Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa. Komentarz ebook

Wykaz skrótów

Źródła prawa

k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.)

Konstytucja – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23)

k.p.c. – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.)

k.r.o. – ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 z późn. zm.)

k.s.h. – ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.)

nowela z dnia16 marca 2000 r. – ustawa z dnia 16 marca 2000 r. o zmianie ustawy o własności lokali oraz zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. Nr 29, poz. 355)

nowela z dnia19 sierpnia 2011 r. – ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1180)

nowela z dnia12 czerwca 2015 r. – ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. poz. 1168)

p.g.k. – ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.)

pr. bud. – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.)

pr. energ. – ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.)

pr. lok. – ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (tekst jedn.: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm.)

pr. spółdz. – ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 21)

p.w.k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.)

p.z.p. – ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.)

r.o.t. – rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886)

r.w.t.u.b. – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.)

r.z.c. – rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. Nr 194, poz. 1291)

u.f.p. – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.)

u.g.g.w.n. – ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.)

u.g.k. – ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.)

u.g.n. – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.)

u.k.w.h. – ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 707 z późn. zm.)

u.n.f.p.b. – ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 255 z późn. zm.)

u.o.d.o. – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2135)

u.o.p.l. – ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150 z późn. zm.)

u.o.p.n. – ustawa z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz. U. Nr 232, poz. 1377 z późn. zm.)

u.p.d.o.p. – ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 851 z późn. zm.)

u.p.o.l. – ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 849 z późn. zm.)

u.p.p.u.w. – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.)

u.p.t.u. – ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.)

u.p.z.p. – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.)

u.s.g. – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.)

u.s.m. – ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.)

u.s.p. – ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 591 z późn. zm.)

u.u.c.p.g. – ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.)

u.w.l. – ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1892)

u.w.t.r. – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 712)

u.z.z.w. – ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.)

Czasopisma i publikatory

Apel.-W-wa – Apelacja. Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Warszawie

Biul.SN – Biuletyn Sądu Najwyższego

Dz. Urz.UOKiK – Dziennik Urzędowy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

KPP – Kwartalnik Prawa Prywatnego

M. Pod. – Monitor Podatkowy

M. Praw. – Monitor Prawniczy

NPN – Nowy Przegląd Notarialny

ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych

OSA – Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych

OSAB – Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej

OSAW – Orzecznictwo Sądów Apelacji Wrocławskiej

OSN – Orzecznictwo Sądu Najwyższego

OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNC – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSNC-ZD – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Zbiór dodatkowy

OSNCK – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Izba Karna

OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich

OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A

OwSS – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

PiP – Państwo i Prawo

POSAG – Przegląd Orzecznictwa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku

Pr. Spółek – Prawo Spółek

PS – Przegląd Sądowy

PUG – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

SC – Studia Cywilistyczne

Inne

BGK – Bank Gospodarstwa Krajowego

EFTA – Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu

ePUAP – elektroniczna platforma usług administracji publicznej

ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości

GIODO – Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych

NIP – Numer Identyfikacji Podatkowej

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

RIO – Regionalna Izba Obrachunkowa

SA – sąd apelacyjny

SIWZ – specyfikacja istotnych warunków zamówienia

SKO – Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SN – Sąd Najwyższy

SO – sąd okręgowy

WSA – wojewódzki sąd administracyjny

Przedmowa

Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1892) powołała w 1995 r. do życia 67 417 wspólnot mieszkaniowych. Od tego czasu liczba wspólnot wzrosła i nadal rośnie – w wyniku sprzedaży mieszkań z zasobów publicznych i budowy nowych, przeznaczonych na sprzedaż, dawno już przekroczyła 130 000. Oznacza to, że co najmniej kilka milionów ludzi stykało się bezpośrednio z problematyką własności lokali (oprócz samych właścicieli byli to ich domownicy, zarządcy, przedstawiciele właścicieli publicznych i osób prawnych będących właścicielami lokali).

Ludzie ci, aby dobrze sobie radzić ze swoją własnością lub z zarządzaniem cudzymi lokalami, potrzebują odpowiedniej wiedzy. Niniejsza książka stanowić ma odpowiedź na te potrzeby. Obejmuje ona większość zagadnień związanych ze specyfiką lokali stanowiących odrębną własność na tle innych nieruchomości, a także różnorodną tematykę związaną z funkcjonowaniem wspólnot mieszkaniowych. Porusza szczególne problemy, jakie powstają, gdy jednym z właścicieli lokali jest gmina albo gdy własność lokali związana jest z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Omówione więc zostały zarówno problemy związane z ustanawianiem odrębnej własności lokali, jak i te, które pojawiają się, gdy wspólnota chce zmienić udziały lub nabyć sąsiednią nieruchomość.

Szeroko omówione zostały kwestie związane z zarządzaniem nieruchomością wspólną, w tym różnorodne obowiązki zarządu lub zarządcy, także te, które wynikają ze stosunkowo nowych przepisów, jak np. dotyczących administrowania danymi osobowymi. Wyczerpująco potraktowane też zostały zagadnienia związane z funkcjonowaniem wspólnoty mieszkaniowej jako osoby ustawowej.

Publikacja zawiera także spostrzeżenia na temat innych problemów, z jakimi borykają się wspólnoty mieszkaniowe, oraz niektóre informacje o sposobach ich rozwiązywania.

Uwzględniono również zmiany ustawy o własności lokali dokonane ustawą z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. poz. 1168), które weszły z życie 28 sierpnia 2015 r.

Książka prezentuje stan prawny aktualny na 1 grudnia 2015 r. i zawiera zestaw załączników pozwalających zorientować się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, związanym z odrębną własnością lokali. Trzecie wydanie zostało wzbogacone nie tylko o omówienie nowych lub zmienionych przepisów, ale też o prezentację najnowszych orzeczeń, których spis zamieszczony też został na końcu książki.

USTAWA z dnia 24 czerwca 1994 r.o własności lokali

(tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1892)

Rozdział 1Cel i zakres obowiązujących regulacji prawnych

1.1. Własność lokali jako element reform ustrojowych lat 90.XXw.

Reformy ustrojowe początku lat 90. XX w., prowadząc m.in. do ograniczenia inflacji, wyjścia z recesji, wzrostu gospodarczego, wzrostu dochodów ludności i spadku oprocentowania kredytu oraz wprowadzając odpowiednie regulacje prawne dotyczące sfery gospodarczej, zapoczątkowując stopniowe przekształcenia sektora bankowego i innych instytucji finansowych, a także szeroko zakrojoną prywatyzację, oddziaływały na sferę mieszkalnictwa w dwojaki sposób. Z jednej strony stworzyły odpowiednie warunki makroekonomiczne i instytucjonalne, bez których przeprowadzenie bezpośrednich reform sfery mieszkaniowej byłoby niemożliwe, a z drugiej – zakreśliły ramy i wytyczyły niektóre kierunki tych reform.

Skoro jednym z fundamentów reform ustrojowych mających prowadzić do rozwoju gospodarki rynkowej była własność, to również i w sferze mieszkaniowej przywracanie pełnych praw własności mieszkań wydawało się naturalne i niezbędne.

Odpowiednie postanowienia na ten temat zawierał m.in. opracowany przez rząd w 1992 r. „Nowy ład mieszkaniowy”, wskazujący podstawowe kierunki reformy mieszkalnictwa. W myśl zawartych tam propozycji mieszkanie miało stać się towarem rynkowym, a nie jak dotychczas dobrem osobistym, należało przywrócić pełne prawa własności mieszkań i wprowadzić nieruchomości mieszkalne do obrotu rynkowego. Należało też dążyć do urynkowienia gospodarki istniejącymi zasobami mieszkaniowymi.

Realizacja tych założeń polegała na umieszczeniu w pakiecie nowych ustaw, rozpoczynających bezpośrednią reformę mieszkalnictwa w Polsce w roku 1994, ustawy o własności lokali, zaliczanej dziś do ważniejszych ustaw regulujących stosunki w sferze mieszkaniowej.

Ustawa ta uporządkowała sprawy własności mieszkań oraz ujednoliciła zasady ustanawiania odrębnej własności lokali mieszkalnych bez względu na to, czy lokale te znajdują się w budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa, własność jednostek samorządu terytorialnego, własność różnych innych osób prawnych, czy też osób fizycznych. Wprowadziła też instytucję wspólnoty mieszkaniowej.

