Partnerstwo i komunikacja w samorządzie terytorialnym ebook

Wstęp

Rozwój społeczeństwa obywatelskiego, podnoszenie jego jakości życia oraz zmieniające się potrzeby przyczyniają się do tego, że samorząd terytorialny przechodzi zmiany i jest interesującym tematem badań zarówno dla naukowców, jak i praktyków. Szczególnie interesującą kwestią są aspekty dotyczące zagadnień partnerstwa i komunikacji z punktu widzenia ich zarządzania i finansowania. Urzeczywistnienie idei planowania i realizowania procesów rozwoju w swym założeniu dążyć ma do zapewnienia spójności społeczno-gospodarczej. Kluczowym problemem jest tu skoncentrowanie zasobów i działań wokół partnerstw zawiązywanych między jednostkami samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym i regionalnym z obywatelami „małych ojczyzn” lub podmiotami środowiska społeczno-gospodarczego. System komunikacji samorządów terytorialnych wymaga wieloaspektowego podejścia m.in. ze względu na zróżnicowane potrzeby odbiorców i cele komunikacji. W połączeniu z problematyką racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi stanowi główny nurt analityczny niniejszego opracowania. Istotną kwestią staje się także ocena aspektów odnoszących się do gospodarki finansowej i współdziałania instytucjonalnego. Bieżące dylematy i aktualne wyzwania skłoniły Autorki do podjęcia tematyki, odnoszącej się w szczególności do zmian systemowych i legislacyjnych dotyczących gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, form współpracy gmin, powiatów i województw z podmiotami otoczenia zewnętrznego, współpracy między samorządami w ramach programowania i realizacji nowej polityki regionalnej.

Praca składa się z kilku części, w których przedstawiono ogólne zagadnienia dotyczące zarządzania w samorządach, aspektów związanych z systemem finansowania i komunikacją oraz form współpracy realizowanej przez samorządy. Rozdział pierwszy (autorstwa A. Smalec) jest wprowadzeniem do tematyki samorządu terytorialnego i zarządzania w nim. Wskazano na modele zarządzania w samorządach oraz podkreślono stosowanie orientacji marketingowej. W rozdziale drugim (autorstwa M. Kogut-Jaworskiej) przedstawiono podstawowe mechanizmy i instrumenty finansowania polityki rozwoju. W szczególności wyeksponowano kwestie finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego przy współudziale funduszy europejskich. Wskazano na znaczenie usług publicznych w realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego, a także przywołano podstawowe elementy systemu finansowania polityki rozwoju. Rozdział trzeci (autorstwa A. Smalec) odnosi się do zagadnień dotyczących komunikacji marketingowej. Wskazano odbiorców i przybliżono wybrane formy komunikacji stosowane w samorządach terytorialnych. Podkreślono znaczenie personelu oraz zarządzania satysfakcją opartego na lepszej obsłudze klienta-obywatela. Rozdział czwarty (autorstwa M. Kogut-Jaworskiej) poświęcono współpracy administracji samorządowej z podmiotami otoczenia zewnętrznego. Wskazano na ideę realizowania procesów rozwoju, opartych na współpracy i dialogu, w szczególności na skoncentrowaniu zasobów wokół współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym i regionalnym a podmiotami środowiska społeczno-gospodarczego, np. przedsiębiorcami czy instytucjami trzeciego sektora. W rozdziale piątym (autorstwa A. Smalec) skupiono się na zaakcentowaniu znaczenia współpracy samorządu ze społecznością lokalną, głównie mieszkańcami. Podkreślono rolę partycypacji społecznej oraz przybliżono główne jej formy – konsultacje społeczne oraz budżet partycypacyjny. W ostatnim rozdziale (autorstwa M. Kogut-Jaworskiej) ukazano mechanizmy i zakres działania nowych narzędzi finansowania współpracy między samorządami w ramach programowania i realizacji polityki terytorialnej. Dokonana została próba oceny korzyści i ograniczeń związanych z wdrożeniem narzędzi planowania zintegrowanego, takich jak kontrakt terytorialny czy kontrakt samorządowy, a także zintegrowane inwestycje terytorialne.

Autorki zakładają, że głównymi odbiorcami książki będą praktycy i teoretycy zajmujący się obszarem komunikowania się oraz finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego. Opracowanie dotyczące partnerstwa zawiązywanego na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego w swym założeniu powinno ułatwić decydentom zarządzanie środkami samorządowymi.

