Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej ebook

Wykaz skrótów

IJPSM – International Journal of Public Sector Management

JPART – Journal of Public Administration Research and Theory

KESC – zarządzenie Nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej (M.P. Nr 46, poz. 683)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

KPRM – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

KSC – korpus służby cywilnej

u.p.s.p. – ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 109, poz. 639 z późn. zm.)

u.s.c. – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.)

u.z.p.p.r. – ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.)

ZKL – zarządzanie kapitałem ludzkim

ZZL – zarządzanie zasobami ludzkimi

Wprowadzenie

Znaczenie państwa dla życia obywateli nieustannie rośnie. Tworzone są nowe prawa, coraz ściślej regulujące funkcjonowanie obywateli i tworzonych przez nich organizacji. Jak pisał P. Drucker: „w XX wieku w pierwszej czwórce najdynamiczniej rozwijających się branż znalazły się następujące sektory: centralna administracja, opieka zdrowotna, edukacja i rozrywka. (…) Spośród wymienionych czterech dynamicznych sektorów XX wieku administracja ma przypuszczalnie największy wpływ na dystrybucję rozporządzalnych dochodów obywateli. (…) naczelną funkcją ekonomiczną administracji centralnej w kraju rozwiniętym jest redystrybucja od 30 do 50% dochodu narodowego całego kraju”[1]. Wskazuje to na znaczenie, jakie ma poprawa efektywności i unowocześnianie sposobu funkcjonowania administracji publicznej dla obywateli, przedsiębiorstw i innych organizacji.

Działania administracji publicznej są wysoce pracochłonne. Jakkolwiek istotnych usprawnień w jej działaniach można oczekiwać dzięki wprowadzaniu nowoczesnych technologii, podstawowym zasobem administracji publicznej pozostaną zasoby ludzkie.

Efektem przejmowania odpowiedzialności przez państwo za coraz szerszy zakres usług dla obywateli jest wzrost stopnia złożoności administracji publicznej. Rozszerzający się zakres działania państwa skutkuje zarówno wzrostem zatrudnienia w już istniejących organizacjach, jak i powstawaniem zupełnie nowych organizacji. Konsekwencjami tych faktów są stale zwiększające się problemy z zarządzaniem zasobami ludzkimi w organizacjach administracji publicznej oraz trudności z koordynacją działań różnych organizacji będących częścią administracji publicznej.

Wobec spodziewanego dalszego wzrostu lub, co najmniej, utrzymania znaczenia administracji publicznej można powiedzieć, że albo będzie się w niej w dalszym ciągu zwiększać zatrudnienie, albo konieczne będzie podjęcie skutecznych działań na rzecz lepszego wykorzystania zasobów, które już pozostają w jej dyspozycji. Niewywiązywanie się z przyjętych zobowiązań lub, wobec rosnących oczekiwań obywateli, nawet brak widocznej poprawy w zakresie jakości i liczby świadczonych przez administrację publiczną usług może stanowić zagrożenie dla istnienia państwa. Zwiększanie zatrudnienia w rezultacie wzrostu liczby zadań, czyli rozwiązanie dotychczas najczęściej wykorzystywane w praktyce, nie przynosi pożądanych rezultatów. Jak się wydaje, jedynym skutecznym rozwiązaniem jest próba wprowadzania obliczonych na długi okres mechanizmów pozwalających na zwiększanie efektywności wykorzystania już posiadanych zasobów, tj. m.in. strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi.

Administracja publiczna we wszystkich, jak się wydaje, krajach uznawanych za nowoczesne jest konfrontowana z nowymi problemami, których rozwiązanie wymaga rozstrzygnięcia wielu dylematów. O skuteczności konkretnych rozwiązań w dużej mierze decyduje sposób działania przyjęty historycznie w poszczególnych krajach i dlatego niniejsza praca koncentruje się w znacznym stopniu na specyficznych problemach polskiej administracji publicznej. Inspiracji do wprowadzania strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi dostarcza w Polsce otoczenie administracji publicznej. Ostatnie 20 lat to w sektorze przedsiębiorstw okres radykalnych zmian, w efekcie których praktyki zarządzania zasobami ludzkimi stosowane w największych przedsiębiorstwach w Polsce nie ustępują podobnym rozwiązaniom wykorzystywanym przez organizacje działające w krajach zachodnich. Zdecydowanie można zatem mówić o spektakularnym sukcesie sektora przedsiębiorstw w zakresie implementacji nowoczesnych narzędzi zarządzania, m.in. zarządzania zasobami ludzkimi. W tym czasie w administracji publicznej w Polsce prowadzone były liczne reformy i także te organizacje podlegały nieustannym zmianom. Jednak zmiany te nie przyniosły tak pozytywnych rezultatów, a przepaść pomiędzy praktyką sektora przedsiębiorstw i praktyką administracji publicznej stale się pogłębia. Różnice te są dostrzegane przez obywateli, ale także pracowników administracji publicznej.

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i możliwość obserwacji praktyki administracji publicznej innych krajów członkowskich także sprzyja postawom promodernizacyjnym. Jednocześnie obserwacje te wskazują na brak uniwersalnych rozwiązań. Wspólna przestrzeń administracyjna Unii Europejskiej nie powstała z racji ogromnych różnic pomiędzy stosowanymi rozwiązaniami w poszczególnych krajach. Można oczekiwać stopniowego ujednolicania lub raczej upodabniania się do siebie stosowanych rozwiązań, jednak nie można liczyć na łatwy transfer doświadczeń innych krajów do polskich realiów. Dostrzegalnym faktem jest z jednej strony możliwość bardziej efektywnego funkcjonowania administracji publicznej poprzez odwołanie się do przykładów innych krajów, ale z drugiej strony stosowane tam metody nie mogą być łatwo adaptowane do warunków polskich. Wykorzystanie doświadczeń administracji publicznej innych krajów, ale przede wszystkim doświadczenia sektora przedsiębiorstw w Polsce w zakresie wykorzystania teorii zarządzania i transferu praktyk z innych krajów może być sposobem na rozwiązanie problemów administracji publicznej w Polsce. Konieczne jest jednak podkreślenie, że wykorzystanie tego rodzaju doświadczeń oznacza raczej „zaczerpnięcie inspiracji dla stworzenia własnych rozwiązań” niż „łatwe wprowadzenie sprawdzonych w praktyce rozwiązań”, gdyż administracja publiczna w Polsce znacznie różni się zarówno od swoich odpowiedników w innych krajach, jak i od organizacji komercyjnych. Właściwe wykorzystanie tych inspiracji wymaga uwzględnienia istoty administracji publicznej, jej specyficznych celów działania, modelu organizacji oraz stanu obecnego w postaci stosowanych rozwiązań.

Oddziaływanie administracji publicznej na życie obywateli jest tak powszechne, że często trudno jest uświadomić sobie w pełni, że administracja publiczna w dzisiejszym kształcie jest zjawiskiem stosunkowo nowym. Jak pisał w 1926 r. S. Twardo: „Przed stu laty papier urzędowy był dla przeciętnego obywatela zjawiskiem zupełnie wyjątkowym, można mu było poświęcać bardzo wiele czasu, a technika z jej pergaminami, pieczęciami, dziennikiem podawczym i innymi akcesoriami – była zupełnie możliwa”[2]. Także administracja publiczna funkcjonująca 100 lat temu ma niewiele wspólnego z jej dzisiejszym kształtem. Nawet jeśli „papier urzędowy” w okresie międzywojennym przestał być dla przeciętnego obywatela „czymś wyjątkowym”, to obecnie wyjątkowa jest raczej sytuacja, która „papieru urzędowego” nie wymaga. Zakres działania administracji publicznej znacząco się rozszerzył, ale sposób realizacji działań „przetrwał wieki bez większych zmian w systemie kancelaryjnym (…), który stał się mimowolnym, lecz zupełnym zaprzeczeniem zdrowego rozsądku”[3]. Pomimo upływu lat aktualne są zarówno cele, jakie należy postawić administracji publicznej, jak i propozycje rozwiązania problemów[4].