Zakres oddziaływania tej ustawy nieustannie się poszerza na skutek:

– sprzedaży mieszkań przez gminy, po przekazaniu im na własność (w wyniku komunalizacji) większości zasobów mieszkaniowych Skarbu Państwa i przedsiębiorstw państwowych;

– sprzedaży mieszkań, które nie podlegały komunalizacji, stanowiących własność Skarbu Państwa, przedsiębiorstw państwowych, spółek z udziałem Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych;

– budowy nowych mieszkań w celu ich sprzedaży osobom fizycznym i prawnym.

1.2. Charakterystyka sytuacji przed wejściem w życie ustawy o własności lokali i konsekwencje braku zmiany udziałów, jaka powinna nastąpić przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku powstania w budynku nowego samodzielnego lokalu

Ustawa o własności lokali nie jest pierwszym aktem prawnym regulującym w Polsce odrębną własność lokali. Możliwość ustanawiania odrębnej własności lokali wprowadzono już bowiem w okresie międzywojennym, na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 94, poz. 848 z późn. zm.). Rozporządzenie to dopuszczało możliwość ustanawiania odrębnych praw własności na poszczególnych piętrach i częściach pięter, jeśli odpowiednie władze budowlane uznały, że są to samodzielne pomieszczenia. W świetle tego rozporządzenia można było ustanowić odrębną własność lokali w budynkach należących do osób prawnych, w tym spółdzielni mieszkaniowych, oraz w budynkach osób fizycznych wzniesionych po wejściu w życie rozporządzenia (po dniu 28 października 1934 r.). Zezwolono też na stosowanie przepisów tego rozporządzenia do budynków, które przed jego wejściem w życie stanowiły własność osób prawnych i zostały podzielone na lokale, pod warunkiem że umowy, na mocy których ta odrębna własność powstała, zostaną dostosowane do przepisów rozporządzenia. Było to wykorzystywane przez spółdzielnie mieszkaniowe w celu ustanawiania odrębnej własności lokali na rzecz członków.

Omawiane rozporządzenie regulowało także zarząd nieruchomością wspólną, a korespondowało z nim rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 października 1934 r. normujące prowadzenie ksiąg wieczystych dla lokali będących odrębną własnością (Dz. U. Nr 94, poz. 853).

Powojenne prawo rzeczowe utrzymywało w mocy rozporządzenie Prezydenta RP z 1934 r. w sprawie własności lokali. Zostało ono tyko w 1946 r. uzupełnione o art. 21, wprowadzający zasadę, że dla powstania odrębnej własności lokali niezbędny jest wpis do księgi wieczystej, przy czym jednocześnie z wpisem lokalu do księgi dokonuje się wpisu przynależnego do własności lokalu udziału w nieruchomości wspólnej. Przepisy tego rozporządzenia stosowano jednak rzadko, przede wszystkim z powodu dysponowania lokalami przez organy administracji państwowej.

Rozporządzenie Prezydenta RP z 1934 r. zostało ostatecznie uchylone przez art. V pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) i od dnia 1 stycznia 1965 r. problematykę odrębnej własności lokali regulowały w stosunku do wszystkich lokali art. 133, 135–138 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) (bez względu na datę powstania odrębnej własności lokalu) oraz art. XIX p.w.k.c.

Na ich podstawie lokal mógł stanowić odrębną nieruchomość, gdy:

– był przeznaczony do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich (stanowił własność osobistą);

– nie przekraczał określonych rozmiarów (do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe, tekst jedn.: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm., i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego, Dz. U. Nr 26, poz. 152 z późn. zm., rozmiary te określone były w ustawie z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, tekst jedn.: Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228 z późn. zm.);

– znajdował się w takim domu mieszkalnym, w którym ustanawianie odrębnej własności lokali w ogóle było dopuszczalne (o czym decydowały odrębne przepisy).

Domami, w których można było wówczas ustanowić odrębną własność lokali, były:

– nowo wybudowane małe domy mieszkalne złożone z 2–4 lokali mieszkalnych o odpowiednich rozmiarach, na użytkowanie których wydano pozwolenie po wejściu w życie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, czyli po 11 czerwca 1957 r.;

– wzniesione wcześniej małe domy mieszkalne stanowiące własność państwową;

– domy jednorodzinne niezależnie od czasu ich wzniesienia i bez względu na osobę właściciela – jeżeli była w nich ustanawiana odrębna własność 2–4 lokali dla różnych osób.

Nowelizacja ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) dokonana ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o zmianie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz ustawy o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27, poz. 193) wprowadziła do tej ustawy art. 15a. Zgodnie z jego treścią, w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność państwa można było ustanawiać odrębną własność lokali i sprzedawać te lokale ich najemcom jako odrębny przedmiot własności z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, na którym położony jest budynek.

W świetle ustawy – Prawo lokalowe lokal stanowił własność osobistą, a dysponowanie nim podlegało różnym ograniczeniom. Artykuł 3 ust. 5 pr. lok. upoważniał Radę Ministrów (a następnie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) do określenia wielkości lokali i domów mieszkalnych wymienionych w art. 3 pr. lok. (czyli domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych, domów letniskowych i domów mieszkalno-pensjonatowych), a art. 4 ust. 2 pr. lok. do ustalenia warunków wyodrębniania własności lokali w domach wielomieszkaniowych niestanowiących własności państwa, a także do ustalenia warunków i trybu przeniesienia na rzecz osób fizycznych własności lokali w takich domach. Artykuł 4 ust. 1 pr. lok. przesądzał natomiast, że w domach stanowiących własność państwa może nastąpić ustanowienie odrębnej własności niektórych samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli własność poszczególnych lokali zostanie przeniesiona na rzecz osób fizycznych.

Artykuł 32 pr. lok. w brzmieniu obowiązującym przed 28 lutego 1989 r.1 ograniczał możliwości wynajęcia bądź użyczenia całego lokalu stanowiącego odrębną własność, uzależniając ją od zgody wydziałów spraw lokalowych właściwych terenowo urzędów dzielnicowych (ograniczenie to obowiązywało aż do uchylenia tego artykułu w 1990 r.). Ponadto przepisy ustawy – Prawo lokalowe nie przewidywały w ogóle możliwości zmiany przeznaczenia pomieszczeń służących potrzebom mieszkańców całej nieruchomości na lokal mieszkalny bądź użytkowy, a art. 43 pr. lok. wspominał jedynie o możliwości zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego na użytkowy oraz użytkowego na mieszkalny – przy zachowaniu trybu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 1983 r. w sprawie wyodrębniania własności lokali w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność osób fizycznych (Dz. U. Nr 21, poz. 93), ustanowienie odrębnej własności w takich domach stało się dopuszczalne także wtedy, gdy w danym domu znajdowały się lokale użytkowe niekoniecznie potrzebne do wykonywania zawodu przez właścicieli odrębnych lokali. Lokal użytkowy nie mógł jednak stanowić przedmiotu odrębnej własności, a jeżeli w domu mieszkalnym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, znajdowały się lokale użytkowe niezbędne do wykonywania zawodu przez właściciela lokalu, to zgodnie z art. 135 § 2 k.c. stanowiły one część składową lokalu mieszkalnego. Brak możliwości ustanowienia w tym okresie odrębnej własności lokalu użytkowego stwierdzała także uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 30 maja 1980 r., III CZP 82/79, OSNC 1981, nr 7, poz. 120, w której, powołując się na art. 135 k.c., Sąd Najwyższy uznał, że ustanowienie odrębnej własności lokali w małym domu mieszkalnym niestanowiącym własności państwowej, w którym oprócz lokali mieszkalnych znajduje się lokal użytkowy, niekonieczny do wykonywania zawodu przez jednego z właścicieli lokali, nie jest dopuszczalne, chyba że lokal ten mógłby być zakwalifikowany jako część składowa lokalu jednego z właścicieli, gdyby to było konieczne do wykonywania przez niego zawodu. Lokal taki stanowiłby wówczas – do czasu przyznania go jednemu z właścicieli lokali mieszkalnych – składnik nieruchomości stanowiących przedmiot ich współwłasności.

Kolejnym aktem prawnym, ważnym dla własności lokali w Polsce, była (obowiązująca jeszcze w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Na podstawie tego aktu możliwe było sukcesywne ustanawianie odrębnej własności lokali w domach stanowiących własność państwową i sprzedawanie tych lokali z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, na którym położony był budynek. Jednak sprzedaż lokalu zajętego przez najemcę mogła nastąpić tylko na rzecz tego najemcy lub wskazanej przez niego osoby bliskiej, stale z nim zamieszkującej. Omawiana ustawa regulowała także sposób zarządu nieruchomością wspólną. Artykuł 21 ust. 3 u.g.g.w.n. stwarzał też możliwość powiększenia liczby lokali w budynku, ale jedynie poprzez przebudowę, nadbudowę lub rozbudowę domu. Wymagało to jednak uzyskania stosownej decyzji administracyjnej.

Przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w myśl art. 21 ust. 3 u.g.g.w.n. w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy (dopóki choćby jeden lokal pozostawał tam własnością Skarbu Państwa lub gminy) zgodę na przebudowę, rozbudowę lub nadbudowę lokalu (nie w odniesieniu do przepisów budowlanych, lecz w znaczeniu wyrażenia woli dokonywania przebudowy itd.) wyrażał organ administracyjny lub zarząd gminy, co eliminowało wpływ na te decyzje właścicieli lokali. Odpowiedni organ administracyjny lub zarząd gminy zobowiązany był wówczas do powiadomienia zainteresowanych stron o wszczęciu postępowania oraz o rozstrzygnięciu, przy czym stronami postępowania byli zarówno właściciele lokali, jak i najemcy mieszkań sąsiadujących z pomieszczeniem stanowiącym przedmiot decyzji.

W związku z powstaniem w wyniku przebudowy lub rozbudowy nowego lokalu, zarząd gminy lub właściwy organ administracyjny powinni – w myśl art. 21 ust. 4 u.g.g.w.n. – móc wydać decyzję zmieniającą wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Decyzja ta stanowiła podstawę dokonania wpisów w księdze wieczystej. Właścicielom lokali, których udział się zmniejszył, przysługiwało na podstawie art. 21 ust. 5 u.g.g.w.n. odszkodowanie ustalane w trybie administracyjnym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Do funkcjonowania tych przepisów oraz do zarzutów i roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości sprowadzających się do tego, że nawet jeśli właściwy organ nie zmienił z powodu powstania nowego lokalu w wyniku przebudowy nieruchomości wspólnej udziałów we własności takiej nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o własności lokali, to i tak lokal taki powinien po jej wejściu w życie stanowić własność dotychczasowego (pierwotnego) właściciela nieruchomości, odniósł się SN w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., I CSK 243/14, LEX nr 1745785. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in.: „Sąd Najwyższy w niniejszym składzie, podobnie jak Sąd Apelacyjny w zaskarżonym wyroku, podziela stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 maja 2012 r., I CSK 447/11, zgodnie z którym do «wywłaszczenia» właścicieli wyodrębnionych lokali dochodziło dopiero z chwilą wydania decyzji zmieniającej odpowiednio wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współwłasności lub we współużytkowaniu gruntu (art. 21 ust. 4 u.g.g.). Dopiero w konsekwencji wydania tej decyzji, stanowiącej podstawę do dokonania odpowiednich zmian w księdze wieczystej (art. 21 ust. 6 u.g.g.), «wywłaszczeni» właściciele lokali mogli dochodzić odszkodowania ustalonego według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 21 ust. 4 u.g.g.). Należy ponadto podkreślić, że Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 12 lutego 2010 r., I CSK 293/09 i z dnia 13 kwietnia 2012 r., I CSK 382/11 nietrafnie odczytał stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1992 r., III AZP 20/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 27), w której wskazano, że «Osoba dążąca do przebudowy budynku (nie musi to być współwłaściciel) zwraca się do właściwego organu administracji o wyrażenie zgody na taką czynność. Organ ten w odniesieniu do zgłaszającego wniosek oraz uczestniczących w postępowaniu współwłaścicieli załatwia tę indywidualną sprawę na podstawie konkretnej normy prawa administracyjnego. Decyzja ta następuje za zgodą wszystkich współwłaścicieli budynku na przebudowę, a więc powinna kierować się przesłankami określonymi w art. 199 in fine k.c.»”.

W dniu 28 marca 1988 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wyodrębniania własności lokali w domach wielomieszkaniowych niestanowiących własności Państwa (Dz. U. Nr 10, poz. 79), którym zastąpiono rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 1983 r. Nowe rozporządzenie (w § 2 ust. 2 i 3) wprowadziło możliwość budowy domów przez zespoły osób fizycznych w celu wyodrębnienia własności lokali na rzecz tych osób oraz możliwość budowy domów z lokalami przeznaczonymi do sprzedaży, których własność mogła zostać ustanowiona na rzecz nabywców.

Stwarzając możliwość sprzedaży mieszkań, ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ograniczała jednocześnie prawa nabywców, eliminując możliwości określania formy zarządu przez współwłaścicieli w domach wielomieszkaniowych stanowiących w części własność Skarbu Państwa, a w późniejszym okresie również gminy. Również wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) w § 28 kontynuowało tę zasadę, narzucając sprawowanie zarządu przez jednostki organizacyjne powołane do zarządzania państwowymi budynkami mieszkalnymi – we wszystkich domach wielomieszkaniowych, w których została sprzedana część lokali. Jedynie w przypadku domów, w których zostały sprzedane wszystkie lokale, zarząd domem mógł być sprawowany przez samych współwłaścicieli na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego o współwłasności.

Nowe rozwiązania prawne, korespondujące ze zmianami systemu społeczno-gospodarczego kraju i bardziej odpowiadające zasadom gospodarki rynkowej, wprowadziła dokonana w 1990 r. nowelizacja kodeksu cywilnego.

Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321 z późn. zm.) uchyliła art. 133–135 k.c., przewidujące ograniczenia w ustanawianiu odrębnej własności lokali, oraz art. 138 k.c., dotychczas ograniczający dysponowanie lokalem przez właściciela, a ponadto zmieniła brzmienie art. 136 i 137 k.c. W związku z tym, od wejścia w życie ustawy (od dnia 1 października 1990 r.), na podstawie przepisów kodeksu cywilnego:

– można było ustanawiać odrębną własność lokali nie tylko dla zaspokojenia potrzeb osobistych właściciela bądź jego bliskich, ale również w innych celach;

– można było ustanawiać odrębną własność lokali w każdym budynku – bez względu na jego rodzaj i czas wzniesienia oraz bez względu na powierzchnię lokalu;

– jedna osoba mogła być właścicielem kilku lokali;

– przedmiotem odrębnej własności mógł być nie tylko lokal mieszkalny, ale również lokal użytkowy (także garaż).

Zatem przed wejściem w życie ustawy o własności lokali można było być właścicielem lokalu:

– na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (w tym art. 136 i 137 k.c.) oraz art. XIX p.w.k.c.;

– na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 21 ust. 1–6 i art. 31 ust. 1–4).

Ponadto ustanawiania odrębnej własności lokali przez spółdzielnie mieszkaniowe dotyczył art. 232 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 z późn. zm.). Istniała też nadal odrębna własność lokali oraz innych części budynków ustanowiona wcześniej, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów.

W chwili wejścia w życie ustawy o własności lokali prowadzono w Polsce sprzedaż mieszkań z zasobów publicznych (najpierw państwa, a następnie także gmin, którym państwo przekazało na własność większość mieszkań przeznaczonych do stałego wynajmowania). Prowadzono ją przede wszystkim na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej od 1982 r.

Nabywca takiego mieszkania, choć mógł je sprzedać i zapisać w spadku, nie decydował o sprawach zarządu budynkiem i opłacał, tak jak najemcy, którzy mieszkań nie kupili, czynsz urzędowy, pokrywający średnio zaledwie około 30% kosztów eksploatacji. Skoro zakup mieszkania nie powodował konieczności opłacania pełnych kosztów jego utrzymania, a ponadto gminy polskie, posiadając kompetencje do ustalenia ceny sprzedaży i jej obniżania, starały się w pierwszej połowie lat 90. XX w. zachęcić najemców do zakupu zajmowanych przez nich mieszkań, stosując znaczne zniżki ceny, to właścicielami lokali mieszkalnych często zostawały osoby o niskich dochodach. Osoby te po wejściu w życie ustawy o własności lokali stanęły nagle w obliczu konieczności opłacania pełnych kosztów utrzymania swojej własności, czemu nie zawsze były w stanie sprostać. Oprócz tego, ponieważ wcześniej mimo dokonania zakupu mieszkania stanowiącego wcześniej własność publiczną, nabywca nadal opłacał czynsz urzędowy, a nieruchomość, w której położony był jego lokal, zarządzana była przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne, część właścicieli lokali w chwili wejścia w życie ustawy o własności lokali nie potrafiła sprecyzować różnicy między własnością a najmem, a zdecydowana większość nie miała żadnych doświadczeń związanych z gospodarowaniem własnymi nieruchomościami.

