Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym - Helena Szewczyk - ebook

Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym ebook

Helena Szewczyk

0,0
79,00 zł

lub
Opis

Książka zawiera omówienie wszystkich najważniejszych zagadnień dotyczących stosunków pracy w samorządzie terytorialnym, w tym m.in.: stron stosunku pracy, nawiązania, zmiany, ustania i treści stosunku pracy, rozstrzygania sporów o roszczenia ze stosunku pracy. W opracowaniu przedstawiono istotne wątpliwości interpretacyjne związane ze stosowaniem w tym zakresie przepisów prawnych oraz zaproponowano rozstrzygnięcie tych wątpliwości na podstawie obszernej literatury prawniczej oraz bogatego orzecznictwa sądowego. Praca zawiera także analizę problematyki dotyczącej zbiorowego prawa pracy w samorządzie terytorialnym. Publikacja przeznaczona jest dla sędziów, adwokatów, radców prawnych, pracowników działów kadr, członków związków zawodowych, pracowników samorządowych, inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy. Zainteresuje także przedstawicieli nauki i studentów wydziałów prawa, administracji, zarządzania oraz ekonomii.

Ebooka przeczytasz w aplikacjach Legimi lub dowolnej aplikacji obsługującej format:

EPUB
PDF

Liczba stron: 841




zakupiono w sklepie:

Legimi

identyfikator transakcji:

6123594

znak wodny:

Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym

Helena Szewczyk

Stan prawny na 1 marca 2012 r.
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.

Pamięci mojego Dziadka Stanisława B. – działacza samorządowego oraz społecznego w Małopolsce w okresie międzywojennym

Wykaz skrótów

1. Akty prawne

EKS – Europejska Karta Społeczna, sporządzona w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.)

EKSL – Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.)

k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

k.k. – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

konwencja MOP nr 151 – Konwencja MOP nr 151 dotycząca ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej, przyjęta w Genewie dnia 27 czerwca 1978 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78)

konwencja MOP nr 98 – Konwencja MOP nr 98 dotycząca stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych, przyjęta w Genewie dnia 1 lipca 1949 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 126)

k.p. – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.)

k.p.c. – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)

k.p.k. – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.)

k.w. – ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.)

r.w.p.s. – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm., rozporządzenie płacowe)

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47)

TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana Dz. Urz. WE C 340 z 10.11.1997, s. 3)

u.d.i.p. – ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.)

u.d.w.r. – ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 z późn. zm.)

u.f.p. – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)

u.g.k. – ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236)

u.p.s. – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm., pragmatyka samorządowa)

u.p.s. z 1990 r. – ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm., pragmatyka samorządowa z 1990 r.)

u.r.s.z. – ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 z późn. zm.)

u.s.g. – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

u.s.p. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

ustawa antykorupcyjna – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.)

u.s.w. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)

u.z.z. – ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.)

2. Czasopisma i oficjalne publikatory

Apel.-W-wa – Apelacja. Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Warszawie

Dz. U. Śl. – Dziennik Ustaw Śląskich

Dz. Urz. Woj. Dolnośl. – Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego

Dz. Urz. Woj. Podl. – Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego

Dz. Urz. Woj. Śl. – Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego

Dz. Urz. WUG – Dziennik Urzędowy Wyższego Urzędu Górniczego

FK – Finanse Komunalne

GSP – Gdańskie Studia Prawnicze

GSP-Prz.Orz. – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa

M. Praw. – Monitor Prawniczy

M.P.Pr. – Monitor Prawa Pracy

NP – Nowe Prawo

NZS – Nowe Zeszyty Samorządowe

ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych

OSA – Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych

OSNCK – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Izby Karnej

OSNKW – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa

OSNP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich

OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A

OwSS – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

PiP – Państwo i Prawo

PiZS – Praca i Zabezpieczenie Społeczne

PiŻ – Prawo i Życie

Prok. i Pr. – Prokuratura i Prawo

Pr. Pracy – Prawo Pracy

PS – Przegląd Sądowy

RPEiS – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

Sam. Teryt. – Samorząd Terytorialny

St. Praw. – Studia Prawnicze

St. Pr.-Ek. – Studia Prawno-Ekonomiczne

3. Inne

ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej)

MOP – Międzynarodowa Organizacja Pracy

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

SN – Sąd Najwyższy

TK – Trybunał Konstytucyjny

Wstęp

Zagadnienie zatrudnienia osób w samorządzie terytorialnym zasługuje na szczególną uwagę ze względu na swą społeczną doniosłość. Reforma kadr administracji publicznej spowodowana została koniecznością uwzględnienia skutków zachodzących przemian społeczno-ekonomicznych w naszym kraju w warunkach transformacji ustroju. Wejście w życie pragmatyki samorządowej było związane z dążeniem do zapewnienia kadr pracowniczych, które w sposób fachowy i kompetentny będą realizować zadania państwa oraz społeczności lokalnych. Ma to znaczenie zwłaszcza po wejściu Polski do Unii Europejskiej. Osoby zatrudnione w administracji publicznej powinny bowiem być zdolne do stosowania prawa wspólnotowego oraz skutecznego działania w zakresie wykonywania zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii.

W społecznej dyskusji nad przyszłym kształtem służby publicznej ostatecznie opowiedziano się za zawodowym statusem wykwalifikowanych pracowników samorządowych, dzięki którym zadania państwa będą efektywnie realizowane. Z tego punktu widzenia kwestią szczególnie ważną dla prawidłowego funkcjonowania samorządu terytorialnego jest właściwe unormowanie statusu prawnego osób zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych.

Podejmując analizę problematyki statusu prawnego pracowników samorządowych, należy zdawać sobie sprawę ze złożoności i obszerności przedstawianej materii ustawowej. W pracy starano się ukazać aktualną sytuację prawną pracowników samorządowych w oparciu o dorobek polskiej literatury prawniczej i orzecznictwa, a także doświadczenia praktyczne. Praca ta nie mogła jednak wyczerpać i nie wyczerpuje całości tej bogatej problematyki. Przedstawiono w niej jedynie kwestie związane ze specyfiką pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Jej celem jest bowiem naświetlenie wielu zagadnień związanych ze szczególnym rodzajem pracy w samorządzie terytorialnym.

Kwestie te trudno poddają się analizie jurydycznej, a prawna regulacja statusu prawnego osób zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych jest nadal niedoskonała i budzi liczne wątpliwości w procesie stosowania prawa.

W pracy dokonano interpretacji licznych przepisów prawnych, które są źródłem rozbieżnej wykładni oraz podjęto próbę rozwiązania wielu problemów praktycznych.

Zostały w niej natomiast świadomie pominięte kwestie regulowane przepisami powszechnego prawa pracy. W tym zakresie można bowiem sięgnąć do licznych podręczników, monografii i komentarzy z zakresu prawa pracy.

Praca łączy w sobie elementy teoretyczne i praktyczne. Dlatego zachowa ona zasadniczo aktualność także po wprowadzeniu ewentualnych zmian w pragmatyce samorządowej, jako że podstawowe konstrukcje prawa urzędniczego, wypracowane przez dziesięciolecia, z pewnością nie ulegną zmianom.

Praca jest skierowana przede wszystkim do osób stosujących prawo pracy w praktyce: sędziów sądów pracy, adwokatów, radców prawnych, pracowników działów kadr, członków organizacji związkowych oraz osób zatrudnionych w Państwowej Inspekcji Pracy. Niniejsze opracowanie może być również pomocne osobom zatrudnionym w samorządowych jednostkach organizacyjnych, studentom wydziałów prawa i administracji, zarządzania i ekonomii, a także innym osobom zainteresowanym tematyką pracowniczego zatrudnienia w samorządzie terytorialnym.

W pracy został uwzględniony stan prawny na dzień 1 marca 2012 r.

Rozdział I Służba publiczna w samorządzie terytorialnym w Polsce

1. Międzynarodowe oraz ponadnarodowe aspekty służby publicznej

Prawo do pracy zostało zaliczone przez Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) do podstawowych praw każdej jednostki ludzkiej. Katalog praw zawartych w Pakcie obejmuje przede wszystkim prawo do pracy pojmowane jako prawo każdego człowieka do uzyskania możliwości utrzymania się przez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą[1].

Podstawowe prawa i obowiązki obywatelskie znalazły oficjalny wyraz w formie deklaracji i umów międzynarodowych. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka uchwalona dnia 10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w art. 21 stanowi również, że każdy człowiek ma prawo równego dostępu do służby publicznej w swoim kraju[2]. Zasadę równego dostępu obywateli do służby publicznej formułuje także art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), ratyfikowanego przez Polskę.

Warto zwrócić uwagę na przepisy Rady Europy, a w szczególności rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2000/6[3]. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął dnia 24 lutego 2000 r. rekomendację nr R/2000/6 w sprawie statusu pracowników publicznych w Europie przygotowaną przez grupę ekspertów z zakresu prawa administracyjnego, należącą do Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej.

Rekomendacja wyznacza pożądany kierunek prac legislacyjnych i praktyki. Podkreśla ona ważną rolę pracowników publicznych, znaczenie ich kwalifikacji i umiejętności oraz konieczność stworzenia im odpowiednich warunków wykonywania szczególnych obowiązków i zadań. Rekomendacja, nie będąc aktem normatywnym, służy wprowadzeniu do ustawodawstw krajowych wspólnych reguł dobrej praktyki administracyjnej[4]. Jedna z zasad określanych w rekomendacji stanowi, iż prawa polityczne i związkowe pracowników publicznych mogą być ograniczone w drodze ustawy lub umowy zbiorowej jedynie w zakresie wymaganym w demokratycznym państwie prawnym z uwzględnieniem uzasadnionego interesu służby publicznej.

