazano czynniki, które wpłynęły na utworzenie Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA). Zanalizowano także zapisy porozumienia oraz protokołów dodatkowych. Następnie przedstawiono problemy CEFTA, jak również jego ekonomiczne i polityczne osiągnięcia oraz pozytywne cechy. Kolejno zanalizowano współpracę wyszehradzką w kwestiach bezpieczeństwa. Zbadano czynniki, które sprzyjały i ograniczały współpracę. Wskazano sukcesy w ramach „cywilnych” aspektów bezpieczeństwa (soft security), gdzie Grupa podejmuje wspólne działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego, bezpieczeństwa jądrowego i radiologicznego, transportu oraz współdziała z innymi organizacjami regionalnymi. Następnie przedstawiono współpracę w ramach „twardych” gwarancji bezpieczeństwa. W przypadku hard security osiągnięto mniejsze rezultaty. W ostatniej części rozdziału zanalizowano współpracę transgraniczną. Przedstawiono najpierw pozytywne czynniki wpływające na współpracę, następnie zaś jej ograniczenia. Za sukces państw wyszehradzkich w obszarze współpracy transgranicznej uznano funkcjonowanie dwóch euroregionów grupujących po trzy państwa wyszehradzkie: euroregionów Beskidy i Karpaty.

Rozdział czwarty poświęcono relacjom Grupy Wyszehradzkiej i Unii Europejskiej. W pierwszej części rozdziału zanalizowano unijną politykę warunkowości względem czterech krajów Europy Środkowej. Przedstawiono instrumenty, które były przez Unię stosowane w procesie rozszerzenia na Europę Środkowo-Wschodnią. Następnie wskazano odmienności krajów wyszehradzkich w procesie integracji europejskiej. Zaznaczono fakt, że niektóre państwa z własnej inicjatywy podejmowały działania mające przybliżyć je do członkostwa w UE, odmiennie ukształtowały struktury administracyjne odpowiedzialne za procesy integracji i następnie negocjacji. Zanalizowano również politykę europejską Słowacji, której proces integracji z UE przebiegał inaczej niż pozostałych trzech państw wyszehradzkich. Wskazano ponadto odmienności między krajami podczas negocjacji akcesyjnych oraz zaprezentowano obszary negocjacyjne, które stanowiły największe problemy dla poszczególnych państw. W ostatniej części rozdziału omówiono współpracę państw wyszehradzkich podczas negocjacji akcesyjnych. Zwrócono uwagę na jej pozytywne aspekty, w tym konsultacje prowadzone także w ramach formuły „Grupa Wyszehradzka plus”, oraz na decyzję wyszehradzkich premierów o „kaskadowym” przeprowadzeniu referendów akcesyjnych w poszczególnych krajach. Zaznaczono jednak, że pozytywne działania zostały przyćmione przez preferowanie w trakcie negocjacji akcesyjnych wyłącznie własnych interesów narodowych.

Rozdział piąty dotyczy funkcjonowania Grupy po akcesji jej członków do Unii Europejskiej. W kolejnych podrozdziałach zanalizowano trzy priorytetowe obszary wyznaczone przez ugrupowanie do realizacji w Wytycznych do Deklaracji kromieryżskiej z 2004 roku. Analizy działań podejmowanych przez Grupę Wyszehradzką w obszarze aktualnych zagadnień będących przedmiotem wspólnego zainteresowania dokonano na podstawie dwóch studiów przypadku: negocjacji dotyczących unijnej perspektywy finansowej na lata 2007–2013 oraz pakietu energetyczno-klimatycznego. Pozwoliło to na stworzenie dwóch modeli wyszehradzkiej współpracy (utrudnionej współpracy i owocnego współdziałania), które mogą zostać wykorzystane do badania innych kwestii. Kolejno zanalizowano współpracę Grupy Wyszehradzkiej w obszarach: współpracy Schengen i polityki wizowej, dokonano tego również w oparciu o dwa przypadki: starania o uzyskania pełnego członkostwa w strefie Schengen oraz zniesienia wiz dla obywateli krajów wyszehradzkich do Stanów Zjednoczonych. W pierwszym przypadku Grupie udało się odnieść sukces i konsekwentnie współdziałać do osiągnięcia celu. W drugim przypadku współpraca poniosła porażkę. Następnie zbadano współpracę wyszehradzką w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Wskazano, że priorytet ten ma odmienny, bardziej konstruktywny charakter, który stwarza z jednej strony możliwość specjalizacji dla państw Grupy Wyszehradzkiej w Unii Europejskiej, z drugiej natomiast może być „dźwignią” podmiotowości Grupy we Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Poprzez przedstawienie priorytetów polityki zagranicznej poszczególnych krajów wyszehradzkich wskazano, że możliwe to będzie, gdy podejmą działania promujące i wspierające łącznie Bałkany Zachodnie i Europę Wschodnią.

Rozdział IREGIONALIZM I WSPÓŁPRACA REGIONALNA

Problematykę słabo zinstytucjonalizowanej współpracy regionalnej, której przykład stanowi Grupa Wyszehradzka, trudno jest zrozumieć z teoretycznego punktu widzenia. Współpraca ta jest bowiem, w odróżnieniu od integracji, rzadko przedmiotem badań teoretycznych1. Wątpliwości budzi także terminologia. W dokumentach państw tworzących (mniej lub bardziej zinstytucjonalizowane) struktury współpracy, jak i w części literatury fachowej, używa się sformułowania „współpraca regionalna”2. Niektórzy badacze posługują się jednak zwrotem „współpraca subregionalna”3. Wskazują, że ugrupowania obejmujące tylko część większej przestrzeni geograficzno-politycznej określanej jako region, np. region europejski czy euroatlantycki, mają mniejszy zasięg, a zatem charakter subregionalny (podregionalny). Pomijając szerszy punkt odniesienia: w definicji brak różnicy między regionem a subregionem. W obu zachodzą te same zjawiska, a procesy regionalizmu i subregionalizmu mają taki sam charakter4.

Celem rozdziału jest operacjonalizacja pojęcia „współpraca regionalna”. Zostanie to uczynione poprzez określenie, czym są region oraz związany z nim regionalizm. Zanalizowane zostaną również pojęcie współpracy międzynarodowej oraz jej przypadek nawiązywany w regionie. Istotne dla dalszych badań będzie także wskazanie zależności między współpracą regionalną a procesami zachodzącymi w szerszej przestrzeni polityczno-geograficznej, do której dany region należy. W przypadku badania Grupy Wyszehradzkiej konieczne jest zatem zanalizowanie zależności, jakie zachodzą między współpracą regionalną a integracją europejską. Podejście takie jest uzasadnione zarówno z teoretycznego, jak i z praktycznego punktu widzenia. Integracja europejska jest z jednej strony najlepiej zaawansowaną integracją regionalną, z drugiej natomiast państwa wyszehradzkie znajdują się w środkowej części kontynentu europejskiego.

Podstawowe pytania postawione w rozdziale to:

Czym jest region w stosunkach międzynarodowych? Jakie elementy go określają?

Czym jest zjawisko regionalizmu? Jak odnoszą się do niego podejścia teoretyczne? Czym charakteryzuje się nowy regionalizm?

Czym jest współpraca międzynarodowa? Dlaczego kraje danego regionu tworzą (mniej lub bardziej zinstytucjonalizowane) organizacje ułatwiające współpracę? Czym jest współpraca transgraniczna?

Jakie relacje zachodzą między nastawionymi wyłącznie na współpracę ugrupowaniami regionalnymi a organizacjami integracyjnymi?

1. REGION I REGIONALIZM W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH

Pierwotny sens słowa „region” sprowadzał się przede wszystkim do stosunków władzy. Region w tym rozumieniu to terytorium oraz jego mieszkańcy, podlegający prawu określonego władcy. Przestrzeń, zbiorowość, jurysdykcja są składnikami pierwotnymi pojęcia „region”, które przechowały się w wielu językach europejskich5. Sam termin pochodzi od łacińskiego regio i ma w tym języku dwa znaczenia. Pierwsze odnosi się do ruchu w kierunku prostym, drugie natomiast do pojęcia przestrzeni w sensie kierunków wyznaczających przestrzeń. We współczesnym języku polskim „region” ma bardzo różnorodne znaczenia. Cechą wspólną jest jednak zawsze to, że oznacza część obszaru powierzchni Ziemi, który stanowi sam w sobie jakąś całość o określonej wielkości i zawartości. Przyjmuje się, że region to obszar odznaczający się charakterystycznymi cechami odróżniającymi go od innych obszarów.

„Region” stanowi jedno z uniwersalnych pojęć polityki międzynarodowej. Operują nim różne nauki interesujące się stosunkami międzynarodowymi. „Region”, jeżeli nie jest jednostką administracyjną, jest terminem całkowicie płynnym. W literaturze przedmiotu zakres znaczeniowy pojęć „region” i „regionalizm” jest różny w zależności od dyscypliny nauki, od fazy rozwoju danej dyscypliny oraz od państwa, w którym jest ona uprawiana. Można zauważyć w niej między innymi ujęcia geograficzne, ekonomiczne, prawne.

