34,15 zł
Globalizacja i integracja europejska bezpośrednio dotykają istoty suwerenności współczesnego państwa, dlatego zainteresowanie tym zagadnieniem jest ogromne. Suwerenność jest przedmiotem badań historyków, filozofów, prawników, politologów. Cenny wkład wnosi tu również prof. Janusz Czaputowicz, który zajmuje się tą problematyką od 2004 r. W swej najnowszej książce szuka odpowiedzi na pytania o treść pojęcia suwerenności. Czy treść ta się zmienia, a jeżeli tak, od czego te zmiany zależą i jaki mają charakter? Jakie były główne konceptualizacje suwerenności dokonywane przez filozofów i teoretyków stosunków międzynarodowych? Jaką normatywną rolę odgrywa Suwerenność we współczesnej społeczności międzynarodowej i jakie dylematy są z tym związane? Czy i w jaki sposób zmienia się Suwerenność w procesie integracji europejskiej?
Autor stawia tezę, że treść suwerenności nie jest określona raz na zawsze, lecz zmienia się i ewoluuje jako wynik rywalizacji różnych ośrodków władzy i w odpowiedzi na potrzeby społeczne.
Ebooka przeczytasz w aplikacjach Legimi lub dowolnej aplikacji obsługującej format:
Liczba stron: 782
© Copyright by Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2013
Recenzenci dr. hab. Leszek Jesień, profesor Collegium Civitasprof. Roman Kwiecień, Uniwersytet Marii Skłodowskiej-Curie
Redakcja
Weronika Kostecka
Korekta i indeks
Grażyna Nowocień-Mach
Redakcja techniczna, projekt okładki
Dorota Dołęgowska
ISBN 978-83-62453-77-1
Polski Instytut Spraw Międzynarodowychul. Warecka 1a, 00-950 Warszawatel. (+48) 22 556 80 51, faks 22 556 80 99
publika[email protected], www.pism.pl
Skład wersji elektronicznej:
Virtualo Sp. z o.o.
Dedykuję mojej żonie Magdalenie,
która wspierała mnie
podczas lat pracy nad tą książką
Suwerenność jest przedmiotem intensywnych badań kilku dyscyplin naukowych. Historycy starają się odtworzyć i wyjaśnić powstanie oraz ewolucję koncepcji suwerenności na przestrzeni wieków. Interesuje ich to, czy zachodzące współcześnie zmiany tej koncepcji nie mają swego precedensu w historii. Filozofowie analizują różne sposoby rozumienia suwerenności, relacje między człowiekiem a państwem i związek suwerenności ze sprawiedliwością. Prawnicy koncentrują się na uznaniu przez społeczność międzynarodową suwerenności państwa oraz legalności i zakresu władzy. Dla nauk politycznych ważny jest sposób realizacji suwerenności w danym państwie, zwłaszcza zagadnienia ustroju i podziału władzy. Badacze stosunków międzynarodowych zaś skupiają się na tym, jak suwerenność państwa przejawia się w relacjach z innymi podmiotami na arenie międzynarodowej.
Należy zgodzić się z tymi badaczami, którzy twierdzą, że pojęcie suwerenności wymaga podejścia interdyscyplinarnego, jest bowiem na tyle wieloaspektowe, że nie da się go zbadać w ramach jednej dyscypliny. Chociaż główna perspektywa przyjęta w tej pracy to perspektywa stosunków międzynarodowych, przeanalizowane zostaną wyjaśnienia zjawiska suwerenności z punktu widzenia nauki o polityce, filozofii, prawa oraz historii. Pewna trudność polega na tym, że poszczególne dyscypliny naukowe definiują i interpretują suwerenność na własny sposób. Inne znaczenie przypisują temu pojęciu prawnicy międzynarodowi, inne – prawnicy konstytucjonaliści, a jeszcze inne – politolodzy.
Przedmiotem zainteresowania prawa międzynarodowego jest suwerenność państwa, której istotę stanowi łączność suwerennej władzy z określonym terytorium (zwierzchnictwo terytorialne). Odnosi się ona do relacji między państwami i skierowana jest na zewnątrz państwa. Przedmiotem zainteresowania prawa konstytucyjnego jest z kolei suwerenność narodowa, zasadzająca się na związku między władzą a określoną ludnością i skierowana do wewnątrz państwa. Wreszcie przedmiotem zainteresowania nauk politycznych jest suwerenność polityczna, która dotyczy zdolności do prowadzenia polityki niezależnie od zobowiązań wobec innych państw.
Historia dostarcza przykładów różnych sposobów organizacji władzy w społeczeństwie, natomiast myśl filozoficzna z jednej strony opisuje i wyjaśnia świat rzeczywisty, z drugiej – wpływa na kierunki jego rozwoju. Suwerenność odgrywa pozytywną rolę jako podstawa społeczności międzynarodowej. Jej treść zmienia się jednak w odpowiedzi na procesy globalizacji i integracji europejskiej, a jej jakość zależy od danego państwa.
Współczesny dyskurs w teorii polityki i teorii stosunków międzynarodowych konstytuuje krytyka suwerenności państwa. Badacze różnią sięwocenie tego, czymjest suwerenność, gdzie jest usytuowana, jaki jest jej stosunek do prawa oraz czy jest podzielna i podlega zmianie. Część z nich utrzymuje, że miała ona w historii duże znaczenie, jednak obecnie odchodzi w przeszłość, inni twierdzą, że jeszcze długo pozostanie główną zasadą organizującą stosunki międzynarodowe. Istotę debaty na temat suwerenności stanowi poszukiwanie odpowiedzi na pytanie o najlepsze usytuowanie i podział władzy we współczesnym świecie. Podzielność suwerenności jest w czasach integracji europejskiej akceptowana przez wielu badaczy stosunków międzynarodowych, natomiast sceptyczny stosunek do tej koncepcji mają prawnicy międzynarodowi, którzy uznają niezmienność suwerenności państwa.
Pytania, na które w tej książce szuka się odpowiedzi, dotyczą treści pojęcia suwerenności. Czy treść ta się zmienia, a jeżeli tak, od czego te zmiany zależą i jaki mają charakter? Jakie były główne konceptualizacje suwerenności dokonywane przez filozofów i teoretyków stosunków międzynarodowych? Jaką normatywną rolę odgrywa suwerenność we współczesnej społeczności międzynarodowej i jakie dylematy są z tym związane? Czy i w jaki sposób zmienia się suwerenność w procesie integracji europejskiej?
Stawiana tu teza głosi, że treść suwerenności nie jest określona raz na zawsze, lecz zmienia się i ewoluuje jako wynik rywalizacji różnych ośrodków władzy i w odpowiedzi na potrzeby społeczne. Znaczenie suwerenności jest ustalane w procesie dyskursywnym, w którym biorą udział filozofowie, prawnicy (juryści), uczeni oraz sprawujący władzę praktycy, czyli klasa polityczna. Znane są dwa zasadnicze znaczenia suwerenności. Można ją rozumieć jako atrybut państwa, oznacza wówczas swobodę działania na rzecz realizacji interesu państwa, oraz jako instytucję społeczności międzynarodowej, która zapewnia państwom przetrwanie i legitymizuje współczesne stosunki międzynarodowe. Te dwa znaczenia określały dyskurs suwerenności na przestrzeni historii oraz kształtowały stosunki między państwami. Na sposób wykonywania suwerenności przez państwa wpływa proces integracji europejskiej.
Zainteresowanie ideą suwerenności wynika z przemian społecznych będących rezultatem procesów, które bezpośrednio dotykają istoty suwerenności współczesnego państwa, mianowicie procesów globalizacji i integracji europejskiej. Literatura światowa na ten temat jest ogromna; co roku przybywają dziesiątki prac. Zagadnieniu suwerenności poświęcali uwagę filozofowie klasyczni i prawnicy międzynarodowi, których prace będą przedmiotem analizy. Rozważali tę problematykę badacze stosunków międzynarodowych, tacy jak Stephen Krasner, Robert Jackson, Kalevi Holsti i Christian Reus-Smit. Analizowali ją teoretycy stosunków międzynarodowych wywodzący się z różnych nurtów, m.in. realista Kenneth Waltz, liberalny instytucjonalista Robert O. Keohane czy konstruktywista Alexander Wendt, a także teoretycy integracji europejskiej związani z różnymi kierunkami badawczymi. W zasadzie każda teoria stosunków międzynarodowych i teoria integracji europejskiej zajmuje jakieś stanowisko wobec suwerenności. Co więcej, stosunek do suwerenności stanowi często ważne kryterium różnicujące poszczególne teorie.
Z powodu uwarunkowań politycznych w okresie PRL zainteresowanie środowiska naukowego problematyką suwerenności sztucznie ograniczano. Zgodnie z obowiązującym podejściem marksistowskim suwerenność była umiejscowiona w klasie sprawującej władzę. Na arenie międzynarodowej państwa socjalistyczne dążyły do uznania bezwarunkowości suwerenności i legitymizacji autonomii państwa, przyznając mu pełną władzę nad społeczeństwem. Propagowane przez nie tzw. zbiorowe prawa człowieka oraz unormowanie suwerennych praw w poszczególnych dziedzinach, m.in. gospodarczej i kulturalnej, umacniały władzę państwa nad społeczeństwem.
Wzrost zainteresowania suwerennością jest w Polsce z jednej strony wynikiem zmian politycznych po 1989 r., z drugiej – konsekwencją przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Spośród prawników piszących na temat suwerenności wymienić należy Jana Barcza, Władysława Czaplińskiego, Jerzego Kranza, Romana Kwietnia, Ewę Łętowską, Jerzego Menkesa, Cezarego Mika, Artura Nowaka-Fara, Andrzeja Wasilkowskiego i Annę Wyrozumską. Wśród politologów i badaczy stosunków międzynarodowych, którzy zajmują się tą problematyką, znajdują się: Włodzimierz Anioł, Jan Baszkiewicz, Marek Cichocki, Aniela Dylus, Andrzej Gałganek, Leszek Jesień, Antoni Kamiński, Mieczysław Krąpiec, Antoni Marszałek, Piotr Mierecki, Irena Popiuk-Rysińska i Krzysztof Szczerski.
Tezy książki przedstawione są w sześciu rozdziałach. W rozdziale pierwszym zostają omówione definicje suwerenności oraz różnice w jej postrzeganiu przez rozmaite dyscypliny naukowe. Przedstawiona jest istota państwa i federacji oraz idea suwerenności prawa. Przeanalizowane są takie cechy suwerenności, jak terytorialność, uznanie, zdolność do legitymizacji oraz niepodzielność. Wyodrębnione zostają dwa wymiary suwerenności – usytuowanie i wpływ norm, oraz dwa jej znaczenia – właściwość państwa i instytucja społeczności międzynarodowej. Te wymiary i znaczenia służą jako ramy konceptualne w dalszej części.