Autorki

1.Wybrane aspekty zarządzania wsamorządach terytorialnych

1.1. Samorząd terytorialny jako podmiot sektora publicznego

Sektor publicznyto taczęść gospodarki, która zajmuje się dostarczaniem dóbr i usług dla państwa oraz obywateli. Zalicza się do niego wszystkie jednostki organizacyjne, w których własność państwa lub samorządu ma udział większy niż 50%. Współczesne organizacje publiczne podejmują działania w interesie publicznym i urzeczywistniają swoje cele przede wszystkim przez tworzenie relacji współdziałania z innymi organizacjami lub grupami uczestników życia społeczno-gospodarczego. W objaśnianiu istoty organizacji publicznych i zarządzaniu nimi przydatne wydaje się wyodrębnienie następujących rodzajów usług [Kożuch, 2007, s. 22–23]:

•świadczenie usług dla obywateli związanych z posiadanym obywatelstwem oraz zamieszkiwaniem określonego terytorium państwa, jak zapewnienie bezpieczeństwa publicznego czy ochrony środowiska naturalnego;

•dostarczanie użyteczności gospodarstwom domowym w zakresie sfer najważniejszych z punktu widzenia państwa i jego obywateli w tych przypadkach, gdy organizacje prywatne nie czynią tego na swoje ryzyko, a organizacje społeczne nie mają możliwości świadczenia tych usług bez wsparcia podmiotów publicznych, np. organizowanie i świadczenie pomocy społecznej, bezpłatne usługi edukacyjne na szczeblu podstawowym;

•świadczenie usług tworzących warunki do właściwego funkcjonowania wszystkich sektorów: biznesowego, społecznego i publicznego, np. inwestycje w infrastrukturę społeczną i techniczną, bezpieczeństwo obrotu gospodarczego, regulacje zapewniające równe traktowanie wszystkich sektorów.

Klasyfikacja ta bezpośrednio nawiązuje do istoty usług publicznych. Podstawowym kryterium, czy konkretne działania są usługą publiczną, jest służenie interesowi publicznemu [Kożuch, Kożuch (red.), 2011, s. 34]. Można powiedzieć, że są to dobra publiczne, od których oczekuje się określonej jakości, niezależnie od liczby korzystających osób. Usługa publiczna to usługa ogólnospołeczna, niematerialna, kierowana do ogółu społeczeństwa lub dużych zbiorowości ludzkich, finansowana ze środków publicznych i niemająca możliwości wykluczenia jakiegokolwiek członka społeczeństwa z ich konsumpcji [Dylewski, Filipiak, 2005, s. 452–453]. Jest świadczona m.in. przez jednostki budżetowe (np. urzędy), zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, spółki prawa handlowego. Do świadczenia usług publicznych zobowiązane są zatem: administracja rządowa, samorządowa oraz pozostałe podmioty sektora publicznego. W Programie Rozwoju Instytucjonalnego przyjęto klasyfikację usług publicznych, która pozwala lepiej poznać ich istotę i zrozumieć, jak znaczącą rolę odgrywają one w społeczeństwach. Wyróżniono zatem [Wańkowicz, 2004, s. 61–66]:

• usługi i e-usługi administracyjne, np. wydawanie dokumentów, które nie są decyzjami administracyjnymi, zezwoleniami, koncesjami; wprowadzanie do baz danych uzyskiwanych bezpośrednio od klientów; wydawanie zezwoleń i koncesji dotyczących działalności gospodarczej reglamentowanej przez państwo;

• usługi i e-usługi społeczne, m.in. ochrona zdrowia, kultura, oświata i wychowanie, mieszkalnictwo, opieka społeczna, bezpieczeństwo publiczne;

• usługi techniczne, czyli transport, gospodarka odpadami, zieleń publiczna, zaopatrzenie w energię, wodę i kanalizację itp.

Integralną częścią sektora publicznego jest samorząd terytorialny. Ma on szczególne znaczenie wśród innych podmiotów publicznych ze względu na swoją podmiotowość, zagwarantowaną sądownie samodzielność prawną czy zasady wyłaniania władz. Został on wprowadzony ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95), której w 1998 roku zmieniono tytuł na „o samorządzie gminnym” (Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126, art. 10) i która była wielokrotnie nowelizowana. Reforma samorządowa została dopełniona w 1998 roku przez utworzenie samorządu powiatowego (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1582) i wojewódzkiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590), co przyczyniło się do trójpoziomego funkcjonowania samorządu terytorialnego. W Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w art. 16 ust. 1 wskazano, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując znaczną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jako podstawowe cechy samorządu terytorialnego można wskazać: jednolitość rozwiązań, trójstopniowość, stosunkowo szeroką decentralizację w zakresie zadań przy niewystarczającym zapewnieniu środków do ich wykonywania, zagwarantowanie samodzielności i ochrony prawnej samorządu, ograniczenie nadzoru do kryterium legalności czy ograniczony dualizm i niezdecydowanie co do zasady, na jakiej ma się kształtować stosunek organu uchwałodawczego i wykonawczego1.