1.3. Ogólny charakter i zakres regulacji ustawy o własności lokali

Art. 1.

1. Ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną.

2. W zakresie nieuregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

Art. 1a.

Ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu lokalu, należy przez to rozumieć także współwłaściciela lokalu w częściach ułamkowych, z wyjątkiem art. 16.

Art. 34.

W Kodeksie cywilnym skreśla się art. 136 i art. 137.

Art. 35.

W ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94, z 1974 r. Nr 24, poz. 142, z 1982 r. Nr 19, poz. 147 i z 1990 r. Nr 55, poz. 321) skreśla się art. XIX.

Art. 36.

W ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165, z 1989 r. Nr 10, poz. 57, Nr 20, poz. 108, Nr 34, poz. 178 i Nr 35, poz. 192, z 1990 r. Nr 4, poz. 19, Nr 32, poz. 190 i Nr 34, poz. 198 oraz z 1991 r. Nr 115, poz. 496) wprowadza się następujące zmiany: (zmiany pominięte).

Art. 37.

W ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 oraz z 1991 r. Nr 22, poz. 92 i Nr 115, poz. 496) art. 24 otrzymuje brzmienie: (zmiany pominięte).

Art. 38.

W ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464, z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629 oraz z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118 i Nr 84, poz. 384) wprowadza się następujące zmiany: (zmiany pominięte).

Art. 39.

1. Minister Sprawiedliwości dostosuje do niniejszej ustawy rozporządzenie z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 29, poz. 128)2.

2. Minister Sprawiedliwości, w drodze rozporządzenia, określa tryb egzekucji z lokali stanowiących odrębne nieruchomości.

Zanim ustalono zakres regulacji ustawy o własności lokali, należało najpierw przesądzić, że w ogóle istnieje potrzeba wprowadzania nowych przepisów. Zadecydował o tym ograniczony zakres regulacji zawarty w dotychczasowych przepisach, niewystarczający w obliczu potrzeb pojawiających się w związku z przemianami gospodarczymi, nowymi technologiami oraz zmianami organizacji i finansowania budowy domów mieszkalnych.

Ogólna zasada wyrażona w art. 48 k.c. stanowi, że „do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania” (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w dalszych przepisach kodeksu cywilnego). Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, więc zainteresowani (np. właściciel nieruchomości gruntowej i osoba budująca) nie mogą tego zmienić w drodze umowy. Jednak w świetle takiej regulacji prawnej właścicielem budynku może być tylko osoba będąca jednocześnie właścicielem gruntu, na którym wzniesiony jest (lub będzie) budynek. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, jeżeli właściciel gruntu wybuduje na nim dom, który również stanowić będzie jego własność. Ustawowym wyjątkiem jest w tym przypadku budynek wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, stanowiący własność użytkownika wieczystego (por. art. 235 § 1 k.c.).

Tymczasem, jeśli wybudowany ma być budynek mieszczący wiele lokali, to ograniczona liczba osób jest w stanie podołać pełnym wydatkom związanym z zakupem działki, jej uzbrojeniem i budową, podobnie jak wydatkom związanym z utrzymaniem takiego budynku. Poza tym zdecydowanie więcej osób zainteresowanych jest nabyciem na własność jednego lokalu mieszkalnego w celu zaspokojenia swojej potrzeby mieszkaniowej niż dokonywaniem inwestycji polegającej na wybudowaniu wielolokalowego budynku mieszkalnego w celu stałego wynajmowania znajdujących się w nim lokali. Przesądziło to o potrzebie wprowadzenia takich regulacji prawnych, które umożliwiłyby nabywanie na własność nieruchomości lokalowych i zaspokoiłyby potrzebę posiadania własnego mieszkania, a jednocześnie umożliwiłyby sprawne zarządzanie takimi nieruchomościami.

Cele te miała realizować uchwalona dnia 24 czerwca 1994 r. ustawa o własności lokali.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.w.l. zakres jej regulacji zarysowano bardzo szeroko, obejmując sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu, a także prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Ustawa ta dotyczy zatem wszystkich nieruchomości zabudowanych choćby jednym budynkiem, w którym znajduje się więcej niż jeden lokal, jeśli choćby jeden lokal ma stanowić (stanowi) własność odrębną od pozostałych. Nie ma przy tym znaczenia, czy lokale te są mieszkalne, czy nie, a zatem przepisy ustawy stosować się będzie także do tych nieruchomości, w których nie ma ani jednego lokalu mieszkalnego, ale są lokale o innym przeznaczeniu, stanowiące odrębną własność.

Zakres regulacji ustawy o własności lokali określony w art. 1 ust. 1 wymagał, by w ustawie znalazły się:

– definicja lokalu i określenie, co stanowić będzie przedmiot współwłasności, a co nie;

– regulacje związane z odpowiedzialnością właścicieli lokali i osób sprawujących zarząd nieruchomością;

– regulacje związane z rozstrzyganiem sporów między właścicielami lokali i innych sporów związanych z własnością lokali lub współwłasnością nieruchomości, w której ustanowiono odrębną własność lokali;

– regulacje dostosowujące inne, dotychczas obowiązujące przepisy do nowej ustawy i pozwalające sprecyzować zakres oddziaływania ustawy o własności lokali w stosunku do zakresu obowiązywania innych ustaw.

Jednak przede wszystkim potrzebne było przyjęcie jakiegoś nowego modelu i spójnych zasad funkcjonowania własności lokali, czego urzeczywistnieniu służyć miały przepisy nowej ustawy.

Zasady wprowadzone tą ustawą można opisać następująco.

Własność lokalu składa się z samego mieszkania lub lokalu o innym przeznaczeniu (to niejako główna część lokalu stanowiąca wyłączną indywidualną własność właściciela lokalu) oraz z udziału w tych częściach nieruchomości, które nie są samodzielnymi lokalami (mieszkalnymi ani o innej funkcji), tj. z udziału we własności lub w prawie wieczystego użytkowania gruntu oraz z takiego samego udziału we własności wspólnych części budynku lub budynków, przy czym w skład tych wspólnych części budynku wchodzą te jego części, które nie służą do indywidualnego użytku właścicieli lokali.

Właścicielami lokalu mogą być osoby fizyczne i prawne, tak prywatne, jak i publiczne, w tym Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a obowiązki i uprawnienia tych wszystkich właścicieli związane z własnością lokali są jednakowe.

Jeden lokal może należeć do jednej osoby lub do kilku osób, stanowiąc przedmiot ich współwłasności. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o własności lokali przyjmowało się, że w stosunku do współwłaścicieli lokali zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego i właściciele ci, realizując swoje prawa do lokalu, działać mają wspólnie zgodnie z tymi przepisami. We wspólnocie mieszkaniowej traktowani byli zawsze jako jeden (zbiorowy) właściciel lokalu. Ustawą z dnia 12 czerwca 2015 r. wprowadzono jednak nowy art. 1a, z którego wynika, że inaczej należy traktować osoby będące współwłaścicielami lokalu w częściach ułamkowych, a inaczej pozostałych współwłaścicieli lokalu. Status tych drugich (np. małżonków, dla których lokal stanowi przedmiot wspólności ustawowej) nie zmienił się. Natomiast współwłaściciela lokalu mającego ułamkowy udział we własności tego lokalu należy traktować tak samo jak pojedynczego właściciela całego lokalu. Tego typu zróżnicowanie uprawnień współwłaścicieli może budzić różne wątpliwości.

Konsekwencją traktowania współwłaściciela lokalu w części ułamkowej jak właściciela lokalu ma być to, że takiemu współwłaścicielowi przysługuje udział w nieruchomości wspólnej stanowiący część udziału przypadającego na cały lokal. Potwierdza to brzmienie przepisu art. 3 ust. 3a u.w.l., dodanego tą samą nowelizacją, który stanowi, że na potrzeby stosowania ustawy przyjmuje się, że udział w nieruchomości wspólnej współwłaściciela lokalu w częściach ułamkowych odpowiada iloczynowi wielkości jego udziału we współwłasności lokalu i wielkości udziału we współwłasności nieruchomości wspólnej przypadającej na ten lokal.