W rozdziale drugim pokazana jest ewolucja suwerenności w historii. Zrozumienie historii ewolucji suwerenności może dostarczyć wskazówek co do prawidłowej interpretacji teraźniejszości. Kolejne etapy tej ewolucji to przednowoczesne formy suwerenności w postaci greckich miast-państw, imperium rzymskiego i średniowiecznej Respublica Christiana. Przełomowe znaczenie dla powstania nowoczesnej formy suwerenności był pokój westfalski zawarty w 1648 r. Od tego czasu państwo ewaluowało od terytorialnego, poprzez absolutystyczne do narodowego. Suwerenność traktowana jest tu jako cecha państw, która daje im nieograniczone prawo do realizacji swej woli zgodnie z własnym interesem. Celem tej analizy jest pokazanie, że znaczenie suwerenności się zmieniało, różne były jej atrybuty w wiekach XVI, XVIII czy XX.
Rozdział trzeci poświęcony jest postrzeganiu suwerenności w filozofii. Istnieją dwie tradycje pojmowania tej idei: grecko-rzymska, która suwerenność odnosi do władcy i państwa, oraz chrześcijańska, która dotyczy jednostki stworzonej przez Boga. Pierwsza z wymienionych tradycji znalazła swe ukoronowanie w teorii suwerenności Jeana Bodina i Thomasa Hobbesa, druga – w koncepcjach Johna Locke’a i Jeana Jacques’a Rousseau. Inne podejście do suwerenności mieli teoretycy prawa międzynarodowego, którzy traktowali ją jako instytucję społeczności międzynarodowej. Na współczesną myśl filozoficzną dotyczącą analizowanego tutaj pojęcia istotny wpływ miała idea suwerenności jako wyjątku, zaproponowana przez Carla Schmitta, rozwinięta następnie przez Michaela Foucaulta i Giorgia Agambena w postaci koncepcji urządzenia i biopolityki.
Rozdział czwarty dotyczy rozumienia suwerenności w teoriach stosunków międzynarodowych. Najpierw omówione jest rozumienie suwerenności w realizmie, szkole angielskiej, liberalizmie, różnych nurtach globalizmu (neomarksizmu), a także w teorii krytycznej i rozmaitych nurtach kosmopolityzmu. Podejścia te różnią się pod względem umiejscowienia suwerenności i uznania wpływu norm na stosunki międzynarodowe. W części drugiej przedstawione są założenia konstruktywizmu, feminizmu i postmodernizmu, a więc podejść, które przywiązują dużą wagę do praktyki suwerenności, krytykują suwerenność państwa jako służącą dominacji i formułują koncepcję suwerenności człowieka. Podejścia te proponują myślenie w kategoriach alternatywnych systemów zarządzania, które zrywają powiązania polityki z suwerennością.
Rozdział piąty omawia znaczenie suwerenności jako podstawy utworzenia społeczności międzynarodowej i takich jej instytucji, jak równowaga sił, dyplomacja, prawo międzynarodowe i organizacja międzynarodowa. Dla rozprzestrzenienia się społeczności międzynarodowej duże znaczenie miał kolonializm, który wywarł także przemożny wpływ na suwerenność państw postkolonialnych. Współczesne dylematy suwerenności dotycząpaństw upadłych, interwencji humanitarnej, praw człowieka i ochrony środowiska. Na suwerenność dzisiejszego państwa i kształt społeczności międzynarodowej wpływa proces globalizacji. W rozdziale tym dochodzimy do konkluzji, że inną postać ma dziś suwerenność w Europie i Ameryce Północnej (państwo ponowoczesne), inną – w Azji i Ameryce Południowej (państwo nowoczesne), a jeszcze inną – w Afryce i na Bliskim Wschodzie (państwo przednowoczesne).
Rozdział szósty poświęcony jest wpływowi integracji europejskiej na suwerenność państwa. Przedstawiony zostaje stosunek do suwerenności w teoriach integracji europejskiej. Z takiej perspektywy można rozpatrywać Unię Europejską jako system polityczny, federację, system wielopoziomowego zarządzania oraz imperium. Analizie poddane jest stanowienie prawa w UE oraz suwerenność w systemach konstytucyjnych państw członkowskich. Na suwerenność tych państw wpływa proces europeizacji, który dotyczy m.in. suwerenności społecznej i monetarnej oraz obywatelstwa europejskiego. Omówione zostają tu także problem deficytu demokracji oraz sposoby wykonywania suwerenności w Unii Europejskiej. Aby uzyskać nowe możliwości realizacji swoich interesów i zapewnić obywatelom dobrobyt, państwa przekazują kompetencje na poziom ponadnarodowy lub wspólnie ją wykonują. Odniesienie się do zdefiniowanych przez Jeana Bodina atrybutów suwerenności pozwala stwierdzić, że wiele cech suwerenności, które wcześniej były traktowane jako oczywiste, przestało takimi być. W nawiązaniu do konceptualizacji suwerenności w ujęciu Kantowskim zostaje tu pokazane, że dochodzi do przenoszenia tej ostatniej na poziom ponadnarodowy.
Konkluzje zawierają podsumowanie głównych tez pracy. Znaczenie suwerenności zmienia się ze względu na rozwój życia politycznego i na potrzeby społeczne. Nie należy się spodziewać, że suwerenność zniknie, jest ona wartością, którą trzeba cenić i chronić, gwarantuje bowiem zachowanie różnorodności społeczności międzynarodowej.
* * *
Badania nad problematyką suwerenności prowadziłem przez wiele lat. Rozpocząłem je latem 2004 r., gdy przebywałem jako visiting fellow w Instytucie Uniwersyteckim Unii Europejskiej we Florencji. Od tego czasu analizowałem rozmaite aspekty suwerenności, pracując jednocześnie nad innymi tematami, a fragmenty ustaleń publikowałem w różnych pracach, m.in. w monografii Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja (PWN 2007).
Dążąc do uchwycenia istoty suwerenności, co jakiś czas odkrywałem, co wnoszą do jej rozumienia dyscypliny inne niż politologia i stosunki międzynarodowe, a więc prawo międzynarodowe, historia – zwłaszcza badania nad okresem średniowiecza (nieoceniona książka Ernsta Kantorowicza Dwa ciała króla), filozofia polityczna, zarówno klasyczna, jak i współczesna (w szczególności prace Michaela Foucaulta i Homo sacer Gorgia Agambena). Książka, którą zacząłem pisać z perspektywy nauki o stosunkach międzynarodowych, powoli nabierała wielodyscyplinarnego charakteru i taką formę ostatecznie przyjęła. Mam nadzieję, że prawnicy międzynarodowi, filozofowie i historycy wybaczą mi ewentualne braki i nieścisłości. Chciałbym także podziękować za cenne uwagi recenzentom prof. Romanowi Kwietniowi, prof. Leszkowi Jesieniowi oraz dr Annie Wojciuk za uwagi do wcześniejszej wersji rozdziału dotyczącego filozofii.
Suwerenność jest konceptem wieloznacznym, nie ma jednego, akceptowanego przez wszystkich znaczenia. Spotyka się opinie, że jest niedefiniowalna lub że stanowi jedno z najbardziej kontestowanych i kontrowersyjnych pojęć1. Niniejszy rozdział poświęcony jest analizie różnych znaczeń pojęcia suwerenności, stosowanych w rozmaitych dyscyplinach nauki.
Najpierw przedstawione zostaną różne definicje suwerenności, aby można było wyodrębnić jej główne cechy oraz przyjąć na potrzeby niniejszej pracy własną definicję. Omówione zostanie rozróżnienie suwerenności wewnętrznej i zewnętrznej, zaprezentowane będą także – w odniesieniu do problemu suwerenności – perspektywy prawa międzynarodowego, nauki o polityce i stosunków międzynarodowych. W kolejnej części analizie zostaną poddane istota i elementy konstytucyjne państwa, w tym suwerenność narodu, niepodległość, ograniczenie i naruszenie suwerenności oraz jej podzielność, przejawiająca się w szczególności w federacji. Osobny problem stanowi suwerenność prawa. Przedstawione będą suwerenność materialna i formalna oraz pozytywna i negatywna, a także takie cechy suwerenności, jak terytorialność, suwerenna równość, uznanie i zdolność legitymizacji. Na koniec wyodrębnione zostaną dwa wymiary suwerenności, czyli wpływ norm oraz jej usytuowanie, które posłużą za ramy konceptualne w dalszych częściach książki.
Pojęcie suwerenności tradycyjnie dotyczy państwa, lecz używane jest także w odniesieniu do prawa, konstytucji, władzy, potęgi, zobowiązania i legitymacji2. W naukach społecznych przyjmuje się, że podmiotem suwerenności jest wspólnota polityczna – państwo, społeczeństwo (lud, naród), wspólnota ponadnarodowa, wspólnota subpaństwowa lub jednostka ludzka. Suwerenność jest antropocentryczna w tym sensie, że stanowi produkt człowieka i właściwa jest tylko ludziom. Natura i zwierzęta nie mogą być suwerenne, nie mają bowiem koniecznej podmiotowości i zdolności poznawczej3. W teologii chrześcijańskiej suwerenem jest Bóg4.
Definicje suwerenności odnoszą się do różnych jej aspektów. Prawnicy międzynarodowi podkreślają prawny charakter suwerenności, natomiast politolodzy – jej charakter polityczny. W naukach prawnych suwerenność jest cechą państwa, która umożliwia mu udział w życiu międzynarodowym. Jest niestopniowalna, oznacza status i pozycję prawną państwa. W ujęciu politycznym stanowi zaś wiązkę kompetencji i zdolności, która różni się w zależności od kraju i okresu. Odjęcie lub dodanie pewnych funkcji nie narusza istoty suwerenności5.
Różne rozumienie suwerenności przez prawników, politologów, a także ekonomistów jest przedmiotem pojęciowej konfuzji, zwłaszcza że każda z dziedzin usiłuje zatrzymać owo pojęcie dla siebie. Jeden z polskich prawników międzynarodowych proponuje, by różnice między tymi dyscyplinami w podejściu do tematu znalazły wyraz w używanej terminologii. Politolodzy mogliby więc używać terminu „niepodległość”, a ekonomiści – „gospodarcza niezależność”, zostawiając „suwerenność” prawnikom6. Politolodzy nie godzą się jednak na to, słusznie twierdząc, że „niepodległość” nie oddaje istoty suwerenności, która jest ze swej natury polityczna, związana nieodłącznie z władzą, a nie z prawem. To przecież Jean Bodin, nie zaś Hugo Grocjusz, był głównym teoretykiem suwerenności. To raczej prawnicy międzynarodowi powinni znaleźć inne określenie dla swojego rozumienia suwerenności, np. „podmiotowość w prawie międzynarodowym”.