Problemami administracji publicznej zajmują się głównie prawnicy, ale także eksperci reprezentujący inne dziedziny nauki. W Polsce stosunkowo rzadko w badania nad administracją publiczną angażują się specjaliści z zakresu zarządzania. Uznając za P. Druckerem, że „zarządzanie nie jest zarządzaniem w biznesie, tak jak medycyna nie jest położnictwem”[5], należy wskazać, że szerokie wykorzystanie dorobku teorii i praktyki zarządzania do rozwiązywania problemów administracji publicznej nie tylko jest możliwe, ale jest wręcz koniecznością. Nie oznacza to, że stosowane w zarządzaniu przedsiębiorstwami narzędzia można łatwo wykorzystać w administracji publicznej. Po pierwsze, nie wszystkie koncepcje zarządzania tworzone na potrzeby przedsiębiorstw przystają do potrzeb i specyfiki administracji publicznej. Po drugie, nawet jeśli konkretne rozwiązania praktykowane w organizacjach komercyjnych mogą być wykorzystane do skutecznego rozwiązania problemów administracji publicznej, to muszą być modyfikowane i dostosowywane do istniejących potrzeb. Konieczne jest uwzględnienie zasadniczych różnic w celach działania tych organizacji i podstawowych założeniach, z uwzględnieniem których zostały utworzone.

Przedmiotem niniejszego opracowania są kluczowe dylematy ujawniające się przy próbie wprowadzenia długookresowej, strategicznej perspektywy do praktyki zarządzania pracownikami w administracji publicznej w Polsce. Wstępna faza wdrażania zarządzania strategicznego w administracji publicznej powoduje w chwili obecnej konieczność rozstrzygania najbardziej podstawowych problemów.

W polskich publikacjach najczęściej wykorzystywanym określeniem zespołu działań z zakresu zarządzania pracownikami jest tłumaczenie angielskiego zwrotu human resources management, czyli zarządzanie zasobami ludzkimi[6]. Obok tego określenia funkcjonują także bliskoznaczne terminy: zarządzanie kadrami[7], zarządzanie kapitałem ludzkim czy gospodarowanie zasobami pracy[8]. Określenie „zasoby ludzkie” zastąpiło wcześniej wykorzystywane określenia, takie jak: kadry, personel, potencjał pracy, siła robocza. Było to wyrazem zmiany podejścia do pracowników i postulatem traktowania ich podmiotowo[9]. W dalszym ciągu, zdaniem wielu autorów, podmiotowe podejście do pracowników nie jest jednak uwypuklone w wystarczającym stopniu, gdyż określenie „zasoby” może być odnoszone tak do pracowników, jak do innych zasobów. Między innymi dlatego coraz większą popularność zyskuje określenie „kapitał ludzki”. W nowoczesnej organizacji o sukcesie świadczy nie tyle liczba pracowników, ile potencjał tkwiący w każdym pracowniku – jego kapitale[10]. Relacja określeń „kapitał ludzki” i „zasoby ludzkie” nie jest w pełni jasna. Można powiedzieć, że ludzie nie są zasobem, ale dysponują zasobem, czyli zespołem pewnych cech. Kapitał ludzki może być definiowany jako zestaw możliwości, zdolności, wiedzy, umiejętności, motywacji, który jest zasobem – źródłem przyszłej satysfakcji czy też przyszłych produktów lub usług[11]. Można powiedzieć, że zarządzanie kapitałem ludzkim (ZKL) i zarządzanie zasobami ludzkimi (ZZL) to określenia bliskoznaczne, przy czym pierwsze z nich silniej podkreśla zainteresowanie przede wszystkim tymi cechami pracowników, które są źródłem przyszłych sukcesów. Określenie „kapitał ludzki” ma w naukach ekonomicznych stosunkowo długą, bo blisko 50-letnią historię[12], jednak w obszarze zarządzania pojawiło się stosunkowo niedawno. Zarządzanie kapitałem ludzkim może być traktowane jako kolejny krok w ewolucji teorii, rozszerzający dotychczasowy dorobek i instrumentarium ZZL, ale niektórzy autorzy definiują ZKL jako koncepcję uzupełniającą, której istotą jest pozyskiwanie, analiza i raportowanie danych, które kształtują strategiczne, tworzące wartość dodaną, inwestycyjne i operacyjne decyzje z zakresu zarządzania ludźmi na poziomie ogólnoorganizacyjnym i na poziomie operacyjnym w pracy kierowników liniowych[13]. W niniejszym opracowaniu określenia „zarządzanie kapitałem ludzkimi” i „zarządzanie zasobami ludzkimi” będą traktowane jako tożsame i zawierające obok innych funkcji także problematykę gromadzenia i wykorzystania informacji na temat istotnych zawodowo cech pracowników organizacji. Określenie „zarządzanie zasobami ludzkimi” ma z punktu widzenia celów niniejszej pracy tę praktyczną przewagę nad określeniem „zarządzanie kapitałem ludzkim”, że zostało uwzględnione w prawie regulującym funkcjonowanie niektórych grup pracowników administracji publicznej w Polsce. Podobnie w obowiązującym prawie można odnaleźć termin: „strategia zarządzania zasobami ludzkimi”, a określenia „strategia zarządzania kapitałem ludzkim” nie stosowano.

Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto następującą definicję zarządzania zasobami ludzkimi:

Zarządzanie zasobami ludzkimi jest logicznie uporządkowanym zbiorem działań uwzględniającym potrzeby i potencjał rozwojowy poszczególnych osób, podejmowanych w celu zapewnienia organizacji odpowiedniego pod względem jakościowym i ilościowym kapitału ludzkiego.

Skuteczność działań w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi jest uwarunkowana przez wiele elementów wynikających z otoczenia organizacji, jej specyfiki i historii. Wśród elementów otoczenia można wymienić rynek pracy czy zakres dostępnych usług świadczonych przez inne organizacje, mających wpływ na możliwość kształtowania kapitału ludzkiego organizacji. Specyfika organizacji to przede wszystkim cele, dla których została powołana, ich źródła oraz możliwość pomiaru osiągnięcia oczekiwanych rezultatów, branża, w której działa organizacja, jej wielkość, zasięg terytorialny, sposób organizacji i kultura pracy. Dotychczasowe osiągnięcia organizacji, kapitał ludzki pozostający do jej dyspozycji, zastosowane rozwiązania systemowe i stosowane praktyki mogą być w różnym stopniu zgodne z rzeczywistymi obecnymi i przyszłymi potrzebami organizacji, co stanowi jedną z podstaw konstruowania długookresowych celów w obszarze ZZL.

W niniejszej pracy przedmiotem zainteresowania będzie administracja publiczna jako całość. Oznacza to, że część uwarunkowań strategicznego ZZL, jak np. sytuacja w konkretnym segmencie rynku pracy, może mieć różne znaczenie dla poszczególnych organizacji w ramach administracji publicznej. Tego rodzaju czynniki z punktu widzenia administracji publicznej jako całości można nazwać „zróżnicowanymi”, tj. można oczekiwać, że poszczególne organizacje składające się na administrację publiczną spotykać będą różne szanse i zagrożenia. Takich uwarunkowań nie można pominąć przy konstruowaniu strategii ZZL dla poszczególnych organizacji będących częścią administracji publicznej, jednak z punktu widzenia celów niniejszej pracy należy je określić jako mniej ważne.