Co prawda nie zmieniono równocześnie niektórych przepisów ustawy o własności lokali pozwalających później stosować przepisy ustawy odpowiednio do tych zmian (np. art. 7 ust. 2 u.w.l., dotyczącego dokonywania wpisu lokalu do księgi wieczystej, czy art. 17 u.w.l., określającego odpowiedzialność wspólnoty mieszkaniowej i właścicieli lokali za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej), jednak nie ulega wątpliwości, że nowe przepisy przyznają omawianym współwłaścicielom taki sam status we wspólnocie mieszkaniowej, jaki mają pojedynczy właściciele lokali, zatem mają prawo uczestniczyć w podejmowaniu uchwał właścicieli lokali i w innych decyzjach wspólnoty mieszkaniowej na takich samych prawach i zasadach.

Skoro przysługuje im ich indywidualny udział we własności nieruchomości wspólnej, to za uprawnione należy też uznać żądanie ujawnienia tego udziału w księdze wieczystej.

W art. 1a u.w.l. wskazano jednak, że współwłaściciele lokali w częściach ułamkowych mają być traktowani jak właściciele lokali z wyjątkiem art. 16 u.w.l. Przepis ten umożliwia wspólnocie mieszkaniowej, wystąpienie do sądu z żądaniem orzeczenia sprzedaży lokalu w drodze licytacji na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego o egzekucji z nieruchomości, jeżeli spełnione są przesłanki wyrażone w tym przepisie. Wytoczenie tego powództwa wymaga jednak (zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 7 u.w.l.) zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. Z treści art. 1a u.w.l. nie wynika jednak, czy chodzi o to, by w razie potrzeby wytoczenia takiego powództwa dotyczącego sprzedaży lokalu stanowiącego współwłasność w częściach ułamkowych traktować wszystkich jego współwłaścicieli jako jednego zbiorowego właściciela, czy też na okoliczność podejmowania uchwały wyrażającej zgodę na wytoczenie powództwa wszystkich współwłaścicieli lokali w częściach ułamkowych (nie tylko współwłaścicieli lokalu, który ewentualnie miałby zostać sprzedany w drodze licytacji) należy tak samo traktować. Ze względów praktycznych należałoby się przychylić raczej do pierwszej możliwości.

Każdy właściciel lokalu ma obowiązek pokrywać 100% kosztów utrzymania swojego mieszkania (własności indywidualnej) oraz ułamkową (odpowiadającą jego udziałowi we współwłasności) część kosztów utrzymania wspólnych części nieruchomości.

Właściciel lokalu nie ma prawa do zniszczenia przedmiotu swojej własności, gdyż czyniąc to, niszczy także własność innych osób. A więc jeśli nie pokrywa on niezbędnych kosztów jej utrzymania lub ją dewastuje, może zostać na drodze sądowej pozbawiony własności lokalu.

Każdy właściciel uczestniczy w podejmowaniu decyzji dotyczących zarządzania wspólną nieruchomością (ma zarówno prawo, jak i obowiązek to robić), przy czym decyzje właściciele podejmują albo zawierając umowę, albo przez głosowanie, a każdy właściciel lokalu (wyjąwszy nieliczne, określone w ustawie wyjątki) dysponuje tyloma głosami, ile wynosi jego udział we własności nieruchomości wspólnej.

Właściciele lokali w danej nieruchomości stanowią wspólnotę mieszkaniową, która podejmuje decyzje wspólnie, ale aby możliwe było sprawne funkcjonowanie wspólnot mieszkaniowych składających się z większej liczby właścicieli, należało w ustawie w sposób szczególny uregulować ich działanie.

Podejmowane przez właścicieli lokali w przewidzianej prawem formie decyzje dotyczące zarządu wspólną nieruchomością mają pierwszeństwo przed regulacjami dotyczącymi zarządu nieruchomością wspólną zawartymi w ustawie o własności lokali.

Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa w każdej nieruchomości zabudowanej choćby jednym budynkiem wielolokalowym, w której dotychczasowy właściciel całej nieruchomości sprzedał choćby jeden lokal, przy czym wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, ale posiada zdolność do czynności prawnych i zdolność sądową. Z tego względu ma ona niejako dwojaki charakter. Z jednej strony to zbiór właścicieli lokali (co wskazano w art. 6 u.w.l.), ale jednocześnie, ze względu na szczególne rozwiązania organizacyjne, to jednostka organizacyjna działająca na podstawie przepisów szczególnych (której w 2007 r. przyznano z tego względu status tzw. osoby ustawowej).

Najemcy nie wchodzą w skład wspólnoty i są pozbawieni wpływu na jej działanie. Każdy spośród właścicieli lokali ma prawo wynajmować swoje lokale i osiągać dochód z czynszu (tak gminy i inne osoby prawne, jak i osoby fizyczne), ale jednocześnie każdy właściciel odpowiada wobec wspólnoty mieszkaniowej za swoich najemców i ich zachowanie.

Poza tym przyjęto założenie, że odrębną własność lokalu można ustanowić w każdym budynku mieszczącym co najmniej jeden samodzielny lokal, a to, czy zostanie ona ustanowiona, zależy wyłącznie od właściciela (ewentualnie od współwłaścicieli) nieruchomości. Z tego względu ustawa o własności lokali nie wprowadza żadnych zakazów uniemożliwiających ustanowienie takiej własności. Obecnie obowiązujące wyjątki od tej zasady wprowadzono w innych ustawach (szerzej zostały one omówione w rozdziale 1.4).

Aby umożliwić realizację nowych regulacji dotyczących własności lokali i wspólnot mieszkaniowych, należało z dniem wejścia w życie ustawy o własności lokali zrezygnować z dochodzenia zobowiązań lub roszczeń z przeszłości, wynikających z przepisów regulujących dotychczas zarządzanie nieruchomościami, w których ustanowiono odrębną własność lokali – co dotyczyć miało zarówno państwa lub gmin czy też państwowych lub komunalnych jednostek organizacyjnych (np. w zakresie zobowiązań z tytułu niewykonanych remontów, które wcześniej miała wykonać gmina), jak i osób fizycznych (np. w zakresie żądania od właścicieli lokali rozliczenia różnicy między kosztami utrzymania lokalu a opłacanym czynszem lub dochodzenia przez właścicieli lokali zwrotu kwot wpłacanych corocznie na remonty, które nie zostały wykonane).

Przystąpienie do realizacji tych zasad z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali musiało spowodować w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym pewnego rodzaju rewolucję. Wiązała się ona głównie z tym, że:

– każdy właściciel lokalu miał od dnia 1 stycznia 1995 r. opłacać pełne koszty utrzymania i remontów swojej własności;

– gmina i Skarb Państwa oraz państwowe i komunalne osoby prawne stały się w świetle ustawy takimi samymi właścicielami lokali jak osoby fizyczne lub prywatne osoby prawne, niezależnie od tego, że często posiadały większość lokali w budynkach wspólnot mieszkaniowych;

– każdy właściciel lokalu otrzymał prawo (i obowiązek) uczestniczenia w zarządzie nieruchomością wspólną.

Nowa ustawa zawierała także przepisy mające na celu skorelowanie regulacji w niej zawartych z innymi ustawami.

Generalna zasada, zawarta w art. 1 ust. 2 u.w.l., wskazująca, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, miała ogromne znaczenie. Oznaczała bowiem osadzenie własności lokali w dotychczasowym systemie prawnym. Przesądzała także, że lokal stanowiący odrębną własność jest jednocześnie odrębną nieruchomością i – jeśli pominie się regulacje szczególne zawarte w ustawie o własności lokali – nie różni się od innych nieruchomości. Jeśli zatem jakaś kwestia dotycząca własności lokali lub z tą własnością związana nie jest uregulowana w ustawie o własności lokali, to obowiązują te wszystkie przepisy kodeksu cywilnego, które mają zastosowanie do innych nieruchomości – tak przepisy dotyczące własności i współwłasności, użytkowania wieczystego, zarządu współwłasnością, jak i przepisy dotyczące czynności cywilnoprawnych i inne.

Wprowadzając zasadę, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o własności lokali do własności lokali stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, ustawa ta uchyliła jednocześnie przepisy art. 136 i 137 k.c. oraz art. XIX p.w.k.c. i samodzielnie uregulowała problematykę zawartą w tych przepisach, tj. problematykę ustanawiania odrębnej własności lokali, zakres współwłasności związanej z własnością lokalu i prawa właścicieli lokali.