W ujęciu geografii politycznej regionem politycznym jest obszar jednorodny pod względem badanych cech politycznych6. W zależności od układu odniesienia można rozróżnić regiony: w postaci części składowych podziału terytorialnego państwa (regiony wewnątrzpaństwowe), regiony międzynarodowe (ponadpaństwowe) oraz subregiony, identyfikowane ze strukturą pośrednią między regionem wewnątrzpaństwowym a ponadpaństwowym7.

W naukach ekonomicznych mianem regionu określa się terytorium wyróżniające się gospodarczo w stosunku do innych terytoriów i stanowiące samodzielną całość gospodarczą. Zdaniem Adama Gwiazdy za podstawową można uznać następującą definicję: region ekonomiczny jako zjawisko-obiekt gospodarczej rzeczywistości to jest obszar odróżniający się od przyległych obszarów pewną, specyficzną cechą lub zbiorem cech, albo też – region jako analityczne narzędzie badań geograficznych, ekonomicznych i innych8. W ujęciu amerykańskich autorów, w tym Harveya S. Perloffa, region ekonomiczny to zespół geograficznie przylegających obszarów, które mają pewne wspólne lub uzupełniające się cechy charakterystyczne, albo które są powiązane szeroką międzystrefową (interareal) działalnością lub przepływami9.

W prawie międzynarodowym brak definicji słowa „region”, aczkolwiek samo pojęcie jest jednak używane. Odnoszą się do niego zasady rozdziału VIII Karty Narodów Zjednoczonych. Założono w nim, że powszechny system bezpieczeństwa międzynarodowego i pokojowego załatwiania sporów będą wspierać systemy układów i organizacji regionalnych. W tym sensie organizacjami regionalnymi są Organizacja Państw Amerykańskich (OPA), Liga Państw Arabskich (LPA), Unia Afrykańska (Organizacja Jedności Afrykańskiej). W Europie do tego modelu, przy współpracy Stanów Zjednoczonych, odwołuje się Pakt Północnoatlantycki (NATO)10. W prawie międzynarodowym region rozumiany jest zatem jako terytorium państw powiązanych szczególnie silnie więziami dyplomatycznymi, traktatowymi, a zwłaszcza strukturalno-organizacyjnymi.

W studiach europejskich „region” występuje na dwóch poziomach. Na poziomie ponadnarodowym „region” oznacza zawsze obiektywnie istniejącą grupę państw, cechującą się licznymi powiązaniami w zakresie warunków geograficznych, ekonomicznych, prawnych, politycznych i społeczno-kulturowych11. Regionem na poziomie subnarodowym jest natomiast – subnarodowa jednostka terytorialna, która usytuowana jest powyżej poziomu gminy, a poprzez własne struktury administracyjne i decyzyjne poniżej poziomu centralnego w danym państwie12. Parlament Europejski we Wspólnotowej Karcie Regionalizacji (Community Charter for Regionalization) określił region jako terytorium, które z geograficznego punktu widzenia stanowi wyraźną całość bądź stanowi kompleks terenów, które tworzą zamkniętą całość, a których ludność charakteryzują określone wspólne elementy, przy czym chciałaby ona utrwalić i rozwinąć pewne wynikające z nich właściwości, aby pobudzić postęp kulturalny, społeczny i gospodarczy13. Karta ta jako owe cechy wspólne wymienia język, kulturę, tradycje historyczne oraz interesy gospodarcze. Zaznacza ona, że prawny i polityczny status danego obszaru nie mają znaczenia. Celem jest stworzenie jednolitego wzorca regionu jako instytucji prawa publicznego.

We wszystkich naukach związanych ze stosunkami międzynarodowymi wyjściowe jest pojęcie bliskości geograficznej. Ważny jest także czynnik polityczny, który stwarza powiązania ekonomiczne, dyplomatyczne. Może on prowadzić do dezorganizacji tradycyjnych powiązań gospodarczych i dyplomatycznych, jednocześnie kreując też nowe.

Badacze analizujący pojęcie regionu w stosunkach międzynarodowych zwracają uwagę na trudności w jego sprecyzowaniu. Franciszek Gołembski, podsumowując swoje rozważania na ten temat, pisze: Nieostrość i wieloznaczność pojęcia regionu, jak również nawiązujących bezpośrednio do niego koncepcji regionalizmu, sprawiają, że nie ma jednoznacznych teorii, które by w sposób w pełni adekwatny wyjaśniały zarówno to pojęcie, jak i odnoszące się do niego koncepcje14.

W opinii Ryszarda Michała Czarnego pojęciu regionu w stosunkach międzynarodowych odpowiada w rzeczywistości konkretna treść, gdy region wyznaczony zostanie za pomocą konkretnych kryteriów, uwzględniających jednorodność cech kompleksu przestrzennego15. Jako kryteria wyznaczania regionu badacz traktuje: izolację lub wyraźnie rozgraniczenie w stosunku do sąsiednich obszarów; homogeniczność danego obszaru; ścisłe związki między państwami regionu i wzajemną zależność16. Zaznacza on również, że w doborze cech głównych zawsze należy zwracać uwagę na genezę polityczną danego obszaru i na ogólną tendencję dominującą w jego dotychczasowym rozwoju. Klasyfikacja regionów uwzględniająca historię ich rozwoju wydaje się bowiem trwalsza od klasyfikacji opartej wyłącznie na aktualnym układzie czynników politycznych. Zdaniem R.M. Czarnego: region jako polityczny kompleks przestrzenny nie stanowi zwykłej sumy poszczególnych jego składników. W rezultacie bowiem zetknięcia się i wspólnego działania w każdej części składowych zachodzą mniej lub bardziej głębokie i widoczne przemiany. Nowa jakość polityczna, będąca ich wynikiem, jest na tyle jednolita, że obejmuje cały kompleks przestrzenny i nadaje mu odpowiednią spoistość polityczną, wewnątrz, jak i na zewnątrz, pozwalającą wyodrębnić go w określony sposób ze struktury politycznej świata. Należy unikać jednak traktowania regionu jako izolowanej całości, pamiętając o zróżnicowanym i skomplikowanym systemie powiązań międzyregionalnych17.

Jerzy Darmosz określa region jako obszar wyodrębniony na zasadzie jednej lub więcej cech swoistych pozwalających na odróżnienie go od przyległych obszarów18. Badacz wskazuje określone typy kryteriów – granice linearne (administracyjne i polityczno-państwowe) lub granice nielinearne (kulturowe, etniczne, religijne i inne) – dające przybliżony rozmiar przestrzenny wyodrębnionego regionu. Regiony według J. Darmosza mogą być zatem tworzone sztucznie – decyzjami politycznymi lub administracyjnymi. Biorąc jednak pod uwagę kryteria kulturowe: mogą być one również naturalnie istniejące.

Przedstawione pojęcia z natury zawierają treść geograficzną. Więź geograficzna nie przesądza jednak o istnieniu regionu w stosunkach międzynarodowych. Jest to czynnik podstawowy, ale niewystarczający. Baza geograficzna ułatwia tylko kształtowanie innych więzi tworzących region. Na tym założeniu oparta jest minimalistyczna definicja amerykańskiego badacza Josepha Nye, który określa region jako grupę państw połączonych ze sobą zarówno więzami geograficznymi, jak i stopniem wzajemnych relacji19. Region jest przestrzenną koncepcją obejmującą geograficzną bliskość, ilość interakcji, wspólne ramy instytucjonalne, wspólną tożsamość kulturową. Regiony mogą być określone empirycznie poprzez dane dotyczące wzajemnych relacji, takich jak wymiana handlowa, podobieństwo cech podmiotów, wspólne wartości i doświadczenia. Trzeba mieć również na uwadze, że regiony są dynamicznymi jednostkami. Są społecznym konstruktem, którego członkowie sami określają swoje granice. Jak zauważa jednak Peter J. Katzenstein, regiony mogą być określone również przez aktorów zewnętrznych: mogą być one określane w kategoriach wewnętrznych czynników społeczno-kulturowych, jak również zewnętrznych czynników politycznych20. W opinii J. Nye granice regionów stanowią odbicie zmieniających się władz, norm i interesów politycznych przywódców. Nie są one dane z góry przez geografię czy kulturę21.

Najbardziej uniwersalną definicję przedstawił Andrzej Czarnocki. W opinii badacza na pojęcie regionu w stosunkach międzynarodowych składają się kryteria o charakterze zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. Wskazuje on, że do kryteriów obiektywnych obok koniecznego elementu geograficznego, a więc geograficznie wyodrębniającej się części kuli ziemskiej, należą także realnie kształtujące się na tym obszarze więzi międzypaństwowe i transnarodowe, dotyczące dziedziny zarówno politycznej, jak i gospodarczej oraz kulturalnej. Jednocześnie państwa i społeczeństwa powinny więzi te sobie wyraźnie uświadamiać, przejawiając dążenie do współpracy, wspólnoty czy nawet jedności. Stwierdza: Istotną sprawą jest zatem kryterium subiektywne: wola zainteresowanych państw i społeczeństw, które zarówno określają zasięg regionu, jak i wnoszą podstawowy wkład w kształtowanie więzi na danym obszarze. Więzi te mogą przybierać określone ramy prawno międzynarodowe i instytucjonalne22.