Wspólnotę samorządu terytorialnego tworzy ogół mieszkańców zamieszkujących określone terytorium (gminy, powiatu czy województwa). Gmina, powiat czy województwo jako jednostki samorządu terytorialnego stanowią tzw. terytorialną korporację samorządową, czyli korporację prawa publicznego składającego się z: obszaru zajmowanego przez daną jednostkę, mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową (lokalną bądź regionalną), władzy sprawowanej przez demokratycznie wybierane organy samorządu terytorialnego oraz jednostek organizacyjnych [Korzeniowska (red.), 2004, s. 26]. Funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce reguluje także Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (ratyfikowana przez Polskę w 1993 roku; Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Karta ta zawiera ogólne zasady dotyczące samorządu lokalnego, wspólne dla krajów Europy. Punktem jej wyjścia jest rola samorządu lokalnego jako instrumentu udziału obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi bazując na zasadach demokracji i decentralizacji władzy oraz konieczność uznania zasady samorządności lokalnej w ustawodawstwie [Izdebski, 2003, s. 68]. Samorząd terytorialny to nie tylko struktura świadcząca usługi publiczne, ale również instytucja zaufania społecznego, czyli osoby działające w jej strukturach powinny postępować według określonych zasad życia publicznego i zgodnie z pewnymi wartościami, jak np. odpowiedzialność, uczciwość, bezstronność, rzetelność [Harańczyk, 2010, s. 34].

Wprowadzenie samorządu terytorialnego zdecentralizowało władzę publiczną (art. 15 Konstytucji RP). Decentralizacja ta jest rozumiana jako proces przekazywania kompetencji i zadań przez organy centralne jednostkom niższego szczebla (wyodrębnionych terytorialnie bądź funkcjonalnie podmiotów), łącznie z rozszerzeniem zakresu ich uprawnień do względnego samodzielnego (podlegającemu ochronie sądowej) podejmowania rozstrzygnięć, wykonywania zadań i kompetencji publicznych [Niewiadomski (red.), 2001, s. 35; Stahl, Jaworska-Dębska (red.), 2010, s. 24]. Powołane do życia samorządy terytorialne (gminy, powiaty, województwa) mają własne, pochodzące z wyboru organy. Posiadają osobowość prawną, własny majątek, dochody i zadania. Jednostki samorządu terytorialnego mają zapewniony udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Działalność samorządu z punktu widzenia legalności podlega nadzorowi prezesa Rady Ministrów i właściwego wojewody (Konstytucja RP, art. 171, ust. 2). W zakresie gospodarki finansowej do nadzoru samorządu terytorialnego są upoważnione regionalne izby obrachunkowe. Nadzór jest sprawowany według kryterium legalności, celowości, rzetelności i gospodarności. Konstytucja RP (art. 167) określa, że dochodami jednostek samorządowych są ich dochody własne, subwencje ogólne oraz dotacje celowe z budżetu państwa. Ustawodawca potwierdził i jednocześnie zagwarantował jednostkom samorządu terytorialnego prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, nie zastrzegając przy tym nazw tych organów (Konstytucja RP, art. 169). Wybory do organów stanowiących są czteroprzymiotnikowe: powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Samorząd terytorialny, który reprezentuje zdecentralizowaną administrację publiczną ma do spełnienia cztery podstawowe funkcje [Kalisiak-Mędelska, 2015, s. 124]:

• polityczną – wyrażającą dążenie do maksymalizacji władztwa w wyniku decentralizacji kompetencji w ramach administracji publicznej,

• społeczną – dążenie do instytucjonalnego zabezpieczenia potrzeb wspólnoty w zakresie integracji społecznej,

• gospodarczą – stymulowanie życia gospodarczego i wspieranie inicjatyw lokalnych; samorząd jest odpowiedzialny za dostarczenie określonych dóbr i usług publicznych [Wojciechowski, 2003, s. 48],

• kulturową – podtrzymywanie oraz inicjowanie w społecznościach lokalnych tradycji i tożsamości kulturowej.