Podczas gdy prawnicy międzynarodowi starają się nadać temu słowu określoną treść, politolodzy i badacze stosunków międzynarodowych przyjmują ze zrozumieniem, że termin „suwerenność” jest używany w rozmaitych znaczeniach przez różne osoby i w różnym czasie7. W nauce o stosunkach międzynarodowych debata koncentruje się na suwerenności jako podstawie konstrukcyjnej współczesnych stosunków międzynarodowych. W studiach europejskich skupia się ona na problemie przekazywania suwerenności państwa na rzecz instytucji ponadnarodowych.
Alan James głosił, że suwerenność jest „stanem prawnym, absolutnym i unitarnym”. Stan prawny wyraża to, że państwo nie jest podporządkowane innym państwom oraz że jest im równe według prawa międzynarodowego. Stan absolutny oznacza, że suwerenność nie jest relatywna, tzn. nie jest stanem pośrednim – nie można bowiem być suwerennym częściowo. Natomiast unitarność wskazuje na fakt, że państwo sprawuje władzę najwyższą w ramach swojej jurysdykcji, co nie wyklucza jego federacyjnego charakteru lub innego rodzaju podzielności władzy8.
Według Francisa Harry’ego Hinsleya pojęcie suwerenności „wyraża ideę, że istnieje ostateczna i absolutna władza w społeczności politycznej”9. Władza suwerenna jest władzą najwyższą, tzn. ma charakter ostateczny. Podobnie Ludwik Ehrlich twierdzi, że suwerenność oznacza „władzę pierwotną, niewywodzącą się z nadania przez inne państwa, podlegającą tylko takim ograniczeniom, jakie ten podmiot sam przyjmie”10. Z kolei Krzysztof Skubiszewski przez suwerenność rozumie „niezależność państwa od wszelakiej innej władzy w jego stosunkach z innymi podmiotami prawa międzynarodowego oraz jego samodzielność w regulowaniu spraw wewnętrznych”11.
Zdaniem Raymonda Carré de Malberga suwerenność oznaczać może trzy różne idee: (1) najwyższą władzę państwa w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, (2) zakres władzy państwa – wtedy jest synonimem tej władzy, (3) pozycję zajmowaną w państwie przez organ najwyższy – wówczas oznacza władzę (dominację) tego organu. Idee te dobrze oddaje język niemiecki, w którym suwerenność w pierwszym znaczeniu określana jest mianem Souverenitat, w drugim – Staatzgewalt, natomiast w trzecim – Herrschaft12.
Suwerenność charakteryzuje się wyłącznością, pełnością i samodzielnością. Wyłączność wyraża się funkcjonowaniem na danym obszarze odrębnego systemu prawa. Pełność oznacza, że zakres kompetencji państwa na jego terytorium13 nie jest ograniczony, chyba że przez kompetencje innych państw lub prawo międzynarodowe. Samodzielność wskazuje, że państwo wykonuje swoje kompetencje w sposób uznaniowy, i samo decyduje o zakresie własnych zobowiązań międzynarodowych14.
Zdaniem Jana Aarta Scholtego zasada suwerenności oznacza, że państwo nad swoim terytorium sprawuje władzę najwyższą, całościową, bezwarunkową i wyłączną. Władza najwyższa wyraża się w tym, że państwo decyduje w ostatecznej instancji i że nie ma wyższej władzy nad nim. Władza całościowa równoznaczna jest z tym, że państwo sprawuje władzę nad wszystkimi aspektami życia społecznego, dotyczącymi języka, kultury, edukacji, spraw wojskowych, kwestii finansowych, monetarnych itd. Z kolei władza bezwarunkowa implikuje konieczność przestrzegania normy nieinterwencji w sprawy należące do terytorialnej jurysdykcji państw. Natomiast władza wyłączna oznacza, że suwerenne państwo nie dzieli władzy w swojej domenie z nikim innym15. Z kolei według Antonia Negriego nowożytna suwerenność może być postrzegana jako władza, nad którą nie ma innej władzy, sprawowana nad przestrzenią zorganizowaną w terytorium oraz nad ludźmi związanymi obywatelstwem. Relacje między suwerenem i poddanymi zasadzają się na władzy i posłuszeństwie16.
Suwerenność państwa pełni w stosunkach międzynarodowych funkcję analogiczną do indywidualnej wolności w stosunkach wewnątrzpaństwowych. Obie kategorie opisują życie społeczne związane z aktywnością niezależnych i równych sobie podmiotów, czy to obywateli, czy to państw, oraz określają warunki utrzymywania relacji między nimi17. Podobnie jak koncepcja indywidualnej wolności, suwerenność z jednej strony legitymizuje wolność działania państw, z drugiej zaś – nakłada na nią ograniczenia, nakazując przestrzeganie wolności innych państw.
Suwerenność oddziela od siebie przestrzeń wewnętrzną i zewnętrzną. Stosunki wewnętrzne są scentralizowane i zhierarchizowane, władze państwa pełnią funkcje ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze, a obywateli obowiązuje prawo. Stosunki międzynarodowe są zdecentralizowane i mniej uporządkowane, cechują się brakiem władzy nadrzędnej, która regulowałaby relacje między państwami w skali globalnej. Suwerenność jest miejscem, w którym stykają się właściwa stosunkom wewnątrzpaństwowym hierarchia i przynależna stosunkom międzynarodowym anarchia. Jest jak rama, która nie stanowi części ani obrazu, ani otaczającej go przestrzeni, nie należy do żadnej z tych stref, chociaż ustala zasady organizacyjne dla obu18.
Suwerenność zawiera standardy normatywne, które są różnie oceniane przez poszczególne osoby. W procesie powstawania konceptów normatywnych, takich jak demokracja i sprawiedliwość, występują dwie fazy: deskryptywna, podczas której ustala się w sposób obiektywny minimalne kryteria aplikacyjne, oraz dyskursywna, kiedy to mogą być kontestowane wartości, które koncept ma chronić. Suwerenność jako koncept normatywny zawiera wartości, które stara się zrealizować w praktyce, takie jak równość, samostanowienie, demokracja i prawa człowieka. Stanowią one kryteria opisywania rzeczywistości.
Suwerenność jest pojęciem amorficznym i iluzyjnym; jest rządem prawa, a zarazem legitymizowanym działaniem pozaprawnym. Nadaje podmiotom stosunków międzynarodowych status legalności oraz określa ich prerogatywy zarówno do podejmowania decyzji, jak i do wprowadzania ich w życie19. Jest jak klocki lego – to stosunkowo prosta idea, za pomocą której można zbudować niemal wszystko, jeśli przestrzega się zasad; Brytyjczycy wykorzystywali suwerenność do oddzielenia się od średniowiecznego świata katolickiego, budowy światowego imperium, tworzenia nowych państw w okresie dekolonizacji oraz przystąpienia do Unii Europejskiej20.
Na potrzeby niniejszej pracy suwerenność możemy zdefiniować jako władzę najwyższą, niezależną od innej władzy, uznaną za legalną przez innych uczestników stosunków międzynarodowych. Ta minimalistyczna definicja suwerenności pomija takie jej cechy, jak empiryczność, wyłączność, niepodzielność czy monopol na stosowanie środków przymusu. Wymienione właściwości wystąpiły na określonym etapie rozwoju historycznego, nie są jednak warunkiem koniecznym istnienia suwerenności.
Suwerenność wewnętrzna i zewnętrzna
Rozróżnienie wewnętrznej i zewnętrznej perspektywy suwerenności jest silnie zakorzenione w tradycji prawa międzynarodowego. Suwerenność wewnętrzna dotyczy zdolności państwa do stanowienia i egzekwowania prawa w stosunku do własnej ludności, natomiast suwerenność zewnętrzna odnosi się do niezależności państwa od innych aktorów w stosunkach międzynarodowych. Johann Bluntschli pisał w XIX w., że suwerenność państwa może być widziana z zewnątrz oraz z wewnątrz: z zewnątrz jako niezależność określonego państwa w stosunkach z innymi; z wewnątrz jako legislacyjna władza organu politycznego21. Państwo może zostać porównane z żeglującym po oceanie okrętem, który jest suwerenny wewnętrznie, gdyż jego pasażerowie i załoga podlegają władzy kapitana, a także suwerenny zewnętrznie, ponieważ jego niezależność jest uznawana przez inne żeglujące okręty22.
Suwerenność wewnętrzna konstytuuje prawowitą władzę wewnątrz państwa. Oznacza kompetencję lub wyłączne prawo państwa do określenia charakteru własnych instytucji i sposobu ich funkcjonowania, stanowienia prawa według własnego wyboru oraz zapewnienia jego przestrzegania. Wymaga sprawowania efektywnej kontroli nad terytorium. Suwerenność wewnętrzna dotyczy kwestii politycznych i prawnych, jest zawsze ostateczna, wykonują ją władze ustawodawcze, jej wyrazem są urządzenia polityczne. Suwerenność zewnętrzna jest wynikiem uznania przez inne państwa i realizuje się we współpracy z nimi. Odpowiadają za nią władze wykonawcze, jej wyrazem jest zespół wzajemnie wzmacniających się zasad międzynarodowego porządku. Jest zawsze ograniczona przez prawo międzynarodowe, które nakazuje pokojowe współistnienie z innymi państwami (zob. tab. 1).
Tabela 1. Porównanie suwerenności wewnętrznej i zewnętrznej
Suwerenność wewnętrzna
Suwerenność zewnętrzna
Wykonywanie
władza ustawodawcza
władza wykonawcza
Funkcje
kwestie polityczne i prawne
współpraca z innymi państwami
Podstawa
urządzenia polityczne
zasady międzynarodowe
Zakres
ostateczna
ograniczona
Źródło – opracowanie własne.
Badacze nie są zgodni co do kierunku relacji przyczynowości: czy suwerenność wewnętrzna, przejawiająca się sprawowaniem kontroli nad określonym terytorium, poprzedza powstanie suwerenności zewnętrznej – uznanie w stosunkach międzynarodowych, czy też zależność ta przebiega odwrotnie? W prawie międzynarodowym dominuje pogląd, że państwo musi istnieć de facto, zanim stanie się nimde iure, czyli że suwerenność wewnętrzna poprzedza suwerenność zewnętrzną. Uzasadnione są także odmienne opinie, według których suwerenność wewnętrzna państwa powstała w następstwie uznania przez inne państwa w ramach systemu międzynarodowego. Zgodnie z tym poglądem państwa nie mogą istnieć bez stosunków międzynarodowych, mogą być suwerenne jedynie w systemie państw, które wzajemnie uznają swoją suwerenność23.
Perspektywa prawa międzynarodowego
Zdaniem prawników międzynarodowych suwerenność jest formalną, jakościową i atrybutywną cechą państwa, określającą jego status międzynarodowy i oddającą atomistyczną i poliarchiczną strukturę społeczności międzynarodowej. Suwerenność jest zero-jedynkowa, nie może być jej więcej lub mniej, albo istnieje w pełni, albo nie ma jej wcale.