Komitet Ministrów Rady Europy przyjął również dnia 11 maja 2000 r. rekomendację nr R/2000/10 w sprawie kodeksów postępowania pracowników publicznych[5].

Komitet Rady Europy w przyjętej dnia 24 lutego 2000 r. rekomendacji nr R/2000/6 dotyczącej statusu pracowników publicznych w Europie uznał znaczącą rolę administracji publicznej w społeczeństwach demokratycznych, jej neutralny charakter oraz wskazał równocześnie na europejskie tendencje do reformowania administracji, w tym statusu prawnego zatrudnionych w niej osób, tak by była coraz bardziej skuteczna i wydajna. Rekomendacja powinna służyć poszukiwaniu wspólnych reguł dobrej praktyki administracyjnej oraz wprowadzaniu ich do ustawodawstw krajowych. W związku z tym zaleca się państwom członkowskim Unii Europejskiej wzięcie pod uwagę tekstu rekomendacji przy przygotowywaniu projektów ustaw dotyczących służby publicznej[6].

Podstawowe zasady wynikające z rekomendacji dotyczą dokonywania rekrutacji zgodnie z zasadą równego dostępu do służby publicznej oraz doborem według kryteriów merytorycznych, wolnej konkurencji i bez dyskryminacji. Jawne i jasno określone procedury rekrutacji powinny zapewnić wybór najlepszych kandydatów oraz gwarantować im ochronę zatrudnienia. Zaprzestanie pełnienia funkcji powinno nastąpić jedynie w okolicznościach i z powodów przewidzianych w ustawie. W interesie ogólnym konieczny jest pewien zakres dyspozycyjności pracownika, któremu w ściśle określonych prawem okolicznościach można zmienić jednostronnie warunki pracy. Pracownikowi zatrudnionemu w służbie publicznej powinno przysługiwać prawo do wynagrodzenia odpowiadającego stopniowi jego odpowiedzialności i funkcjom, jakie pełni. Wysokość wynagrodzenia musi zapewnić godny poziom życia i eliminować ryzyko korupcji i pokusę angażowania się w zajęcia nie do pogodzenia z zadaniami publicznymi. Częścią wynagrodzenia powinno być wynagrodzenie premiujące jakość pracy. Awans na wyższe stanowisko, z którym wiąże się większa odpowiedzialność, powinien wiązać się z podwyższeniem wynagrodzenia. Pracownikom administracji publicznej państwo powinno zapewnić bezpłatne szkolenia, ponieważ stałe kształcenie jest podstawowym warunkiem skutecznej administracji publicznej.

W świetle rekomendacji pracodawca w administracji publicznej powinien być zobowiązany do konsultowania decyzji z przedstawicielstwem pracowniczym, co wiąże się z udziałem pracowników w zarządzaniu zakładem pracy. Rekomendacja docenia więc rolę zbiorowego prawa pracy w administracji publicznej.

Niektóre prawa osób zatrudnionych w administracji publicznej mogą natomiast być ograniczane w zakresie odpowiadającym obowiązkom publicznym. W szczególności mogą być ograniczone prawa polityczne i związkowe, ale tylko legalnie i w zakresie, jakiego wymaga pełnienie funkcji publicznych.

Zasada niepołączalności funkcji i stanowisk z dodatkowym zatrudnieniem lub zajęciami, które mogą utrudniać wykonywanie zadań publicznych, jest w służbie publicznej jedną z najważniejszych w rekomendacji. Pracownicy zatrudnieni w administracji publicznej powinni przestrzegać szczególnych obowiązków, takich jak respektowanie prawa, neutralność, bezstronność i wiele innych. Naruszenie obowiązków może być przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Pracownicy publiczni są bowiem odpowiedzialni za wykonywanie powierzonych im zadań. Zasady i procedura postępowania dyscyplinarnego, w tym środki odwoławcze, są określone przez przepisy prawa.

Z rekomendacji wynika również, iż powinnością państwa jest zapewnienie ochrony pracownikom publicznym, którzy zgodnie z prawem wykonują funkcje publiczne. Pracownikom publicznym powinna przysługiwać droga odwoławcza do sądu i innych niezależnych organów jako środek ochrony ich praw i interesów.

W związku z tym na pracowników samorządowych nałożono obowiązek profesjonalizmu przejawiający się w powinności rzetelnego, terminowego wykonywania zadań oraz powinności stałego rozwijania wiedzy zawodowej, a także poddawania się stałym lub okresowym ocenom.

Z kolei obowiązek bezstronnego działania wiąże się z uczciwym i obiektywnym wykonywaniem obowiązków, przestrzeganiem zakazu prowadzenia działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby publicznej oraz z godnym zachowaniem się w służbie oraz poza nią. Zadania z zakresu administracji publicznej powinny być wykonywane bezstronnie, w sposób wolny od nacisków czy osobistych poglądów i sympatii. Wiąże się to z odejściem od oddania politycznego oraz wierności ideologicznej dla rządzącej partii jako podstawowego kryterium naboru i awansu, które obowiązywały w czasach realnego socjalizmu. Natomiast podstawowymi kryteriami naboru powinny być kwalifikacje zawodowe i umiejętności[7]. Istotą utworzenia służby publicznej jest bowiem zapewnienie ciągłości profesjonalnego wykonywania zadań państwa w warunkach zmieniających się ekip rządzących. Podstawowym warunkiem utrzymania tej ciągłości jest zapewnienie pracownikom samorządowym neutralności politycznej i stabilizacji zatrudnienia.

Dążąc do profesjonalizmu kadr zatrudnionych w samorządzie terytorialnym, należy pamiętać o kwestii etyki urzędnika i tego wszystkiego, co tworzy etos pracownika administracji publicznej. Trzeba w pełni podzielić pogląd, iż pracę w administracji publicznej należy traktować jak misję publiczną, jako pracę dla dobra ogółu, z której nie można wywiązać się inaczej niż tylko całkowicie i uczciwie[8].

Osoba starająca się o posadę w jednostkach samorządu terytorialnego, gdzie oczekuje się od osób zatrudnionych właściwej postawy etycznej i moralnej oraz profesjonalizmu, powinna więc spełniać ustawowe wymogi nie tylko w zakresie kwalifikacji zawodowych, lecz także predyspozycji osobistych. We współczesnej administracji pożądane są również umiejętność rozwiązywania konfliktów, asertywność, empatia czy też wrażliwość społeczna[9].

Obecnie w literaturze zachodnioeuropejskiej uznawana jest koncepcja tzw. efektywnej administracji, która powinna skutecznie stosować obowiązujące prawo, działając w interesie państwa i społeczeństwa[10].

W przyjętej w grudniu 2000 r. w Nicei Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1 z późn. zm.) zawarto w art. 41 prawo do dobrej administracji. Stanowi ono prawo podmiotowe jednostki do żądania określonych uprawnień i zachowań urzędników[11].

Rozwinięciem tej zasady jest przyjęty dnia 6 września 2001 r. w formie uchwały przez Parlament Europejski Kodeks Dobrej Administracji (ang. The European Code of GoodAdministrative Behaviour), którego powinny przestrzegać instytucje i organy Unii Europejskiej, ich służby administracyjne i urzędnicze w kontaktach z obywatelami. Unormowania w nim zawarte zawierają standardy właściwego postępowania organów administracji oraz urzędników i mogą być podstawą do ocen zachowań pracowników administracji[12]. Każdy pracownik służby publicznej powinien być poinformowany o istnieniu kodeksu i od momentu przyjęcia go do wiadomości ma obowiązek zachowywać się zgodnie z jego przepisami. Prawo do dobrej administracji stanowi prawo podmiotowe jednostki do żądania określonych uprawnień i zachowań urzędników. Każdy obywatel ma prawo do tego, by jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie.

Wymogom etycznym, jakie powinna spełniać osoba zatrudniona w służbie publicznej, nadaje się obecnie znaczną rangę w krajach członkowskich Unii Europejskiej. W krajach Europy Zachodniej opracowywane są kodeksy etyki osób zatrudnionych w administracji publicznej. Celem tych działań jest przeciwdziałanie korupcji, nepotyzmowi, interesowności, nieuczciwości i innym nadużyciom funkcji publicznych[13].

W państwach Unii Europejskiej przywiązuje się duże znaczenie do wymagań etycznych w stosunku do osób zatrudnionych w służbie publicznej. Opracowano w nich specjalne kodeksy etyki urzędników. W niektórych krajach działają specjalne komisje ds. etyki. Wspólnym celem tych działań jest stworzenie mechanizmów przeciwdziałania korupcji i nadużyciom funkcji publicznych, kreowania pozytywnych wartości w administracji oraz ochrona uczciwie pracujących urzędników[14].

Zagadnienia te wiążą się z etyką urzędniczą jako odrębną dyscypliną naukową, w której przedmiotem są rozważania etyczne, dotyczące regulacji etyki urzędniczej i moralności urzędników[15].

Etyka w administracji jest to układ powinności moralnych wyznaczających sposoby postępowania osób zatrudnionych w administracji publicznej, podczas wykonywania stosownych czynności i zadań wynikających z pełnienia funkcji, a także określających sposoby zachowań w życiu prywatnym[16].