Z Konstytucji RP i ustaw odnoszących się do samorządu terytorialnego wynikają podstawowe zasady odnoszące się do jego funkcjonowania w Polsce, m.in. zasada pomocniczości, zasada samodzielności oraz zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego. Podział zadań między organy państwowe i samorządu terytorialnego reguluje zasada subsydiarności (pomocniczości) – ujęta w Preambule Konstytucji, według której sprawowanie władzy publicznej powinno spoczywać w rękach instytucji najbliższych obywatelom, stąd zadania i kompetencje oraz środki finansowe dysponowane są przede wszystkim gminom. Głównym założeniem zasady subsydiarności jest właściwe rozłożenie zadań między poszczególne szczeble władzy zgodnie z charakterem i efektywnością ich realizacji [Gołębiowska, Zientarski (red.), 2016, s. 23]. Zasada ta wyraża próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie o zakres samodzielności i samowystarczalności obywateli, grup społecznych, mniejszych i większych społeczności w różnych sferach funkcjonowania państwa, np. sferze ochrony zdrowia czy dbałości o porządek publiczny [Dolnicki, 2009, s. 23]. Państwo powinno pozwolić obywatelom na rozwiązywanie swoich problemów. Subsydiarność pionowa w administracji oznacza decentralizację, a w wymiarze polityczno-ustrojowym – wzmocnienie demokracji bezpośredniej. Natomiast w ujęciu poziomym zmierza ona do liberalizacji działalności prywatnej, do przekazania przez państwo kontroli nad poszczególnymi sferami życia, przy zastosowaniu upoważnienia i uproszczenia procedur [Piasecki, 2009, s. 41]. Gmina wykonuje zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb swoich mieszkańców. Powiat i województwo pełnią do niej funkcję pomocniczą, gdyż na nich spoczywa obowiązek realizacji zadań o charakterze ponadgminnym. Aspektem tej zasady jest także wykonywanie przez gminę (szerzej – samorząd terytorialny) zadań zleconych z zakresu administracji rządowej [Tarno, 2004, s. 26].

Zasada samodzielności z kolei ma swoje umocowanie w ustawie o samorządzie gminnym (art. 16 ust. 2) i w Konstytucji RP (art. 165 ust. 2). Zgodnie z nią jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, a ta samodzielność podlega ochronie sądowej. Oznacza to niezależność gminy od organów administracji rządowej i brak hierarchicznego podporządkowania gminy względem powiatu i województwa. Niezależność ta może być tylko ograniczona w przypadku szczegółowego upoważnienia ustawowego. Ochrona sądowa nie przewiduje działań niezgodnych z prawem. Natomiast zasada domniemania właściwości (kompetencji) [Konstytucja RP, art. 163] określa, że w przypadku niezastrzeżenia przez przepis ustawy (wyraźnego wskazania danego organu administracji publicznej) właściwości załatwienia określonej sprawy dla administracji państwowej lub innej jednostki samorządu terytorialnego, to sprawa należy do właściwości organu samorządowego, którym głównym jest gmina [Konstytucja RP, art. 164 ust. 3; Ustawa o samorządzie gminnym…, art. 6]. W ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca dodatkowo sprecyzował zadania obowiązkowe gminy o szczególnej wadze społecznej, od których realizacji nie można odstąpić (art. 7, ust. 2). W ten sposób zabezpiecza się zaspokojenie potrzeb publicznych, co jest jednym z podstawowych obowiązków samorządu terytorialnego.

W zarządzaniu samorządem terytorialnym (sprawami publicznymi) powinna być respektowana również zasada jawności procesów informacyjnych, która wyraża się m.in. w polityce informacyjnej organów samorządu terytorialnego, a w szczególności w poszanowaniu prawa mieszkańców do uzyskiwania informacji, jakie decyzje dotyczące ich wspólnoty podjęto, w jaki sposób oraz jak gospodaruje się samorządowymi środkami finansowymi (zasada jawności gospodarowania funduszami reguluje chociażby art. 34 ustawy o finansach publicznych). Publiczny charakter działalności samorządu terytorialnego wymaga wykształcenia się różnych form angażowania mieszkańców w procesy decyzyjne oraz budowania systemu faktycznej kontroli społecznej. Władze powinny dążyć do uzyskania społecznego poparcia prowadzonej polityki i ewentualnych zmian.

Organy jednostek samorządu terytorialnego wykonują zadania własne i zlecone2 w różnoraki sposób, co zostało zaznaczone w odpowiednich ustawach dotyczących danego typu samorządu. Zadania te określają ustawy modyfikowane w miarę zmieniających się warunków, programów i koncepcji realizacyjnych [Borodo, 2004, s. 42]. Zadania własne gminy należą do czterech kategorii: spraw związanych z infrastrukturą techniczną, infrastrukturą społeczną, porządkiem i bezpieczeństwem oraz ładem przestrzennym i ekologicznym. Przy realizacji tych zadań jednostki samorządu terytorialnego są w pełni samodzielne, czyli wykonują je we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Nie podlegają wytycznym, poleceniom służbowym i instrukcjom. Samodzielność tę ograniczają jedynie przepisy odpowiednich ustaw. Natomiast zadania zlecone (poruczone) z zakresu administracji rządowej jednostkom samorządu terytorialnego powinny być finansowane ze środków przyznanych specjalnie na realizację tych zadań [Konstytucja RP, art. 166, ust. 2]. Środki przekazuje odpowiedni organ administracji rządowej. Zadania zlecone są w drodze ustawy, która określa tryb przekazania i sposób realizacji zadania zleconego. W celu realizacji zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne oraz zawierać umowy z innymi podmiotami, np. organizacjami pozarządowymi. W przypadku przekraczania możliwości jednej gminy, ustawa o samorządzie gminnym (art. 10) przewiduje tworzenie porozumień międzygminnych.