Wykonywanie suwerenności jest podporządkowane zasadom prawa międzynarodowego. Oznacza to, że chociaż suwerenność wyraża wolność działania państwa, może się realizować jedynie w granicach określonych przez prawo międzynarodowe. Innymi słowy, „suwerenność jest władzą państwa uprawniającą do działania według jego wolnej woli w ramach ograniczeń prawa narodów”24. Granicę dowolności postępowania państw stanowią suwerenność innych państw i zobowiązania międzynarodowe. Suwerenność oznacza zatem zdolność do samodzielnego działania państw w stosunkach międzynarodowych w zakresie wyznaczonym przez prawo międzynarodowe25.
Suwerenność cechuje autonomia wewnętrznego porządku prawnego oraz formalna konstytucyjna niezależność, co oznacza, że państwo nie może być częścią jakiejś większej konstytucyjnej całości. Niczym fosa w średniowiecznym mieście, suwerenność odcina państwo od konstytucjonalnego podporządkowania innym państwom i chroni jego konstytucyjną niezależność26. Nie przekreśla suwerenności podleganie prawu międzynarodowemu, natomiast podleganie prawu innego państwa – tak.
Następstwem suwerenności jest podmiotowość międzynarodowoprawna oraz zdolność państwa do uczestniczenia w społeczności międzynarodowej. Z suwerenności jako podmiotowości prawa międzynarodowego wynika pełnia władzy nad danym terytorium. Współczesna doktryna suwerenności dotyczy predyspozycji do działania w prawie międzynarodowym, a więc czynnego i biernego prawa legacji, zdolności traktatowej do występowania z roszczeniami, oraz procesowej, czyli występowania przed międzynarodowymi sądami. Ograniczenie prawa występowania w stosunkach międzynarodowych jest równoznaczne z ograniczeniem suwerenności, natomiast ograniczenie pełni władzy nad danym terytorium oznacza ograniczenie wykonywania suwerenności27.
Suwerenność może być postrzegana jako zespół zinstytucjonalizowanych pretensji do władzy politycznej. Jest ona czymś więcej niż zdolnością do rządzenia – jest prawem do rządzenia. W wymiarze konstytucyjnym występuje jako aspiracja do ostatecznej władzy w ramach określonej przestrzeni politycznej. Ustanawia granicę między sferą wewnętrzną i międzynarodową, konstytuuje państwo jako aktora w stosunkach międzynarodowych poprzez desygnowanie go jako depozytariusza ostatecznej władzy w ramach terytorialnie zakreślonej przestrzeni politycznej. Wynikiem tego jest monopol na prawne użycie środków przemocy, skutecznie egzekwowany dopiero w czasach nowożytnych.
W wymiarze funkcjonalnym suwerenność występuje jako aspiracja do władzy nad różnymi działaniami w danej przestrzeni politycznej. Określa, w jakim zakresie państwo sprawuje prawowitą władzę, ustanawia granicę między sferami polityczną i ekonomiczną oraz między władzą państwową i niepaństwową. Odzwierciedla poziom sprawowanej przez państwo kontroli określonej przestrzeni politycznej28.
Prawnicy międzynarodowi odróżniają naturę suwerenności, która jest niezmienna, od funkcji suwerenności, które zależą od statusu państwa w stosunkach międzynarodowych i zmieniają się w miarę rozwoju międzynarodowego porządku prawnego. Początkowo suwerenność pełniła funkcję katalizatora zarówno powstania, jak i obrony równości państw oraz nadawała państwu status pełnoprawnego członka społeczności międzynarodowej. Następnie była podstawą działań służących realizacji celów jednych państw kosztem innych, legalizując prowadzenie wojen zaborczych oraz dyktat mocarstw w stanowieniu prawa międzynarodowego. Dzisiaj suwerenność uzasadnia autonomiczność procesu decyzyjnego państw w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich udział w tworzeniu prawa międzynarodowego. Jej istotą nie jest zakres władzy, lecz równość państw wobec prawa, przyjęta w Karcie Narodów Zjednoczonych. Suwerenność pełni funkcję ochrony prawa wyboru ustroju państwa, równości prawnej państw oraz ich zdolności do działań międzynarodowoprawnych i w dziedzinach niezastrzeżonych dla innych podmiotów. W ten sposób przyczynia się do pluralizmu społeczności międzynarodowej29.
Prawnymi następstwami suwerenności i równości państw są wyłączna jurysdykcja nad terytorium i zamieszkującąje ludnością, zakaz ingerencji w sprawy wyłącznej jurysdykcji innych państw oraz uzależnienie zobowiązań wynikających z prawa zwyczajowego i traktatów od zgody państwa. Suwerenność oznacza zdolność do stanowienia prawa, bez ograniczeń nakładanych ze strony innej władzy, a wydawanie prawnie obowiązujących nakazów jest najwyższą manifestacją suwerenności. Państwo sprawuje swoją suwerenność nie tylko nad obszarem lądowym, lecz także nad wodami wewnętrznymi, morzem terytorialnym oraz przestrzenią powietrzną nad tymi obszarami.
W ramach prawa międzynarodowego możemy wyróżnić dwa stanowiska wobec suwerenności: pozytywistyczne i solidarystyczne. Stanowisko pozytywistyczne uznaje, że jedynymi podmiotami prawa międzynarodowego i jego źródłem są państwa, zakres suwerennych praw jest szeroki, a zobowiązania – niewielkie. Stanowisko solidarystyczne głosi, że źródłem prawa jest nie tylko zgoda państw, lecz także konsensus wspólnoty międzynarodowej, którą tworzą zarówno państwa, jak i organizacje międzynarodowe i jednostki, nawet gdy niektóre państwa go nie akceptują30.
Prawo międzynarodowe może umacniać normę suwerenności i potwierdzać różnicę między sferą wewnątrzpaństwową i międzynarodową lub też umacniać normy i instytucje międzynarodowe i niwelować tę różnicę. Legalna władza nie musi bowiem być związana z suwerennością, może być także ulokowana w reżimach i organizacjach międzynarodowych, które tworzą międzynarodowy system prawa, niezależną od państw strukturę normatywną. Zgodnie z teorią suwerenności relatywnej państwa są powiązane z innymi państwami i podporządkowane prawu międzynarodowemu, co nakłada ograniczenia na ich wolę i autonomię. Słabsza wersja tej doktryny przyjmuje, że prawo międzynarodowe jest regulatorem stosunków między państwami, natomiast wersja silniejsza uznaje prymat prawa międzynarodowego31.
Prawnicy międzynarodowi raczej nie akceptują poglądu, że państwa mogą przekazywać część suwerenności organizacji miedzynarodowej. Suwerenność jest niezbywalna, ma charakter niepodzielny, wyłączny i nieograniczony, jej przekazanie może nastąpić tylko w sytuacji, gdy jedno państwo zostanie wchłonięte przez inne. Państwa przekazują organizacji międzynarodowej jedynie kompetencje do wykonywania suwerenności w ich imieniu, nie występuje więc ograniczenie jej samej, lecz jedynie jej wykonywania32. Istnieją jednak wśród prawników międzynarodowych opinie, że w czasach globalizacji suwerenność współczesnego państwa podlega ograniczeniu, a na problem podziału tej ostatniej należy spojrzeć w nowy sposób33.
Prawnicy są zdania, że suwerenność stanowi cechę jakościową, a nie ilościową, nie oznacza sumy kompetencji państwa. Jest rodzajem władztwa, realizowanym w państwie na trzech poziomach: panowania, rządzenia i zarządzania. Panowanie oznacza władzę zwierzchnią narodu i określa, jakim wartościom i interesom państwo powinno służyć. Rządzenie dotyczy urzeczywistniania uznanych wartości i interesów przez organy wykonawcze. Natomiast zarządzanie polega na bezpośrednim organizowaniu działania zgodnie z wolą władczą34.
Niektórzy prawnicy międzynarodowi twierdzą, że suwerenność jest mitem. Nie oznacza ona bynajmniej idei, zgodnie z którąpaństwa mająten sam poziom władzy w stosunkach międzynarodowych, co rząd i parlament w ramach państwa. Te pierwsze swoją władzę ograniczają, co jednak nie uniemożliwia im kształtowania przyszłości w ramach tych ograniczeń35. Przeważają jednak opinie, że suwerenność jest konieczna do stanowienia prawa międzynarodowego i wprowadzania go w życie. Zarazem wiele kwestii wymaga wspólnych decyzji społeczności międzynarodowej, a poprzez wspólne decyzje suwerenność nie jest osłabiana, lecz w sposób efektywny stosowana36.
Perspektywa nauki o polityce i stosunkach międzynarodowych
Politolodzy i badacze stosunków międzynarodowych są mniej konserwatywni w rozumieniu suwerenności niż większość prawników międzynarodowych. Interesuje ich, jak suwerenność przejawia się w międzynarodowej praktyce. Ich zdaniem statyczne podejście prawników międzynarodowych nie oddaje rzeczywistości międzynarodowej. Suwerenność ma charakter dynamiczny, zmienny, jest cechą władzy, co daje więcej możliwości interpretacji zmian dokonujących się w jej zakresie.
Podczas gdy dla prawników międzynarodowych suwerenność jest cechą jakościową, dla politologów jest ona raczej cechą ilościową. Treść suwerenności przyjmuje różne wartości, od pełnej autonomii, przejawiającej się w samowystarczalności państwa, do całkowitej zależności od innego państwa. Państwa mogą przekazać część swojej suwerenności, np. organizacji międzynarodowej, lub ją połączyć i wykonywać wspólnie.
Dyskusja w ramach nauki o stosunkach międzynarodowych toczy się na temat materialnego wymiaru suwerenności, czyli skali autonomii państwa we współczesnych stosunkach międzynarodowych. Polscy badacze wyrażają opinię, że suwerenność jest „pojęciem historycznym, wymagającym dziś redefinicji, która uwzględniałaby narastające w ostatnim okresie stopniowanie niezależności i autonomii państw w ich zewnętrznych i wewnętrznych działaniach”37.
Politolodzy zgadzają się z prawnikami międzynarodowymi, że suwerenność jako cecha idealizacyjna dotyczy konstytucyjnej niezależności i odrębności prawnej państwa oraz formalnej strony jego relacji z otoczeniem. Jednak tak pojmowana suwerenność nie oddaje rzeczywistych relacji między państwami. Dla zrozumienia współczesnych przemian w stosunkach międzynarodowych należy wyjść poza formalnoprawne rozumienie suwerenności i skoncentrować się na jej praktycznej treści. Należy dostrzec, że państwa realizują swoje interesy poza granicami, stają się otwarte na wzajemne relacje, w wyniku tego następuje zerwanie związku suwerenności z terytorium państwa38.