Wśród ważnych zadań stojących przed służbami publicznymi w krajach Unii Europejskiej dominuje zadanie podnoszenia poziomu moralnego urzędników w całym procesie ich kształcenia i wykonywania zawodu. Zadanie to zwane jest etyczną profesjonalizacją urzędników, realizowaną za pomocą złożonej infrastruktury etycznej w administracji publicznej. W modelowym ujęciu tej infrastruktury znajdują się następujące składniki: pojęcie profesjonalizacji, edukacja, wchodzenie do zawodu, awansowanie i degradowanie, zestawy wartości i celów oraz koordynacja tych elementów[17]. Ze względu na sprawowanie służby publicznej, istotna jest więc dbałość o wysoki poziom etyczny kadr w służbie publicznej. Osoby, które nie spełniają wysokich wymagań etycznych, nie powinny wiązać swojej przyszłości z pracą w służbie publicznej.

Już przy naborze do pracy w służbie publicznej powinna być brana pod uwagę właściwa postawa etyczna kandydata. Następnie postawę etyczną osoby zatrudnionej w służbie publicznej należy weryfikować w okresie pozostawania w zatrudnieniu[18].

2. Ewolucja idei służby publicznej w samorządzie terytorialnym

W Polsce do idei samorządu terytorialnego nawiązywano już w okresie międzywojennym w konstytucji marcowej (ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 44, poz. 267 z późn. zm.). Dopiero jednak dnia 23 marca 1933 r. uchwalono ustawę o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294 z późn. zm.), zwaną ustawą scaleniową. Ustawa ta dokonała ujednolicenia ustroju samorządu gminnego, miejskiego i powiatowego oraz wprowadziła stosunki służbowe w organach samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 października 1933 r. w sprawie wykonania ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 80, poz. 577 z późn. zm.) wszyscy zawodowi członkowie władz wykonawczych, sekretarz oraz pozostali pracownicy zatrudnieni w samorządzie terytorialnym nazywani byli funkcjonariuszami samorządu terytorialnego. Pozostawali oni z jednostkami samorządu terytorialnego w zależności od zajmowanego stanowiska w stosunku służbowym oraz kontraktowym. Spory sądowe rozpatrywane były odpowiednio w trybie administracyjnym albo w trybie sądownictwa pracy[19].

Zgodnie z tradycyjną koncepcją prawa urzędniczego pracę w aparacie publicznym (administracji rządowej i samorządowej) w okresie międzywojennym uznawano za służbę publiczną pełnioną przez jednostkę, której osobiste interesy są podporządkowane naczelnym interesom państwa. Stosunki między państwem a urzędnikami były stosunkami o charakterze administracyjnoprawnym, opartymi na hierarchii służbowej, której towarzyszyła daleko posunięta dyspozycyjność urzędnika piastującego swój urząd na podstawie mianowania. W zamian za wierną służbę i posłuszeństwo urzędnik korzystał ze specjalnych przywilejów w postaci wysokiego uposażenia, stabilizacji zatrudnienia oraz odrębnego, korzystniejszego niż powszechne, zaopatrzenia emerytalnego[20].

Uchwalona przez Sejm Ustawodawczy dnia 17 lutego 1922 r. ustawa o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. Nr 21, poz. 164 z późn. zm.) nawiązywała do założeń biurokratycznego modelu służby państwowej, opartego na wzorach austriacko-pruskich. Do założeń biurokratycznego modelu służby publicznej nawiązywała nie tylko ustawa o państwowej służbie cywilnej, ale także ustawa śląska z dnia 22 czerwca 1934 r. o stosunkach służbowych śląskich funkcjonarjuszów wojewódzkich (Dz. U. Śl. Nr 18, poz. 37)[21].

Model ten preferowano również w rządowym projekcie ustawy o służbie cywilnej w samorządzie terytorjalnym[22], rządowym projekcie ustawy o odpowiedzialności służbowej członków organów zarządzających i funkcjonarjuszów w samorządzie terytorjalnym[23], oraz poselskim projekcie ustawy w sprawie kodeksu służby w samorządzie terytorialnym[24], których Sejm II Rzeczypospolitej nie zdążył uchwalić ze względu na wybuch wojny[25]. Zatem w okresie międzywojennym do dnia wybuchu II wojny światowej nie doszło do uchwalenia ustawy o samorządowej służbie cywilnej.

Zasadnicze przeobrażenia ustroju społecznego w Polsce, począwszy od połowy lat czterdziestych ubiegłego stulecia, doprowadziły do faktycznej deprecjacji przyjętych w okresie międzywojennym rozwiązań prawnych. Było to przede wszystkim związane z przyjętą przez nową władzę zasadą recypowania przedwojennego ustawodawstwa, pod warunkiem że nadawało się ono do adaptacji w zmienionych warunkach politycznych[26].

Dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 14, poz. 74) reaktywowano samorząd terytorialny jako jednak integralną część aparatu państwowego wykonującego na równi z innymi organami państwowymi zadania komunistycznego państwa. Ustawę scaleniową z 1933 r. dostosowano do nowych warunków ustrojowych oraz powiązano organy samorządu z systemem rad narodowych nadzorowanych przez prezydia rad narodowych wyższego stopnia[27]. Normatywnym przejawem omawianego procesu były dwa dekrety Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego: z dnia 27 grudnia 1944 r. o tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego i zaszeregowania funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 16, poz. 89) oraz z dnia 14 maja 1946 r. o tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 22, poz. 139 z późn. zm.).

W pierwszym okresie po wojnie do służby przyjmowano zarówno dawnych urzędników mianowanych, jak i funkcjonariuszy niższych. Jednakże samo zgłoszenie się do pracy nie przesądzało jeszcze o ponownym zatrudnieniu – decyzja zależała od swobodnego uznania nowych władz. To stwarzało okazję do selekcji byłych urzędników. W przypadku odmowy ponownego przyjęcia uważano daną osobę za zwolnioną ze służby, z zachowaniem przez nią nabytych praw emerytalnych. W tym czasie na stanowiska kierownicze i inne wysokie stanowiska w strukturach administracji powoływani byli przede wszystkim działacze partii komunistycznej[28].

W okresie powojennym koncepcje zatrudnienia w administracji przeszły swoistą ewolucję od modelu publicznoprawnego, opartego na stosunku służbowym łączących funkcjonariuszy z państwem, do modelu zatrudnienia pracowniczego. Powojenne regulacje wyraźnie nawiązywały do klasycznych koncepcji prawa urzędniczego, niemniej jednak cały czas zatrudnienie osób w administracji publicznej następowało w ramach stosunku pracy. W tym okresie dokonał się w naszym kraju proces, który polegał na stopniowym włączaniu prawa służby publicznej do prawa pracy, co łączyło się ze zmianą charakteru prawnego zatrudnienia w służbie publicznej w stosunku do okresu międzywojennego.

Ostatecznie samorząd terytorialny został faktycznie zniesiony ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.). Ustawa z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej i wymienione dekrety uchylone zostały dopiero uchwalonym dnia 26 czerwca 1974 r. kodeksem pracy (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), który wszedł w życie od dnia 1 stycznia 1975 r. Na mocy art. XV ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.) stosunek pracy pracowników mianowanych podlegających ustawie z 1922 r. przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy oparty na umowie o pracę na czas nieokreślony lub na stosunek pracy na podstawie powołania – w odniesieniu do pracowników na stanowiskach kierowniczych. Od tego czasu praca na stanowiskach zapewniających udział w realizacji imperium państwa upodobniła się do pracy umownie podporządkowanej, chociaż elementy władcze będą miały tu jeszcze ciągle przewagę nad pierwiastkami zobowiązaniowymi[29].

Dekretem z dnia 25 czerwca 1954 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 30, poz. 116 z późn. zm.) zrównano status ubezpieczeniowy pracowników państwowych i pracowników podlegających powszechnym regulacjom prawa pracy, znosząc przywileje emerytalne pracowników państwowych. Ostatecznie ograniczono zakres podmiotowy ustawy o państwowej służbie cywilnej, wyłączając spod jej zakresu pracowników urzędów terenowych, co dokonano ustawą z dnia 15 lipca 1968 r. o pracownikach rad narodowych (Dz. U. Nr 25, poz. 164), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1969 r.

W wyniku tendencji do objęcia powszechnym prawem pracy pracowników administracji publicznej oraz ograniczenia zasięgu mianowania ekspansja powołania na obszar administracji publicznej nastąpiła już w latach 60., głównie za sprawą ustawy o pracownikach rad narodowych z 1968 r. Powołanie w znaczeniu, jakie nadawała mu powyższa ustawa, było aktem organu kolegialnego – uchwałą prezydium rady oraz jednocześnie stało się ex lege samodzielną podstawą nawiązania stosunku pracy w administracji publicznej. Jego konstrukcja odbiegała jednak znacznie od wzorów będących jej prototypem, stosowanych w administracji gospodarczej. Kodeks pracy wprowadził również wiele zmian, które dla charakteru prawnego instytucji powołania miały zasadnicze znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 68 § 1 k.p. nawiązanie stosunku pracy z kierownikiem zakładu pracy i jego zastępcą następowało na podstawie powołania przez właściwy organ. Organem właściwym do powoływania na stanowiska kierownicze i inne samodzielne w urzędach administracji był kierownik urzędu. Kierownika urzędu i jego zastępców powoływał organ nadrzędny, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. W konsekwencji czego obsada stanowisk samodzielnych w administracji na podstawie powołania znalazła się w sferze kompetencji organu nadrzędnego lub kierownika urzędu[30].

Aktem prawnym wyodrębniającym ponownie grupę urzędników administracji państwowej stała się ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.). Ustawa ta kilkadziesiąt razy nowelizowana obowiązuje jeszcze nadal w odniesieniu do niektórych osób zatrudnionych w administracji państwowej.