Można zatem powiedzieć, że atrybutami (wyznacznikami) wspólnot samorządowych w zdecentralizowanym układzie administracji publicznej są przede wszystkim wspólnota, niezależne władze, prawo zarządzania częścią praw publicznych, stanowienia prawa oraz przyznanie praw majątkowych i finansowych [Ferens, 2005, s. 68]. Elementy te ściśle powiązane ze sobą i zestawione logicznie w spójną całość tworzą podstawę samorządności terytorialnej. Zmniejszające się zaufanie społeczne, zmiana świadomości obywatelskiej czy też nadmierna opiekuńczość państwa doprowadziły samorząd do licznych reform/zmian: politycznych w systemach wyborczych, terytorialnych (m.in. łączenie gmin, współpraca międzygminna), funkcjonalnych (przekazywanie nowych zadań i kompetencji) oraz zarządzania jednostkami samorządowymi (samorząd pełni aktywną, uczestniczącą rolę) [Kalisiak-Mędelska, 2015, s. 132–133]. Osadzenie samorządu terytorialnego w nowych realiach gospodarki rynkowej wpłynęło na jego postrzeganie w kierunku przejęcia niektórych metod i narzędzi charakterystycznych dla sektora prywatnego. Sposób organizacji administracji samorządowej (jak również innych instytucji publicznych) przekłada się na jakość życia obywateli, możliwości rozwoju, poziomu ich aktywności czy zaufania do władz lokalnych.

1.2. Specyfika i ewolucja zarządzania w samorządach terytorialnych

Samorząd terytorialny, jak już wspomniano, ma służyć budowie mechanizmów demokracji i decentralizacji władzy publicznej, z tego względu jest wyposażony w organy decyzyjne, wybrane demokratycznie i korzystające z szerokiej autonomii. Zaspokaja on potrzeby mieszkańców przez realizację zadań publicznych (własnych i zleconych). Coraz większe zainteresowanie budzi problematyka zarządzania w samorządzie. W. Kieżun [2002], stwierdza, że zarządzanie publiczne polega na samodzielnym osiąganiu założonych celów i osobistej odpowiedzialności menedżerów publicznych za ich realizację. Obejmuje ono swoim zakresem nie tylko tradycyjną administrację publiczną, ale także inne organizacje publiczne, a czasami także organizacje obywatelskie, analizując ich dążenie do maksymalnej sprawności przy realizacji założonych strategicznych celów przy pełnej indywidualnej odpowiedzialności personelu administracyjnego. Należy podkreślić, że pojęcie zarządzania jest szersze niż administracja, gdyż administracja publiczna koncentruje się na wdrażaniu politycznych dyrektyw i procedur w ramach realizacji zadań rządu i samorządu terytorialnego. Innymi słowy, administrowanie, obejmujące realizację usług zdefiniowanych przez instrukcje, dyrektywy, zarządzenia i rozporządzenia, jest podporządkowane wymogom prawa [Kożuch, 2011, s. 15]. Zarządzanie zaś, w przeciwieństwie do administrowania, zawiera w sobie aktywność i kreatywność [Wojciechowski, 2012, s. 17].