Jednocześnie zmiany wprowadzone przez art. 36 u.w.l. wyłączyły lokale stanowiące przedmiot odrębnej własności (i nieruchomości wspólne) z zakresu działania przepisów ustawy – Prawo lokalowe. Prawo lokalowe obowiązywało zresztą tylko do dnia 12 listopada 1994 r., tj. do czasu wejścia w życie – również już nieobowiązującej – ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.), gdyż z tym dniem straciło moc – zgodnie z art. 67 pkt 1 tej ustawy.

Również zmieniana przez art. 38 u.w.l. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości już nie obowiązuje, gdyż zastąpiona została ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.).

Artykuł 38 u.w.l. uchylił art. 21 ust. 1–6 i 10 u.g.g.w.n., które zawierały regulacje dotyczące sprzedaży lokali w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy oraz dotyczące przebudowy i nadbudowy takich domów. Zgodnie z regulacjami zawartymi w uchylanych ustępach:

– lokale w tych domach powinny były być sprzedawane wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnej do racjonalnego korzystania z domu;

– części domów oraz inne urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali stanowiły współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej domu i w takim samym stosunku należało określać ułamkową część gruntu sprzedawanego lub oddawanego we współużytkowanie wieczyste wraz z lokalem;

– o przebudowie lub nadbudowie omawianych domów, polegającej na zwiększeniu liczby lokali, decydował do czasu sprzedaży przez Skarb Państwa lub gminę wszystkich lokali w danym domu rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub zarząd gminy, które też były władne w drodze decyzji administracyjnej po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy zmienić udziały poszczególnych właścicieli lokali we współwłasności i we współużytkowaniu gruntu;

– decyzje te stanowiły podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej, a w przypadku zmniejszenia na mocy tych decyzji wielkości udziału poszczególnych właścicieli lokali, właścicielom tym przysługiwało odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Rada Ministrów upoważniona była do określenia w drodze rozporządzenia, jakie domy lub lokale w domach mieszkalnych mogą być sprzedawane, pomimo że ich powierzchnia i liczba izb przekracza normy przewidziane dla tych domów i lokali w odrębnych przepisach.

Uchylenie tych przepisów było oczywistą konsekwencją innego uregulowania tych kwestii w ustawie o własności lokali.

Jednocześnie uchylone zostały przez art. 38 pkt 2 u.w.l. art. 31 ust. 1–4 u.g.g.w.n., które dotyczyły udziału właścicieli lokali w kosztach eksploatacji i remontów ich własności, a także nadano nową treść ust. 5 tego artykułu, upoważniając Radę Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego regulującego (odpowiednio do unormowań wprowadzanych ustawą o własności lokali) zasady i tryb sprzedaży oraz oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy oraz do uregulowania kwestii z tym związanych, takich jak sposób zapłaty ceny sprzedaży i rozliczenia z tytułu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i sprzedaży.

Zmiany art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 707 z późn. zm.), wprowadzane przez art. 37 u.w.l., przystosowywały treść tego przepisu do nowych uregulowań prawnych dotyczących nieruchomości lokalowych, nakładając jednocześnie na Ministra Sprawiedliwości obowiązek wydania rozporządzenia określającego zakładanie i prowadzenie ksiąg wieczystych dla lokali stanowiących odrębne nieruchomości i dla nieruchomości, w których ustanowiono odrębną własność lokali (dla gruntu zabudowanego budynkiem wielolokalowym, w którym wyodrębniono własność lokalu lub lokali).

Z regulacjami tymi korespondował art. 39 u.w.l., upoważniający Ministra Sprawiedliwości do wydania kolejnych dwóch rozporządzeń dostosowujących istniejące przepisy do nowej treści praw związanych z odrębną własnością lokali – do dostosowania do rozwiązań wprowadzanych ustawą o własności lokali rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 29, poz. 128 z późn. zm.) oraz do wydania rozporządzenia określającego tryb egzekucji z lokali stanowiących odrębne nieruchomości.

1.4. Ograniczenia ustanawiania odrębnej własności lokali

Zakaz ustanawiania odrębnej własności lokali został wprowadzony przez art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 255 z późn. zm.) – najpierw umieszczono go w art. 20 ust. 2, a następnie (w związku z likwidacją Krajowego Funduszu Mieszkaniowego) w art. 15e ust. 1 i 2 u.n.f.p.b. Po dwóch zmianach ustawy dokonanych w 2015 r. – z dnia 12 czerwca 2015 r. (Dz. U. poz. 1169) i z dnia 10 września 2015 r. (Dz. U. poz. 1582) – art. 15e u.n.f.p.b. zawiera tylko ust. 2 w brzmieniu: „Lokale mieszkalne wybudowane przy wykorzystaniu finansowania zwrotnego nie mogą być, pod rygorem nieważności, wyodrębnione na własność”. Chodzi przy tym o finansowanie zwrotne, o którym mowa w nowym rozdziale 2a ustawy „Finansowanie zwrotne przez Bank Gospodarstwa Krajowego przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych w ramach realizacji rządowego programu popierania budownictwa mieszkaniowego”. Oznacza to, że obecnie nie można nie tylko zbyć, ale też ustanowić odrębnej własności lokali, które zostały wybudowane przy udziale finansowania zwrotnego wprowadzonego w ramach rządowego programu popierania budownictwa mieszkaniowego, który wprowadzono w przepisach uchwalonych w 2015 r. Wszystkie lokale wybudowane przez towarzystwa budownictwa społecznego oraz spółdzielnie mieszkaniowe wcześniej, przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 10 września 2015 r. (tj. przed 24 października 2015 r.), także przy udziale środków z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego lub z preferencyjnych kredytów udzielonych przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków własnych, mogą już być przedmiotem odrębnej własności i mogą być zbywane przez te towarzystwa i spółdzielnie mieszkaniowe zgodnie z przepisami rozdziału 4a ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.

Należy jednak dodać, że wcześniej przepisy różnych ustaw dotyczące zakazu ustanawiania odrębnej własności (i zbywania) lokali wybudowanych przy użyciu preferencyjnych kredytów udzialanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków KFM lub środków własnych banku nie były spójne, w wyniku czego nie było też pewne, czy można, a jeśli tak to kiedy można stosować przepisy ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego dotyczące ustanawiania odrębnej własności i zbywania lokali wybudowanych przy użyciu takich środków. Na przykład ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1180) miała umożliwić zniesienie części tych zakazów (i tym samym umożliwić sprzedaż przez towarzystwa budownictwa społecznego najemcom tych mieszkań, które wybudowane zostały przy ich partycypacji w kosztach wybudowania, oraz umożliwić przekształcenie lokatorskich praw do lokali wybudowanych przy udziale kredytu z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego we własność), ale ze względu na wyjątkową wadliwość tej ustawy (sprzeczność poszczególnych jej przepisów, niejasność sformułowań i liczne wady legislacyjne) nie wiadomo, co, czy i z jakim skutkiem wprowadziła.

Tak więc zmiana wprowadzona przez art. 1 pkt 1 noweli z dnia 19 sierpnia 2011 r. nie była zharmonizowana ze zmianami wprowadzonymi przez art. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 2 tej ustawy. Zmiana ta polega bowiem na dodaniu ust. 3 do art. 15e u.n.f.p.b. Wynikało z niego, że do lokali, o których mowa w art. 15e ust. 2 u.n.f.p.b., nie mają zastosowania przepisy art. 29a u.n.f.p.b., dotyczące partycypowania osób fizycznych w kosztach wybudowania mieszkań przez towarzystwo budownictwa społecznego. Nadal więc miał obowiązywać art. 15e ust. 2 u.n.f.p.b., który zabrania ustanawiania odrębnej własności wszystkich lokali, których budowa finansowana była preferencyjnym kredytem udzielonym przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach realizacji rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego, a także zabrania ustanawiania do takich lokali spółdzielczych praw własnościowych. A ponieważ nie zdefiniowano, czym mają być owe rządowe programy, i trudno uznać, że budowy sfinansowane kredytem ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego nie były realizowane w ramach rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego, to stawiało to pod znakiem zapytania sens dalszych zmian wprowadzanych w art. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 noweli z dnia 19 sierpnia 2011 r., które odnoszą się do ustanawiania odrębnej własności i zbywania takich mieszkań.

Ustawą zmieniającą z dnia 12 czerwca 2015 r. uchylono ponadto art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 65, poz. 545 z późn. zm.), który zawierał podobne zakazy.