W minionych latach nader liczne grupy pracowników administracji rządowej przeszły do pracy w nowo tworzonych strukturach samorządu terytorialnego. Na wielką skalę procesy te wystąpiły w maju 1990 r. oraz z dniem 1 stycznia 1999 r. wraz z wejściem w życie reformy administracji publicznej powołującej do życia samorząd na szczeblu powiatu oraz województwa. Odrębnym zagadnieniem związanym z reformą administracji publicznej była alokacja znacznej części kadry administracji rządowej do nowo tworzonych struktur samorządu ponadgminnego[31]. Pracownicy ci stali się pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.).

Przyjęte w związku z reformą samorządową z 1990 r. rozwiązania praktycznie pozbawiały mianowanych pracowników likwidowanych urzędów terenowych jakichkolwiek gwarancji dotyczących bytu stosunku pracy. Do tych dyskusyjnych rozwiązań ustawodawca powrócił, wprowadzając reformę administracji publicznej w 1998 r., co stało się przedmiotem skargi konstytucyjnej wniesionej przez związki zawodowe[32]. Rozwiązania takie, w zgodnej ocenie specjalistów prawa administracyjnego oraz prawa pracy, nie miały uzasadnienia merytorycznego i traktowane były jako wyraz braku skrystalizowanej koncepcji stosunku pracy pracowników samorządowych u podmiotów projektujących i uchwalających pragmatykę samorządową[33]. Wówczas obowiązująca ustawa o pracownikach samorządowych z 1990 r. wskutek wewnętrznych niespójności i nadmiernej liczby odesłań do innych aktów prawnych była wyjątkowo nieczytelna i rodziła wiele zastrzeżeń interpretacyjnych. Tym samym istotna część regulacji normatywnej znajdowała się w innych aktach, w tym w szczególności w ustawie o pracownikach urzędów państwowych i w kodeksie pracy, do których ustawa często odsyłała, a także w ustawach ustrojowych.

Ponowne podjęcie prac nad reformą administracji publicznej, kreującej m.in. ponadgminne struktury samorządowe, obudziło też nadzieje, iż prawodawca ureguluje w związku z nią na nowo także stosunki zatrudnienia w administracji publicznej. Postulowano przy tym różne koncepcje regulacji tychże, poczynając od propozycji jednolitej regulacji pozycji prawnej pracowników administracji publicznej (rządowej oraz samorządowej) w jednej pragmatyce[34] poprzez uchwalenie dla pracowników samorządowych nowej pragmatyki, tzw. głębokiej nowelizacji pragmatyki samorządowej, do nowelizacji tejże o charakterze wybitnie „dostosowawczym”, uwzględniającej tylko nowo powstałe struktury samorządu ponadgminnego oraz zatrudnionych tam pracowników.

Reforma administracji publicznej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., wprowadziła dwa nowe szczeble administracji samorządowej – powiatowy i wojewódzki. Ustawodawca nie zdecydował się wówczas na uchwalenie nowej pragmatyki regulującej status prawny pracowników samorządowych, ale dokonał w związku z tym nowelizacji już obowiązującej pragmatyki samorządowej[35]. W wyniku nowelizacji starą pragmatyką objęto pracowników nowych szczebli samorządu na mocy art. 11 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.).

Wraz z wejściem w życie reformy administracji publicznej zaprzepaszczona została więc możliwość uporządkowania stosunków zatrudnienia w administracji publicznej. Nie wprowadzono też nowej ustawy dla pracowników samorządowych, opartej na konsekwentnych założeniach i realizujących je w prawidłowo merytorycznie i formalnie skonstruowanych instytucjach prawnych. Generalne zmiany ustroju administracyjnego państwa dokonywane pod hasłami uporządkowania i ujednolicenia oraz racjonalizacji struktur kompetencji powinny mieć natomiast swoje logiczne konsekwencje w uporządkowaniu, ujednoliceniu i racjonalizacji sfery zatrudnienia w administracji publicznej. Jednolita regulacja statusu pracowników administracji publicznej występuje i sprawdza się w wielu krajach Europy[36]. Jednolita regulacja zawarta w jednej pragmatyce zawodowej zgodna jest też z powszechnie głoszonymi w literaturze prawa pracy postulatami uporządkowania i znaczącej redukcji liczby pragmatyk zawodowych[37] orazgłoszonymi w literaturze prawa administracyjnego postulatami wprowadzenia w Polsce odpowiedniego, pod względem materialnym i formalnym, prawa urzędniczego[38]. Wskazać tu przykładowo można na dość powszechną krytykę pragmatyki samorządowej jako pragmatyki wprowadzonej ze względów ideologicznych oraz[39] krytykę „rozczłonkowania” statusu urzędników państwowych na skutek niekonsekwentnego wprowadzenia reform w rządowej administracji publicznej (poddanie części urzędników przepisom pragmatyki samorządowej, części – i to nielicznej – ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.)[40].

Wprowadzony z dniem 1 stycznia 1999 r. nowy model administracji publicznej realizujący założenie o trójstopniowym podziale terytorialnym państwa na gminy powiaty i województwa nie zmienił statusu prawnego pracowników samorządowych. Ustawodawca zdecydował się bowiem na rozciągnięcie na pracowników samorządowych na szczeblu powiatu i województwa ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Pragmatyka samorządowa objęła pracowników nowych szczebli samorządu na mocy art. 11 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Ostatecznie ustawodawca zrezygnował z ujednolicenia statusu prawnego pracowników samorządowych i pracowników administracji rządowej. Nie nadano więc pracownikom samorządowym statusu publicznoprawnego uregulowanego w specjalnej pragmatyce. Pracownicy samorządowi nie wchodzą również obecnie w skład samorządowej służby cywilnej[41] i stanowią odrębną grupę społeczno-zawodową, której status prawny reguluje obecnie ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.).

Wymogiem konstytucyjnym jest jednak utworzenie w pełni niezależnego korpusu służby cywilnej. Pracownicy samorządowi nie wchodzą obecnie w skład korpusu tej służby. Od kilkunastu lat toczy się dyskusja nad możliwością wprowadzenia zmian w tym zakresie[42]. Problem dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy po uchyleniu ustawy o pracownikach samorządowych ma powstać odrębna ustawa regulująca status prawny pracowników samorządowych, np. ustawa o samorządowej służbie cywilnej, czy też samorządowa służba cywilna powinna stać się drugim, obok rządowej, działem służby cywilnej, regulowanym jednolitym aktem prawnym. Przyjęcie drugiego rozwiązania wymaga również rozstrzygnięcia, jaki krąg osób zatrudnionych w strukturach samorządu terytorialnego podlegać będzie samorządowej służbie cywilnej. Przy czym należy zgodzić się z poglądem, iż rozwiązania przyjęte w obowiązującej ustawie o służbie cywilnej nie mogą być w całej rozciągłości zastosowane do pracowników samorządowych. Specyfika samorządu terytorialnego, zwłaszcza jego decentralizacja i autonomia, wymagają przyjęcia tylko niektórych instytucji rządowej służby cywilnej[43]. Wprowadzając w życie państwową służbę cywilną, ustawodawca nie ustrzegł się bowiem błędów. Nie należy więc bezkrytycznie recypować wszystkich jej rozwiązań w stosunku do pracowników samorządowych.

Reforma prawa stosunku pracy w samorządzie terytorialnym wydaje się nadal nieunikniona. Nową ustawę o pracownikach samorządowych z 2008 r., regulującą obecnie status prawny osób zatrudnionych w strukturach samorządowych, trudno ocenić jednoznacznie pozytywnie zarówno ze względu na treść rozwiązań prawnych, jak i jej stronę formalną (zagadnienia poprawności techniczno-legislacyjnej aktu)[44].

Analiza obecnie obowiązującego ustawodawstwa w zakresie prawnego stosunku zatrudnienia w samorządzie terytorialnym w ostatnich dwudziestu latach przeprowadzona przez naukę[45] dowodzi, że również współczesny nam ustawodawca nie ustrzegł się błędów przy tworzeniu owych rozwiązań prawnych, gdyż zarówno strona formalna, jak i rozstrzygnięcia merytoryczne w aktach prawnych wykazują wiele niedostatków. Rozwiązania te przyjęto bez konsultacji z zainteresowanymi grupami pracowniczymi, w pośpiechu oraz przy zmieniających się koncepcjach. Rodzą one już teraz w procesie ich poznawania i stosowania wiele wątpliwości prawnych, które trudno jest niejednokrotnie rozwiać. Nie sposób nie dostrzegać więc problemów, jakie napotkały w tym względzie jednostki samorządu terytorialnego, które same musiały się uporać z niedoskonałym i niejasnym ustawodawstwem. Również ostatnia ustawa o pracownikach samorządowych z 2008 r. jest dość lakoniczna i ogólna i można ją stosować jedynie w powiązaniu z ustawodawstwem pracy oraz samorządowym. Należy również pamiętać, że na mocy ustawy o pracownikach samorządowych źródłem prawa dla stosunków pracy tych pracowników są także statuty poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, regulaminy organizacyjne i regulaminy pracy.

Zagadnienie statusu prawnego pracowników samorządu terytorialnego zaliczane jest powszechnie do kategorii skomplikowanych i nieprzejrzystych. Powodów takiej oceny należy upatrywać zarówno w rozbudowanym, jak i niejasnym – gdy chodzi o wzajemne powiązania między poszczególnymi aktami określającymi prawa i obowiązki pracownicze – systemie źródeł prawa pracowników samorządowych oraz w nieadekwatnych do potrzeb konstrukcjach prawnych, zastosowanych w tych aktach.