Z tej perspektywy suwerenność jest czymś więcej niż określeniem bytu politycznego, jakim jest państwo. Rozumienie suwerenności jako idealizacyjnej czy atrybutywnej cechy państwa, jako prawa do równego traktowania przez inne państwa nie uwzględnia zakresu kompetencji, jakie się na nią składają. Tak pojmowana kategoria suwerenności jest mało przydatna do politologicznej analizy współczesnych stosunków międzynarodowych. Suwerenność ma znaczenie, jeżeli zawiera konkretną treść, określa kompetencje podmiotów tworzących system międzynarodowy.
Polityczny charakter suwerenności przejawia się w jej związku z władzą. Ta pierwsza jest nieograniczoną, wyłączną, niepodzielną i trwałą formą władzy publicznej. Suwerenna władza ma prawo rozkazywania oraz domagania się, aby rozkazy były wykonywane. Musi być prawowita, uznana przez rządzonych, zakorzeniona w prawie lub tradycji. Jest więc czymś więcej niż jedynie potęgą39.
Badacze wyróżniają ilościowy wymiar władzy, który określa zdolność do działania i realizacji celów, oraz wymiar jakościowy, w którym władza jest uprawnieniem. Zgodnie z pierwszym ujęciem władza jest homogeniczna, ma wspólny mianownik, jej miarą jest skuteczność, różne jej wymiary są porównywalne ze sobą, a ci, którzy mają jej więcej, łatwiej osiągają zamierzony cel40. Zgodnie z drugim ujęciem władza jest heterogeniczna, poszczególne jej rodzaje różnią się jakościowo i nie sąze sobą porównywalne. Władza ma legitymizację wtedy, gdy jest uprawniona, a zarazem ma zdolność do działania.
Badacze stosunków międzynarodowych koncentrują się na zewnętrznym wymiarze suwerenności. W dyskursie na temat aktorów transnarodowych ważny staje się jednak także jej wymiar wewnętrzny. Suwerenność zewnętrzna wszystkich państw jest podobna, natomiast wewnętrzna różni się, określa ją stosunek władzy do obywateli. W państwach liberalnych władza państwa wobec obywateli jest ograniczona poprzez umowę społeczną tylko do niektórych obszarów aktywności społecznej41.
Niektórzy autorzy twierdzą, że suwerenność dotyczy podejmowania decyzji w dziedzinach, które nie są szczegółowo uregulowane prawem. Samuel Pufendorf i inni teoretycy prawa naturalnego z XVII w. uważali, że odnosi się ona do podejmowania decyzji w sytuacjach wyjątkowych. Suweren decyduje o tym, czy dana sytuacja jest normalna, czy wyjątkowa, oraz określa, co szkodzi istniejącemu porządkowi publicznemu. Koncepcję tę rozwija Carl Schmitt, który wskazuje, że suwerenem jest ten, kto ma wyłączność na podejmowanie ostatecznych decyzji w sytuacji wyjątkowej, określa, co leży w interesie publicznym i interesie państwa, na czym polega bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz kiedy zostaje on naruszony42.
Zakres suwerenności zależy więc od tego, jak wiele kwestii leży poza regulacją prawa i może stanowić wyjątek. Jeżeli zakres działań podejmowanych w stanie wyjątkowym jest ściśle określony i poddany kontroli, pytanie o suwerenność staje się mniej istotne. Stanowienie norm, czyli obejmowanie prawem coraz to nowych zagadnień jest wyłączaniem ich spod działania tak rozumianej suwerenności.
Teoretycy stosunków międzynarodowych skłaniają się do opinii, że suwerenność państwa dotyczy ostatecznego umiejscowienia władzy i uznania wyższości wspólnoty narodowej w relacjach zarówno ze wspólnotą światową, jak i z różnymi wspólnotami lokalnymi. Dla praktyków stosunków międzynarodowych suwerenność jest z kolei opisem empirycznej rzeczywistości. Nie stanowi zespołu raz ustanowionych zasad, do których państwa muszą się stosować, lecz stale zmieniający się zakres podstawowych działań państw. Praktycznie wszystko, co państwa zechcą zrobić, by zwiększyć swoją zdolność rozwiązywania współczesnych problemów, jest wykonywaniem suwerenności. Państwa, które nie zobowiązują się do prowadzenia określonych typów polityki lub nie delegują władzy instytucjom międzynarodowym i organizacjom prywatnym w celu implementacji tej polityki, pozbawią się możliwości rozwoju43.
Spotyka się także opinie, że chociaż suwerenność polityczna i prawna są konceptualnie odrębne, a między nimi występuje stałe napięcie, w dłuższym okresie oba rodzaje suwerenności nie mogą być od siebie oddzielone. Suwerenność jest rezultatem dynamicznego procesu wzajemnego tworzenia się prawa i polityki i lokuje się na granicy między nimi44.
Suwerenność wiąże się ściśle z pojęciem państwa, a termin „suwerenne państwo” jest tautologią45. Tylko państwa mogą być suwerenne, a suwerenność umożliwia rozróżnienie państwa i innych form stosunków społecznych. Jeden z badaczy trafnie zauważył, że „jak każdy kawaler jest nieżonaty, tak każde państwo jest suwerenne”46. Państwo ma podmiotowość, umożliwiającą sprawowanie władzy i nadawanie praw i obowiązków. Przyznając suwerenność, przyznajemy określony status społeczności politycznej, a to, „kogo uznajemy za suwerena, mówi o tym, co uznajemy za społeczność polityczną i czy jest to społeczność pasywna (uznająca się za poddaną władzy), czy też społeczność aktywna (uznająca się za źródło władzy)”47.
Badacze są zgodni, że państwo powstało w wyniku monopolizowania władzy, stanowi geograficznie ograniczoną strukturę, roszczącą sobie prawo do ostatecznej władzy politycznej nad danym terytorium. Suwerenność jest uznaniem przez aktorów wewnętrznych i zewnętrznych prawa do wyłącznej władzy państwa, w tym do interweniowania na swoim terytorium z zastosowaniem środków przymusu48. Analiza definicji suwerenności w prawie międzynarodowym doprowadziła jednego z badaczy do wniosku, że pojęcie to oznacza „prawo państwa do robienia tego, co zechce, w ramach swojego terytorium, w sposób wolny od ingerencji zewnętrznej”49.
Dla Maxa Webera państwo „jest taką wspólnotą ludzką, która w obrębie określonego terytorium (…) rości sobie prawo monopolu na wywieranie prawomocnej przemocy fizycznej”50. Legitymacja władzy może się opierać na tradycji, charyzmie lub racjonalnym prawie. Podobnie dla Anthony’ego Giddensa państwo jest organizacją polityczną, która na określonym terytorium ma zdolność do stanowienia prawa i nakładania sankcji oraz monopol na środki przemocy. Monopolistyczny i zalegalizowany charakter środków przemocy odróżnia państwo nowoczesne od państwa tradycyjnego51. Władza suwerenna to zatem władza, która dysponuje środkami przymusu w postaci armii i policji. W powyższych definicjach cechami konstytutywnymi państwa są zatem terytorialność, monopol na legalne stosowanie siły oraz prawowitość władzy.
Charles Tilly definiuje państwo jako organizację autonomiczną, scentralizowaną, o częściach składowych formalnie skoordynowanych, która na określonym terytorium kontroluje populację. Państwo wykonuje zadania polityczne, pozostawiając działania innego rodzaju innym instytucjom. Ma zdolność do tworzenia własnych zasad, a jego elementy składowe nie stanowią odrębnych ośrodków władzy, lecz są organami państwa jako całości52. Państwo pełni funkcję mobilizacyjną, która ma na celu doprowadzenie do osiągnięcia dobra wspólnego przez społeczeństwo o zróżnicowanych preferencjach indywidualnych, oraz paternalistyczną, która nie powinna być nadużywana zgodnie z zasadą, że najlepszy rząd pozostawia społeczeństwu najwięcej swobody53.
Władza państwa dotyczy używania i kontroli zasobu, jakim jest aktywność danej populacji. Trzy formy władzy społecznej to władza ekonomiczna, która dotyczy kontroli zasobów materialnych, władza normatywna, która polega na kontroli norm, wartości i przekonań, oraz władza polityczna, która opiera się na monopolu na środki przemocy54. Władza formalna nie jest tożsama z władzą rozumianą jako wpływ. Ta pierwsza wynika z pełnionych funkcji i miejsca w strukturze organizacyjnej. Dotyczy uprawnień do podejmowania decyzji lub wydawania poleceń służbowych oraz stosowania przymusu w celu osiągnięcia określonych rezultatów. Władza jako wpływ jest bardziej nieuchwytna i inaczej rozmieszczona, dotyczy przewagi wynikającej z posiadania wiedzy, ze znajomości struktur i zdolności komunikowania. Te dwa rodzaje władzy, które występują w każdej strukturze administracyjnej, nie tworzą synergii, lecz występują obok siebie. Może to prowadzić do patologii, gdy władza wpływu jest wykorzystywana do blokowania władzy formalnej55.
Z perspektywy organizacyjnej państwo ma następujące cechy: (1) jest instytucją autonomiczną, która tworzy sferę prywatną i publiczną; (2) jest suwerenne, ma najwyższą władzę w zakresie stanowienia prawa, wspartą środkami przymusu; (3) suwerenność rozciąga się nad wszystkimi osobami w ramach danego terytorium; (4) kadry sąrekrutowane i szkolone w zarządzaniu w sposób biurokratyczny; (5) ma zdolność do generowania przychodów, zwykle poprzez zbieranie podatków56.
Trudno zrozumieć funkcjonowanie systemu międzynarodowego bez zbadania zmieniających się warunków, w jakich definiowana jest suwerenność. Można ją postrzegać jako związek suwerennej władzy z określonym terytorium (suwerenność państwa) lub jako związek z daną populacją (suwerenność narodu)57. Pierwsza obejmuje prawa monarchów, druga – prawa wspólnot politycznych, jednak w obu wypadkach suwerenność jest definiowana w kategoriach państwowych. Różnice między systemem absolutystycznym i nowoczesną społecznością państw są wynikiem różnej kultury, odmiennych wartości obywatelskich i politycznych oraz moralnego celu państwa58.
W amerykańskiej literaturze poświęconej prawu międzynarodowemu są dwie koncepcje suwerenności: państwa, która opiera się na terytorialnej integralności i politycznej niezawisłości, bez względu na to, czy państwo jest demokratyczne, czy też nie, oraz ludu, która akcentuje prawa ludów do demokratycznych rządów oraz konieczność przestrzegania praw człowieka. Suwerenność ludu jest ściśle powiązana z demokracją i polityczną partycypacją. Zakresy obu tych koncepcji różnią się: suwerenność państwa służy ochronie Stanów Zjednoczonych przed wpływami zewnętrznymi i nie odnosi się do innych państw, natomiast suwerenność ludu służy definiowaniu suwerenności innych państw i niewiele mówi o suwerenności samych Stanów Zjednoczonych59.