Z pojęciem regionu związane jest pojęcie regionalizmu23. Zdaniem Andrew Hurrella „regionalizm” to pojęcie, które obejmuje szeroki zakres bardzo różnych wydarzeń i procesów. Ważne jest, by jasno określić, co jest wyjaśniane – procesy społecznej i gospodarczej regionalizacji; wzrost świadomości społecznej lub tożsamości; tworzenie się międzypaństwowych instytucji regionalnych lub promowanej przez państwa integracji gospodarczej; narodziny politycznie spójnych bloków regionalnych. Poszczególne definicje znacznie się różnią24. Jak zauważa Louise Fawcett, przyjmuje się, regionalizm zakłada politykę, na mocy której państwa (także podmioty niepaństwowe) współpracują i koordynują strategię w ramach określonego regionu. Istotne jest określenie norm, zasad i procedur, wokół których oczekiwania poszczególnych podmiotów się koncentrują, bowiem celem regionalizmu jest realizowanie i wspieranie wspólnych priorytetów w jednej lub wielu dziedzinach25. Rozumiany w ten sposób regionalizm obejmuje zarazem promowanie poczucia świadomości regionalnej (miękki regionalizm, ang. soft regionalism) poprzez konsolidację grup i sieci regionalnych, kończąc na tworzeniu pan- lub subregionalnych grup sformalizowanych międzypaństwowym porozumieniem i zinstytucjonalizowaniem struktur (twardy regionalizm, ang. hard regionalism)26.

Edward Haliżak pojmuje regionalizm jako specyficzną formę procesu społecznego o charakterze dynamicznym, przejawiającą się w wyniku działań i oddziaływań państw na podstawie ich bliskości geograficznej, podobieństwa ustrojów społeczno-politycznych, komplementarności i zbliżonego ustroju społeczno-gospodarczego, komplementarności i zbliżonego poziomu rozwoju gospodarczego i innych wspólnych cech takich jak: język, kultura, wspólne tradycje historyczne, religia27. Zaznacza on jednak, że istotą regionalizmu nie jest umiejscawianie państw w fizycznej przestrzeni, lecz wzięcie pod uwagę rodzajów oraz częstotliwości interakcji. Dla Karola Górskiego podstawą regionalizmu w stosunkach międzynarodowych jest element geograficzny. Znaczenie ma przede wszystkim położenie topograficzne danego kraju w grupie, w której możliwa jest łatwa komunikacja i wymiana. Konieczne są również ekonomiczne powiązanie państw w ramach regionu, jak i podobna lub w zasadzie równorzędna ich struktura społeczno-gospodarcza. Istotny jest także element polityczny: samo istnienie grupy lub zespołu krajów w danym regionie28. K. Górski wyłącza czynniki społeczno-kulturowe. Definicje regionalizmu Haliżaka i Górskiego zawierają kilka istotnych elementów, takich jak bliskość geograficzna i istniejące dzięki niej więzi. Obaj zaznaczają konieczną homogeniczność państw dla kształtowania regionalizmu. Nowsze badania, jak również praktyka współpracy międzynarodowej, pokazują, że nie jest to jednak element konieczny.

W badaniach regionalizmu istotne wydaje się ujęcie R.M. Czarnego. Uważa on, że regionalizm stanowi charakterystyczne dla współczesnych stosunków międzynarodowych zjawisko stwarzania się na płaszczyźnie regionalnej wyższych form współistnienia i współpracy państw, przejawiającej się zwłaszcza w:

powstawaniu bardziej ujednoliconych i zintegrowanych pod różnymi względami i na różnej podstawie wspólnot międzynarodowych w ramach uniwersalnej społeczności międzynarodowej suwerennych państw;

wytwarzaniu przez takie wspólnoty partykularnych zasad, norm i międzynarodowych instytucji prawnych, odmiennych od zasad powszechnego prawa międzynarodowego;

powołaniu do życia szczególnych struktur organizacyjnych, służących zapewnieniu pokoju i bezpieczeństwa, pokojowego regulowania sporów itd. (tzw. układy i organizacje regionalne)

29

.

Największe orientacje teoretyczne stosunków międzynarodowych w mniejszym lub większym stopniu odniosły się do problemu regionalizmu. Żadna z nich nie przedstawia jednak całkowitej analizy kwestii. Koncentrują się one przede wszystkim na zagadnieniu, dlaczego kształtuje się regionalizm.

Zdaniem A. Hurrella w odniesieniu do regionalizmu: zarówno klasyczny realizm, jak i jego neorealistyczny wariant podkreślają znaczenie zewnętrznej konfiguracji władzy, dynamiki władzy – politycznej konkurencji i ograniczającej roli międzynarodowego systemu politycznego jako całości30. Zdaniem realistów regionalizm kształtuje się z jednej strony jako odpowiedź na przejawy hegemonistycznej władzy, z drugiej natomiast jako wynik konwergencji narodowych interesów. Powstanie regionalizmu można tłumaczyć na cztery sposoby: 1. regionalizm rodzi się jako środek przeciwstawienia się wszelkim pretensjom i żądaniom hegemonistycznej władzy; przykładem jest powstanie Wspólnego Rynku Południa grupującego Argentynę, Brazylię, Paragwaj, Urugwaj i Wenezuelę (Mercosur), skierowanego przeciwko Stanom Zjednoczonym; 2. jako próba ograniczenia swobodnego wykonywania władzy przez hegemona poprzez umieszczenie go w ramach struktury regionalnej i wciągnięcie w procesy regionalizacyjne; przykładem są tutaj Niemcy, które po II wojnie światowej zaangażowane zostały w integrację europejską; 3. jako bandwagoning – „podczepienie się” do hegemona dla korzyści, szczególnie kiedy różnice w potencjałach w ramach regionu są znaczące; 4. jako sposób na ograniczanie hegemonistycznej siły poprzez usidlanie potencjalnych rywali w instytucji i redukowanie kosztów transakcyjnych oraz informacyjnych31.

Istotnymi podejściami w badaniu regionalizmu są również neoliberalizm oraz teoria społecznego konstruktywizmu. Neoliberalizm zakłada, że to wzrastający poziom współzależności między państwami zmusza je do współpracy i integracji, tym samym kształtowania regionalizmu. Teoria społecznego konstruktywizmu koncentruje się natomiast na kwestii tożsamości i jej znaczenia dla procesu regionalizacji.

Pojęcia regionu i regionalizmu zyskały nowe znaczenie w teorii nowego regionalizmu. Podejście to wydaje się ważne w badaniach nad współpracą regionalną z kilku powodów. Nowy regionalizm związany jest – podobnie jak powstanie organizacji współpracy regionalnej w Europie Środkowej – z zanikiem dwubiegunowego podziału świata, jak również zachodzącymi procesami globalizacyjnymi. Często współpracę regionalną w Europie Środkowej określa się zresztą błędnie jako nowy regionalizm32. Teoria nowego regionalizmu nie dotyczy jednak także wyłącznie Europy, lecz zmian mających miejsce na wszystkich kontynentach i koncentruje się głównie na aspektach ekonomicznych.

Najpełniej scharakteryzował nowy regionalizm skandynawski badacz Björn Hettne33. Wskazał on cztery różnice między „starym” a „nowym” podejściem do integracji regionalnej.

Stary regionalizm był wynikiem podziałów zimnowojennych, nowy rozwija się natomiast w wielobiegunowym, zglobalizowanym świecie. Wcześniej organizacje miały z góry określone cele, mogły być gospodarczo lub militarnie zorientowane, obecnie mają one natomiast bardziej całościowy i jednocześnie wielowymiarowy charakter.

Nowy regionalizm jest zjawiskiem i procesem ogólnoświatowym, dlatego też istnieje wiele regionów o nieokreślonych granicach. Nowa fala regionalizmu jest bardziej otwarta i nastawiona na włączenie mniejszych gospodarek w jedną ogólnoświatową. Ma to wyraz w powstawaniu licznych regionalnych porozumień handlowych

34

.

Nowy regionalizm kształtowany jest przez wielu aktorów. W odróżnieniu od starego w proces są zaangażowane nie tylko państwa narodowe, lecz również liczne podmioty subnarodowe prowadzące aktywność w sąsiedztwie. Hettne wskazuje na: siły obce (

foreign powers

), sponsorów (

donors

), międzynarodowe instytucje finansowe, organizacje pozarządowe, korporacje transnarodowe

35

. Tym samym:

państwo, rynek, społeczeństwo obywatelskie, zewnętrzni aktorzy działają razem w różnorodnych wspólnotach, sieciach i typach rządów regionalnych

36

.

Cechą nowego regionalizmu jest również duża liczba poziomów, na których on zachodzi. Może odbywać się w tzw. mikroregionach – poniżej poziomu jednego państwa, lecz także na ogólnoświatowym poziomie makroregionów. Nie jest ograniczony, tak jak stary, do przestrzeni geograficznej jednego kontynentu.

Nowy regionalizm tworzony jest „od dołu”, zakłada aktywne uczestnictwo podmiotów społeczeństwa obywatelskiego, które promują rozwiązywanie problemów na poziomie regionalnym. Sprawia to, że istnienie struktur współpracy międzyrządowej jest istotną, ale nie jedyną przesłanką budowania rzeczywistości regionalnej.

W opinii B. Hettnego region to podmiot, który jest tworzony [subject in the making]; którego granice są zmienne, podobnie jak zasoby i możliwości aktorów37. W pracy badacza znajduje to wyraz w zaproponowanych pięciu poziomach wyłaniania się regionu, które określa jako regionness. Regionness wyrażają poziom regionalnej spójności. Można zatem mówić o: protoregionach, regionach podstawowych, formalnych, regionalnych społeczeństwach anarchicznych oraz regionach stanowiących podmioty o określonej tożsamości38.