Część czynników należy uznać za nadrzędne wobec innych. Dotyczy to przede wszystkim źródeł celów administracji publicznej w postaci najistotniejszych dla istnienia demokratycznego państwa prawa i jego administracji idei, które nie w pełni poddają się wyjaśnieniu na polu nauk ekonomicznych, w tym nauk o zarządzaniu. W zarządzaniu zasobami ludzkimi należy je traktować w dużej mierze jako dane. Dlatego ważnym zadaniem jest, z jednej strony − określenie trwałości tych fundamentów funkcjonowania administracji publicznej, a z drugiej strony − uwzględnienie przy konstruowaniu propozycji rozwiązań z zakresu ZZL konieczności ich umacniania.

Ostatnia grupa uwarunkowań stosunkowo łatwo może być analizowana z wykorzystaniem dorobku teorii zarządzania oraz badana dzięki zastosowaniu instrumentarium badawczego typowego dla nauk o zarządzaniu. Uwarunkowania te to przede wszystkich: organizacja administracji publicznej, pomiar realizacji celów oraz problemy specyficzne dla zarządzania zasobami ludzkimi, w tym przede wszystkim problem integracji działań w zakresie długookresowego ZZL oraz integracji ZZL z działaniami z innych zakresów i celami organizacji.

Wiele spośród teoretycznych, skutecznie wykorzystywanych w praktyce sektora przedsiębiorstw rozwiązań z zakresu ZZL nie powinno być stosowanych w administracji publicznej, a możliwość zastosowania pozostałych rozwiązań zależy od decyzji podjętych poza obszarem zarządzania zasobami ludzkimi oraz liczby różnic pomiędzy ukształtowanymi praktykami a stanem pożądanym. Jednocześnie przy ocenie skuteczności poszczególnych rozwiązań konieczne jest uwzględnienie kryteriów niestosowanych w innych niż administracja publiczna organizacjach lub mających dla nich drugorzędne znaczenie.

Głównym celem teoretycznym jest identyfikacja najistotniejszych dylematów, których rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie dla wprowadzenia strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi, oraz wskazanie konsekwencji przyjęcia poszczególnych propozycji teoretycznych do rozwiązywania realnych problemów administracji publicznej w Polsce.

Głównym celem badawczym jest określenie stanu obecnego i najważniejszych problemów zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej w Polsce.

Tak sformułowane cele pozwoliły na koncentrację na następujących problemach:

1. Czym jest administracja publiczna? Co stanowi o jej specyfice? Co jest podstawą ideową działania administracji publicznej w Polsce i na ile stabilne są podstawy jej działania?

2. Jakie są ograniczenia tradycyjnej administracji i zarządzania publicznego? Jakie są konsekwencje sposobu organizacji administracji publicznej dla zarządzania zasobami ludzkimi?

3. Które koncepcje z dorobku teorii zarządzania i strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi mogą być szeroko wykorzystywane w administracji publicznej w Polsce? W jaki sposób można je dostosowywać do potrzeb administracji publicznej?

4. Jaki jest stan obecny zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej w Polsce? Jakie cechy oferty administracji publicznej jako pracodawcy pozwalają na skuteczne przyciągnięcie i utrzymanie pracowników?

Cele badawcze wymusiły zastosowanie komplementarnych strategii badawczych[14]. Strategia empiryczna, dzięki m.in. zastosowaniu wywiadów bezpośrednich, analizy dokumentów organizacyjnych, badań kwestionariuszowych i obserwacji, pozwoliła na zgromadzenie informacji na temat stanu obecnego zarządzania zasobami ludzkimi i prób tworzenia strategii ZZL w administracji publicznej w Polsce. Dla przedstawienia propozycji rozwiązania problemów praktycznych konieczne było zastosowanie strategii konceptualnej.

W niniejszym opracowaniu została podjęta próba weryfikacji prawdziwości następujących twierdzeń:

1) fundamenty ideowe państwa demokratycznego zapewniają administracji publicznej stabilne działanie;

2) zastosowanie mieszanego modelu organizacji administracji publicznej pozwala na wykorzystanie silnych stron modelu biurokratycznego i zarządzania publicznego;

3) rozwiązanie kluczowych problemów strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej nie wymaga opracowywania całkowicie nowych koncepcji teoretycznych, ale adaptacji rozwiązań stosowanych w sektorze przedsiębiorstw;

4) w Polsce przyjęto mieszany model organizacji administracji publicznej, który ewoluuje w kierunku modelu zarządzania publicznego;

5) obecnie stosowane rozwiązania w zakresie ZZL utrudniają przygotowanie i wdrożenie strategii zarządzania zasobami ludzkimi, obejmującej grupę organizacji (urzędów) lub wydzieloną grupę pracowników administracji publicznej (korpus).

Realizacja celów niniejszej pracy wymaga omówienia konsekwencji rozstrzygnięcia kluczowych dla administracji publicznej dylematów. Już samo istnienie administracji publicznej w dzisiejszym kształcie jest efektem tego rodzaju rozstrzygnięcia. Wszelkie działania człowieka mogą być koordynowane przy pomocy mechanizmów w pełni dobrowolnych (rynkowych) lub politycznych – narzucających obywatelom konkretne rozwiązania i ograniczenia. Wielkość i znaczenie administracji publicznej to skutek rozstrzygnięcia tego dylematu na korzyść mechanizmów politycznych w bardzo wielu obszarach. Przy rozstrzyganiu problemu zasad organizacji administracji publicznej także mamy do czynienia z wyborem pomiędzy tradycyjną biurokracją i zarządzaniem publicznym, tj. koncepcją kierowania administracją inspirowaną doświadczeniami sektora przedsiębiorstw. Kolejnym dylematem zasygnalizowanym w niniejszej pracy jest konieczność wyboru modelu zarządzania grupami organizacji wewnątrz administracji publicznej. Stosowanie rozwiązań uniwersalnych w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi lub szczegółowe ich dostosowywanie do potrzeb konkretnych organizacji i ich specyfiki to także istotny dylemat teoretyczny wymagający rozstrzygnięcia. Dylematem jest także decyzja o wzajemnej relacji strategii organizacji i strategii ZZL w administracji publicznej. Na gruncie teorii wybór pomiędzy koncentrowaniem uwagi na kwalifikacjach lub kompetencjach pracowników wydaje się być rozstrzygnięty. Dlatego w pracy omówiono wyłącznie tę drugą koncepcję. Kłopotliwych wyborów dostarcza także samo opracowywanie i wdrażanie strategii. Szczegółowy lub ogólny podział ZZL na funkcje i polityki, podobnie jak podział zadań pomiędzy poszczególnych kluczowych uczestników procesów ZZL, to ważne dla praktyki dylematy. Ostatnie wskazane w niniejszej pracy dylematy dotyczą problemów włączania do strategii ZZL standardów działania i sposobu ich definiowania.

Rolą niniejszej publikacji jest zaproponowanie nie tyle jednego dla całej administracji publicznej zestawu rozstrzygnięć, ile wskazanie na bazie analizy teorii i przeprowadzonych badań kryteriów i konsekwencji podejmowanych decyzji. Rozstrzygnięcie wskazanych powyżej dylematów na gruncie teorii może skutkować wprowadzaniem zmian, które dotyczyć będą setek tysięcy pracowników, ich wynagrodzeń, możliwości rozwoju i innych kluczowych dla życia zawodowego zagadnień. Ewentualne wprowadzenie zaleceń teoretycznych do praktyki także wiąże się z rozstrzygnięciem dylematu: z jednej strony potrzeby zachowania stabilności działania administracji publicznej, a z drugiej strony potrzeby wprowadzania szybkich i względnie trwałych zmian mających na celu poprawę jej efektywności. Niniejsza praca została przygotowana w przekonaniu, że szersze wykorzystanie dorobku teorii zarządzania pozwala na rozwiązanie wielu problemów praktycznych administracji publicznej, jednak nie umożliwia w pełni satysfakcjonującego rozwiązania problemów będących konsekwencją przyjęcia dominującej obecnie interpretacji fundamentalnych dla istnienia państwa idei.