3. Samorządowa służba cywilna (uwagide lege ferenda)

W poszczególnych krajach europejskich pracownicy samorządowi podlegają:

1) przepisom ustawy o służbie publicznej, obejmującym zarówno pracowników administracji samorządowej, jak i rządowej;

2) przepisom odrębnej ustawy, regulującej status tylko pracowników samorządowych;

3) powszechnemu ustawodawstwu pracy[46].

Jak już zauważono, w społecznej dyskusji na temat reformy prawa urzędniczego w Polsce ujawniły się po 1989 r. dwie sprzeczne ze sobą tendencje, a mianowicie z jednej strony dążenie do dalszego ujednolicenia prawa służby publicznej i powszechnego prawa pracy, aż do granic ich pełnej integracji, a z drugiej natomiast przeciwnie, akcentuje się potrzebę daleko idącej odrębności statusu prawnego pracowników administracji publicznej w stosunku do statusu tzw. pracowników najemnych. W owej dyskusji na temat „odrębności” czy też „powszechności” regulacji stosunków zatrudnienia w administracji publicznej opowiedziano się ostatecznie za odrębnością tej regulacji w odniesieniu do powszechnego prawa pracy.

W Polsce, począwszy od 1990 r., korpus pracowniczy administracji publicznej składa się z pracowników zatrudnionych w administracji rządowej oraz pracowników zatrudnionych w administracji samorządowej[47].

Nieuniknioną konsekwencją powołania do życia samorządu terytorialnego jest dualistyczny system służby publicznej. Po reaktywowaniu samorządu terytorialnego w 1990 r. spośród kilku koncepcji wybrano ostatecznie stworzenie odrębnej regulacji prawnej adresowanej do pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządu terytorialnego, nie rezygnując z odesłań do przepisów normujących status pracowników urzędów państwowych ani z osadzenia jej na gruncie powszechnego prawa pracy[48].

Wprowadzony z dniem 1 stycznia 1999 r. nowy model administracji publicznej realizujący założenie o trójstopniowym podziale terytorialnym państwa na gminy powiaty i województwa nie zmienił statusu prawnego pracowników samorządowych. Ustawodawca zdecydował się bowiem na rozciągnięcie na pracowników samorządowych na szczeblu powiatu i województwa ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r. Pragmatyka samorządowa objęła pracowników nowych szczebli samorządu na mocy art. 11 o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa.

Ostatecznie polski ustawodawca zrezygnował też z ujednolicenia statusu prawnego pracowników samorządowych i pracowników administracji rządowej. Nie nadano więc pracownikom samorządowym statusu publicznoprawnego uregulowanego w specjalnej pragmatyce.

Jednolita regulacja statusu pracowników administracji publicznej występuje i sprawdza się w wielu krajach Europy[49]. Jednolita regulacja zawarta w jednej pragmatyce zawodowej zgodna jest też z powszechnie głoszonymi w literaturze prawa pracy postulatami uporządkowania i znaczącej redukcji liczby pragmatyk zawodowych[50] oraz z głoszonymi w literaturze prawa administracyjnego postulatami wprowadzenia w Polsce odpowiedniego, pod względem materialnym i formalnym, prawa urzędniczego[51].

Wykładnia art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że korpus służby cywilnej działa w Polsce tylko w urzędach administracji rządowej. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego chodzi tu o urzędy administracji organizacyjnie i funkcjonalnie podporządkowane Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów, poszczególnym ministrom albo wojewodom[52].Utworzenie w pełni niezależnego korpusu służby cywilnej w samorządzie terytorialnym powinno być jednak wymogiem konstytucyjnym. Pracownicy samorządowi nie wchodzą obecnie w skład korpusu służby cywilnej w rozumieniu art. 153 Konstytucji RP. Od kilku lat toczy się dyskusja nad możliwością wprowadzenia zmian w tym zakresie[53].

Kolejny problem dotyczy więc odpowiedzi na pytanie, czy po uchyleniu ustawy o pracownikach samorządowych ma powstać odrębna ustawa regulująca status prawny pracowników samorządowych, na przykład ustawa o samorządowej służbie cywilnej, czy też samorządowa służba cywilna powinna stać się drugim, obok rządowej, działem służby cywilnej, regulowanym jednolitym aktem prawnym. Przyjęcie któregoś z tych rozwiązań wymaga jednak zmiany Konstytucji RP oraz rozstrzygnięcia, jaki krąg osób zatrudnionych w strukturach samorządu terytorialnego podlegać będzie samorządowej służbie cywilnej.

Należy zauważyć, że rozwiązania przyjęte w obowiązującej ustawie o służbie cywilnej nie mogą być w całej rozciągłości zastosowane do pracowników samorządowych. Specyfika samorządu terytorialnego, zwłaszcza jego decentralizacja i elementy autonomii, wymagają przyjęcia tylko niektórych instytucji rządowej służby cywilnej[54]. Dlatego należy opowiedzieć się za odrębną ustawą o samorządowej służbie cywilnej. Utrzymując rozdzielność regulacji statusu prawnego osób zatrudnionych w administracji samorządowej i rządowej, należy jednak do obu tych grup społeczno-zawodowych przyjąć identyczne standardy w zakresie wprowadzania ujednoliconego systemu rekrutacji (kwalifikowany system naboru do służby), oceniania, awansu i kariery opartego na idei bezstronnej, rzetelnej, neutralnej politycznie i stabilnej zawodowo służby cywilnej z uwzględnieniem pewnych odrębności. Dotyczy to zwłaszcza dyspozycyjności i trwałości zatrudnienia, szkoleń i rozwoju zawodowego oraz rozbudowanego katalogu szczególnych obowiązków i zakresu odpowiedzialności obu grup społeczno-zawodowych. Natomiast autonomię w zakresie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w samorządzie terytorialnym wzmacniać będą szczegółowe regulacje prawne dotyczące zwłaszcza wynagradzania, czasu pracy, urlopów i zwolnień od pracy.

Wydaje się, że nie będzie można wprowadzić do nowej ustawy o samorządowej służbie cywilnej rozwiązań prawnych dotyczących wymogu obywatelstwa polskiego, niektórych rodzajów przeniesień służbowych, instytucji stanu nieczynnego, niektórych rodzajów urlopów i zwolnień od pracy, ustalania jednolitych zasad wynagradzania, przydzielania premii i nagród, które są charakterystyczne dla państwowej służby cywilnej[55].

Wątpliwości pojawiają się już na wstępie przy określaniu zakresu podmiotowego nowej ustawy o samorządowej służbie cywilnej. W literaturze zdaje się przeważać pogląd, iż zakresem tym należy objąć wyłącznie osoby zatrudnione w tzw. urzędach samorządowych (urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich), w tym zwłaszcza wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej, czyli zajmujące tzw. stanowiska urzędnicze[56]. Moim zdaniem w skład korpusu samorządowej służby cywilnej powinny ewentualnie wchodzić osoby zatrudnione w urzędach i biurach jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza w urzędach administracji samorządowej i ich jednostkach pomocniczych oraz w biurach związków jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dyskusji powinno być też włączenie do tego grona ewentualnie niektórych pracowników jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza osób zatrudnionych w niektórych jednostkach budżetowych. Warto przypomnieć, że praktyczna identyfikacja poszczególnych struktur organizacyjnych samorządu jest obecnie dość trudna, a usunięcie pojawiających się w tym zakresie wątpliwości nie wydaje się możliwe bez ingerencji ustawodawcy[57]. W nowej ustawie należy więc jednoznacznie określić krąg tych osób.

W samorządowej służbie cywilnej powinny być zatrudniane następujące kategorie osób:

1) osoby piastujące funkcje członków organów zarządzających (tzw. wysokie stanowiska samorządowe), pozostający w niepracowniczym zatrudnieniu (zawodowi członkowie) oraz pełniący swe funkcje nieetatowo (niezawodowi członkowie);

2) mianowani pracownicy samorządowi oraz ewentualnie pracownicy zatrudnieni na podstawie tzw. służbowych umów o pracę zajmujący stanowiska urzędnicze średniego szczebla kierowniczego, samodzielne, specjalistyczne, wspomagające (w tym sekretarz i skarbnik);

3) pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie zwykłych umów o pracę (pracownicy kontraktowi zatrudnieni na stanowiskach pomocniczych i obsługi, czyli tzw. pracownicy techniczni).

Moim zdaniem w nowej ustawie o samorządowej służbie cywilnej nie należy natomiast ograniczać zakresu podmiotowego służby cywilnej przez wyłączenie ze służby cywilnej tzw. wysokich stanowisk samorządowych. Pozostaje to w zgodności z zasadą politycznej neutralności służby cywilnej, czyli politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa przez powołaną do tego służbę cywilną zgodnie z art. 153 Konstytucji RP[58], który to przepis powinien dotyczyć również osób zatrudnionych w samorządzie terytorialnym.

Aby tego dokonać, należy najpierw określić w nowej ustawie krąg osób zajmujących stanowiska polityczne w strukturach samorządowych, tzw. wysokie stanowiska samorządowe. Do tej kategorii osób powinny należeć wyłącznie osoby wchodzące w skład organów zarządzających w samorządzie terytorialnym oraz ewentualnie osoby zarządzające jednostkami organizacyjnymi jednostek samorządu terytorialnego.

Należy zastanowić się nad rezygnacją z dalszego utrzymania wyboru i powołania jako podstawy nawiązania stosunków pracy osób zajmujących tzw. stanowiska polityczne w samorządzie w organach zarządzających (wykonawczych) poszczególnych struktur samorządowych oraz osób zajmujących stanowiska skarbnika i sekretarza w strukturach samorządowych.