Protoregion jest obszarem geograficznym w mniejszym lub większym stopniu określonym przez naturalne granice geograficzne. Jest on tworzony przez mieszkańców danego obszaru żyjących w małych zamkniętych wspólnotach, które jednak zaczynają rozwijać międzylokalne (

translocal

) więzi

39

.

Region podstawowy jest systemem społecznym. Mieszkańcy danych wspólnot zaczynają intensywnie rozwijać stosunki międzylokalne i powstaje między nimi zależność.

Region formalny stanowi zorganizowaną współpracę w wielu dziedzinach. Jest określony przez członkostwo w zinstytucjonalizowanej organizacji regionalnej. Istotą regionu formalnego jest istnienie określonych zasad i norm.

Regionalne społeczeństwo anarchiczne jest zorganizowaną instytucją, która umożliwia i promuje społeczną komunikację, jak również wspólne wartości w regionie.

Region jako podmiot o określonej tożsamości stanowi najwyższy poziom. Ma on zdolność do oddziaływania na zewnątrz, legitymizacji oraz struktury podejmowania decyzji. Głównymi obszarami jego działania jest utrzymywanie bezpieczeństwa poprzez rozwiązywanie sporów oraz rozwój gospodarczy.

Zdaniem B. Hettnego istotą regionalizmu jest budowanie wspólnoty regionalnej. Jest to proces analogiczny do powstawania państwa czy narodu, polegający na budowaniu tożsamości i wspólnoty na poziomie regionalnym. Regionalizm jest przejawem podejmowania i realizacji pewnych projektów politycznych. Jego działanie na poziomie subnarodowym i społecznym łączy wymiar wewnętrzny i zewnętrzny polityki. Jest to zresztą zgodne z obecną dziś tendencją do zacierania różnic pomiędzy tym, co wewnętrzne, a tym, co międzynarodowe40.

Krytyka nowego regionalizmu związana jest z faktem, że pomija on bliskość geograficzną państw tworzących region. Zoleka V. Ndayi stwierdza: region może być wyłącznie określony jako odrębna geograficzna całość określona przez geograficzną ciągłość i ograniczona do kontynentu41. Dodaje: geograficzne, jak również polityczne czynniki w równym stopniu mają wkład w zasięg i charakter zjawiska regionalizmu42. Zdaniem krytyków region nie jest wyłącznie społecznym konstruktem. Nie można go traktować jedynie jako ideologii lub wyniku wspólnych interesów i historii między mieszkańcami regionu, ewentualnie współzależności lub powstania pewnych instytucji.

Teoria nowego regionalizmu jest ważna w badaniu współpracy regionalnej. Wskazuje, że współpraca jest otwarta na nowych członków i nowe dziedziny. Ściśle związana jest z procesami gospodarczymi i politycznymi na świecie, zatem zachodzi na wielu poziomach i realizowana jest przez wielu aktorów. Zaznaczyć jednak trzeba, że rola państw – narodowych w całym procesie nadal jest najistotniejsza. Współpraca jest bowiem tworzona przez rządy narodowe, a dopiero później wspomagana i kontynuowana przez inne podmioty. Jak zauważa zresztą Robert Cooper: tradycyjne państwa pozostaną podstawową jednostką stosunków międzynarodowych w przewidywalnej przyszłości, chociaż mogą one przestać zachowywać się w tradycyjny sposób43. Cennym wkładem nowego regionalizmu jest również zaznaczenie społecznego wkładu we wspólnotę, jak również odrzucenie tezy o koniecznej homogeniczności państw.

Kwestie teoretyczne stanowią istotne tło do dalszych rozważań nad regionalizmem. W opinii L. Fawcetta trzy zagadnienia są tu szczególnie istotne: możliwości (capacity), suwerenność i hegemonia44. Kwestia możliwości i zasobów państw czy innych podmiotów wpływających na regionalizm sprawia, czy procesy będą kontynuowane. Samo stworzenie regionalnego ugrupowania, zazwyczaj poprzez podpisanie umów i porozumień, może mieć tylko i wyłącznie deklaratywne znaczenie, jeśli członkowie nie mogą lub nie chcą kontynuować i dążyć do dalszej kooperacji. Ograniczone możliwości i zasoby wielu ugrupowań, zwłaszcza tworzonych przez biedne państwa, są wyraźną przeszkodą do działania w sferze obronnej, gospodarczej, dyplomatycznej czy instytucjonalnej. Przeszkody mogą być dodatkowo pomnażane przez statut organizacji, który przywiązuje dużą wagę do zasad takich jak suwerenność czy nieingerencja. Przewaga podejrzeń, rywalizacji i konkurencji sprawia, że możliwości współpracy stają się coraz bardziej ograniczone. Zdolność państw do współpracy jest powiązana z ich wolą oraz podejściem do suwerenności. Kiedy dla niektórych regionalizm ogranicza działanie państw, przez innych może być postrzegany jako ich indywidualne lub grupowe zaangażowanie i wyraz suwerennej decyzji. Przywiązanie do suwerenności stanowi zatem równowagę dla projektów współpracy, zwłaszcza gdy suwerenność jest słabo ugruntowana lub została dopiero otrzymana. Nowe państwa wydają się szczególnie wrażliwe na taką ingerencję. Argument suwerenności nie stanowi jednak przekonującego zarzutu przeciw regionalizmowi, zwłaszcza że okres absolutnej suwerenności w stosunkach międzynarodowych minął. Trzecią kwestią związaną z regionalizmem jest problemem dominującej siły – hegemona. Podczas gdy słabe państwa ograniczają zbytni rozwój regionalizmu i jego potencjału, silne są zdolne do jego nadużywania. Grupy regionalne często zatem mogą służyć do realizacji interesów tylko jednego, największego państwa. Istnienie hegemona nie jest jednak powodem do umniejszania działań regionalnych, kwestią jest raczej ustalenie standardów i wytycznych oraz promowanie instytucjonalnej demokratyzacji.

2. WSPÓŁPRACA MIĘDZYNARODOWA I WSPÓŁPRACA W REGIONACH

Termin „współpraca międzynarodowa” w stosunkach międzynarodowych używany jest w odmiennych aspektach. Edward A. Kołodziej traktuje „współpracę” jako podejście przyjęte przez antagonistyczne, wrogo nastawione do siebie państwa, które dążą wyłącznie do rozwiązania konkretnego problemu45. Jako przykład podaje relacje Stanów Zjednoczonych i Związku Radzieckiego. Kraje współpracowały ze sobą dla rozwiązania konkretnych problemu, nie próbując jednak zakończyć zimnej wojny. Innymi słowy, podejmowały wspólne działania w celu odpowiedniego zarządzania, a nie rozwiązania konfliktu. Odmienne podejście do terminu prezentuje natomiast Charles Doran, który traktuje współpracę jako istniejące między państwami relacje46. Zdaniem badacza współpraca międzynarodowa nie odnosi się bowiem wyłącznie do podejmowania przez państwa wspólnych działań, ale wiąże się również z chęcią do utrzymania i wspierania interakcji poprzez wspólne rozwiązywanie problemów. Związana jest z obecnością empatii i przekonania, że dobrobyt jednego państwa zależy od dobrobytu innych. Współpraca nie wyklucza przejściowych konfliktów czy konkurencji między państwami. Zakłada jednak istnienie wspólnoty bezpieczeństwa (ang. security community), gdzie brak stosowania przemocy i wojny. Współpraca taka zachodzi na przykład między Stanami Zjednoczonymi a Wielką Brytanią czy Stanami Zjednoczonymi a Kanadą, jak również państwami Unii Europejskiej.

William Zartman i Saadia Touval definiują współpracę jako sytuację, w której strony zgadzają się działać wspólnie w celu zyskania przez każdą z nich nowych korzyści, których nie mogłyby mieć, działając indywidualnie, przy poniesieniu pewnych kosztów. Elementami składowymi współpracy są: wspólne działania, porozumienie, aby je podjąć (nie skutek zbiegu okoliczności), koszty i nowe zyski dla wszystkich stron47. Autorzy pod pojęciem „zyski” rozumieją zarówno korzyści materialne, jak i postęp w osiąganiu celów takich jak zwiększone bezpieczeństwo, status lub wolność działania dla siebie i nałożenie ograniczeń na inne podmioty itd. Traktują oni współpracę jako coś więcej niż przeciwieństwo lub brak konfliktu. Postrzegają ją jako świadome, konkretne, pozytywne działania.

W poszczególnych orientacjach teoretycznych stosunków międzynarodowych i integracji europejskiej można znaleźć odniesienia i nawiązania do pojęcia współpracy. Zajmują się one tylko częściowo tym problemem. Kluczowym odniesieniem dla współpracy jest konflikt. Jak trafnie zauważają W. Zartman i S. Touval: podczas gdy istnieje konflikt bez współpracy, wydaje się, że nie ma współpracy bez konfliktów. Współpraca jest uzależniona od tych konfliktów, które są do pokonania48.