Ponadto przepisy art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.) (uchylony przez nowelę z dnia 19 sierpnia 2011 r.) wprowadzały kolejne ograniczenia. W ust. 1 wskazano, że statut spółdzielni może przewidywać ograniczenie możliwości przeniesienia przez spółdzielnię na inne osoby własności lokali mieszkalnych w domach dla inwalidów, osób samotnych i innych domach o specjalnym przeznaczeniu. Przepis ust. 2 kontynuował zakaz wprowadzony poprzednią ustawą. Stanowił on, że niedopuszczalne jest przeniesienie przez spółdzielnię na inną osobę własności lokalu mieszkalnego oraz ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w budynku wybudowanym z udziałem kwot pochodzących z kredytu udzielonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego lub w ramach realizacji rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego. Przepis art. 121 ust. 2 u.s.m. uchylony został przez art. 2 pkt 2 noweli z dnia 19 sierpnia 2011 r. Jednak jego uchylenie nie zmieniało zasadniczo sytuacji w zakresie zakazu zbywania mieszkań wybudowanych przy udziale środków z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, gdyż – jak wspomniano wcześniej – nadal obowiązywały art. 15e ust. 1 i 2 u.n.f.p.b., zabraniające ustanawiania odrębnej własności wszystkich lokali, których budowa finansowana była preferencyjnym kredytem udzielonym przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach realizacji rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego, przy czym ustawą z dnia 12 czerwca 2015 r. zmieniającą ustawę o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz ustawę o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw zmieniono brzmienie art. 33e ust. 1 u.n.f.p.b. w ten sposób, że możliwe było ustanowienie odrębnej własności tych lokali mieszkalnych w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, które zostały wybudowane przy wykorzystaniu kredytu udzielonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego na podstawie wniosków złożonych do dnia 30 września 2009 r., ale mogły one być wyodrębnione na własność wyłącznie na zasadach określonych w rozdziale 4b u.n.f.p.b.

Niezależnie od omówionych zakazów, w budynkach wielolokalowych objętych stosowaniem przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych obowiązują szczególne zasady i tryb ustanawiania odrębnej własności lokali (wprowadzone tą ustawą). Zostały one szerzej omówione w rozdziałach 4.1.4 oraz 4.1.5.

1.5. Przygotowanie do wejścia w życie ustawy

Art. 40.

1. Państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne, sprawujące na podstawie przepisów dotychczasowych zarząd nieruchomościami wspólnymi, są obowiązane zapewnić dla każdej z zarządzanych nieruchomości wspólnych ewidencję umożliwiającą najpóźniej od dnia 1 października 1994 r. ustalenie kosztów i przychodów dla każdej wspólnej nieruchomości oraz powiadomić współwłaścicieli, nie później niż do dnia 30 listopada 1994 r., o zmianach, jakie wprowadza niniejsza ustawa co do sposobu zarządzania nieruchomością wspólną oraz co do ponoszenia jego kosztów.

2. Do czasu uregulowania tych spraw przez właścicieli do zarządu, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy dotyczące zarządu zleconego przez właścicieli osobie fizycznej lub prawnej.

Art. 41.

Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., z wyjątkiem przepisu art. 40 ust. 1, który wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Przewidując, że zarówno właściciele lokali, jak i osoby związane z zarządzaniem budynkami mieszkalnymi mogą mieć problemy związane z brakiem wiedzy o uregulowaniach wprowadzanych przez ustawę o własności lokali, ustawodawca umieścił tam przepis art. 40 ust. 1, który wchodził w życie odpowiednio wcześniej, bo z dniem ogłoszenia ustawy (był to 27 lipca 1994 r.), ponieważ jego zadaniem było odpowiednie przygotowanie wejścia całej ustawy w życie.

Zobowiązywał on dotychczasowych zarządców nieruchomości, takich jak państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne (zarządzające w roku 1994 większością nieruchomości wspólnych), m.in. do powiadomienia właścicieli lokali na piśmie o zmianach, które wprowadza nowa ustawa i które będą obowiązywały od dnia 1 stycznia 1995 r. Zadanie to, zgodnie z treścią omawianego przepisu, powinno być wykonane do dnia 30 listopada 1994 r.

Z badań przeprowadzanych w latach 1994–1996 w 128 gminach wynika jednak, że okres przygotowawczy do wejścia w życie przepisów ustawy przypadający pomiędzy jej opublikowaniem a dniem 1 stycznia 1995 r., który powinien zostać wykorzystany na zapoznanie się osób zainteresowanych z ustawą, przeprowadzenie zmian organizacyjnych w gminach i jednostkach komunalnych zarządzających nieruchomościami wspólnymi oraz na mobilizację właścicieli mieszkań do ponoszenia zwiększonych obciążeń, został wykorzystany źle.

Reakcja organów gmin na nową sytuację prawną była najczęściej spóźniona. Wpływ nowej ustawy widoczny był przede wszystkim w projektach budżetów gmin na 1995 r., natomiast wszyscy pytani przedstawiciele organów gmin stwierdzili, że ukazanie się ustawy o własności lokali nie miało żadnego wpływu ani na tok oraz harmonogram prac programowych i organizacyjnych, ani na zaplanowany sposób i termin dokonywania przekształceń własnościowych. Często wyrażano też opinię, że ustawa przeszkodziła w realizacji gminnych planów sprzedaży, gdyż zniechęciła najemców do zakupu. Badani przedstawiciele jednostek organizacyjnych administrujących zasobami mieszkalnymi gmin stwierdzali też najczęściej, że przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie zauważyli żadnych oznak zmiany polityki gminy spowodowanej ustawą o własności lokali, a jeśli zauważyli jakieś zmiany, to wiązały się one raczej z wejściem w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.

Komunalne jednostki organizacyjne dotychczas zarządzające budynkami, w których ustanowiono odrębną własność lokali, źle wywiązały się z obowiązków, jakie nałożył na nie art. 40 ust. 1 u.w.l.

Powiadomienie współwłaścicieli o zmianach wprowadzonych ustawą w 52% badanych gmin jednostki te wykonały po terminie, a w 37% gmin powiązały tę czynność z zawiadomieniem o konieczności wpłacania od nowego roku zaliczek na pokrycie kosztów zarządu w określonej, wyższej niż dotychczasowy czynsz, wysokości. Ponieważ pisma od dotychczasowych zarządców były dla około 91% badanych właścicieli lokali (osób fizycznych) pierwszą wiadomością o ustawie o własności lokali, ich znaczenie dla sprawnego jej wdrażania było ogromne. Tymczasem większość (78,5%) badanych osób fizycznych stwierdziła, że otrzymane przez nich pisma sporządzono w taki sposób, iż – poza tym, że od stycznia trzeba będzie więcej płacić za mieszkanie – nic albo niewiele więcej z ich treści nie dało się zrozumieć. Analiza treści zebranych zawiadomień wskazuje natomiast, że nie tylko zdecydowana większość z nich napisana była urzędniczym, niekiedy mało zrozumiałym językiem, ale też często brak tam było podstawowych informacji o ustawie, o które mogło chodzić ustawodawcy. Najczęściej nie było żadnych informacji dotyczących zarządu nieruchomością, a informacja o wejściu w życie ustawy o własności lokali powiązana była z informacją o konieczności uiszczania przez właścicieli lokali większych opłat (nie zawsze nawet nazwanych kosztami zarządu wspólną nieruchomością). Niektóre pisma robiły wrażenie, jakby napisano je nie po to, aby o czymkolwiek poinformować, ale po to, aby obwieścić podwyżkę opłat, używając ustawy jako tarczy kierującej ewentualne pretensje w stronę ustawodawcy, a nie zarządcy.

Niezależnie od tego, że w nowym stanie prawnym właściciele lokali mieli być zobowiązani do pokrywania pełnych kosztów utrzymania swojej własności (co oznaczało także brak obowiązku pokrywania kosztów utrzymania własności cudzej), należało umożliwić dokładne określenie wysokości kosztów, jakie pokrywać miał każdy z właścicieli lokali. Wymagało to najpierw umożliwienia określenia kosztów utrzymania każdej nieruchomości, w której ustanowiono odrębną własność lokali. Aby to umożliwić, trzeba było przygotować odpowiednie metody księgowania i rozliczania kosztów – odrębnie dla każdej nieruchomości. Dotychczas nie miało to miejsca, gdyż nie było ani obowiązku, ani – zdaniem dotychczasowych zarządców – potrzeby innego niż zbiorcze rozliczania kosztów utrzymania nieruchomości zarządzanych przez jedną jednostkę organizacyjną. Dlatego art. 40 ust. 1 u.w.l. zobowiązywał państwowe i komunalne jednostki organizacyjne sprawujące na podstawie przepisów dotychczasowych zarząd nieruchomościami wspólnymi również do zapewnienia dla każdej z zarządzanych nieruchomości wspólnych ewidencji umożliwiającej najpóźniej od dnia 1 października 1994 r. ustalenie kosztów i przychodów dla każdej nieruchomości.

