Państwo i społeczeństwo w działaniu. Polityki publiczne wobec potrzeb modernizacji państwa i społeczeństwa ebook

Książ­ka po­wsta­ła dzię­ki wspar­ciu fi­nan­so­we­mu Związ­ku Ban­ków Pol­skich i Col­le­gium Ci­vi­tas.

Co­py­ri­ght © by Di­fin SA

War­sza­wa 2013

Wszel­kie pra­wa za­strze­żo­ne. Ko­pio­wa­nie, prze­dru­ko­wy­wa­nie i roz­po­wszech­nia­nie ca­ło­ści lub frag­men­tów ni­niej­szej pra­cy bez zgo­dy wy­daw­cy za­bro­nio­ne.

Książ­ka ta jest dzie­łem twór­cy i wy­daw­cy. Pro­si­my, abyś prze­strze­gał praw, ja­kie im przy­słu­gu­ją. Jej za­war­tość mo­żesz udo­stęp­nić nie­od­płat­nie oso­bom bli­skim lub oso­bi­ście zna­nym, ale nie pu­bli­kuj jej w in­ter­ne­cie. Je­śli cy­tu­jesz jej frag­men­ty, nie zmie­niaj ich tre­ści i ko­niecz­nie za­znacz, czy­je to dzie­ło. A ko­piu­jąc jej część, rób to je­dy­nie na uży­tek oso­bi­sty. Sza­nuj­my cu­dzą wła­sność i pra­wo.

Re­cen­zja

dr hab. Woj­ciech Łu­kow­ski, prof. UW

Re­dak­tor pro­wa­dzą­ca

Iwo­na Kuc

Ko­rek­ta

Anna Ba­ra­now­ska

ISBN 978-83-7641-961-9

Di­fin SA

War­sza­wa 2013

00-768 War­sza­wa, ul. F. Ko­strzew­skie­go 1

tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62

fax 22 841 98 91

www.di­fin.pl

Księ­gar­nia in­ter­ne­to­wa Di­fin: www.ksie­gar­nia.di­fin.pl

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Wprowadzenie

Pa­da­ją cza­sa­mi opi­nie, że po­li­ty­ki pu­blicz­ne sta­no­wią naj­bar­dziej zbał­ka­ni­zo­wa­ną dzie­dzi­nę wie­dzy spo­łecz­nej. Ich przed­mio­tem są bo­wiem nie­zwy­kle zło­żo­ne zja­wi­ska spo­łecz­ne, trud­ne do kon­cep­tu­ali­za­cji. Wi­dzi­my tu bo­wiem ol­brzy­mie na­kła­da­nie się zda­rzeń, aspek­tów, wy­mia­rów, za­leż­no­ści. Każ­dy pro­blem pu­blicz­ny moż­na roz­pa­try­wać od dzie­siąt­ków stron i czę­sto trud­no jest usta­lić, a na pew­no uzgod­nić, co jest przy­czy­ną, a co skut­kiem (jak w kon­flik­cie bał­kań­skim), czy któ­ry aspekt da­nej po­li­ty­ki jest naj­bar­dziej klu­czo­wy, któ­ry wa­run­ku­je wy­stę­po­wa­nie po­zo­sta­łych. A jed­nak jest to dzie­dzi­na nie­zwy­kle pręż­nie roz­wi­ja­ją­ca się, zwłasz­cza w kra­jach naj­wy­żej roz­wi­nię­tych. Na­ukow­cy, jak i ana­li­ty­cy pró­bu­ją usil­nie mo­de­lo­wać spo­so­by ana­li­zy po­li­tyk pu­blicz­nych oraz sa­mych dzia­łań pu­blicz­nych. Swo­imi kon­cep­cja­mi wspie­ra­ją pań­stwa, któ­re sta­ra­ją się do­pra­co­wy­wać in­stru­men­ty roz­wią­zy­wa­nia pro­ble­mów pu­blicz­nych, czy któ­re sta­ra­ją się utrzy­mać kon­tro­le nad ich roz­mia­rem.