Za E. Wojciechowskim [2012, s. 15] przyjmuje się, że zarządzanie to proces planowania, organizowania, przewodzenia (realizacji) i kontrolowaniadziałalności członków organizacji oraz wykorzystania wszystkich jej zasobów do osiągnięcia ustalonych celów; proces oddziaływania organów i administracji samorządu terytorialnego na przedmiot zarządzania w taki sposób, aby jego działanie zmierzało do osiągnięcia wyznaczonych celów. Bardzo ważne jest ustalenie celów i przyczynianie się do tego, aby zostały one osiągnięte przez wykorzystanie wszystkich zasobów i oddziaływanie kadry kierowniczej na wszystkich pracowników. Na etapie planowania i podejmowania decyzji decydujące znaczenie ma dostęp do informacji oraz umiejętność ich przetwarzania na decyzje, których rezultatem jest wzorzec działania organizacji w określonym przedziale czasu. Instrumentem podstawowym do realizacji funkcji planowania w samorządach jest strategia wraz ze strategiami sektorowymi, wieloletnia prognoza finansowa oraz roczne budżety; czyli podstawowe dokumenty planistyczne, w których zawarte są określone do realizacji zadania, w określonym czasie, i które wyznaczają plan działań na najbliższy rok bądź dłuższy okres. Na proces organizowania składa się zaś grupowanie działań i zasobów zmierzających do ustalania (lub modyfikowania) zbioru stosunków organizacyjnych, określających pozycje i role poszczególnych składników organizacji oraz procedury pełnienia tych ról, a także sieć kanałów komunikacji, np. projektowanie stanowisk pracy czy podział na poszczególne komórki organizacyjne. Podstawowym zadaniem organizowania jest połączenie zadań przedstawionych w planie organizacji z potrzebnymi do realizacji zasobami kadrowymi oraz rzeczowymi [Kisielnicki, 2008, s. 106]. Jednostki samorządu terytorialnego w miarę elastycznie mogą reagować na wszelkiego rodzaju zmiany zachodzące w ich otoczeniu wewnętrznym i zewnętrznym, aby skutecznie realizować przyjęte cele i zadania [Kożuch, 2004, s. 62]. Funkcja zarządzania, jaką jest motywowanie (kierowanie ludźmi, przewodzenie) polega na pobudzaniu członków organizacji do działania sprecyzowanego na osiąganie celów organizacji, do współpracy dla wspólnego dobra. Motywacja jest siłą sprawczą podejmowanych działań. To gotowość człowieka do podejmowania określonych działań, co wpływa na wydajniejszą pracę, a motywowanie to świadome i celowe oddziaływanie na zachowania ludzkie w procesie pracy, zwiększające efektywność funkcjonowania organizacji [Borkowska (red.), 2004, s. 144]. Kontrolowanie natomiast obejmuje stwierdzanie stanów rzeczywistych i porównywanie ich z podstawą odniesienia, którą stanowią przyjęte stany wzorcowe, w celu ustalenia odchyleń i formułowania zaleceń, a następnie podejmowania działań kierowniczych zmierzających do korekty odchyleń od ustalonych wzorców. Kontrola w zarządzaniu pełni funkcję egzekucyjną, prewencyjną (profilaktyczną, chroniąc przed ewentualnymi stratami), kreatywną (w celu poprawy efektów pracy) oraz informacyjną i pobudzającą [Morawski i in., 2010, s. 135]. Kontrolowanie w organizacjach publicznych ma swoją specyfikę. Przejawia się ona nie tylko w politycznej kontroli, ale m.in. kontroli obywatelskiej i finansowym oraz operacyjnym audycie wewnętrznym [Kożuch, 2004, s. 63].

W procesie zarządzania w samorządzie terytorialnym ośrodkiem decyzyjnym i ponoszącym odpowiedzialność za przebiegające procesy są władze publiczne. Centralne miejsce zajmuje kategoria interesu publicznego, który jest nadrzędny nad interesami własnymi mieszkańców i części jednostek gospodarczych. Według J. Supernata [2004, s. 487] ujęcie menedżerskie w odniesieniu do samorządu wskazuje na podobieństwo organizacyjnych cech administracji publicznej i sektora prywatnego, a także sektora pozarządowego, eksponując znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności. Zarządzanie w samorządach terytorialnych jest jednak różne od zarządzania podmiotami biznesowymi. Wynika to m.in. z innych celów oraz otoczenia, w jakim funkcjonują dane podmioty. Zarządzanie biznesowe najczęściej ogranicza się do skali mikroorganizacyjnej (tzn. obejmuje ramy pojedynczej organizacji, ewentualnie form współpracy przedsiębiorstw), a autorzy opracowań odnoszących się do zarządzania publicznego (w tym samorządach) szeroko wychodzą poza ramy pojedynczego podmiotu, np. urzędu czy szkoły, pisząc o zarządzaniu szkolnictwem, gminą, regionem [Sudoł, 2013, s. 203]. Podstawowym kryterium, czy konkretne działania są usługą publiczną, jest wspomniane już służenie interesowi publicznemu. Sektor publiczny koncentruje się na prawach i obowiązkach, natomiast sektor prywatny przede wszystkim na zyskach. Aspekt ekonomiczny, choć w organizacjach publicznych również jest uwzględniany, nie może jednak dominować. Głównymi zadaniami sektora publicznego jest zaspokojenie podstawowych potrzeb i praw obywateli oraz tworzenie struktur dla przestrzegania prawa, opracowanie regulacji i standardów czy generowanie wsparcia politycznego dla procesu rozwoju [Kuchmacz, 2016, s. 104–105]. Sektor prywatny ma zaś za zadanie wytwarzanie towarów, świadczenie usług, tworzenie miejsc pracy czy maksymalizację zysków dla inwestorów. Źródłem finansowania organizacji biznesowych jest prywatny kapitał, a instytucji publicznych – fundusze publiczne. Świadczenie usług publicznych i korzystanie z nich ma charakter powszechny, niezależnie od dochodu czy innych ograniczeń danego obywatela; nie można bowiem nikogo wykluczyć z możliwości korzystania z nich, czyli dostawca dobra nie może legalnie zapobiec używaniu dobra przez innych. Zapewnienie ich jest obowiązkiem państwa.