Nie bez racji jest twierdzenie, że funkcje pochodzące z wyborów powszechnych i bezpośrednich powinny być pełnione poza stosunkiem pracy, w tzw. zatrudnieniu niepracowniczym typu publicznoprawnego[59]. W tym celu należy rozważyć możliwość rezygnacji z bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów, prezydentów. Gdyby jednak takie wybory miały pozostać, osoby zajmujące te stanowiska powinny pozostawać w niepracowniczym zatrudnieniu typu publicznoprawnego.

Stosunek prawny, w którym pozostaje zawodowy członek zarządu, charakter jego pracy oraz sama istota i natura prawna organu jednostki samorządu terytorialnego uzasadniają w pełni wyznaczenie tego stosunku jako publicznoprawnego typu administracyjnego. Oznacza to rezygnację z wyboru i powołania jako sposobów nawiązania stosunków pracy w strukturach samorządu terytorialnego i powstanie nowej regulacji statusu prawnego tych osób. Regulacja ta mogłaby określać przynamniej ramowo kwestie dotyczące wynagradzania wójtów, burmistrzów i prezydentów, a także starostów powiatów i marszałków województw, przewodniczących zarządu związku jednostek samorządu terytorialnego oraz pozostałych członków organów zarządzających.

Nowa ustawa o samorządowej służbie cywilnej powinna wyraźnie rozstrzygać kwestie statusu organów zarządzających jednostek samorządu terytorialnego. Należałoby przyjąć, że osoby wybierane na te stanowiska mają odrębny status niepracowniczy. Jednocześnie należałoby przewidzieć, w jakim zakresie do ich statusu stosuje się odpowiednio przepisy prawa pracy[60]. Można również rozważyć wprowadzenie obok tych stanowisk stanowiska dyrektora generalnego urzędów samorządowych i innych jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Celem ustanowienia służby cywilnej w samorządzie terytorialnym jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa[61]. Sprawne funkcjonowanie demokratycznego państwa zależy w dużej mierze od jakości kadr urzędniczych, a podstawowe przesłanki tej jakości to ich profesjonalny oraz apolityczny charakter.

Jednakowy dostęp do służby cywilnej oznacza wolny i równy dla wszystkich osób spełniających określone wymogi dostęp do określonej pracy w samorządowej służbie cywilnej[62]. Konkurencyjność i otwartość w dostępie do stanowisk powinna być realizowana na zasadach, wykluczających wszelką arbitralność ocen spełnienia przez kandydatów kwalifikacji zawodowych. W związku z tym na członków korpusu samorządowej służby cywilnej należy nałożyć obowiązek profesjonalizmu przejawiający się w powinności rzetelnego, terminowego wykonywania zadań oraz powinności stałego rozwijania wiedzy zawodowej, a także poddawania się stałym lub okresowym ocenom.

Z kolei obowiązek bezstronnego działania wiąże się z uczciwym i obiektywnym wykonywaniem obowiązków, przestrzeganiem zakazu prowadzenia działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby cywilnej oraz z godnym zachowaniem się w służbie oraz poza nią. Zadania z zakresu administracji publicznej powinny być wykonywane bezstronnie, w sposób wolny od nacisków czy osobistych poglądów i sympatii. Wiąże się to z odejściem od oddania politycznego oraz wierności ideologicznej dla rządzącej partii mającej większość w radzie gminy lub w innym tego typu organie stanowiącym jako podstawowego kryterium naboru i awansu, które obowiązywały nie tylko w czasach realnego socjalizmu. Natomiast podstawowymi kryteriami naboru powinny być kwalifikacje zawodowe i umiejętności[63]. Istotą utworzenia służby publicznej jest bowiem zapewnienie ciągłości profesjonalnego wykonywania zadań państwa w warunkach zmieniających się ekip rządzących. Podstawowym warunkiem utrzymania tej ciągłości jest zapewnienie członkom korpusu służby cywilnej neutralności politycznej i stabilizacji zatrudnienia.

Obowiązek neutralności służby cywilnej urzeczywistnia się przede wszystkim przez nałożenie na członków korpusu służby cywilnej zakazu publicznego manifestowania przekonań politycznych, ograniczenia prawa do strajku, czy też zakazu łączenia pracy w służbie cywilnej z pełnieniem funkcji politycznych.

W doktrynie podkreśla się, że wprowadzenie zasad konkursowego obsadzania stanowisk należy ocenić pozytywnie między innymi ze względu na realizację zasady jawności i konkurencyjności, co potwierdza apolityczny charakter tych stanowisk, gdzie podstawowym kryterium naboru jest fachowość[64].

Aby ograniczyć nepotyzm i korupcję nowa ustawa o samorządowej służbie cywilnej powinna przewidywać szczegółowe procedury naboru na wolne stanowiska w służbie cywilnej, zwłaszcza w zakresie przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego. Konieczne jest wprowadzenie kilkuetapowej procedury naboru prowadzonej z zachowaniem zasady jawności, co powinno przejawiać się upowszechnieniem wyników kolejnych etapów rekrutacji. Brak jasno określonych zasad naboru na wolne stanowiska w służbie publicznej pozostaje w niezgodzie z zasadą równego dostępu do służby publicznej zawartą w art. 60 Konstytucji RP. Celowi temu należy podporządkować również regulację prawną dotyczącą zasad publicznego ogłaszania wolnego stanowiska oraz konkurencyjnego wyboru najlepszego kandydata na wolne stanowisko w służbie cywilnej.

Dokonane zmiany powinny bowiem mieć na celu wprowadzenie jako zasady gwarancji jawności postępowania konkursowego. Zmiany te powinny objąć również merytoryczną stronę postępowania konkursowego oraz sposób prowadzenia prac przez zespół konkursowy[65]. Należy bowiem określić wymagania niezbędne dla danego stanowiska, metody rekrutacji, za pomocą których dokonuje się wyboru kandydatów do pracy w służbie cywilnej, nie pozostawiając w tym zakresie zbyt dużej swobody pracodawcy. Niezwykle istotne jest również nałożenie na pracodawcę obowiązku zatrudnienia najlepszego kandydata wyłonionego w konkursie i przyznanie mu roszczenia o nawiązanie stosunku pracy oraz wprowadzenie możliwości rozstrzygania sporów na tle legalności postępowania konkursowego przed sądem pracy jako należących do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy[66].

Podobnie jak w odniesieniu do pracowników w administracji rządowej w nowej ustawie o samorządowej służbie cywilnej należy przewidzieć wymóg odbycia aplikacji administracyjnej czy też służby przygotowawczej[67]. Celem służby przygotowawczej jest więc z jednej strony właściwe przygotowanie do wykonywania zadań stojących przed administracją samorządową, z drugiej zaś – selekcja kadr przed nawiązaniem trwałego stosunku pracy gwarantującego znaczną stabilizację zatrudnienia.

Regulacja statusu prawnego osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w administracji publicznej oparta powinna być na podstawowej zasadzie, głoszącej, że zwiększonej dyspozycyjności i odpowiedzialności oraz zwiększonym obowiązkom powinny odpowiadać zwiększone uprawnienia. Rzecz tkwi w odpowiedniej regulacji kwestii dotyczących naboru kandydatów, dalszego kształcenia ich w zawodzie i periodycznego przeszkalania, we właściwej polityce personalnej. Kandydaci na urzędników powinni mieć specjalne kwalifikacje, sprawdzane na konkursach lub egzaminach, a późniejsze ich awanse na wyższe szczeble hierarchii służbowej należałoby uzależnić od jakości wykonywanej pracy oraz zawodowego doświadczenia. Wpłynie to z pewnością na odpowiedni poziom zawodowy urzędników, na ich przygotowanie do pełnienia funkcji, na utrzymanie osiągniętej przez to przygotowanie zdolności sprawnego i celowego działania.

Kwestią szczególnie ważną dla prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej w Polsce jest właściwe unormowanie statusu prawnego jej pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, a zwłaszcza pracowników merytorycznych stanowiących kadrę „zawodowców”, zatrudnionych na podstawie nominacji na stanowiskach kierowniczych i innych samodzielnych związanych z wykonaniem zadań na rzecz państwa i związków samorządowych poprzez wydawanie decyzji, ich przygotowywanie lub wykonywanie[68].

W dyskusji nad przyszłym kształtem służby publicznej w Polsce należy stanowczo opowiedzieć się za zawodowym statusem wykwalifikowanych pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych[69]. Pracownicy ci powinni tworzyć aparat urzędniczy o charakterze względnie stałym, objętym ochroną przed nieuzasadnioną ważnymi względami utratą zatrudnienia w zawodzie.

Pracownicy fachowi, pełniący profesjonalnie służbę w administracji powinni być mianowani na stałe i korzystać z ustawowych gwarancji zachowania pracy na zajmowanych stanowiskach, poza sytuacjami wyjątkowymi określonymi w ustawie, stałość zatrudnienia fachowej kadry urzędniczej jest bowiem niezbędną przesłanką racjonalizacji organizacji wszelkich służb publicznych[70]. Niezmiernie istotne jest również stosowanie merytorycznych kryteriów przy zatrudnianiu, ocenie, awansowaniu lub zwalnianiu z pracy osób w administracji publicznej[71]. Nie można zapomnieć również o wprowadzeniu nowych procedur antykorupcyjnych dla całej służby cywilnej (rządowej i samorządowej).

W ustawodawstwie zachodnim pracownicy samorządowi posiadają odrębne regulacje prawne w zakresie ochrony trwałości zatrudnienia. Przepisy te zawierają większe gwarancje stabilizacji zatrudnienia, zwłaszcza w odniesieniu do osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych[72].