Praca składa się z trzech rozdziałów. Rozdział pierwszy definiuje administrację publiczną jako organizację, wskazując jej zasadnicze cechy. Scharakteryzowano w nim podstawowe dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa idee: demokrację i prawa człowieka, tj. źródło rozstrzygnięcia dylematu dotyczącego wielkości i zakresu wpływu administracji publicznej na życie obywateli. Podjęto próbę oceny ich trwałości jako fundamentu administracji publicznej i, jednocześnie, podstawowego źródła wymagań wobec jej pracowników. Idee te, postrzegane najczęściej jako w dużej mierze niezależne od mechanizmów ekonomicznych, są naturalnymi ograniczeniami dla stosowania dorobku ekonomii i zarządzania w rozwiązywaniu problemów administracji publicznej. W tej części opracowania omówiono także problem granic działania administracji publicznej w postaci obowiązującego prawa, różnorodności podejmowanych przez nią działań i konieczności zapewnienia stabilności jej działania. Rozdział ten zawiera także prezentację założeń teoretycznych funkcjonowania administracji publicznej – tradycyjnej administracji i zarządzania publicznego oraz ich krytykę. Omówiono w nim także modele organizacji administracji publicznej. W rezultacie prowadzonych analiz zaproponowano wykorzystanie dorobku teorii i praktyki działania grup przedsiębiorstw do rozwiązania problemów organizacji administracji publicznej.

Rozdział drugi koncentruje uwagę na specyfice strategicznego zarządzania zasobami ludzkimi. Na podstawie analizy literatury przedmiotu zaproponowano definicję strategii ZZL. Omówiono możliwość wykorzystania teorii zarządzania kompetencjami do rozwiązania problemu integracji strategii organizacji i strategii ZZL. W tej części omówiono dylematy związane ze stosowaniem poszczególnych modeli i elementów strategii ZZL z punktu widzenia potrzeb administracji publicznej, rolę kluczowych uczestników procesów ZZL, a także dylematy standaryzacji procesów i pomiaru sprawności działań w ramach ZZL.

Ostatnia część opracowania poświęcona jest omówieniu wyników zestawu badań przeprowadzonych przez autora w celu identyfikacji obecnego stanu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej w Polsce. Badania obejmowały: analizy obowiązującego prawa oraz istniejących strategii ZZL, badania ankietowe i jakościowe służące identyfikacji potrzeb i problemów w bieżącym zarządzaniu zasobami ludzkimi w organizacjach będących częścią administracji publicznej w Polsce. Podsumowaniem rozdziału trzeciego jest zestawienie specyficznych wymagań administracji publicznej jako pracodawcy wobec pracowników oraz atutów oferty zatrudnienia, które pozwalają jej na pozyskiwanie i utrzymanie pracowników. Rolą tego rodziału jest wskazanie dylematów wynikających z dotychczasowych praktyk i obecnej sytuacji administracji publicznej w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi.

W pracy celowo nie omówiono niektórych podstawowych zagadnień, gdyż uznano, że jest ona adresowana do osób posiadających wiedzę z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi. Pominięto także szczegółowe wyniki prowadzonych badań, opracowania eksperckie i propozycje konkretnych rozwiązań przygotowanych przez autora w trakcie prac nad niniejszą książką. Tego rodzaju materiały w formie podręczników – skryptów zostały zamieszczone na stworzonej przez autora na potrzeby uzupełnienia niniejszej książki stronie internetowej www.gurkl.pl (Główny Urząd do spraw Rozwoju Kapitału Ludzkiego – Projekt Edukacyjny). Zamieszczone tam materiały mogą być traktowane jako załączniki do niniejszej książki.

Rozdział 1Organizacja administracji publicznej

1.1. Fundamenty administracji publicznej

Precyzyjne zdefiniowanie administracji publicznej jest zadaniem stosunkowo trudnym. Najczęściej problemami administracji zajmują się prawnicy i, jak wskazuje J.S. Langrod, pojęcie administracji jest najmniej sprecyzowanym pojęciem w nauce prawa. Zdaniem tego Autora w innych dziedzinach nauk społecznych brak jasności terminu administracji publicznej jest jeszcze większy[15]. Z punktu widzenia złożoności administracja publiczna może być definiowana jako organizacja[16], która składa się z różnorodnych jednostek organizacyjnych skupionych wokół organów, tj. wewnętrznych jednostek organizacyjnych poszczególnych podmiotów prawa, które wyposażone są w uprawnienia wyrażania woli tych podmiotów na podstawie obowiązującego prawa[17]. Poszczególne części administracji „współprzyczyniają się do jej powodzenia”[18]. Można także wskazać, że administracja to „system podmiotów”[19], lub koncentrować uwagę na „organach”[20]. W innym ujęciu można postrzegać administrację publiczną jako system złożony ze zorganizowanych ludzi[21]. Na tej podstawie widać, że administracja może być postrzegana zarówno jako jedna organizacja posiadająca swoje jednostki organizacyjne, jak i jako mniej lub bardziej zintegrowany system jednostek (organizacji lub osób).

Wielu autorów, opracowując definicje administracji publicznej, określa ją przez pryzmat funkcji czy podejmowanych działalności i w ten sposób identyfikuje administrację publiczną jako byt realizujący pewną działalność. Działalność ta może być określana jako „wykonywanie ustaw”[22]. Można także wskazywać kluczowe cechy działalności (np. „planowana i stała”[23]) lub charakter działalności (np. „organizatorska”[24] czy „organizatorska i kierownicza”[25]). Precyzyjne określenie obszaru działania administracji publicznej jest niezwykle trudne. W różnych krajach administracja publiczna jest odpowiedzialna za realizację odmiennych zakresów działań, a precyzyjne określenie, gdzie kończy się domena „rządu i administracji”, a zaczyna domena „społeczeństwa”, wydaje się być problemem, którego nie można rozwiązać poprzez opracowanie „lepszej” definicji[26].

Próbując określić podstawy działania administracji publicznej, opierając się na analizie definicji, można powiedzieć, że administracja publiczna może prowadzić działalność dzięki temu, że jest wyposażona w „kompetencje[27] określone w ustawach”, „działa na podstawie ustaw” lub „w zakresie, w jakim przemawia za tym interes publiczny” (a prawo określa jedynie „ramy i granice działania”), czy wreszcie podstawy do działania mogą dostarczać „potrzeby obywateli wynikające ze współżycia ludzi w społeczeństwie”.

Kolejnym możliwym do zastosowania kryterium analizy jest adresat działań administracji publicznej. B. Wasiutyński uważa, że administracja działa dla „zaspokojenia potrzeb państwa lub innego związku prawa publicznego”[28]. Inni autorzy wskazują, iż odbiorcą usług są „obywatele” (jako jednostki oraz grupy) lub że administracja działa zarówno wobec „podmiotów organizacji państwowej”, jak i „społeczeństwa”.

Powyższa krótka analiza wskazuje wiele rozbieżności w definiowaniu administracji publicznej. Dążąc do możliwie dokładnego określenia, czym jest administracja publiczna, można za S. Wrzoskiem wymienić jej cechy charakterystyczne, którymi są:

1) odwoływanie się do autorytetu państwa[29]:

– działa w interesie publicznym („dobro wspólne”),

– działa na rachunek państwa lub podmiotu, któremu państwo przekazało część swojej władzy,

– może odwoływać się do przymusu państwowego,

– działa bezosobowo (decyzje podejmuje organ administracji, a nie osoba);

2) ściśle ograniczone granice i określone metody działania:

– działa na podstawie prawa i w granicach przez nie określonych;

3) stabilność i wyłączność działania:

– działa w sposób ciągły i stabilny,

– opiera się na zawodowym personelu,

– działa jak monopolista (ma wyłączność na realizację powierzonych jej zadań)[30].