M. Adamowicz [2006, s. 22] stwierdza, że samorząd terytorialny może stać się faktycznym podmiotem zarządzania strategicznego i prowadzenia lokalnej polityki rozwoju. Istotnym warunkiem są nie tylko będące do dyspozycji środki finansowe i materialne, ale także sprawność zarządzania operacyjnego i strategicznego. Takie podejście stało się podstawą do sformułowania koncepcji zarządzania strategicznego w samorządach.Zarządzanie strategiczne, oprócz korzyści, niesie ze sobą również pewne istotne problemy, które wiążą się ze zdolnością do przekładania celów strategicznych na zadania operacyjne, a w dalszej kolejności z realizacją tych zadań, monitorowaniem ich wykonania oraz oceną ich zrealizowania pod kątem osiągania celów strategicznych. Modele zarządzania publicznego, w tym odnoszące się do jednostek samorządu terytorialnego, wykształciły się w odpowiedzi na wyzwania, jakie przyniosły procesy reform, które zwiększyły nacisk na ekonomiczne aspekty wydatkowania publicznych środków finansowych, poprawę jakości usług publicznych oraz zapewnienie większej skuteczności działań organizacji publicznych. Zakłada się, że wdrożenie nowych koncepcji zarządzania wpłynie na efektywniejszą realizację zadań, jakie wypełnia państwo wobec obywateli [Kożuch, 2004, s. 72]. Zadaniem samorządów jest działanie w obszarze zaspokajania potrzeb społeczeństwa przez dostarczanie odpowiednich dóbr i usług.

W literaturze przedmiotu wyróżnia się wiele modeli zarządzania, przykładowo [Kożuch, 2010, s. 39–40; Kuźnik, 2005, s. 72–74; Kożuch, 2008, s. 22–26]: model administrowania publicznego, model nowego zarządzania publicznego, model zarządzania relacjami w organizacjach publicznych, model współrządzenia publicznego czy model nowej służby publicznej3. Klasyczną koncepcję zarządzania w administracji (tzw. idealnej biurokracji) stworzył Max Weber [Hausner, 2008, s. 13–14], dla którego biurokracja była pewnym typem porządku społecznego, instytucji cechującej się bezosobowością, hierarchicznym układem stanowisk, pewnością funkcjonowania czy zorganizowaniem. Ważną cechą tej koncepcji była ciągłość sprawowania funkcji urzędowych podlegających określonym regułom. Urzędnicy wykonują obowiązki służbowe, podlegają dyscyplinie urzędowej i mają określoną drogę kariery [Weber, 2002, s. 164]. Praktyczne wykorzystanie tego modelu wpływało jednak na wzrost zjawiska korupcji czy też skoncentrowania działań jednostek organizacyjnych na interesach pracowników, nie zaś obywateli. Zarządzanie w administracji publicznej, w tym samorządowej, uległo zmianie już po II wojnie światowej, kiedy to wystąpiło zjawisko decentralizacji państwa i rozwój samorządności terytorialnej.