Liberalna orientacja w stosunkach międzynarodowych oparta jest na przekonaniu o możliwości istnienia trwałego pokoju i współpracy oraz decydującym znaczeniu instytucji międzynarodowych dla rozwoju tej współpracy. Wynika ono z głębszego założenia o jedności ludzkości, skłonności ludzi do jej zauważania i do czerpania nauki z błędów przeszłości49. W orientacji liberalnej aktorami kształtującymi stosunki międzynarodowe nie są jedynie państwa, lecz także organizacje międzynarodowe, organizacje pozarządowe, opinia publiczna, poszczególni obywatele. Zaznaczane jest również, że wymiar polityczny i kwestie bezpieczeństwa nie zawsze muszą być decydujące w stosunkach międzynarodowych. Znaczenie mogą mieć także kwestie etyczne, prawne, gospodarcze, technologiczne. Wśród podejść liberalnych próbę teoretycznego ujęcia współpracy można znaleźć u jednego z twórców neoliberalizmu, Roberta O. Keohane’a, w jego funkcjonalnej teorii reżimów (functional theory of regimes). Zdaniem badacza, współpraca ma miejsce wówczas, gdy uprawiana przez jeden rząd polityka jest traktowana przez jego partnera (inny rząd) jako ułatwiająca realizację ich własnych celów będących rezultatami procesu politycznej koordynacji50. Współpraca w stosunkach międzynarodowych jest pomostem między harmonią i niezgodą (anarchią). Współpraca kontrastuje z niezgodą, ale jest również czymś innym niż harmonia. W odróżnieniu od harmonii wymaga ona aktywności i koordynowania polityk, uwzględniania wymagań innych państw. Do istnienia współpracy wymagana jest również niezgoda. Anarchia generuje współpracę, która właśnie jest potrzebna, aby doprowadzić do harmonii. W opinii R.O. Keohane’a to formalne, ale także nieformalne, grupy państw, które kształtują zasady oraz normy wzajemnej współpracy, stanowią podstawę międzynarodowej współpracy i międzynarodowych reżimów. Istnienie międzynarodowych systemów obniża stopień anarchii i braku bezpieczeństwa. Według R.O. Keohane’a, są dwa typy reżimów:

hegemonistyczny – reżim tworzony jest przez hegemona, który stosuje zasady funkcjonowania reżimu i monitorowania ich wykonania;

oparty na zasadzie wzajemności – opiera się na woli państw, które traktowane są jako w takim samym stopniu ważne i wpływowe. Działanie reżimu odbywa się na podstawie porozumienia poszczególnych podmiotów.

Ważna, w szczególności przy ocenie współpracy regionalnej i procesu integracji, jest osadzona w orientacji liberalizmu koncepcja transakcjonizmu51. Zakłada ona, że zwiększone między państwami kontakty (szczególnie współpracy handlowej, wymiany informacji, tworzenie wspólnych projektów itp.) osłabiają możliwość niestabilności, tworzą warunki do dalszej współpracy i pokoju na świecie. Intensywna współpraca między państwami prowadzi do tworzenia relacji ekonomicznych i w kwestiach bezpieczeństwa, ale również angażujących społeczeństwo obywatelskie. Częstotliwość interakcji jest podstawowym wskaźnikiem, który dostarcza empirycznych metod pomiaru stopnia współpracy (integracji). W szerszym sensie integracja rozumiana jest jako proces budowania wspólnoty bezpieczeństwa (security community), która przez swoje zinstytucjonalizowanie jest w stanie rozwiązać spory między państwami bez użycia siły52. Proces tworzenia wspólnoty bezpieczeństwa ma trzy podstawowe poziomy:

wspólnota bez wojen (np. EWG w latach pięćdziesiątych XX wieku) – w jej kontekście nie używa się siły jako środka na przezwyciężenie różnic;

pluralistyczna wspólnota bezpieczeństwa (np. NATO) – powstaje z powodu wspólnych problemów, ewentualnie wspólnych interesów, których rozwiązanie lub realizację podmioty przekazują na poziom ustanowionych instytucji; państwa koegzystują, zachowując swoje rządy;

zjednoczona wspólnota bezpieczeństwa (amalgamat np. USA, Szwajcaria itp.) – tylko jedna organizacja rozwiązuje problemy bezpieczeństwa, jest to w pełni zintegrowany podmiot, który zarządzany jest przez jeden cieszący się zaufaniem i przychylnością społeczeństwa rząd

53

.

Druga znacząca w stosunkach międzynarodowych orientacja – realizm – zakłada, że najważniejszymi podmiotami stosunków międzynarodowych są państwa. Wszystkie inne podmioty, zwłaszcza organizacje międzynarodowe, międzynarodowe korporacje i organizacje pozarządowe, są instrumentami poszczególnych państw albo nie mają znaczącego wpływu w stosunkach międzynarodowych. Państwa – aktorzy stosunków międzynarodowych – stale znajdują się w stanie wrogości i rywalizacji. Trwała współpraca, jak również trwały pokój, jest niemożliwa. Wojna i konflikt są stałym elementem stosunków międzynarodowych54. Państwa należy postrzegać jako racjonalnych aktorów, dlatego też można analizować zachowania i działania, w razie potrzeby nawet przewidywać. Ich cele są wyrażone w postaci interesów państwowych lub narodowych (national interests). Problemem ich zdefiniowania i praktycznej realizacji zajmuje się jeden z najważniejszych przedstawicieli realizmu, Hans Morgenthau. W opinii badacza interes narodowy jest obiektywną i powszechnie obowiązującą kategorią, której celem jest gromadzenie władzy. Aby zrozumieć interes narodowy, nie należy skupiać się na subiektywnych działaniach wszystkich tych, którzy go realizują. Państwo, aby realizować interesy narodowe, musi zachowywać się racjonalnie. Polityka międzynarodowa stanowi konflikt interesów narodowych, które są logicznie sprzeczne. W wyniku sprzeczności interesów narodowych powstają napięcia polityczne i wojny. Przed stałym okresem niestabilności zabezpiecza ją równowaga sił, a także prowadzenie przez poszczególne państwa polityki sojuszów na arenie międzynarodowej. Zapobiegają one działaniom krajów zmierzających do zyskania zbyt dużej władzy i przewagi nad innymi. Tym samym prowadzą do umiaru i stabilności stosunków międzynarodowych. Kenneth Waltz wychodzi z idei klasycznego realizmu, w szczególności przejmuje koncepcje trwałości i gwałtownego charakteru stosunków międzynarodowych, równowagi sił oraz wyższości wymiaru bezpieczeństwa w stosunkach międzynarodowych. K. Waltz w swoim kluczowym dziele Teoria polityki międzynarodowej przedstawia tzw. wielką teorię stosunków międzynarodowych (grand theory)55, zgodnie z którą to struktura stosunków międzynarodowych wpływa na zachowanie państw, podobnie jak gospodarka rynkowa na zachowanie podmiotów gospodarczych. Przetrwają w stosunkach międzynarodowych tylko te państwa, które działają wyłącznie racjonalnie, zgodnie ze swoimi interesami narodowymi, a ich celem jest zapewnienie bezpieczeństwa. Zdaniem K. Waltza państwo może się wprawdzie w stosunkach międzynarodowych kierować innymi celami niż bezpieczeństwo i własny interes narodowy, aczkolwiek ich ignorowanie i zaniedbywanie prze dłuższy okres doprowadzi do jego zaniku. Współpraca w koncepcjach realistycznych będzie zatem w znacznym stopniu zależała od interesów narodowych poszczególnych państw.

Jedną z prób teoretycznego ujęcia współpracy – w nawiązaniu do koncepcji Alexandra Wendta, twórcy konstruktywizmu społecznego w stosunkach międzynarodowych – przedstawia Peter Drulák56. Konstruktywizm jako orientacja teoretyczna w stosunkach międzynarodowych powstał w odpowiedzi zarówno na neoliberalizm, jak i neorealizm. Konstruktywiści krytykują realistów za uprzedmiotowienie pojęcia państwa i interesu narodowego. W ich opinii pojęcia te mają bowiem społeczne podłoże i mogą być zmienne57. Badacz przedstawia sześć czynników warunkujących zjawisko współpracy. Wskazuje na cztery mechanizmy umożliwiające przejście od stanu wojen między państwami do współpracy oraz dwa czynniki, które to uniemożliwiają. Współpracy sprzyjają: współzależność (interdependence), wspólny los (common fate), homogeniczność (homogeneity), samoograniczanie i samowiązanie (self-restraint; self-binding). Negatywnie na nią natomiast wpływają anarchia (anarchy) i ludzki rozum (human minds)58. W opinii badacza współpraca będzie miała miejsce, gdy występuje między państwami zarówno wewnętrzna (internal), jak i zewnętrzna (external) spójność (cohesion). Ta druga zachodzi, jeśli uczestnicy współpracy są związani ze sobą silniej niż z krajami pozostającymi poza współpracą.