Podstawą funkcjonowania administracji publicznej jest zatem założenie istnienia wspólnego interesu publicznego oraz konieczność istnienia państwa, które działa dla „dobra wspólnego”. Nie występuje ona we własnym imieniu, lecz jest narzędziem w rękach państwa, któremu przekazano część władzy. Pracownicy administracji publicznej nie posiadają władzy jako osoby, dysponują władzą, która została im przekazana przez państwo. W związku z tym nie mogą podejmować osobistych decyzji, lecz jedynie decyzje w imieniu państwa. Oznacza to, że decyzje podejmuje „organ” państwa, a nie osoba pełniąca określone obowiązki.

Na podstawie powyższych ustaleń na potrzeby niniejszej pracy przyjęto następującą definicję:

Administracja publiczna jest organizacją złożoną z ludzi zorganizowanych wokół powiązanych ze sobą organów, utworzoną i wyposażoną na mocy prawa w uprawnienia, obowiązki i ograniczenia do działania, prowadzącą stałą działalność przejętą przez państwo jako służącą interesowi publicznemu.

Przyjęcie powyższej definicji oznacza, że administracja publiczna może być traktowana jako jedna organizacja, złożona z innych organizacji, a w konsekwencji z ludzi wyposażonych w niezbędne narzędzia i działających na podstawie i w ramach określonych przez obowiązujące prawo. Różne podmioty tworzące administrację publiczną mogą być ze sobą powiązane zarówno hierarchicznie, jak i poziomo. Oznacza to, że w administracji publicznej występują podmioty nadrzędne i podrzędne oraz podmioty współpracujące. Podstawą jej działania jest obowiązujące prawo, które jest źródłem obowiązków i ograniczeń. Administracja publiczna zapewnia stabilne funkcjonowanie państwa. Celem jej działania jest służenie interesowi publicznemu. W zaproponowanej definicji celowo pominięto próbę szczegółowego określenia przedmiotu działania administracji publicznej. Wynika to przede wszystkim z faktu „płynności i historycznej zmienności” znaczenia pojęcia „dobro wspólne” i „interes publiczny”[31] oraz tendencji do stałego wzrostu prawa administracyjnego, przez co staje się ono coraz bardziej niejednoznaczne[32]. Efektem tej niejednoznaczności jest brak kodyfikacji administracyjnego prawa materialnego, które jest prawem otwartym (nie ma ściśle określonego zakresu rzeczowego), dynamicznym i wewnętrznie zróżnicowanym[33]. Jednocześnie wielu autorów zauważa ten problem, postulując opracowanie nowych definicji zadań i domeny państwa[34]. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że widoczny jest w pełni jeden z podstawowych problemów administracji publicznej – trudność określenia domeny jej działania.

Korzystanie z dorobku przedsiębiorstw w obszarze ZZL jest konieczne wobec niebudzących wątpliwości sukcesów przedsiębiorstw w tym zakresie. Znaczący zakres podobieństw pomiędzy organizacjami publicznymi i komercyjnymi w pełni upoważnia do poszukiwania tego rodzaju możliwości, jednak konieczne jest także uwzględnianie znaczących różnic, które wynikają z podstawowych założeń będących podstawą funkcjonowania administracji publicznej.

1.1.1. Kluczowe idee administracji publicznej

Administracja publiczna jest powszechnie krytykowana. Trafne wydaje się następujące spostrzeżenie: „Obywatele nie są dzisiaj zadowoleni ze swojego państwa. Dzieje się tak właściwie wszędzie, nie tylko w Polsce. Tych niezadowolonych jest coraz więcej. Ich gniew obraca się zwykle głównie przeciw rządowi i jego administracji”[35]. Zauważane przez obywateli problemy mogą być rozwiązywane przy pomocy dorobku nauki, w tym nauk o zarządzaniu. Dotyczy to jednak wyłącznie tych problemów, które nie są pochodną przyjętych założeń fundamentalnych dla państwa. W sytuacji gdy źródłem problemów są założenia ideologiczne istnienia demokratycznego państwa prawa, dorobek nauk o zarządzaniu może być pomocny jedynie w ograniczonym zakresie[36]. Należy także założyć, że wykorzystując w prawidłowy sposób dorobek teorii zarządzania, ale przyjmując wadliwe założenia ideowe, należy spodziewać się, że ostateczne rezultaty będą niezgodne z oczekiwaniami. Mówiąc inaczej − administracja publiczna dzięki zastosowaniu dorobku zarządzania może coraz sprawniej robić rzeczy „złe”.

Każda organizacja podejmuje działania, które mają zapewnić jej przetrwanie i dalszy rozwój. Zgadzając się generalnie z opinią, że instytucje publiczne na ogół są trwałe[37], należy wskazać, że ich przetrwanie zależy od trwałości głównych idei, na których są zasadzone.

Określenie istoty administracji publicznej, jej podstaw – głównych idei, na których oparte jest jej funkcjonowanie, może pozwolić na wskazanie zarówno ograniczeń dla usprawnień, jakie mogą być proponowane w oparciu o dorobek nauk o zarządzaniu, jak i ocenić rzeczywistą trwałość fundamentów administracji publicznej.

Można powiedzieć, że administracja publiczna została ustanowiona na trzech głównych fundamentach nowoczesnego państwa:

1) ideologii demokracji, co oznacza, że państwo swoją władzę opiera na decyzji większości obywateli;

2) ideologii społeczeństwa obywatelskiego;

3) ideologii praw człowieka[38], co oznacza, że człowiek posiada pewne prawa, które ograniczają aktywność państwa i administracji publicznej oraz wskazują na zobowiązania, jakie ma państwo wobec obywateli.

Idee te wzajemnie się uzupełniają. Na potrzeby syntetycznej analizy można skoncentrować się na dwóch najistotniejszych założeniach. Po pierwsze, większość obywateli jest uprawniona do narzucania pozostałym swojej woli. Po drugie, każdy obywatel ma swoje prawa, które bezwzględnie muszą być respektowane. Z przyjętych założeń może wynikać szereg problemów związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, których satysfakcjonujące rozwiązanie nie jest możliwe przy pomocy dorobku nauk o zarządzaniu, dlatego konieczne jest krótkie przedstawienie przynajmniej wybranych argumentów krytycznych wobec fundamentalnych założeń, na bazie których działa administracja publiczna.

1.1.1.1. Demokracja jako podstawa ideologiczna administracji publicznej

Idea demokracji ma swój rodowód w starożytnej Grecji. Pisał o niej Platon, a Arystoteles umieścił demokrację w swojej klasyfikacji ustrojów[39], wskazując, że ma ona na względzie dobro ubogich i nie troszczy się o dobro ogółu.

Obecnie najczęściej cytowaną opinią na temat demokracji jest zdanie Winstona Churchilla: „demokracja jest najgorszą formą rządu, jeśli nie liczyć wszystkich innych form, których próbowano od czasu do czasu”.

Z punktu widzenia nauk ekonomicznych krytyka demokracji może dotyczyć takich aspektów jej funkcjonowania, jak m.in.: wysoki koszt tego ustroju w porównaniu z innymi możliwościami, osłabienie preferencji czasowej, tj. skłonności obywateli do akumulacji kapitału[40], czy niegospodarność w wykorzystaniu środków wynikająca z braku własności państwa i zastąpienia jej „czasowym użytkowaniem urzędu”. Z punktu widzenia zarządzania, a przede wszystkim zarządzania strategicznego, głównym problemem może być z góry określony i zazwyczaj krótki okres sprawowania kontroli nad państwem. Wynika on z bezwzględnej konieczności poddania rządzących ostatecznej kontroli w postaci wyborów i możliwości zmiany rządzących bez użycia siły. Wykorzystanie dorobku teorii zarządzania strategicznego może w pewnym zakresie stanowić odpowiedź na potrzebę długookresowego spojrzenia na problemy państwa pomimo niepewności związanej z wynikami demokratycznych wyborów.