Obecnie w Polsce większość urzędników w samorządzie zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę oraz podlegają oni w zakresie trwałości zatrudnienia powszechnym przepisom ochronnym zawartym w kodeksie pracy, dotyczącym ogółu pracowników. W literaturze prawa pracy zauważa się jednak, iż obecnie przepisy regulujące status osób wykonujących pracę na podstawie umów o pracę zawieranych zgodnie z przepisami pragmatyk różnią się pod względem nasycenia treści kontraktu składnikami charakterystycznymi dla stosunku służbowego, inaczej niż to ma miejsce w odniesieniu do osób wykonujących pracę w oparciu o umowę o pracę zawieraną na podstawie kodeksu pracy[73].

Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym na specjalnej podstawie – tj. umowy o pracę dającej większą stabilizację zatrudnienia, tzw. służbowej umowy o pracę – zapowiadał jeden z projektów nowelizacji. Do dziś nie został on jednak uchwalony[74]. Należałoby rozważyć, czy nie można by wprowadzić tego rodzaju umowy do nowej ustawy o samorządowej służbie cywilnej.

Znaczenie funkcji skarbnika przemawia raczej za nawiązaniem z nim bardziej stabilnego stosunku pracy. Zatrudnianie tej grupy pracowników na podstawie powołania, którego cechą szczególną jest możliwość natychmiastowego pozbawienia ich stanowiska, prowadzi do swoistego upolitycznienia tych funkcji[75]. Za obsadzeniem stanowisk na podstawie powołania przemawia być może zapewnienie władzom samorządowym swobody w obsadzaniu tych stanowisk. Instytucjonalną cechą powołania jest bowiem możliwość natychmiastowego pozbawienia stanowiska. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiają jednak charakter i znaczenie funkcji skarbnika w samorządzie terytorialnym. Na stanowiskach tych o charakterze merytorycznym i ogromnym znaczeniu dla prawidłowego funkcjonowania samorządu wymagana powinna być większa stabilizacja zatrudnienia.

W aspekcie socjologiczno-politycznym obecne przepisy ograniczające mianowania odbierane być mogą jako znamienne, stanowiące przejaw zamierzonej polityzacji struktur samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym, a po części i gminnym[76], skoro znoszą one typową dla mianowania stabilizację stosunków zatrudnienia pracowników samorządowych[77]. Stabilizacja zatrudnienia wiążąca się z mianowaniem jako podstawą nawiązania stosunku pracy czyni ten akt szczególnie przydatnym dla obsady przynajmniej ważniejszych stanowisk urzędniczych o charakterze ściśle merytorycznym[78].

Kolejnym elementem statusu prawnego osób zatrudnionych w samorządzie budzącym krytyczne uwagi jest nadal system awansu i kariery tzw. urzędnika samorządowego. Nieco archaiczne i nieprzystające do obecnych oczekiwań, a także całkowicie nieodpowiadające współczesnym zasadom obowiązującym w administracji publicznej, są nadal reguły oceniania, doskonalenia umiejętności i poszerzania wiedzy, a w konsekwencji – awansowania na kolejne stanowiska. Zapewnienie samorządowi profesjonalnych urzędników wymaga nie tylko stworzenia właściwych procedur rekrutacji do służby, lecz także wytyczenia czytelnej drogi kariery w służbie. Należy więc zaaprobować stworzenie nowoczesnego systemu ocen kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Dotychczasowa regulacja nie jest bowiem doskonała i wymaga wprowadzenia wielu zmian odnoszących się do rozwiązań szczegółowych.

Przepis art. 6 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) stanowi, iż status pracowników samorządowych powinien umożliwiać zatrudnianie pracowników wysoko wykwalifikowanych, w oparciu o kryterium umiejętności i kompetencji. W tym celu należy przewidzieć odpowiednie zasady szkolenia, wynagradzania oraz możliwości awansu zawodowego.

Wynagrodzenie za pracę jest podstawowym świadczeniem pieniężnym ze stosunku pracy. Czynnikami, które kształtują pozycję społeczną i zaangażowanie w proces pracy członka korpusu służby cywilnej, są odpowiednia wysokość wynagrodzenia i sposób jego kształtowania. Obecnie wysokość wynagrodzenia w służbie publicznej kształtuje się nadal na zbyt niskim poziomie. Gdy tymczasem ustawodawca, kształtując warunki zatrudnienia, powinien dążyć do nadania korpusowi samorządowej służby cywilnej wysokiej pozycji społecznej, a także stworzenia systemu motywacyjnego wynagrodzenia odpowiadającego istocie stabilnego stosunku pracy. Płace powinny być bowiem powiązane z kwalifikacjami oraz charakterem pracy na stanowisku, przy uwzględnieniu celów realizowanych przez dany urząd. Prawidłową politykę płacową w samorządowej służbie cywilnej można jednak zapewnić poprzez stosowanie wartościowania stanowisk pracy przy użyciu obiektywnych kryteriów. Wydaje się, że podstawowy problem tkwi w doborze właściwych kryteriów wartościowania.

Obecnie słabiej niż w II Rzeczypospolitej rozbudowano system administracyjnych zabezpieczeń przed użyciem funkcji i stronniczością, przed pokusą przysporzenia sobie korzyści majątkowych w administracji publicznej. Również na Zachodzie powszechnie uważa się, że niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków i zadań służbowych, opieszałość, niedbalstwo, niedokładność, działanie lub zaniechanie powodujące szkodę popełnione przez urzędnika powinny rodzić pełną odpowiedzialność po jego stronie (w szczególności dyscyplinarną).

Ze względu na wagę zadań wykonywanych przez członków samorządowej korpusu służby cywilnej w przepisach dotyczących ich pozycji prawnej w sposób szczególny należy określić nie tylko ciążące na nich obowiązki, ale także ustanowić surową odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie tych obowiązków.

Odpowiedzialność dyscyplinarna wpływa na wykonanie obowiązków pracowniczych. Jej istnienie w stosunku do osób zatrudnionych w służbie publicznej ze względu na szczególny charakter ich pracy jest zapewne uzasadnione. Trudno jednak stawiać tezę, iż w społecznej gospodarce rynkowej środki represyjne (w tym odpowiedzialność dyscyplinarna) mają być podstawowym środkiem prawnym oddziałującym na postawy osób zatrudnionych[79]. Tym bardziej że odpowiedzialność dyscyplinarna powinna być stosowana z reguły z mocy przepisów pragmatyk pracowniczych do pracowników mianowanych. Należy jednak rozważyć stosowanie zasad tej odpowiedzialności do osób zatrudnionych na podstawie tzw. służbowych umów o pracę oraz członków organów zarządzających jednostek samorządu terytorialnego, na przykład członków zarządów gmin. Konsekwencją naruszenia przez członków korpusu samorządowej służby cywilnej ustawowych zakazów powinno być wszczęcie przeciwko nim postępowania dyscyplinarnego, zakończonego w uzasadnionych przypadkach wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego nakładającego karę dyscyplinarną wydalenia z pracy w urzędzie.

Do niedawna odpowiedzialność dyscyplinarna w samorządzie była instytucją martwą i pozbawioną praktycznego znaczenia. Zamiast nadać jej odpowiednią rangę i znaczenie ustawodawca zrezygnował w ustawie o pracownikach samorządowych z 2008 r. z tej instytucji. Wymaga to cały czas zmian regulacji prawnej w tym zakresie. Wiąże się to też z nowym, ustawowym usytuowaniem komisji dyscyplinarnych w samorządzie. Zresztą ogólna ocena dotychczas istniejącego kształtu odpowiedzialności dyscyplinarnej pracowników samorządowych jest bardzo krytyczna. Do niektórych tylko mankamentów należą przykładowo: brak obowiązku korzystania z tej instytucji prawnej, wątpliwa niezawisłość członków komisji dyscyplinarnej w pierwszej instancji oraz wadliwe uregulowanie postępowania dowodowego.

Odpowiedzialność dyscyplinarna powinna obejmować swym zasięgiem nie tylko pracowników samorządowych mianowanych, ale dotyczyć również osób piastujących funkcje zarządzające na podstawie wyboru. Należy więc objąć tego rodzaju odpowiedzialnością zarówno osoby zatrudnione na stanowiskach obsadzanych na podstawie wyboru w oparciu o tzw. zatrudnienie niepracownicze typu publicznoprawnego (zwłaszcza członków zarządu organów zarządzających w jednostkach samorządu terytorialnego) oraz osoby pełniące te funkcje nieetatowo[80].

Rozdział II Źródła prawa pracy w samorządzie terytorialnym

1. Powszechne źródła prawa pracy

1.1. Konstytucja RP

Znaczenie Konstytucji RP dla prawa pracy w samorządzie terytorialnym wynika z tego, iż zawiera ona liczne przepisy odnoszące się do stosunków pracy[81]. Możemy je podzielić na trzy zasadnicze grupy:

1) przepisy o charakterze ogólnym, np. zasada sprawiedliwości społecznej, ochrony pracy i dialogu społecznego;

2) konstytucyjne gwarancje stosunków pracy, np. wolność pracy, prawo do minimalnego wynagradzania, prawo do wypoczynku, a także prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy;

3) gwarancje dotyczące zbiorowych stosunków pracy, np. prawo do zrzeszania się w związki zawodowe, spory zbiorowe oraz prawo do strajku.