Znaną koncepcją związaną z zarządzaniem w samorządzie terytorialnym (szerzej: w zarządzaniu publicznym) jest nowe zarządzanie publiczne (NPM, new public management), według której organizacje publiczne powinny funkcjonować, bazując na regułach zbliżonych do działalności sektora prywatnego (klasyczne hasło zwolenników to „zarządzanie jest zarządzaniem, niezależnie od tego, gdzie się odbywa”). To orientacja na obywatelajako klienta, który powinien otrzymać usługę najlepszej jakości. Zgodnie z nią samorządy muszą współpracować z obywatelami, zwiększając stopień reagowania na ich potrzeby i oczekiwania, co powinno przełożyć się na zwiększenie poziomu zaufania [Denhart, Denhart, 2000]. Koncepcja ta stanowi próbę zastosowania zasad i modeli zarządzania znanych z działalności gospodarczej w administracji publicznej. Nawiązuje do dorobku teorii organizacji i zarządzania, mając głównie na celu przeniesienie na grunt administracji publicznej zasad i instytucji charakterystycznych dla przedsiębiorstw. Obywatel to konsument administracji publicznej, a ona sama to dostarczyciel świadczeń publicznych, niematerialnych w warunkach wolnego rynku na wykonywanie zadań publicznych [Supernat, 2008, s. 3–15]. Zauważa się, że jednostki samorządu terytorialnego odnoszą większe sukcesy tam, gdzie większe jest zaangażowanie obywatela [Putnam, 1995]. Kulturę organizacyjną urzędów musi charakteryzować elastyczność, innowacyjność, rozwiązywanie problemów i przedsiębiorczość. Administracja jest zaś dostawcą specyficznych usług i część swoich działań może świadczyć na zasadzie konkurencyjności. Następuje oddzielenie funkcji strategicznych od funkcji operacyjnych, wykonywanie usług publicznych przekazuje się często konkurującym ze sobą organizacjom spoza administracji samorządu. Jako doktryna zarządzania w sektorze publicznym NPM ma charakter zdecydowanie zarządczy i stawia przede wszystkim na [Jeżowski, 2002, s. 12]: urynkowienie, partnerstwo publiczne, spłaszczenie struktur organizacyjnych, efektywność i wymierne osiągnięcia oraz zewnętrzny audyt, kompetentny nadzór i ewaluację. Rozdzielenie polityki od funkcji administracyjnych w samorządach jest bardzo popularne m.in. w Stanach Zjednoczonych. We Francji powszechnym instrumentem jest zaś zarządzanie kontraktowe, wybór świadczeniodawców (także prywatnych) bazując na ocenie kosztów i korzyści. NPM zaczęło rozwijać się również w Polsce4, obywatele i firmy oczekują bowiem, że administracja samorządowa będzie dostarczała usług na podobnym poziomie jakości jak sektor prywatny. Urzędnik jest tu menedżerem spraw publicznych, który ma wypracować jak najlepsze rezultaty jak najskromniejszymi środkami [Joyce, 1998, s. 25]. W krajach wysoko rozwiniętych zauważa się jednak sporo wad tej koncepcji, twierdząc, że jest za bardzo rynkowa. Koncentruje się bowiem na polepszaniu sprawności organizacji publicznej oraz redukcji kosztów, a nie na jej rzeczywistych efektach dla interesariuszy. Występują też nierówności w dostępie do usług publicznych. Jak podkreśla John Kingdom [1996, s. 19], ludzi nie można traktować jak konsumentów płacących podatkami za usługi, lecz jak członków społeczeństwa wchodzących w posiadanie praw obywatelskich, czyli racjonalnie myślących i zaangażowanych obywateli.

Reformy i dyskusje oraz prowadzone badania nad modelem NPM przyczyniły się do powstania koncepcji good governance, czyli dobrego rządzenia. Rządzenie (governance) było pierwotnie kojarzone z sektorem prywatnym w rozumieniu władztwa organizacyjnego poziomu strategicznego rządzenia (corporate governance), dopiero później zostało przeniesione na grunt sektora publicznego jako zwyczajowo rozumiane rządzenie (public governance). Przy założeniu, że rządzenie powinno być dobre (good governance), odnosi się ono do demokratycznej reprezentacji, przestrzegania norm prawnych, sprawnego i skutecznego zarządzania publicznego, udziału w tym procesie szczególnych instytucji przynależnych państwu oraz transparentności i odpowiedzialności [Raczkowski, 2015, s. 31–32]. Agencja Stanów Zjednoczonych na rzecz Rozwoju Międzynarodowego (United States Agency for International Development: USAID) definiuje governance jako zdolność rządu do efektywnego, wydajnego (czyli oszczędnego) oraz rozliczalnego procesu zarządzania politykami publicznymi, otwartego na partycypację obywateli i zmierzającego do wzmocnienia systemu demokratycznego [Koncepcja…, 2008]. W kontekście administracji publicznej termin governance pojawił się już w latach 70. ubiegłego wieku i użył go po raz pierwszy H. Cleveland [1972, s. 3–15]. Do dnia dzisiejszego rozumienie tego terminu niewiele się zmieniło, a sama koncepcja jest coraz bardziej popularna, również w Polsce. Cleveland twierdził, że pojawiające się problemy będą wymagały zaangażowania wielu liderów, którzy będą partycypować w podejmowaniu decyzji, pochodzących z organizacji publicznych i prywatnych.

W koncepcji governance (właściwie tzw. good governance) główny nacisk położony jest na wysoki poziom partycypacji społecznej. To orientacja na obywatelajako członka uprawnionego do pełnego uczestnictwa w decyzjach publicznych. Zastępuje się tu pojęcie klienta pojęciem interesariusza. Ma ona na celu zmniejszenie dystansu między rządem a administrowanymi. Koncepcja zarządzania governance oparta jest na założeniu, że administracja jest formą współdziałania różnych podmiotów w celu rozwiązania problemów społecznych. Ważne jest poszukiwanie sposobu zbliżenia stanowisk różnych środowisk przez dialog urzędów samorządu z publicznością i uzyskania akceptacji oraz uznania. Istotne jest uczestnictwo (partycypacja), konsensus, równość i włączenie. Taka partycypacja społeczna mieszkańców może czasem budzić obawy władz samorządowych, gdyż dotyczą konieczności poddania się ocenie czy prowadzenia konsultacji. Eksperci Banku Światowego przedstawiają pojęcie governance w aspekcie trzech elementów [Koncepcja