W rozważaniach nad współpracą istotna jest kwestia jej podejmowania. Częstymi przyczynami angażowania się we współpracę są zależność między państwami oraz fakt, że kraje nie są politycznie lub ekonomicznie autarkiczne. Potrzebują czynnej lub biernej pomocy innych, aby mogły osiągnąć swoje cele, zapewnić bezpieczeństwo, radzić sobie z problemami. Kluczem do współpracy jest wzajemność (reciprocity), czyli pewność podobnego, korzystnego zachowania w przyszłości. Osobną kwestią natomiast jest, w jakiej perspektywie – krótko- czy długoterminowej – państwa będą postrzegały tę przyszłość. Myślenie krótkoterminowe sprawia, że współpraca traktowana jest jako chwilowa i występuje tylko na doraźnej podstawie, o ile korzyści są obecne i aktualne. Długoterminowe natomiast zakłada, że państwa współpracują w oczekiwaniu na korzyści zarówno z bieżącej, jak i przyszłej współpracy. Zakładana wzajemność przynosi wówczas również zyski w postaci reputacji oraz relacji, które tworzą określone wzorce zachowań. Zagadnieniem związanym z wzajemnością jest również kwestia korzyści – ich tworzenie oraz alokacja, jak i podstawowe lub nadrzędne wartości, którymi kierują się państwa. Dla współpracy, która traktowana jest jako coś więcej niż wyłącznie jednorazowe zaangażowanie, konieczne jest odniesienie do wspólnoty wartości. Negocjacje dotyczące współpracy odnoszą się wówczas zarówno do udziałów i stosowanych środków, jak i do relacji związanych z budowaniem paktu i ich powtarzaniem, to jest do wspólnego podejmowania decyzji. Zalety obu są proste. Negocjacje ad hoc dotyczące podejmowania współpracy są mniej efektywne, ponieważ muszą być rozpoczynane za każdym razem od początku. Ustalone i skorygowane przez uzgodnienia reżimy sprawiają natomiast, że państwa nie muszą się martwić o natychmiastowe szczegółowe informacje w każdym przypadku. Istnieje również kwestia zewnętrzna współpracy: w jaki sposób legitymizować ją w odniesieniu do świata zewnętrznego, w stosunku do tych, którzy odrzucili współpracę, jak również tych, którzy nie zostali do niej zaproszeni.

Wzajemność jest tylko jedynym z wyjaśnień podejmowania współpracy. Mając na uwadze, że współpraca to nie altruizm, który nastawiony jest wyłącznie na dawanie lub ponoszenie kosztów bez oczekiwania na nagrodę. Współpraca ponosi koszty – z założeniem, że przyniesienie ona konkretne korzyści. Ważna w rozważaniach dotyczących współpracy staje się zatem kwestia właściwego bilansu korzyści i kosztów. Negatywnie na współpracę będą zatem wpływać nieefektywność i nieskuteczność, które w znaczny sposób ograniczają podejmowane działania i mają wpływ na podjęcie decyzji o współpracy.

Znaczenie dla współpracy mają również wspólne wartości. Element pokrewieństwa ma zarówno pozytywne, jak i negatywne strony. Współpraca jest najbardziej stabilna, gdy strony współpracują dla osiągnięcia wspólnego celu, ale również dla pokonania wspólnego wroga zewnętrznego. Wrogowie wzmacniają wewnętrzną spójność oraz pomagają stronom określić się i znaleźć własną grupową tożsamość poprzez początkową identyfikację, kim grupa nie jest, i dążenie do określenia, kim grupa jest. Zdaniem W. Zartmana, S. Touvala: wyimaginowane pokrewieństwo jednakże bardzo rzadko wyznacza sytuacje do podjęcia wspólnych działań. Państwa współpracują tylko i wyłącznie wtedy, kiedy ustanowią między sobą relacje zaufania lub kary w trakcie negocjacji59.

Istotna jest wielkość współpracy. Zazwyczaj państwa współpracują w minimalnej liczbie koniecznej do odniesienia sukcesu. Zachowania państw w trakcie współpracy zależą również od wielkości państw. Małe państwa współpracują, aby mieć wpływ i ewentualnie móc nawet ograniczać duże państwa, odwracając logikę bandwagoning, podczas gdy duże państwa współpracują, kiedy wielostronna współpraca jest bardziej istotna dla ich skuteczności60. Oba podejścia sprawiają, że współpraca jest często ograniczana do najmniejszego wspólnego denominatora. Rodzi to odmienne obawy u poszczególnych krajów. Małe państwa obawiają się o to, że staną się tylko nieznaczącym elementem współpracy, kierowanej przez duże państwa. Większe kraje stoją natomiast przed wyborem albo słabej polityki, albo alienowania państw, których pomocy mogą potrzebować w innym czasie. Ważne zatem we współpracy jest przekonanie o równości wszystkich stron. W opinii W. Zartmana, S. Touvala: Można zakładać, że państwa nierówne sobie pod względem wielkości, potencjału współpracują ze sobą dla określonego statusu i prestiżu związanego z istnieniem wyimaginowanego partnerstwa, jak również dla uzupełniających się korzyści (wizja przyszłości), i dlatego, że znają się i są do siebie podobne (doświadczenie przeszłości)61.

Współpraca w regionach w opinii Renaty Dwan zachodzi na poziomie zarówno państw (rządów narodowych), jak i podmiotów wewnątrz państwowych aktorów (sub-state actors): władz regionalnych i lokalnych, społeczeństwa obywatelskiego, grup prywatnego biznesu, obywateli62. Odbywa się ona dzięki organizacjom i instytucjom współpracy regionalnej i ma niezinstytucjonalizowaną strukturę. Jak zauważa badaczka: nie jest tworzona żadna władza ponadpaństwowa, nie ma przekazywania suwerenności, nie jest tworzony żaden organ prawa międzynarodowego63.

Elisabeth Johansson zakłada, że region stanowi układ znajdujących się blisko siebie państw z określonym poziomem współzależności/współpowiązania w kwestiach bezpieczeństwa, politycznych, ekonomicznych i innych64. Wskazuje, że współpraca realizowana w organizacjach i instytucjach, choć ma zróżnicowany program działań (mulitdimensional agenda), oparta jest na współpracy ekonomicznej. Cechą charakterystyczną zjawiska są także niski stopień instytucjonalizacji organizacji i nastawienie na efektywne rozwiązywanie problemów. Współpracę odznacza ponadto zróżnicowanie państw. Jak zauważa jednak badaczka odmienności między państwami powinny być niewielkie, tak by mogły wykształcić się wspólne wartości i tożsamość. E. Johansson zaznacza: rozwój wspólnej tożsamości, podzielanych wartości odgrywa znaczącą rolę w fazie konsolidacyjnej tworzenia regionu i stanowi kotwicę w procesie pogłębiania inicjatyw regionalnych. Znajdowanie wspólnych cech lub wspólnego podłoża dla wartości i tożsamości odgrywa zasadniczą rolę w negocjacjach dotyczących zawierania regionalnych porozumień65.

Istotne dla współpracy regionalnej są badania Andrew Cotteya Badacz określa ją jako współpracę między państwami (i/lub innymi aktorami) na podstawie geograficznie określonego podobszaru (subobszaru; ang. sub-area)66. Zdaniem A. Cotteya powstawanie organizacji regionalnych ma na celu realizację określonych zadań. Mogą one wprawdzie wspomagać głębsze procesy integracyjne i dążyć do nich, aczkolwiek nie jest to ich podstawowa funkcja. Zadania realizowane przez współpracę regionalną to zdaniem A. Cotteya:

„budowa mostów” – ma ona z natury charakter polityczny a rolą ugrupowań regionalnych staje się zarówno przezwyciężanie, jak i łagodzenie oraz zapobieganie podziałom historycznym. Funkcja ta realizowana jest na kilka sposobów. W kategoriach symbolicznych tworzenie i kontynuowanie działalności ugrupowań regionalnych odzwierciedlają przywiązanie państw uczestniczących do utrzymywania współpracy. W obszarze dyplomacji ugrupowania regionalne działają jako ramy dla ciągłego dialogu między państwami członkowskimi (multilateralne dyskusje, a często przy ich okazji również bilateralne). Współpraca regionalna może tu być również postrzegana jako polityczny środek do budowania wzajemnego zaufania między państwami. Współpraca w dziedzinie obrony może przyczyniać się z czasem do wzrostu zaufania we własne siły militarne;

pomoc w rozwiązywaniu funkcjonalnych, ponadnarodowych wyzwań stojących przed państwami członkowskimi. Wiele z wyzwań (np. ochrona środowiska) ma charakter ponadgraniczny ze swojej natury i dlatego wymaga działań politycznych na poziomie transgranicznym, w tym regionalnym. Co więcej, organizacje regionalne służą jako forum wymiany doświadczeń czy podejmowania wspólnych działań w obszarach, w których państwa, ze względu na wielkość wyzwań, nie radzą sobie indywidualnie;

wspomaganie reform politycznych, gospodarczych, militarnych na poziomie krajowym. Współpraca regionalna ułatwia i napędza reformy na dwa sposoby: może działać jako ramy dla transmisji polityki, gdzie podczas spotkań ma miejsce transfer idei, praktyk, modeli, może ponadto zapewniać ramy prawne dla pomocy technicznej i finansowej

67

;

ułatwianie integracji – niektóre ugrupowania regionalne zostały powołane, aby ułatwić ich państwom członkowskim integrację z większymi ugrupowaniami regionalnymi (na kontynencie europejskim z Unią Europejską i NATO). Stanowiły one użyteczny mechanizm do wymiany doświadczeń w kwestii pojawiających się problemów integracyjnych, w tym związanych np. z implementacją prawa i reguł, którymi kierują się większe organizacje. Były również elementem tworzenia pozytywnego wizerunku krajów jako gotowych do współpracy i integracji w szerszym gronie.