Konstytucja RP nie normuje szczegółowo zagadnień związanych z zatrudnieniem w samorządzie terytorialnym, lecz reguluje kwestie, które pozostają w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i całej administracji publicznej. W świetle art. 60 Konstytucji RP wszyscy obywatele, którzy posiadają pełnię władz publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na równych zasadach. Natomiast art. 61 Konstytucji RP stanowi o prawie obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zasada prawa do pracy jest zasadą konstytucyjną oraz podstawową zasadą prawa pracy określoną w kodeksie pracy. Kodeksowe ujęcie tej zasady ukazuje wyraźnie, że wspomniana zasada ma – obok aspektu publicznego – aspekt indywidualny (wolnościowy). Z treści art. 10 k.p. wynika, iż każdy ma prawo do swobodnie wybranej pracy i nikomu, poza sytuacjami określonymi w ustawie, nie można zabronić wykonywania zawodu. Z kolei z obecnego brzmienia art. 65 Konstytucji RP wynika z jednej strony zakaz pracy przymusowej, z drugiej zaś wolność wyboru zawodu i jego wykonywania oraz prawo wyboru miejsca pracy. Konstytucja RP w art. 60 stanowi również, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

Każdy ma powszechny i równy dostęp do służby publicznej, o ile odpowiada wymogom stawianym w zakresie kwalifikacji i umiejętności oraz postawy etycznej. Konstytucja RP w art. 60, statuując to prawo, uznaje tym samym, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej (również w samorządzie terytorialnym) na jednakowych zasadach. Zasadę tę należy uznać za szczególny wyraz dwóch innych zasad konstytucyjnych – równości oraz dobra wspólnego.

Zakaz dostępu do służby publicznej albo ograniczenie tego dostępu może wynikać tylko z ustawy. Polegać to może na ustanowieniu ustawowych zakazów zatrudniania określonych osób w służbie publicznej, względnych ograniczeń w podejmowaniu dodatkowych zajęć zarobkowych albo też sprowadzić się to może do uzależnienia dostępu do wykonywania określonych rodzajów prac od podjęcia odpowiedniego aktu przez właściwy organ. Ograniczenie dostępu do służby publicznej może się też wiązać z zakazem łączenia określonych funkcji z pracą w służbie publicznej.

Ograniczenia lub utrudnienia w dostępie do służby publicznej nie mogą przekroczyć granic potrzeby, ponieważ powodują uszczuplenie prawa do pracy jako jednego z istotnych praw w katalogu praw człowieka, chronionych normami prawa międzynarodowego. Ich istnienie jest jednak konieczne ze względu na interes publiczny wiążący się z apolitycznym, bezstronnym i profesjonalnym wykonywaniem pracy w służbie publicznej.

1.2. Kodeks pracy i inne przepisy powszechnego prawa pracy

Pragmatyka samorządowa nie reguluje wszystkich zagadnień dotyczących stosunków pracy pracowników samorządowych. Zawiera ona dość liczne odesłania o charakterze ogólnym i konkretnym do powszechnego prawa pracy, a zwłaszcza do kodeksu pracy[82]. W świetle odesłania ogólnego zawartego w art. 43 § 1 u.p.s. można uznać, iż kodeks pracy jest istotnym źródłem prawa stosunków pracy pracowników samorządowych. W systemie powszechnych źródeł prawa pracy dosyć szczególne miejsce zajmuje kodeks pracy. Jest on źródłem o charakterze podstawowym, ponieważ formułuje podstawowe dla całej gałęzi prawa zasady. Kodeks pracy ma przymiot ustawy zwykłej, ponieważ nie stoi on hierarchicznie wyżej od jakiejkolwiek innej ustawy. Dla systemu prawa pracy pierwszorzędne znaczenie ma część ogólna kodeksu pracy[83]. Wymienia ona bowiem podstawowe zasady prawa pracy. Zasady te wyznaczają fundamentalne wolności i prawa pracowników zarówno w wymiarze indywidualnym, jak i zbiorowym.

Przepis art. 43 ust. 1 u.p.s. stanowi: „W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu pracy”. Wynika z tego, że kodeks pracy stanowi posiłkowe (subsydiarne) źródło samorządowego prawa pracy. Wniosek wypływa stąd, iż wszystkie sprawy, które nie są uregulowane w ustawie o pracownikach samorządowych, są uregulowane przepisami kodeksu pracy. To generalne odesłanie objęło swym zasięgiem cały kodeks pracy. W przypadku wystąpienia luki w ustawie o pracownikach samorządowych przepisy kodeksu pracy mogą być stosowane w dwojaki sposób. Po pierwsze mogą być stosowane wprost, a po drugie mogą być stosowane z pewnymi modyfikacjami. Modyfikacje te muszą uwzględniać specyfikę stosunków pracy uregulowanych przez ustawę o pracownikach samorządowych[84]. W szczególnych sytuacjach, gdy podmiot stosujący prawo uzna, że są one bezprzedmiotowe czy też sprzeczne z zasadami obowiązującymi na gruncie pragmatyki pracowniczej, przepisy kodeksu pracy nie znajdą zastosowania.

W przypadku pracowników samorządowych kodeks pracy nie stanowi jednak podstawowego źródła prawa pracy w samorządzie terytorialnym. W ich przypadku przepisy kodeksu pracy mają zastosowanie tylko w przypadku luk prawnych istniejących w ustawie o pracownikach samorządowych. W takim przypadku przepisy kodeksu pracy mają charakter wyłącznie subsydiarny w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie go wprost, bądź z dokonaniem jego modyfikacji, mającej na celu dostosowanie do właściwości określonych stosunków prawnych (w tym przypadku do stosunku pracy w samorządzie), bądź też niemożliwość jego zastosowania ze względu na bezprzedmiotowość lub sprzeczność z zasadami drugiego aktu (w tym przypadku z ustawą o pracownikach samorządowych)[85]. Nakaz stosowania konkretnych przepisów kodeksu pracy lub ogólne odesłanie do kodeksu powodują, iż można również posiłkowo stosować przepisy wykonawcze wydane na podstawie delegacji ustawowej oraz inne przepisy prawa pracy[86]. Dodatkowo, poprzez normę art. 300 k.p., która stanowi, że w sprawach nieuregulowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy, również kodeks cywilny pełni rolę posiłkowego źródła pracy pracowników samorządowych.

1.3. Ustawa o pracownikach samorządowych

Wśród źródeł prawa pracy pracowników samorządowych ustawa o pracownikach samorządowych z 2008 r. jako pragmatyka samorządowa zajmuje pozycję podstawowego źródła prawa. Przepisy tej ustawy regulują status prawny pracowników samorządowych szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, niewyłączonych wyraźnie z obszaru jej działania. Ustawa ta jako pragmatyka pracownicza stanowi równocześnie akt szczególny w odniesieniu do norm powszechnego prawa pracy. W doktrynie pragmatykę samorządową zalicza się do pragmatyk regulujących stosunki pracy z elementami służbowymi, gdzie stopień nasycenia elementami służbowymi jest najmniejszy[87].

Przepis art. 2 u.p.s. określa, do kogo stosuje się przepisy tej ustawy. Między innymi dotyczy to pracowników zatrudnionych w urzędach marszałkowskich, wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych. Oprócz tego dotyczy to pracowników urzędów gmin, jednostek pomocniczych gmin, gminnych jednostek i zakładów budżetowych.

W doktrynie przyjmuje się, iż ustawa ta pełni funkcję pragmatyki pracowników samorządowych[88]. Pragmatyka to akt normatywny, który w sposób odmienny od kodeksu pracy reguluje status prawny określonej grupy społeczno-zawodowej pracowników ze względu na szczególny charakter ich pracy. W tym przypadku ustawa o pracownikach samorządowych stanowi pragmatykę, ponieważ znajdujące się w niej przepisy, odmienne w porównaniu z kodeksem pracy, regulują status pracowniczy szczególnej grupy zawodowej, czyli pracowników samorządowych.

Ustawa o pracownikach samorządowych stanowi wprawdzie lex specialis w stosunku do kodeksu pracy, jednak nie reguluje ona w sposób całościowy i wyczerpujący statusu prawnego wybieralnych, powołanych i kontraktowych pracowników samorządowych, ale jedynie fragmentarycznie i częściowo. Zgodnie z art. 5 k.p. przepisy kodeksu pracy mają zastosowanie w sprawach w tej ustawie nieunormowanych. Ze względu na ową fragmentaryczność unormowań pragmatyki samorządowej przepisy kodeksu pracy będą miały w regulacji statusu prawnego pracowników samorządowych znacznie większy udział aniżeli w przypadku innych osób, których status prawny regulują pragmatyki pracownicze.

Ustawa posiada charakter pragmatyki ustawowej, szczególnej, otwartej (z mocy licznych przepisów odsyłających) i to zarówno w kierunku powszechnego prawa pracy, jak i innego reżimu pragmatycznego[89]. Warto również podkreślić, że pragmatyka ta ma charakter pragmatyki typowo pracowniczej, a nie służbowej, dlatego że należy do aktów prawnych z dziedziny prawa pracy, a nie prawa administracyjnego[90].

Ważnym uzupełnieniem regulacji ustawowych są rozporządzenia wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego i w celu wykonania ustawy. Ustawa o pracownikach samorządowych przewiduje delegacje ustawowe do wydawania aktów wykonawczych w postaci rozporządzeń Rady Ministrów. Podstawowym aktem wykonawczym wydanym na jej podstawie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm.).

Przepisów pragmatyki samorządowej nie stosuje się natomiast do pracowników samorządowych zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych, jeżeli ich status prawny określają odrębne przepisy.

2. Ustawy ustrojowe i inne ustawy samorządowe