Ze względu na relacje ze społeczeństwem możemy wyróżnić socjologiczną oraz prawną koncepcję państwa. Koncepcja socjologiczna zakłada, że państwo jest aktorem od społeczeństwa niezależnym, że ma swoje interesy, podejmuje decyzje i samodzielne działania na scenie międzynarodowej. Max Weber twierdził, że państwo nie może być definiowane poprzez cele, lecz jedynie poprzez środki realizacji tych celów. Rozróżniał pojęcie władzy, które oznacza możliwość narzucenia swojej woli innym, oraz pojęcie panowania, które odnosi się do posłuszeństwa grupy osób wobec rozkazu władcy. Panowanie musi zostać zaakceptowane przez poddanych i uznane za prawowite, charakteryzują je intencjonalność, przyzwolenie i legitymacja60.
Definicja prawna Hansa Kelsena głosi z kolei, że państwo powstaje wtedy, gdy system prawa osiągnie pewien stopień centralizacji. Państwo stanowi podmiot i przedmiot formalnego międzynarodowego porządku prawnego. Skoro jest ono tożsame z porządkiem prawnym, termin „państwo prawne” nie ma sensu. W definicji tej państwo jest kompleksem norm, inaczej niż w socjologicznej definicji Maxa Webera, gdzie państwo jest kompleksem działań61. Prawna koncepcja państwowości akcentuje cele państwa, natomiast socjologiczna – środki; państwo istnieje po to, by umożliwić ludności realizację prawa do samostanowienia.
Suwerenność dotyczy władzy państwa, a nie jego potęgi. Państwa mogą być duże i potężne lub małe i słabe, lecz pozostaje to bez związku z suwerennością. Jeżeli mają prawo stanowienia i stosowania prawa, są suwerenne62. Nie ma znaczenia, w jaki sposób władza jest sprawowana, w szczególności czy ma charakter autorytarny, czy demokratyczny.
Suwerenność narodu i niepodległość
Suwerenność państwa i suwerenność narodu nie są tożsame. Pojęcie narodu etymologicznie wywodzi się od słowa „rodzić”. Państwo narodowe łączy więc w sobie zasady urodzenia i suwerenności. Uzyskanie politycznej suwerenności przez naród jest równoznaczne z powstaniem państwa, które reprezentuje jego polityczne aspiracje63. Zasada suwerenności narodu oznacza, że władza suwerenna (władza najwyższa) sprawowana jest przez naród – utworzoną przez ogół obywateli wspólnotę prawną. Organy państwa sprawują władzę z upoważnienia i w interesie narodu, czerpią swą legitymację z jego demokratycznie wyrażonej woli64.
Suwerenność narodu należy do kategorii konstytucyjnoprawnych, dotyczy swobody decydowania o własnej drodze rozwoju, w tym o sposobie kształtowania państwa. Jest sumą kompetencji leżących w dyspozycji narodu, które mogą być realizowane za pośrednictwem państwa lub w inny sposób, także poprzez zobowiązania międzynarodowe. Zauważmy, że naruszenie suwerenności narodowej, która dotyczy swobody narodu w stanowieniu o swoim losie, nie narusza bezpośrednio suwerenności państwa w rozumieniu prawnym, czyli statusu międzynarodowego65.
Terminy „suwerenność” i „zwierzchnictwo terytorialne” są często stosowane zamiennie. Jednakże jest różnica między tymi pojęciami, analogiczna do różnicy między własnością a posiadaniem w prawie cywilnym. Suwerenność oznacza nie tyle posiadanie praw zwierzchnich, ile zdolność do ich posiadania. Zwierzchnictwo terytorialne zaś polega na sprawowaniu władzy nad danym terytorium i osobami tam się znajdującymi, określa podporządkowanie władzy państwowej wszystkiego, co się znajduje na terytorium państwa i co zachodzi w jego obrębie. Może więc wystąpić sytuacja, że na danym obszarze suwerenne jest jedno państwo, a inne sprawuje zwierzchnictwo terytorialne. Na przykład w doktrynie niemieckiej w czasie zimnej wojny uznawano suwerenność Niemiec nad terytorium należącym do tego państwa przed II wojną światową, które obecnie należy do Polski66.
W aspekcie pozytywnym zwierzchnictwo terytorialne jest sumą uprawnień, umożliwiających państwu pełnienie jego funkcji, czyli wykonywanie działań wywołujących skutki prawne, zwłaszcza w zakresie ustawodawstwa, sądownictwa i administracji. W aspekcie negatywnym dotyczy wyłączności władzy państwowej i możliwości wykluczenia innej władzy na danym terytorium. Natomiast zwierzchnictwo personalne jest konsekwencją obywatelstwa i dotyczy władzy nad obywatelami danego państwa, nawet gdy znajdują się oni poza jego terytorium. Zwierzchnictwo personalne jednego państwa może zatem ograniczać zwierzchnictwo terytorialne drugiego67.
Zwierzchnictwo narodu wynika z zasady służebności państwa wobec obywateli oraz z uznania politycznej dojrzałości tych ostatnich, czyli ich zdolności do świadomego udziału w życiu politycznym. Przez „naród” – w ujęciu politycznym, a nie etnicznym – rozumie się więc ogół równoprawnych obywateli. Artykuł 4. ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. głosi: „Władza zwierzchnia w Rzeczpospolitej Polskiej należy do Narodu”. Podobna formuła znajdowała się w art. 2. konstytucji z 17 marca 1921 r., jednak w konstytucji z 23 kwietnia 1935 r. została pominięta w konsekwencji przyjęcia zamiast suwerenności narodu zasady suwerenności państwa i jego prymatu nad społeczeństwem68.
Przeciwnicy akcesji Polski do Unii Europejskiej twierdzili we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, że Traktat o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej ogranicza suwerenność Polski, odzyskaną w 1989 r. Trybunał orzekł jednak 11 maja 2005 r., że postanowienia traktatu nie naruszają zasady suwerenności, i argumentował, że Unia Europejska otrzymuje tylko tyle władzy, ile przekażą jej suwerenne państwa. Problem dotyczył więc sposobu wykonywania przez państwo suwerenności oraz granicy przekazywania władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej instytucjom Unii Europejskiej.
Pojęciami bliskimi pojęcia suwerenności są „niezależność”, „niepodległość” i „niezawisłość”. Niezależność polityczna stanowi warunek konieczny istnienia suwerenności państwa, nie wyczerpuje jednak jego natury. Niezależność jest wartością stopniowalną, pochodną posiadanej siły. Oznacza brak podporządkowania innym, podczas gdy suwerenność to także zdolność państwa do działań prawnych, które wywołują skutki o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym, takich jak tworzenie i egzekwowanie prawa, zdolność do zawierania traktatów oraz prawo legacji69. Zdaniem niektórych badaczy następuje bezprecedensowe oddzielenie koncepcji suwerenności i niezależności. Kryterium państwowości stanowi niezależność, a nie suwerenność, która staje się mało przydatnym opisem jednego tylko elementu państwowości, jakim jest zdolność do zasiadania w organach plenarnych organizacji międzynarodowych. Dopiero gdy terminu „suwerenność” używa się, rozumiejąc przezeń „niezależność”, nabiera on bardziej satysfakcjonującego znaczenia – przymiotu państwowości70.
Rozumienie suwerenności jako niezależności „od władzy jakiegokolwiek innego podmiotu prawa międzynarodowego” stanowi odpowiednik politycznego pojęcia niepodległości71. W Konstytucji 3 Maja niepodległość oznaczała wolność „od obcej przemocy nakazów”. Państwo jest niepodległe, jeżeli jest niezależne od wszelakiej władzy zewnętrznej. Niepodległość ma wymowę negatywną, to wolność „od”, natomiast suwerenność ma konotację pozytywną, oznacza wolność „do”, np. do realizacji woli zbiorowej narodu72.
Suwerenność przedstawia stan formalnoprawny, natomiast niepodległość opisuje stan umysłów i ducha narodowego. Niepodległość to „zdolność do podejmowania samodzielnych decyzji, autonomia formułowania celów politycznych”73. W okresie zimnej wojny państwa Europy Środkowej i Wschodniej nie były niepodległe, ich autonomia była ograniczona, jednak pozostawały suwerenne, miały bowiem oddzielną formę administracyjną i zachowały konstytucyjną niezależność od Związku Radzieckiego. Bliska suwerenności zewnętrznej jest niezawisłość, która oznacza odrębną państwowość i niepodleganie władzy innego państwa74. Z kolei samostanowienie odnosi się do sfery normatywnej, jest prawem narodu do wyboru formy rządu i sojuszy międzynarodowych.
Pojęcia suwerenności i władzy najwyższej (supreme authority) sąpoję-ciami bliskimi, lecz nie tożsamymi. Władza najwyższa nie musi dotyczyć państwa, może występować w społeczności lub w relacjach między jednostkami. Natomiast suwerenność wymaga, by państwo stanowiło byt od wspólnoty oddzielony75.
Ograniczenie a naruszenie suwerenności
Jeśli uznamy, że suwerenność ma charakter zero-jedynkowy i jest niestopniowalna, jak twierdzi część prawników, nielogiczne będzie twierdzenie, że może być ograniczona. Prawnicy międzynarodowi rozwiązali ten dylemat, wprowadzając pojęcie ograniczenia prawa do wykonywania suwerenności. W tym ujęciu ograniczenie suwerenności oznacza ograniczenie uprawnień państwa, traktowanego jako podmiot prawa międzynarodowego, do wchodzenia w relacje z innymi państwami (przykładem może być protektorat), natomiast do ograniczenia wykonywania suwerenności dochodzi, gdy zostaje ograniczony zakres kompetencji na skutek przyjęcia zobowiązań o charakterze międzynarodowoprawnym. Zawarcie traktatu nie jest więc ograniczeniem samej suwerenności, lecz prawa do jej wykonywania. W świetle orzecznictwa międzynarodowego taka sytuacja występuje wtedy, gdy państwo w sposób dobrowolny i na podstawie traktatowej rezygnuje z wykonywania części swoich kompetencji. Suwerenność jest więc źródłem tego ograniczenia, a nie jego przedmiotem76.
Dla politologów suwerenność nie ma charakteru zero-jedynkowego i przyjmuje rozmaite wartości między pełną suwerennością a jej brakiem. Używają oni pojęcia suwerenności, rozumiejąc przez nie władzę, co umożliwia wyjaśnienie różnego umiejscowienia tej pierwszej: monarcha, naród, państwo lub inna instytucja społeczna. Władza może podlegać podziałowi w ramach państwa (np. w państwie federalnym) lub szerszej społeczności (np. Unii Europejskiej). Gdy uznamy, że suwerenność jest władzą czy też uprawnieniem, zmniejszenie zakresu władzy lub sumy uprawnień jest ograniczeniem suwerenności77.