Na podobne funkcje współpracy regionalnej wskazuje Renata Podgórzyńska. W jej opinii: w większości przypadków współpraca regionalna, przybierając postać luźnych ugrupowań regionalnych, służy poprawie stosunków w regionie, przezwyciężeniu tkwiących w przeszłości uprzedzeń, resentymentów i budowaniu nowych powiązań w licznych dziedzinach życia politycznego, gospodarczego, kulturalnego i społecznego. Powstające nowe związki grupują państwa o zbliżonych interesach i państwa, które w swym działaniu kierują się podobnym systemem wartości68. Jak zaznacza jednak: Nie pełnią one funkcji regionalnych paktów polityczno-wojskowych i układów obronnych, aczkolwiek może występować współpraca w zakresie bezpieczeństwa polityczno-wojskowego i obronności69. Zdaniem Ryszarda Zięby rola współpracy regionalnej w kwestiach bezpieczeństwa jest jednak znacząca. Wskazuje, że struktury te realizują generalnie trzy grupy zadań:

wymiany informacji w sprawach bieżących i prowadzenia konsultacji politycznych;

współpracy sektorowej na rzecz bezpieczeństwa w regionach;

podejmowania wspólnych inicjatyw oraz wystąpień wobec szerszych struktur bezpieczeństwa europejskiego

70

.

Istotnym elementem współpracy w regionach jest również współpraca transgraniczna. Za Włodzimierzem Malendowskim i Małgorzatą Ratajczak można ją zdefiniować jako: każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby stron, jak również zawarcie porozumień i przyjęcie uzgodnień koniecznych do realizacji takich zamierzeń71. Formą zinstytucjonalizowaną współpracy transgranicznej, jej wyższym stadium organizacyjnym są związki transgraniczne zwane euroregionami. Euroregiony są określonymi geograficznie obszarami obejmującymi przygraniczne części dwu lub więcej państw, które chcą ze sobą współpracować i koordynować działania społeczności lokalnych w różnych dziedzinach przy poszanowaniu prawa wewnętrznego72. Najpełniejszą definicję euroregionu przedstawia Adam Mikołajczyk: pod pojęciem euroregionu rozumie się sformalizowaną strukturę współpracy pomiędzy regionami [wewnątrzpaństwowymi – przyp. własny] lub podmiotami władzy lokalnej, ewentualnie z udziałem partnerów gospodarczych i socjalnych. Typowy schemat organizacyjny przewiduje istnienie zgromadzenia o charakterze quasi-parlamentarnym, pochodzącego z wyboru jako organu najwyższego (stanowiącego), zarządu, różnorodnych stałych tematycznych grup roboczych oraz sekretariatu transgranicznego73. Termin „euroregion” nie jest jednakże terminem oficjalnym w tym sensie, że nie występuje (w przeciwieństwie do pojęcia „współpraca transgraniczna”) w oficjalnych dokumentach Rady Europy czy Unii Europejskiej bądź też umowach międzypaństwowych odnoszących się do współpracy regionów przygranicznych. Jest to określenie potoczne, aczkolwiek ugruntowane w literaturze przedmiotu. Zaznaczyć trzeba, że euroregion nie ma charakteru eksterytorialnego i nie stanowi również administracyjnej całości.

Uwzględniając wcześniejsze rozważania dotyczące regionu, regionalizmu oraz współpracy, jako współpracę regionalną traktuję pozytywne i aktywne działania państw w regionie, niekoniecznie wszystkich krajów tworzących region, nastawione na realizację priorytetów i zyskanie korzyści, których poszczególnym krajom nie udałoby się uzyskać indywidualnie. Współpracę regionalną charakteryzuje niewielki stopień instytucjonalizacji. Cele ugrupowań współpracy regionalnej mogą być różne, w tym – wzmacnianie więzi między danymi państwami, które przynoszą korzyści ekonomiczne, społeczne, polityczne, jak również wspólne dążenie do stania się członkiem większej organizacji integracyjnej.

3. WSPÓŁPRACA REGIONALNA I INTEGRACJA REGIONALNA

Proces rozwijania różnorodnych form współpracy regionalnej, od luźnych inicjatyw po bardziej sformalizowane formy usankcjonowane podpisaniem stosownych umów prawem wiążących, rozwija się w Europie równolegle do procesów integracyjnych. Proces współpracy regionalnej odnoszony jest również bezpośrednio do integracji regionalnej. Ujmuje się go przede wszystkim w kontekście integracji europejskiej. Mając na uwadze badanie Grupy Wyszehradzkiej: wskazana jest analiza trzech zależności między współpracą regionalną a integracją regionalną. Podejście 1. to stosunek współpracy regionalnej do integracji regionalnej, gdy współpraca pozostaje poza głównym obszarem integracji; 2. to sytuacja odwrotna – stosunek integracji do współpracy, gdy współpraca pozostaje poza; 3. to stosunek współpracy i integracji, gdy współpraca stała się częścią integracji.

Podejście 1. Stosunek współpracy do integracji

Na relacje zachodzące między współpracą regionalną a integracją europejską wskazuje Andras Inotai. Określa je poprzez charakter organizacji współpracy regionalnej, który może być: pionierski (pioneer); substytutowy (substitute); uzupełniający/instrumentu przedakcesyjnego (complement/pre-accession instrument) i mimowolnej alternatywy/substytut (involuntary alternative/substitute). Grupa ma charakter pionierski, gdy osiąga ona bardziej zaawansowany stopień integracji niż większa integracja regionalna, jak również gdy wywiera większy wpływ na program działania drugiej integracji. W Europie przykładem może być między innymi Beneluks, który osiągnął większy poziom integracji ekonomicznej jeszcze przed przystąpieniem do większego projektu integracyjnego – Wspólnot Europejskich. Współpraca substytutowa ma miejsce, kiedy państwa ustanawiają współpracę regionalną wyłącznie jako alternatywę dla innych opcji integracyjnych. Program działań współpracy może być zbliżony do innych integracji, czego przykładem jest działanie w latach siedemdziesiątych XX wieku Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) lub Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej (RWPG) w alternatywie do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Zdaniem A. Inotai typ substytutowy jest możliwy, gdy spełnione są określone warunki materialne: kotwica rozwojowa (modernizacyjna) powinna być umieszczona w ramach subregionu74. Następnie gdy istnieje przytłaczające zewnętrzne zagrożenie, które może skłonić kraje do współpracy75. Czynnik zewnętrznego zagrożenia jest jednak drugorzędny, bowiem współpraca nim generowana kończy się zazwyczaj, gdy on znika. Typ substytutowy może mieć również miejsce, gdy poszczególne kraje samodzielne chcą przygotować się do członkostwa w szerszym ugrupowaniu integracyjnym. Współpraca regionalna jako mechanizm uzupełniający/instrument przedakcesyjny ma miejsce, gdy kraje uczestniczące aspirują do wstąpienia do większej i bardziej rozwiniętej integracji regionalnej. Współpraca stanowi więc sposób na zyskanie określonego poziomu, który pozwala na udział w integracji. Jest ona mało spontaniczna, gdyż istnieje obawa, że współpraca doprowadzi do opóźnienia członkostwa w szerszej integracji. W kontekście europejskim przykładami są Środkowoeuropejskie Porozumienie o Wolnym Handlu (CEFTA) i Bałtycka Strefa Wolnego Handlu (BFTA). Wybór między współpracą substytutową a uzupełniającą zależy od poziomu rozwoju gospodarczego państw nawiązujących współpracę. Współpraca regionalna określona jako niepożądana alternatywa/substytut ma miejsce, gdy państwa tylko oficjalnie dążą do członkostwa w UE. W rezultacie jednak prowadzą działania, które nie służą integracji i nie dążą do realizowania wymogów akcesyjnych76. Przedstawiony przez A. Inotai podział wskazuje, że tylko w kontekście pełnego członkostwa w bardziej rozwiniętej organizacji regionalnej współpraca regionalna może osiągnąć swój potencjał, czego przykładem są państwa Beneluksu. W opinii badacza najczęstszym czynnikiem motywującym współpracę jest dążenie do integracji.

Z podobnego założenia wychodzi również Martin Dangerfield. W odróżnieniu od A. Inotai wskazuje jednak na dwa typy współpracy. Zakłada, że może ona być rzeczywistą alternatywą dla członkostwa w Unii albo stanowić wyłącznie mechanizm wsparcia dla integracji. W drugim przypadku współpraca stanowi jedynie komponent strategii przedakcesyjnej. Badacz przedstawia kryteria, które pomagają określić typ współpracy. Ważne jest określenie:

czy działanie państw nastawione jest na współpracę miękką czy twardą;

jak wygląda konfiguracja członkostwa, czy jest widoczne zaangażowanie we współpracę również państw nieczłonkowskich;

jak wyglądają zasady i warunki członkostwa w organizacji regionalnej.