Zobowiązania obywateli wobec państwa demokratycznego i jego administracji wynikają z akceptacji koncepcji „umowy społecznej”, której istotą jest następujące wyznanie: „każdy z nas wspólnie oddaje swoją osobę i całą swą potęgę pod naczelne kierownictwo woli powszechnej i traktujemy każdego członka jak niepodzielną część całości”[41]. Aby umowa społeczna nie była jedynie „pustą formułą”, musi istnieć możliwość zastosowania przymusu wobec stawiającego opór obywatela. Zdaniem J.J. Rousseau jest to „tylko to, że będzie zmuszony do wolności”[42]. Jednocześnie „umowa społeczna” nie posiada cech typowych dla zwykłej umowy, m.in. niemożliwe jest precyzyjne określenie, kto ją zawiera ani kto ma ustalić tryb jej przyjęcia. Dlatego można uznać, że potencjalne odwołanie się administracji publicznej do przemocy w imieniu państwa może nie mieć wystarczająco silnej legitymacji. Namacalną emanacją istnienia „umowy społecznej” jest zazwyczaj konstytucja, chociaż przykład Wielkiej Brytanii wskazuje, że funkcjonowanie demokracji parlamentarnej nie musi być oparte na zapisach konstytucji. Wiążąca moc konstytucji wobec obywateli może być stosunkowo łatwo podważona, np. poprzez wskazanie braku możliwości zaciągania wiążących zobowiązań przez obywateli głosujących za uchwaleniem konstytucji wobec ich potomków[43].

Powyżej zasygnalizowane problemy demokracji nie wyczerpują bogatej listy argumentów, których siła może ograniczyć autorytet demokratycznego państwa i tym samym rzeczywiste możliwości działania administracji publicznej. W tym miejscu warto podkreślić, że dotyczą one nie tylko możliwości działania administracji publicznej, ale znacznie poważniejszej kwestii, jaką jest dający się podważyć sposób ustalania celów istnienia państwa i dopiero w konsekwencji celów, jakie ma ono osiągnąć dzięki administracji publicznej.

Innym problemem jest fakt, że administracja publiczna musi liczyć się nie tylko z oczekiwaniem realizacji celów, których wykonanie nie jest możliwe (za to zgodne z opinią obywateli o potrzebie ich realizacji), ale także z koniecznością realizacji celów, które mogą być szkodliwe przynajmniej dla części obywateli. Oznacza to, że część celów postawionych przez obywateli administracji publicznej z konieczności nie zostanie zrealizowana, a realizacja innych może przynieść obywatelom straty.

Ostatecznej oceny demokracji mogą dostarczyć zarówno obserwacje frekwencji w wyborach, jak i wyniki badań naukowych. W warunkach polskich za sukces można uznać przekroczenie progu 50% uprawnionych uczestniczących w głosowaniu[44].

Jak wskazuje A.J. Dębicka, wyniki badań potwierdzają „dramatyczną utratę zaufania do instytucji demokratycznych”[45]. Wśród interesujących informacji podanych przez tę Autorkę na szczególną uwagę z punktu widzenia próby określenia trwałości fundamentów administracji publicznej zasługuje odpowiedź na pytanie, czy władza w państwie ma legitymację obywateli będącą wynikiem demokratycznych wyborów. Aż 70% obywateli państw Europy Środkowej i Wschodniej wskazała odpowiedź negatywną[46].

1.1.1.2. Prawa człowieka jak podstawa ideologiczna administracji publicznej

Wprowadzenie demokratycznych procedur nie jest ostatecznym celem, stanowi ono jedynie narzędzie do realizacji ideologii praw człowieka. W sytuacji, gdyby narzędzie to wpadło w niepowołane ręce, na podstawie praw człowieka można je zawiesić lub odrzucić[47].

Prawa człowieka mogą podlegać analizie z wielu punktów widzenia i mają bardziej moralną niż prawną naturę[48]. Wobec ogromnej liczby interpretacji znaczenia praw człowieka i ich zakresu w praktyce istnieją dwie drogi określenia uniwersalnych praw człowieka. Pierwsza z nich zakłada wyodrębnienie tych elementów, które są wspólne dla różnych interpretacji. Druga droga to określenie „tego, co jest «bezsprzecznie» złe”[49]. Dla niniejszej pracy najistotniejsze są: zakres konieczności, w jakim państwo zmuszone jest do stosowania praw człowieka, ich realna „siła” oraz zakres praw człowieka.

W pierwszej kolejności należy określić, na ile państwo zobligowane jest do przestrzegania praw człowieka. Od lat 40. XX w. można było śledzić „żywiołowy rozwój międzynarodowej ochrony praw człowieka. Od tamtego czasu przyjęto około stu różnych konwencji, protokołów i innych ważnych dokumentów (…). Stosunkowo najłatwiej (…) dochodzi do stanowienia prawa, czyli pozytywizacji i normatywizacji praw”[50]. Można oczekiwać dalszego wzrostu liczby aktów prawnych i prób ich wprowadzania, który podyktowany jest m.in. przekonaniem, że „postęp” w obszarze praw człowieka może być utożsamiony z ich poszerzaniem.

Prawa człowieka mają coraz silniejsze umocowanie w prawie międzynarodowym tworzonym po drugiej wojnie światowej. Karta Narodów Zjednoczonych, podpisana dnia 26 czerwca 1945 r. w San Francisco, stanowiąca quasi-konstytucję międzynarodową, zawiera wyraźne wskazania dotyczące konieczności zapewnienia „poszanowania i przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich”[51]. Karta Narodów zobowiązuje do zapewnienia przestrzegania zasad Karty nie tylko państwa należące do ONZ, ale także państwa nienależące do tej organizacji. W 1966 r. uchwalono następujące umowy międzynarodowe:

1) Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych[52],

2) Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych[53].

Obecnie stronami pierwszego z nich jest 160, a drugiego 167 państw, w tym Polska[54]. Pakty te zawierają katalogi praw chronionych. Poza tymi aktami prawa międzynarodowego występuje szereg innych ustaleń zobowiązujących państwa do przestrzegania praw człowieka specjalnych, tj. dotyczących konkretnych kwestii, np. praw dzieci oraz ustaleń regionalnych, czyli dotyczących konkretnych regionów, np. Europy[55]. Za M. Balcerzakiem można powiedzieć, że „efektywność systemów ochrony praw człowieka zależy w dużej mierze od tego, jak skuteczne są procedury implementacji i kontroli wykonywania zobowiązań przez państwa”[56], dlatego do zapewniania przestrzegania praw człowieka powołano szereg instytucji odpowiedzialnych za nadzór nad działaniami państw w tym zakresie. Sposób i szybkość rozstrzygania spraw, w których Polska była stroną, pozwala na pozytywną ocenę skuteczności działania międzynarodowych trybunałów praw człowieka.

Po pozytywnym ocenieniu skuteczności systemu zapewnienia przestrzegania praw człowieka można przystąpić do syntetycznej analizy ich zakresu. Pojęcie praw człowieka opiera się na trzech tezach:

1) każda władza jest ograniczona,

2) każda jednostka posiada sferę autonomii,

3) każda jednostka może się domagać od państwa ochrony jej praw[57].

Prawa człowieka regulują zatem stosunki między jednostką a państwem, zaś obywatel może domagać się od państwa ochrony jego praw zarówno w relacjach obywatel–państwo, jak i w stosunkach ze współobywatelami.