Również i to zadanie zostało wykonane źle. W 66% badanych gmin nie dotrzymano terminu założenia odrębnych dla każdej nieruchomości wspólnej ewidencji przychodów i kosztów, a w większości spośród badanych 128 gmin (89,4%) założono odrębną ewidencję kosztów w sposób nieprawidłowy, zarówno z powodu niewiedzy lub niechęci, jak i dlatego, że instrumentarium księgowe jednostek komunalnych nie było do tego odpowiednio przystosowane. Do nowo założonych odrębnych ewidencji kosztów dla każdej nieruchomości wspólnej odniesiono najczęściej tylko część kosztów, gdyż pozostałych nie dało się podzielić pomiędzy poszczególne nieruchomości. W rezultacie na początku 1995 r. większość komunalnych zarządców odnosiła do poszczególnych nieruchomości wspólnych uśrednione dla wielu nieruchomości kwoty kosztów, niewiele mające wspólnego z rzeczywistymi kosztami zarządu każdej z tych nieruchomości osobno. W ten sposób osiągnięto efekt sprzeczny z intencją ustawodawcy, udowadniając, że fikcją jest, iż od dnia wejścia w życie ustawy każdy właściciel lokalu będzie płacił za swoją własność. Stało się to następnie źródłem wielu problemów praktycznych i prawnych.

Ostatecznie w dniu wejścia w życie ustawy o własności lokali można było obserwować powszechny brak wiedzy o tym, jaka jest treść prawa własności oraz jakie prawa i obowiązki wiążą się z własnością nieruchomości, w tym z własnością lokalu. W odczuciu części właścicieli lokali nadrzędna w stosunku do prawa własności mogła być wola władz, które wyposażone były w możliwość wywłaszczania według swej woli. Tylko 41,2% pytanych właścicieli lokali twierdziło, że zna prawa i obowiązki właściciela (choć twierdzenia te można uznać za nie w pełni wiarygodne), a tylko 38% uważało, że władze nie mają prawa (lub faktycznie nie mogą) ich praw własności naruszać. Około 35% pytanych o to pracowników samorządowych i przedstawicieli zarządców nieruchomości uważało natomiast, że gmina ma prawo, a nawet powinna w określonych sytuacjach ingerować w prawo własności osób, które zakupiły lokale od gminy, i w stosunki panujące wewnątrz wspólnot mieszkaniowych.

Złe wykorzystanie okresu przygotowawczego, negatywne skutki braku wiedzy o regulacjach prawnych, przyzwyczajenie do modelu funkcjonowania mieszkalnictwa sprzed wejścia w życie ustawy o własności lokali, nieumiejętność przystosowania się do nowych warunków, a nawet niezdolność do wyobrażenia sobie innych rozwiązań niż stosowane dotychczas, spowodowały wysuwanie (tak przez właścicieli lokali lub przedstawicieli jednostek zarządzających zasobami mieszkaniowymi, jak i przez inne osoby) żądań zmiany ustawy w taki sposób, aby upodobnić ją do przepisów funkcjonujących przed jej wejściem w życie, albo też żądań uregulowania przez prawo absolutnie wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem wspólnot mieszkaniowych. Wiele osób nie potrafiło bowiem działać w sytuacji, w której współwłaściciele sami mają decydować o sprawach związanych ze współwłasnością.

Postulaty tego typu lub komentarze świadczące o tym, że brak dokładnych regulacji osoby badane uważają za dotkliwy, zgłaszane były zarówno przez osoby fizyczne (57,8% badanych osób), jak i przez przedstawicieli organów gmin (32%) i przez przedstawicieli zarządców nieruchomości (66% pytanych osób). Oprócz tego wprowadzenia szczegółowych regulacji mogli żądać przedstawiciele organizacji reprezentujących właścicieli mieszkań i właścicieli nieruchomości.

Te i inne problemy o podłożu mentalnościowym często odbierane były przez osoby ankietowane jako ważne problemy prawne, co sprzyjało utrzymywaniu się przekonania o wadliwości ustawy o własności lokali i konieczności szybkiej ingerencji ustawodawcy, mającej na celu poprawienie nieudanych przepisów. Tymczasem do ich usunięcia konieczne było przede wszystkim nabycie przez właścicieli lokali odpowiedniej wiedzy oraz umiejętności samodzielnego działania i podejmowania decyzji.

Przekonaniu o wadliwości ustawy mogło towarzyszyć rozpowszechnianie tezy, że bez aktów wykonawczych ustawy o własności lokali nie da się realizować, w związku z czym należy poczekać, aż one się ukażą. Teza ta nie miała żadnych podstaw. Ustawa bowiem nie zawierała i nie zawiera żadnej delegacji do wydania rozporządzeń wykonawczych.

Niezależnie od tego regulacje ustawy o własności lokali okazały się w praktyce dość trwałe, czego dowodem mogą być stosunkowo rzadkie ich zmiany, z których żadna nie naruszała zasadniczo modelu wprowadzonego pierwotnie.

1.6. Zmiany ustawy o własności lokali

Pierwsze lata funkcjonowania ustawy obfitowały w liczne krytyki jej przepisów i żądania jej modyfikacji. Jednak pierwsza zmiana ustawy dokonana ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. Nr 106, poz. 682 z późn. zm.) miała dość wąski zakres, spowodowany zapewne zbyt krótkim okresem obserwacji funkcjonowania jej przepisów.

Bardziej znaczącej nowelizacji dokonano ustawą z dnia 16 marca 2000 r. o zmianie ustawy o własności lokali oraz zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. Nr 29, poz. 355), którą sformułowano na podstawie analizy problemów dostrzeżonych w czasie prawie 5 lat obowiązywania ustawy. Nowelizacja ta usuwała część trudności w zrozumieniu terminologii ustawy, precyzowała zakres obowiązków zarządu lub zarządcy, normowała kwestie odtwarzania dokumentacji technicznej budynków, dawała możliwości tworzenia działek budowlanych wokół przynajmniej części budynków wspólnot stojących na niefunkcjonalnych działkach, wzmacniała ochronę mniejszościowych właścicieli przed dominacją właściciela większościowego, uwalniała wspólnoty od obowiązku prowadzenia ksiąg rachunkowych i wprowadzała regulacje mające ułatwić zmiany udziałów w tych nieruchomościach wspólnych, gdzie ich suma była większa lub mniejsza od 1, a także regulacje ułatwiające podejmowanie w takich nieruchomościach uchwał przez właścicieli lokali.

Drobne zmiany zostały też wprowadzone ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 z późn. zm.) i dotyczyły zmieniających się kompetencji jednostek samorządu terytorialnego i państwa. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.) dodano natomiast art. 3a oraz zmieniono brzmienie art. 5 ustawy, dostosowując przepisy o podziale nieruchomości wspólnoty do nowego brzmienia definicji działki budowlanej.

Kolejne zmiany w ustawie o własności lokali wprowadzono ustawą z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. poz. 1168), która weszła w życie 28 sierpnia 2015 r. Zmiany wprowadzone tą ustawą dotyczą pozycji współwłaścicieli lokalu stanowiącego odrębną własność i chociaż bezpośrednią przyczyną wprowadzenia tych zmian była sytuacja współwłaścicieli wielostanowiskowych garaży, to jednak objęły one współwłaścicieli wszystkich lokali (także lokali mieszkalnych i o innych funkcjach). Zrywają z zasadą, że współwłaściciele lokalu stanowiącego odrębną własność występują jako właściciel tego lokalu łącznie, a to, jak będą oni reprezentować przysługujące im wspólnie prawo własności lokalu, zależy od tego, w jaki sposób korzystać będą z przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności. Po zmianach nabywają bowiem bezpośredni udział we własności wspólnej (stanowiący część udziału przypadającego na dany lokal) i mają być traktowani jak inni właściciele lokali ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z innych przepisów ustawy o własności lokali. Dotyczy to jednak wyłącznie współwłaścicieli mających ułamkowe udziały w prawie własności lokalu.