Zdaniem Stephena Krasnera ograniczenie suwerenności następuje poprzez konwencje, kontrakty, przymus i narzucenie. Konwencje i kontrakty są dobrowolne, przynajmniej jedno państwo korzysta na przystąpieniu do nich, a żadne nie traci. Kompromis w stosunku do zasad terytorialności i prawnej autonomii jest bardziej korzystny niż utrzymanie stanu dotychczasowego.
Konwencje są porozumieniami, na których mocy państwa zobowiązują się do prowadzenia swoich działań zgodnie z określonymi zasadami i do poddania ich kontroli zewnętrznej. Dotyczą takich kwestii, jak przestrzeganie praw człowieka, praw mniejszości narodowych i zasad demokracji. W dziedzinie praw człowieka obowiązuje wiele porozumień o zasięgu uniwersalnym i regionalnym, odnoszących się m.in. do niewolnictwa, tortur, ludobójstwa, uchodźców, dyskryminacji rasowej, prawa kobiet i prawa dzieci. Jednak tylko niektóre z nich mają mechanizmy monitorowania i wymuszania przestrzegania.
Kontrakt jest porozumieniem między państwami lub między państwem a międzynarodową organizacją, w wyniku którego poprawia się sytuacja jednej ze stron. Może on naruszyć suwerenność państwa, jeżeli poddaje wewnętrzne instytucje lub ich personel zewnętrznym uregulowaniom bądź decyzjom. Charakter kontraktów miały udzielane państwom pożyczki, którym towarzyszyły zobowiązania nie tylko do ich spłaty wraz z odsetkami, lecz także do przeznaczenia na ich spłatę określonych dochodów, do poddania się nadzorowi zewnętrznemu lub do zmiany struktury instytucjonalnej. W XIX w. z takich pożyczek finansowych korzystała np. Grecja oraz państwa Ameryki Łacińskiej. Po II wojnie światowej pożyczek na podobnych warunkach udzielają Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy.
Przymus i narzucenie stanowią niedobrowolne ograniczenie suwerenności, w wyniku którego jedna strona znajduje się w gorszej sytuacji. Z przymusem mamy do czynienia wtedy, gdy jedno państwo grozi wprowadzeniem sankcji, jeśliby drugie nie zgodziło się na ograniczenie swojej wewnętrznej autonomii. Do narzucenia zaś dochodzi wtedy, gdy państwo silniejsze wpływa na politykę państwa słabszego, np. żądając wprowadzenia określonej wewnętrznej struktury, kierunku polityki lub decyzji personalnych. W obu wypadkach następuje naruszenie suwerenności międzynarodowoprawnej78.
Formą ograniczenia suwerenności jest subsuwerenność. Mianem tym określa się taką sytuację, w której państwo nie jest w stanie chronić interesów wewnętrznych grup społecznych. Subsuwerenność stanowi symptom dominacji zewnętrznej i silnej stratyfikacji społecznej79. Z kolei przejawem późnej suwerenności jest zwrócenie się przez suwerenne władze nie na zewnątrz, w kierunku konkurencyjnych suwerennych porządków, lecz nade wszystko do wewnątrz, w kierunku własnego społeczeństwa80.
Przyjmuje się, że ograniczenie suwerenności jest dobrowolne, zgodne z prawem międzynarodowym, a jej naruszenie następuje zwykle wbrew woli państw, z naruszeniem prawa międzynarodowego81. Niektórzy badacze twierdzą jednak, że ograniczenie suwerenności może być zarówno dobrowolne, jak i dokonane wbrew woli państw. Przykładem pierwszego jest zaakceptowanie warunków członkostwa w Unii Europejskiej, a drugiego – doktryna ograniczonej suwerenności z 1968 r., zwana doktryną Breżniewa, zakładająca użycie siły wobec państwa, które chciałoby zmienić ustrój komunistyczny. Ograniczała ona suwerenność, bo występowała przeciwko uprawnieniu państwa do swobodnego decydowania o swoim ustroju82. W doktrynie państw socjalistycznych także ograniczenie samodzielności gospodarczej na skutek działania przedsiębiorstw międzynarodowych traktowane było jako ograniczenie suwerenności. Za atrybut tej ostatniej uznawano prawo do nacjonalizacji, rozumianej jako „całkowite lub częściowe przejęcie przez suwerenne państwo obcej własności”83. Uznano zarazem, że nacjonalizacja powinna być przeprowadzona na określonych warunkach i za odpowiednią rekompensatą.
Podzielność suwerenności
Przekonywał o niepodzielności suwerenności już Jean Bodin, piewca suwerenności absolutnej. Cardin Le Bret głosił z kolei, że „suwerenność jest niepodzielna jak punkt w geometrii”84. Oznacza ona władzę pełną, arbitralną, wyłączną, która nie jest ograniczona ani przez żadne instytucje, ani co do zakresu przedmiotowego, a więc dotyczącą jak najszerszego zakresu zagadnień. Przejawia się poprzez swobodę działania zgodnie z własną wolą, której nie krępują żadne więzy. Suweren jest wszechwładny, ograniczony nie przez prawo międzynarodowe, lecz jedynie przez siłę innych państw. Akcentując swobodę działania państwa, suwerenność absolutna nie nakłada obowiązku respektowania praw innych państw. Nie odnosi się zatem do poziomu umiejscowienia władzy, władza suwerenna jest bowiem zawsze władzą najwyższą. Dziś jednak suwerenność absolutna stanowi konstrukcję teoretyczną, w rzeczywistości zakres władzy jest zawsze ograniczony, choćby przez prawo międzynarodowe.
Suwerenność unitarna oznacza, że najwyższa władza w państwie umiejscowiona jest w jednym miejscu. Może być wykonywana przez jedną osobę (np. monarchę) lub instytucję (np. rząd). Zwykle władza podzielona jest wertykalnie lub horyzontalnie między instytucje odpowiadające za poszczególne sprawy w ramach państwa. Wertykalnie – jak u Monteskiusza – władza dzieli się na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Jedni autorzy utrzymują, że suwerenna jest władza ustawodawcza, inni – że władza wykonawcza, a pozostali – że władza najwyższa, niezależnie od tego, czy jest nią parlament, ministerstwo czy też sąd85.
Podział władzy dokonuje się także między poszczególne instytucje w ramach władzy wykonawczej. Wówczas każda część tak podzielonej władzy jest niekompletna; dopiero razem tworzą całość, składającą się na suwerenność. Horyzontalnie występuje podział kompetencji między instytucje państwowe, szczebla ponadnarodowego i subnarodowego. W Unii Europejskiej zasadniczą część kompetencji w sferze gospodarczej mają instytucje wspólnotowe, w sferze politycznej – państwo narodowe, a w sferze edukacji i kultury – regiony na poziomie subnarodowym.
Takie pojęcia jak suwerenność częściowa, dzielona czy wspólna zawierają przeciwieństwa trudne do pogodzenia. Zgodnie z tradycyjnym rozumowaniem suwerenność pojmowana jako zdolność państwa do rządzenia sprowadza się do władzy. Takie podejście nie jest jednak do końca uprawnione, historycznie suwerenność była bowiem związana ze szczególnym rodzajem władzy, jakim jest władza państwa nad jego terytorium. Nie ma także zgody co do tego, jaki jest minimalny próg suwerenności, czyli niezbędne minimalne kompetencje, by o suwerenności można było mówić. Czy wystarczą np. zdolność do stanowienia prawa, sprawowanie kontroli nad imigracją i nabywaniem obywatelstwa, czy też konieczne jest zapewnienie bezpieczeństwa narodowego?
Niepodzielność suwerenności uniemożliwia wydzielenie jej części w celu przekazania na zewnątrz. Niektórzy badacze przyjmują jednak, że suwerenność może być niepełna lub podzielna. Pogląd, że kolonie, protektoraty i terytoria powiernicze nie były suwerenne, jest silnie zakorzeniony w prawie międzynarodowym. Lassa Oppenheim głosił, że wywodząca się z suwerenności władza nie musi się znajdować w jednych rękach – istnieją państwa w pełni suwerenne i nie w pełni suwerenne. Przykładem podziału suwerenności jest kondominium, a także państwo federacyjne, gdzie jest ona rozdzielona między federację i państwa członkowskie86.
W nauce o stosunkach międzynarodowych coraz rzadziej traktuje się suwerenność w sposób zero-jedynkowy, a coraz częściej jako polityczną zdolność narodu do maksymalizowania swego wpływu w świecie. Gdy przyjmiemy, że suwerenność jest atrybutem władzy, a nie państwa, i oznacza wykonywanie określonych kompetencji, łatwiej zaakceptujemy jej podzielność. W tym ujęciu nie stanowi ona rezerwuaru, który jest albo pełny, albo pusty, lecz podzielny konglomerat władzy, którego część może być utrzymana, część – ograniczona, a część – bezpowrotnie utracona. Suwerenność przyjmuje więc różne formy z kontinuum rozciągającego się między suwerennością absolutną a brakiem suwerenności87.
Problem podzielności i stopniowalności suwerenności dobrze oddaje analogia do kamienia i koszyka. W pierwszym przypadku suwerenność jest niepodzielna jak kamień, nie może być zwiększona lub zmniejszona. Państwa, tak jak kamienie, różnią się wielkością, lecz każde z nich ma takie same prawa wynikające z suwerenności. W drugim przypadku suwerenność poszczególnych państw się różni, tak jak różni się zawartość koszyka, do którego można dokładać lub z niego ujmować. Suwerenność jest wiązką kompetencji, która zmniejsza się lub zwiększa w zależności od decyzji suwerena. Zwolennicy „teorii kamienia” utrzymują, że suwerenne państwa mają takie same prawa i obowiązki, natomiast zwolennicy „teorii koszyka” twierdzą, że zarówno prawa, jak i obowiązki państw różnią się w zależności od siły tych państw88.
Zdaniem Giddensa suwerenność jest stopniowalna, kształtująjągeopo-lityczna pozycja państwa, jego siła militarna oraz miejsce w międzynarodowym systemie gospodarczym. Z racji swej siły militarnej mocarstwa znajdują się poza zewnętrzną kontrolą, dlatego ich suwerenność jest większa niż suwerenność innych państw. Natomiast suwerenność państw, na których terenie znajdują się bazy obcych wojsk, jest mniejsza, państwa te mająbowiem mniejsze możliwości prowadzenia niezależnej polityki89.
Występuje różnica między suwerennością zbiorową i skumulowaną. Pierwsza wywodzi się od organizacji międzynarodowych starożytnej Grecji, jakimi były amfiktionia i symmachia. Oznacza sumę suwerenności wszystkich jednostek, narodów i państw członkowskich. Druga zakorzeniona jest w starożytnym Rzymie i w idei uniwersalnego imperium, oznacza posiadanie określonej władzy przez organy instytucji ponadnarodowej90. W pierwszym wypadku sumowanie suwerenności przebiega z dołu do góry, w drugim – z góry do dołu.