Idea „naturalnych wolności” wywodzi się z oświecenia i, w porównaniu z koncepcją wyznaczania jednostce miejsca w społeczeństwie w systemie feudalnym, była koncepcją rewolucyjną[58]. Zagadnieniami praw naturalnych zajmowali się m.in. John Locke (który sformułował prawo zachowania życia, wolności i mienia[59]) czy Johan Stuart Mill[60]. W 1789 r. we Francji uchwalono Deklarację Praw Człowieka i Obywatela, która zawierała gwarancję ustalenia granic w ingerencji państwa[61]. Klasyczna koncepcja praw człowieka obejmowała ograniczoną liczbę praw dotyczących fizycznej egzystencji i ograniczających ingerencję państwa w życie jednostki. Ważną cechą praw człowieka był negatywny status tych praw i podkreślanie autonomii pewnej sfery życia jednostki wobec państwa oraz brak powinności państwa w zakresie kształtowania warunków życia społecznego i ekonomicznego[62]. Tradycyjne prawa człowieka zostały w późniejszym okresie rozszerzone o całkowicie nową kategorię – drugą generację praw człowieka – „prawa – uprawnienia”[63]. Oznaczało to rozszerzenie praw politycznych i obywatelskich o prawa ekonomiczne, socjalne i kulturowe. Przy kodyfikowaniu praw człowieka na poziomie międzynarodowym po drugiej wojnie światowej szczególną aktywnością w zakresie postulowania ich wprowadzenia wykazały się kraje socjalistyczne, a zwłaszcza ZSRR[64]. Wprowadzenie „praw – uprawnień” skutkuje tym, że państwo i jego administracja nie mogą ograniczyć się do gwarantowania wolności obywateli, ale powinny ingerować w ich życie. Prawa człowieka straciły swój negatywny charakter i dla umożliwienia realizacji pełni praw człowieka konieczne było zwrócenie uwagi nie tylko na swobody i prawa, ale także uprawnienia obywateli, które wymagają dostarczenia środków do ich realizacji. Prawa człowieka drugiej generacji można nazwać w odróżnieniu od praw pierwszej generacji „prawami drogimi”. Oznacza to, że obywatele obok swobód, których zapewnienie jest stosunkowo tanie, muszą także mieć obowiązki wobec państwa i społeczeństwa[65]. Administracja publiczna odpowiada zatem, z jednej strony − za dostarczenie obywatelom szerokiego zakresu usług, a z drugiej strony − za zapewnienie ich finansowania, co prowadzi do zwiększenia zatrudnienia w administracji publicznej[66].

Trzecia generacja praw człowieka wprowadza kolejne prawa, tym razem dotyczące praw ludów wobec wspólnoty międzynarodowej, i akcentuje zasadę suwerenności, ograniczając, tym samym prawo do nieposłuszeństwa obywateli, w razie wyczerpania innych dróg dochodzenia swoich praw, jak skarga czy pozew sądowy[67], co ma istotny wpływ na stabilność administracji publicznej.

Prawa człowieka drugiej generacji wbrew opinii wielu ekspertów nie są jedynie uzupełnieniem klasycznych praw człowieka, prowadzą bowiem do zasadniczej zmiany sposobu postrzegania obywatela i roli państwa w jego życiu. Nakładają także na administrację publiczną liczne obowiązki i przyczyniają się do wzrostu jej znaczenia. Wspieranie konkretnych obywateli w codziennym życiu wymaga bardziej szczegółowego poznania ich potrzeb i nie może być oparte wyłącznie na ogólnie sformułowanych negatywnych zasadach.

Uznanie drugiej generacji praw człowieka jest równoznaczne z wprowadzeniem dwóch typów usług publicznych, za które świadczenie odpowiadają:

1) instytucje publiczne sensu stricto, zapewniające „klasyczne” dobra publiczne, m.in.: instytucje wojskowe, policyjne, administracja państwowa i samorządowa;

2) instytucje publiczne sensu largo, zapewniające np. usługi edukacyjne, usługi w zakresie ochrony zdrowia, usługi sportowe, biblioteki[68].

Instytucje te konkurują ze sobą o środki, które zawsze będą ograniczone, a ich usługi adresowane są do różnych osób. Oznacza to, że różne grupy obywateli mogą domagać się realizacji odmiennych praw, przy czym zapewnienie realizacji drugiej generacji praw człowieka musi stać w sprzeczności z zapewnieniem realizacji tych praw pierwszej generacji, przynajmniej w pewnym zakresie. Mówiąc inaczej, „prawa – uprawnienia” nie mogą być zapewnione bez naruszania „praw – wolności od ingerencji”. Administracja publiczna stoi przed problemem. Jej zadaniem jest jednoczesna realizacja obu koncepcji i, jak się wydaje, narażona jest na uzasadnioną krytykę w przypadku podjęcia każdego działania, gdyż jej aktywność może być interpretowana jednocześnie jako nadmierna ingerencja w życie obywateli i jako niewystarczające wywiązanie się z zadań państwa. Przy braku ściśle określonych standardów powoduje to także problem rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy nastawieniem na maksymalizowanie jakości usług i dążeniem do oszczędnego gospodarowania środkami finansowymi[69].

Koncepcja praw człowieka drugiej generacji wzbudzała znaczące kontrowersje, w tym negatywne opinie wielu ekonomistów. A.F. Hayek zwracał uwagę m.in. na fakt, że jeśli człowiek ma mieć „prawo do pracy”, wyjaśnienia wymaga to, kto powinien stwierdzić, czy przed konkretną osobą otworzyła się możliwość zatrudnienia[70]. Realizacja tego rodzaju zadań spada na administrację publiczną, a wykonanie ich w sposób w pełni satysfakcjonujący każdego obywatela lub przynajmniej ich większość, wydaje się trudne lub wręcz niemożliwe. Wprowadzanie nowej generacji praw człowieka związane jest z koncentracją na widocznych, krótkookresowych efektach podejmowanych działań z jednoczesnym pominięciem długookresowych i „niewidocznych” efektów i w ten sposób prawo zamiast ograniczać nieprawości, może je powodować[71]. Próbując rozwiązać problem fundamentu dla funkcjonowania społeczeństw, M. Rothbard stwierdza, że prawa człowieka mogą być definiowane w prosty, „negatywny” sposób, przy pomocy „aksjomatu nieagresji”, zgodnie z którym: „żaden człowiek ani grupa ludzi nie ma prawa do agresji skierowanej przeciwko osobie lub własności innego człowieka”[72]. Agresja to zainicjowanie lub groźbą użycia przemocy i działań pokrewnych (np. oszustwo) przeciwko osobie lub własności innego człowieka.

Krytyką praw człowieka zajmują się nie tylko przedstawiciele klasycznej myśli liberalnej. Idea ta jest także krytykowana z pozycji tradycyjnej nauki Kościoła katolickiego, konserwatyzmu, totalitaryzmu oraz socjaldemokratyzmu czy mniejszości (np. seksualnych)[73]. Prawa człowieka są krytykowane zarówno w związku ze „zbyt małym”, jak i ze „zbyt dużym” zasięgiem ingerencji w życie człowieka. Szansa zatrzymania rozwoju lub wycofania się z konieczności realizacji „praw – uprawnień” wydaje się niewielka. W zakresie praw człowieka można wskazać trzy trendy:

1) przechodzenie od praw indywidualnych i absolutnych do praw człowieka, który obok praw ma także obowiązki;

2) przechodzenie od negatywnego statusu jednostki wobec państwa do sytuacji, w której jednostka zdobywa wiele uprawnień i może domagać się licznych świadczeń, których katalog ulega rozszerzeniu;

3) uznawanie uprawnień prawa międzynarodowego do ochrony praw jednostki i grup ludzkich[74].