Kryteria pozwalają określić kilka kategorii organizacji regionalnych. Istnieją zatem: grupy o dość szerokim programie działania, zajmujące się wieloma aspektami współpracy, jak również organizacje o wyraźnie określonej agendzie. W tych drugich współpraca oparta jest zazwyczaj na międzynarodowych porozumieniach lub traktatach. Biorąc pod uwagę kraje członkowskie, można wyróżnić grupy, które tworzą zarówno kraje UE, jak i niebędące jej członkami; następnie organizacje grupujące wyłącznie państwa nieczłonkowskie, których celem jest integracja. Ze względu na kryterium reguł członkostwa można wyróżnić grupy o nieuregulowanych regułach przynależności do współpracy. M. Dangerfield wskazuje jednak, że minimalnymi wymaganiami są zawsze podstawowe zasady demokratyczne77. Drugim typem są organizacje, których państwa są blisko zyskania pełnego członkostwa w UE. Zazwyczaj mają one określone kryteria przynależności, przestają same legalnie istnieć, kiedy wszyscy jej członkowie znajdą się w UE.

Rys. 1. Podejście 1 – podejście organizacji współpracy regionalnej do integracji europejskiej

Źródło: opracowanie własne.

Podejście 2. Stosunek integracji do współpracy

Odwrotna zależność zachodzi, gdy ugrupowania integracyjne odnoszą się do ugrupowań regionalnych pozostających poza głównym nurtem integracyjnym78. Ugrupowania integracyjne mogą wstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek działań. Mogą również promować współpracę regionalną poprzez stosowanie wobec kilku państw strategii regionalnej oraz wspieranie powstałych ugrupowań regionalnych. Mogą spowalniać czy wstrzymywać współpracę regionalną, podejmując działania z każdym z państw regionu indywidualnie, rozbijając i osłabiając istniejące między nimi współzależności i więzy regionalne79. Jak zauważa Karen E. Smith, bardziej opłacalne dla organizacji integracyjnej jest wspieranie współpracy, bowiem: kraje sąsiadujące są zazwyczaj w wysokim stopniu współzależne; są zgodne dzielić ze sobą problemy transnarodowe, takie jak ochrona środowiska, przemyt narkotyków. Zatem wszelka polityka skierowana na zwalczanie takich problemów musi mieć wymiar regionalny; traktowanie regionalne pomaga poza tym wzmocnić świadomość współzależności, która prowadzi do większej współpracy regionalnej80. Znaczenie mają również kwestie ekonomiczne, w tej sferze łatwiej jest oddziaływać integracji regionalnej na współpracujące ze sobą w regionie kraje niż na poszczególne państwa. Argumentem przeciwko wzmacnianiu ugrupowań regionalnych jest natomiast to, że popieranie współpracy regionalnej uniemożliwia włączenie się w szerszy proces integracji i stanowi formę izolowania.

Popieranie przez Unię współpracy regionalnej i traktowanie grupy państw w kategoriach regionu81 sprawia, że można zastosować rozwijającą się w ramach nowego regionalizmu teorię interregionalizmu. Odnosi się ona do związków i relacji między dwoma regionami. W definicji Julie Gilson: interregionalizm bezpośrednio określa jeden region w dialogu (lub potencjalnie w konflikcie) z innym82. Teoria ta ma znaczenie przede wszystkim w badaniu ugrupowań współpracy, których celem nie jest integracja. Mając jednak na uwadze, że współpraca i integracja nie są sobie równe, jak również że badania nie dotyczą wspólnego występowania regionów na forum globalnym: sprawia, że zależność odbiega od klasycznego interregionalizmu83. Można jednak wskazać niektóre funkcje interregionalizmu z teorii Jürgena Rülanda84:

Balansowanie (ang.

balancing

) – jest główną funkcją porozumień. Przez tworzenie procesów interregionalnych kraje lub regiony dążą do balansowania pewnych sytuacji władzy, jak również pojawienia się pewnych instytucji, które mogłyby zaburzyć ich interesy

85

. Aby ponownie określić struktury władzy i stanowić przeciwwagę dla innych sił, tworzą nowe relacje między dwoma regionami, które pozwolą zbalansować rolę trzeciego. Jest to ważna funkcja w przypadku dużych regionów.

Budowanie instytucji – odnosi się do dwóch sytuacji. Pierwsza kiedy interregionalne fora tworzą regularne kanały komunikacji między swoimi członkami. Druga natomiast wynika z faktu, że ugrupowania regionalne, będące członkami międzyregionalnego procesu, aby toczyć negocjacje jednym głosem, muszą ze sobą ściślej współpracować

86

.

Budowanie tożsamości – kraje zaczynają proces formułowania tożsamości regionalnych poprzez zaangażowanie w proces regionalnych interakcji, jak stosunki bilateralne lub regionalne. To prowadzi do powstania tożsamości wykraczających ponad państwa narodowe. W taki sam sposób może wzmacniać już istniejące tożsamości regionalne

87

.

Asymetryczność między regionami (a właściwie regionem i subregionem) sprawia, że większe ugrupowanie integracyjne ma zdolności i możliwości narzucania własnych działań. W przypadku badania relacji między organizacją integracyjną a ugrupowaniem współpracy, zwłaszcza tych, które dążą do integracji, można wskazać trzy działania ze strony UE: europeizację, politykę warunkowości, wspieranie współpracy transgranicznej.

Europeizacja zdaniem C.M. Radaelli składa się z procesów konstrukcji, dyfuzji oraz instytucjonalizacji formalnych i nieformalnych zasad, procedur, paradygmatów, określonych polityk, stylów, sposobów działania, podzielanych przekonań i norm, które najpierw są zdefiniowane i skonsolidowane w procesie politycznym na poziomie UE, a następnie inkorporowane w logikę krajowego dyskursu, tożsamości, struktur politycznych i polityki publicznej88. Jak zaznacza badacz, europeizacja nie jest: teorią rozszerzenia UE, integracją polityczną UE, harmonizacją, konwergencją. Zastanawiać się można, czy europeizacja stanowi zatem narzędzie, instrument, dzięki któremu ugrupowania integracyjne odnoszą się do ugrupowań regionalnych, gdy te pozostają poza głównym nurtem integracyjnym. Dyskusyjne jest, w jaki sposób europeizacja ma się odnosić do grupy państw, gdy w każdym z krajów inna jest logika dyskursu czy tożsamość. Jak zauważa jednak James Caporaso: postępujący proces integracji europejskiej wywołuje presję adaptacyjną na podmioty integracji (państwa członkowskie, ich obywateli, instytucje), która podlega następnie mediacji za pośrednictwem czynników pośredniczących (istniejące instytucje, aktorzy krajowi, kultury polityczne i organizacyjne na poziomie krajowym), a następnie przynosi konkretne efekty w postaci zmian (lub ich braku) w polityce wewnętrznej89. Wydaje się, że ugrupowania współpracy mogą stanowić ważny czynnik pośredniczący, używany przez UE, dzięki któremu odbywa się adaptacja wewnętrzna do procesu integracji europejskiej90. Ugrupowanie współpracy regionalnej, nastawione na integrację europejską będzie bowiem starało się stosować w działaniu zasady i procedury, które już funkcjonują na poziomie UE. Przykładem może być Środkowoeuropejskie Porozumienie o Wolnym Handlu (CEFTA), które miało stanowić formę przygotowania państw Grupy Wyszehradzkiej do zasad wolnego rynku obowiązującego w Unii.

Politykę warunkowości (conditonality) najprościej można określić, za Janem Zielonką, jako politykę uzależniania pomocy i innych korzyści od spełnienia dyktowanych warunków91. Jak zauważa Milada Vachudova, choć badania dotyczące stosowania polityki warunkowości przez międzynarodowe instytucje finansowe czy innych aktorów zewnętrznych wskazują, że rzadko przynosi ona pozytywne rezultaty, to w przypadku UE jest inaczej92. W opinii badaczki natura aktywnych wpływów [leverage] UE jest wyjątkowa: członkostwo w Unii jest nagrodą innej rangi, i wynika z o wiele dłuższego i bardziej strukturalnego procesu warunkowości93. Polityka warunkowości może mieć również mniej ambitny charakter, zwłaszcza w przypadku ugrupowań, które nie dążą do integracji. Unia może bowiem w zamian za spełnianie warunków oferować tylko i wyłącznie pomoc finansową czy ewentualne poparcie polityczne, ale nie członkostwo. W przypadku gdy nagrodą jest członkostwo, zakres polityki warunkowości będzie niezwykle szeroki. Istotne jest, w jaki sposób organizacja integracyjna ją stosuje – czy będzie zwracać uwagę na warunki, które nie zostały osiągnięte, czy wręcz przeciwnie, podkreślać te, który zostały już spełnione. Ważne są również same warunki. Wydaje się, że stosowanie polityki warunkowości względem całej grupy, a nie indywidualnych państw (takie same warunki określone dla wszystkich), jest lepsze dla Unii. Łatwiej jest bowiem poprzez porównywanie poszczególnych państw w grupie stosować naciski. Polityka warunkowości, której podstawą jest udzielanie pomocy (finansowej, technicznej) w zamian za wprowadzanie stosownych reform, prowadzi do zmian społecznych, gospodarczych, politycznych według określonego wskazanego wzorca. Jednymi z elementów kształtujących sposób i stopień, w jaki polityka warunkowości wpływa na demokratyczną konsolidację, są właściwości czynników zewnętrznych. Ponieważ jest to proces interaktywny, a nie wyłącznie jednokierunkowy eksport wpływów, wymiar krajowy (regionalny) ma równie istotne znaczenie. Jak zaznacza Alex Pravda: jednak silne sygnały i wpływy z zewnątrz mogą przez to, gdzie i jak są odbierane wewnętrznie, okazać się decydujące94.