Suwerenność w federacji
Słowo „federalizm” pochodzi od łacińskiego słowa foedus, które oznacza pewien rodzaj umowy, porozumienia lub kontraktu. Zawarcie takiej umowy jest zakorzenione w zasadach równości, partnerstwa, wzajemności uznania i respektu. Etymologicznie termin ten bliski jest słowa fides, oznaczającego wiarę i zaufanie. Pojęcie federalizmu z czasem ewoluowało i odnosi się obecnie do dobrowolnego porozumienia jednostek, wspólnot lub państw. Federalizm występuje w sytuacji, gdy nad danym terytorium i nad zamieszkującymi go ludźmi rządy sprawuje władza dwupoziomowa, a każdy z poziomów ma zagwarantowaną autonomię w określonych sferach. Określa układ instytucjonalny, w którym: (1) władza publiczna jest podzielona między rządy państw i władzę centralną, (2) każdy poziom władzy ma pewien zakres spraw, w jakim podejmuje ostateczne decyzje, oraz (3) najwyższy sąd federalny rozstrzyga spory co do podziału władzy91.
Federalizm zawiera zatem wymiar jakościowy, określa naturę związku, którego celem jest połączenie, lecz nie asymilacja. Zakłada, że odrębne i niezależne jednostki utworzą nową całość i przekażą jej pewne kompetencje w celu zachowania i promowania swojej kultury, tożsamości iinteresów. Związek między jednostkami a całością ma dwa oblicza: siły jednoczącej oraz mechanizmu służącego zapewnieniu różnorodności i zabezpieczającego przed dominacją większości92.
Odpowiednikiem słowa feodus jest w języku niemieckim Bund, który znajduje się w słowach Bundesstaat i Staatenbund. Słowo to pojawia się jedynie wtedy, gdy problem suwerenności nie jest rozstrzygnięty, gdy zarówno Bund, jak i państwa członkowskie zachowują swoją suwerenność. Wypowiadając się w 1853 r. na temat Bundesratu, Georg Witz twierdził, że w Niemczech istnieją dwa równoległe filary suwerennych rządów: narodowy (federalny) oraz państw członkowskich, które stanowią prawo w innych obszarach polityki i razem tworzą federację. Zarówno państwa członkowskie, jak i poziom federacji mają suwerenność, a razem jako federacja mająją pełną. Gdy jeden z tych poziomów przeważa, mamy do czynienia albo z państwem unitarnym, albo z organizacją państw93.
Federacja jest takim połączeniem regionów, w którym w pewnych dziedzinach zachowują one władzę (jak w konfederacji), w innych zaś przekazują ją rządowi centralnemu (jak w państwie unitarnym). Konsekwencją takiej regulacji są dwie równoległe jurysdykcje – rządu centralnego i władz regionalnych. Suwerenność sprawowana jest przez państwo i jego części składowe, z uwzględnieniem ich kompetencji i zadań. W stosunkach zewnętrznych federacja funkcjonuje jak suwerenne państwo scentralizowane94.
Federacja jest stowarzyszeniem państw utworzonym do realizacji wspólnych celów, w którym państwa członkowskie zachowują znaczny stopień niezależności. Główne państwo odgrywa rolę przewodnią i kreuje suwerenność, bądź też istnieje działająca w interesie całej federacji władza niezwiązana z jednym państwem lub narodem. Interesy federalne są odrębne od interesów państw członkowskich, a terytorium jest zarządzane jako jedna przestrzeń. Federalna społeczność jest czymś więcej niż sumą społeczności państw członkowskich.
Suwerenność państw członkowskich federacji w sprawach wewnętrznych chronią wyższe izby parlamentów lub sądy konstytucyjne, które rozstrzygają spory kompetencyjne, oraz procedury, które zapobiegają dominacji państw członkowskich o większej liczbie ludności i większej liczbie przedstawicieli w parlamencie. Federację cechują: spisana konstytucja, dwuizbowy parlament, reprezentacja wszystkich członków federacji w parlamencie, zdecentralizowana władza wykonawcza oraz prawo do zmiany federalnej konstytucji95.
Celem tworzenia federacji była albo chęć przeciwstawienia się zagrożeniu, jak w przypadku „związku wojennego” Szwajcarii, albo dążenie do dobrobytu, jak w przypadku Niemiec i Holandii, albo oba te czynniki, jak w przypadku Kanady i Stanów Zjednoczonych. Badacze wyróżniają trzy typy federacji: model westminsterski, występujący w Wielkiej Brytanii i na terenie dzisiejszej Brytyjskiej Wspólnoty Narodów (m.in. Kanada, Indie, Australia), model republikańsko-prezydencki, m.in. w Stanach Zjednoczonych, oraz model hybrydowy, łączący elementy obu powyższych, np. w Niemczech i Austrii.
W systemach federalnych suwerenność jest realizowana przez państwo i jego części składowe, odpowiednio do ich kompetencji i zadań. Interesy powszechne i sektorowe (funkcjonalne) są zwykle reprezentowane w izbie niższej, natomiast jednostki terytorialne – w wyższej. Poziom federalny utrzymuje bezpośrednie związki z obywatelami i ma zdolność do bezpośredniej interwencji w sprawach znajdujących się w jego kompetencjach. Prawo stanowione na poziome federalnym nie musi być ratyfikowane przez państwa członkowskie, a kompetencje, które nie są explicite przekazane na poziom federalny, pozostają przy państwach członkowskich. Federacja jest więc rozwiązaniem instytucjonalnym, które przyjmuje formę suwerennego państwa i różni się od państwa unitarnego tym, że rząd centralny na podstawie postanowień konstytucyjnych włącza w proces decyzyjny jednostki regionalne.
Część badaczy postrzega suwerenność jako umiejscowioną zarówno na poziomie federalnym, jak i w państwach członkowskich, które dopiero razem tworzą suwerenność państwa federalnego96. Inni uznają, że suwerenność nie może być dzielona; twierdzą, że albo jedno państwo cieszy się suwerennością niepodzielnie, albo mają grupa państw, każde na swoim terytorium. W momencie utworzenia państwa federalnego suwerenność przeniesiona jest na instytucje federalne, natomiast państwa członkowskie zachowują kompetencje do prowadzenia polityki wewnętrznej. Stosunki w ramach federacji są regulowane przez prawo konstytucyjne, a nie międzynarodowe, chociaż zdarza się, że części składowe federacji posiadają podmiotowość w prawie międzynarodowym, mogą np. wchodzić w relacje prawne z zagranicą i zawierać umowy międzynarodowe, nie są jednak suwerennymi podmiotami97.
Federacja jest zatem samodzielnym systemem politycznym, czymś więcej niż sumą tworzących ją jednostek, natomiast konfederacja jest związkiem jednostek politycznych, które koordynują typy polityki między sobą, pozostająjednak sumą niezależnych jednostek. Oba systemy tworzą rodzaj wspólnoty, której członkowie mają poczucie przynależności do niej i różnienia się od innych. Federacja przywiązuje wagę do praw obywateli, natomiast konfederacja kładzie akcent na wolność tworzących jąjednostek98.
Między pojęciami konfederacji (związku państw) i federacji (państwa związkowego) występuje więc bliskość semantyczna, lecz dystans znaczeniowy. Różnica polega na umiejscowieniu suwerenności. Częściami składowymi konfederacji są suwerenne państwa, a relacje między nimi reguluje prawo międzynarodowe, natomiast federacja jest państwem suwerennym jako całość, a jej częściami składowymi są regiony, między którymi relacje określa konstytucja państwowa99.
Konfederacja stanowi szczególne rozwiązanie instytucjonalne, w którym suwerenność państw jest nienaruszona. Instytucje centralne pozostają podporządkowane rządom państw członkowskich w zakresie kształtowania wspólnej polityki. Spoiwem dla konfederacji są wspólne interesy państw członkowskich. Decyzje nie mają legitymacji niezależnej od państw członkowskich i chociaż są wiążące dla obywateli, konfederacja nie ma władzy i środków, by bezpośrednio interweniować w celu wprowadzenia ich w życie. Stosunki między poziomem konfederacji i obywatelami są zawsze zapośredniczone przez państwa członkowskie100.
Możliwe są różne relacje między suwerennością, państwem i porządkiem prawnym. Suwerenność może być tożsama z państwem, jak w tradycyjnej teorii suwerenności, z porządkiem prawnym, jak w konstytucyjnej teorii Hugona Krabbego, lub też państwo może być tożsame z porządkiem prawnym, jak w prawnej teoria państwa Hansa Kelsena101.
Tradycyjna teoria suwerenności została już omówiona. Teoria konstytucyjna zaś głosi, że nie państwo, lecz prawo jest suwerenne. Zdaniem Krabbego nowoczesna teoria państwa zastępuje siłami duchowymi personalną władzę monarchy lub władzę rządu. Ponieważ siły te emanują z duchowej natury człowieka i jego poczucia słuszności, ludzie są im posłuszni. Władza ujawnia się w prawie i poza stanowieniem prawa nie wywiera żadnego wpływu. Także państwo ujawnia się w stanowieniu prawa, przyznaje wartość prawną interesom wywodzonym z ludzkiego poczucia sprawiedliwości102.
Hans Kelsen utrzymywał z kolei, że państwo jest podmiotem i przedmiotem formalnego międzynarodowego porządku prawnego. Jego zdaniem państwo jest kompleksem norm, a nie tak jak w socjologicznej definicji Maxa Webera – kompleksem działań. Prawna koncepcja państwowości akcentuje cele państwa, natomiast socjologiczna – środki. Państwo istnieje po to, by umożliwić ludziom realizację prawa do samostanowienia. Wywodzi się z prawa międzynarodowego, co oznacza, że „nie jest podmiotem prawa międzynarodowego dlatego, że jest suwerenne, lecz jest suwerenne dlatego, że jest podmiotem prawa międzynarodowego”103. Skoro państwo jest tożsame z porządkiem prawnym, termin „państwo prawne” nie ma sensu. Prawo międzynarodowe jest obiektywne i nadrzędne wobec subiektywnego prawa wewnętrznego. Suwerenność oznacza uznanie danej władzy za legalną, uprawnia do bycia podmiotem stosunków międzynarodowych i zakreśla granice obowiązywania prawa wewnętrznego. Nie ma sprzeczności między prawem krajowym a międzynarodowym. Teoria suwerenności, polegająca na przyznaniu określonej osobie prawa do wydawania rozkazów, jest z tej perspektywy błędna, a termin „suwerenność” powinien zostać wyrugowany. Prawo międzynarodowe jest suwerenne, to z niego czerpie prawo wewnętrzne, a obywatel i państwo stoją wobec jednolitego systemu prawa104.