Obecnie funkcjonujące państwa uznawane za nowoczesne najczęściej przyjmują mechanizmy demokratyczne i deklarują przestrzeganie praw człowieka, poprzez podpisanie międzynarodowych konwencji i tworzenie własnego prawa na bazie tych konwencji (w tym ich cytowania w konstytucjach). Sposób nadzoru nad przestrzeganiem praw człowieka można uznać za skuteczny, a jednocześnie ich zakres rodzi niedające się rozwiązać problemy dla administracji publicznej. Naraża ją na wielostronne ataki poszczególnych grup obywateli różnie interpretujących swoje uprawnienia. Administracja publiczna i państwo muszą liczyć się z ryzykiem powstania i zademonstrowania niezadowolenia u kluczowej dla funkcjonowania państwa grupy obywateli – płatników podatków netto, tj. osób odpowiedzialnych z mocy prawa za finansowanie uprawnień innych osób. Warto wskazać, że ta grupa osób pokrywa się w znaczącej mierze z osobami, które nie podlegają „pozytywnej dyskryminacji” (czyli są obiektywnie dyskryminowane) i których obiektywne zapotrzebowanie na usługi państwa, a w szczególności usługi wynikające z drugiej, „drogiej” generacji praw człowieka jest mniejsze niż innych obywateli.

Należy pamiętać, że pomimo wielkiego wysiłku państw podstawowe idee, na których są one zbudowane, bywają często podważane, a wielu argumentom trudno jest odmówić szczegółowego, logicznego i przekonującego opracowania. Autorytet idei demokracji i praw człowieka wydaje się stosunkowo silną podstawą działania administracji publicznej. Jednak wobec możliwości negowania tych idei administracja publiczna nie może koncentrować się wyłącznie na realizacji prawa. Autorytetu nie można zdobyć raz na zawsze, a osiągnięty poziom, zwłaszcza gdy jest wysoki, jest jednocześnie zobowiązaniem do dalszego doskonalenia[75]. Dlatego koniecznością jest wzmacnianie przez administrację publiczną autorytetu państwa i idei, na których jest ono ufundowane. W ten sposób administracja publiczna może zapewniać własną trwałość i jednocześnie wywiązać się z zadania utrzymania stabilności państwa. Wniosek ten ma fundamentalne znaczenie dla tworzenia strategii zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej, oznacza bowiem, że powinna ona uwzględniać, a nawet promować, konkretne etyczne wartości stanowiące nie tylko wytyczne dla podejmowania decyzji w zakresie ZZL, ale szerzej rozpowszechniające idee państwa, którego narzędziem jest administracja publiczna.

Wykorzystanie doświadczeń praktycznych i teorii zarządzania może pomóc w budowie organizacji, precyzowaniu celów, doborze optymalnych metod ich realizacji, kształtowaniu kompetencji osób odpowiedzialnych za realizację zadań itp. Jednocześnie ustalone kierunki działania demokratycznego państwa prawa wynikające z jego istoty pozostają poza domeną nauk o zarządzaniu. Usprawnianiu na gruncie nauk o zarządzaniu mogą podlegać zatem przede wszystkim sposoby realizacji zadań administracji publicznej, a wpływ tych nauk na sposób ustalania kierunków działania administracji publicznej jest w najlepszym przypadku odległy. Istnieją liczne możliwości analizowania działania państwa z punktu widzenia teorii zarządzania, w tym teorii zarządzania zasobami ludzkimi. Dotyczy to nie tylko wewnętrznego funkcjonowania administracji publicznej, ale także w analizy usług świadczonych przez administrację publiczną i konsekwencji ich wprowadzania dla obywateli. Przykładem może być analiza systemu podatkowego jako systemu motywacyjnego (demotywacyjnego) czy analiza funkcjonowania różnego typu transferów jako systemu wynagradzania adresowanego do wybranych grup społecznych. Przy pomocy teorii motywacji łatwo można przewidzieć ostateczne rezultaty wielu aktywności państwa, jednak wyniki tego rodzaju analiz nie muszą być brane pod uwagę. Zwłaszcza dotyczy to sytuacji, gdy łatwo dostrzegalne patologie są bezpośrednią konsekwencją wdrażania w praktyce praw człowieka.

1.1.2. Określone granice działania i zróżnicowane zadania administracji publicznej

Zadaniem administracji publicznej jest zapewnienie funkcjonowania państwa i przestrzegania praw człowieka. Może ona odwoływać się do siły fizycznej w sytuacji, gdy napotka opór. Aby zapobiec nadużywaniu przymusu państwowego i zapewnić realizację pierwszej generacji praw człowieka, administracja publiczna musi działać na podstawie prawa i w jego granicach. W tej sferze nie może obowiązywać zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone”, gdyż w takim przypadku łatwo mogłoby dojść do nadmiernego wzrostu znaczenia jej pracowników kosztem wolności obywateli. Każde działanie administracji publicznej musi mieć zatem oparcie w obowiązującym prawie, czyli aby podjąć działania, musi ona opierać się na obowiązujących w chwili ich realizacji prawnych wytycznych. Realizując ten postulat, dosłownie każdy pracownik administracji publicznej musiałby dysponować szczegółową instrukcją prawną dotyczącą sposobu wykonania każdego procesu, jaki miałby realizować, działając „na rachunek państwa”. Tego rodzaju wytyczne mogą powstać wyłącznie w sytuacji, gdy dotyczą zasad podejmowania działań oraz ściśle określonych, możliwych do zmierzenia i obiektywnych kryteriów, jakie muszą być brane pod uwagę w procesie podejmowania decyzji. Co więcej, zasady takie musiałyby dotyczyć wąskiego zakresu spraw, jakimi zajmuje się administracja publiczna, gdyż w innym przypadku byłyby one zbyt skomplikowane, aby mogły być zastosowane w praktyce. Tego rodzaju zasady wprowadzałyby zupełny automatyzm podejmowania decyzji. Stworzyłyby możliwość pełnego lub niemal pełnego oparcia funkcjonowania administracji publicznej na systemach informatycznych, dokonujących precyzyjnej oceny sytuacji na podstawie przekazanych danych i automatycznie podejmujących decyzje. Jednak wobec ogromu spraw, jakimi obecnie zajmuje się administracja publiczna, realizując prawa człowieka drugiej generacji, opracowanie szczegółowych, określonych prawem i jednoznacznych zasad nie jest możliwe lub w najlepszym przypadku jest bardzo skomplikowane.

Działanie administracji publicznej jest regulowane prawem, co oznacza, że w ten sposób normowane są zarówno działania administracji wobec otoczenia („prawo zewnętrzne”), jak i prawa dotyczącego struktury, zakresu działań, funkcje kontroli itp. administracji publicznej („prawo wewnętrzne”). Jak twierdzą B. Kudrycka i M. Dębicki, „instrumenty kontroli prawnej (…) są zbyt wąskie i mają ograniczoną skuteczność”[76]. W związku z tym musi istnieć pewien zakres celowo pozostawionej swobody[77] w działaniu administracji publicznej, będący odpowiedzią na złożoność problemów, z jakimi się ona spotyka.

Administracja publiczna jest organizacją skomplikowaną i złożoną. Musi ona być dzielona na elementy składowe. Wśród przyczyn podziału administracji na jednostki można wymienić przyczyny:

– funkcjonalne – wynikające z różnych, niezbędnych do wykonywania zadań kompetencji – uprawnień,

– organizacyjne,

– finansowe,

– terytorialne[78].

Dla ilustracji różnorodności funkcjonalnej administracji publicznej można wskazać, na przykładzie administracji rządowej, że w 2009 r. w Polsce istniało 17 ministerstw. Ustawa o działach administracji rządowej[79] wskazuje 28 działów administracji rządowej, a Prezes Rady Ministrów na bazie posiadanych uprawnień może kształtować ich liczbę, łącząc poszczególne działy[80]. Prezes