W Pol­sce dys­cy­pli­na „po­li­ty­ki pu­blicz­ne” jest obec­nie w trak­cie wy­ła­nia­nia się z in­nych nauk, któ­re wciąż po­zo­sta­ją głów­nym na­rzę­dziem opi­su dzia­łań pań­stwa. My­ślę tu o na­ukach praw­nych, na­ukach o ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej, na­uce o po­li­ty­ce. Wy­ła­nia się tak­że na­uka o za­rzą­dza­niu pu­blicz­nym (pu­blic go­ver­nan­ce). Każ­da z nich opi­su­je funk­cjo­no­wa­nie pań­stwa pod in­nym ką­tem. Na­uki praw­ne opi­su­ją ramy nor­ma­tyw­ne, w któ­rych funk­cjo­nu­je sys­tem pań­stwo­wy, na­uki o za­rzą­dza­niu pu­blicz­nym for­mu­łu­ją tezy o spo­so­bach funk­cjo­no­wa­nia pań­stwa jako sys­te­mu form or­ga­ni­za­cyj­nych, zaś na­uki po­li­tycz­ne opi­su­ją pań­stwo głów­nie od stro­ny me­cha­ni­zmu ry­wa­li­za­cji grup po­li­tycz­nych czy me­cha­ni­zmów wy­bor­czych.

Na­to­miast na­uka o po­li­ty­kach pu­blicz­nych ma za za­da­nie opi­sa­nie tre­ści funk­cjo­no­wa­nia pań­stwa (nie tyl­ko ko­lej­nych rzą­dów) czy kon­cep­cji dzia­ła­nia, ja­kie zo­sta­ły wy­pra­co­wa­ne w celu roz­wią­za­nia róż­nych ka­te­go­rii pro­ble­mów i sta­wie­nia czo­ła wy­zwa­niom, któ­re do­ty­ka­ją spo­łe­czeń­stwa. W pań­stwach roz­wi­nię­tych jest przed­mio­tem za­in­te­re­so­wa­nia od wie­lu dzie­się­cio­le­ci, co wy­ra­ża się w ist­nie­niu ca­łej in­fra­struk­tu­ry tej na­uki – po­cząw­szy od ka­tedr uczel­nia­nych, in­sty­tu­tów eks­perc­kich, po ko­mór­ki ana­li­tycz­ne w in­sty­tu­cjach pu­blicz­nych czy do­brze przy­go­to­wa­nych me­ry­to­rycz­nie za­so­bach ludz­kich. Po­ja­wia się to tak­że w ak­cep­to­wa­nych po­wszech­nie me­to­dach upra­wia­nia tych nauk, sys­te­mie pu­bli­ko­wa­nia ana­liz, for­mu­ło­wa­nia są­dów, tez itp.

W Pol­sce istot­ne zna­cze­nie w tym za­kre­sie mia­ła de­cy­zja Mi­ni­stra Na­uki i Szkol­nic­twa Wyż­sze­go1, któ­ry za­li­czył na­ukę o po­li­ty­ce pu­blicz­nej do ofi­cjal­nych dys­cy­plin na­uko­wych. Nie ozna­cza to, że do tej pory pol­scy na­ukow­cy nie po­dej­mo­wa­li za­gad­nień z za­kre­su po­li­tyk pu­blicz­nych. W wie­lu po­li­ty­kach, zwłasz­cza bran­żo­wych, mają spo­ry do­ro­bek, na przy­kład w ana­li­zach po­li­tyk go­spo­dar­czej, spo­łecz­nej, za­gra­nicz­nej czy edu­ka­cji. Na­ukow­cy i eks­per­ci do­brze cha­rak­te­ry­zu­ją te po­li­ty­ki w wy­bra­nych ob­sza­rach, przy czym wi­docz­na jest prze­wa­ga ana­liz, któ­re kon­cen­tru­ją się na aspek­tach praw­nych i re­gu­la­cyj­nych. Na­to­miast od­czu­wal­ny jest de­fi­cyt ana­liz pod sze­re­giem wzglę­dów, któ­re w kra­jach za­chod­nich są przed­mio­tem roz­wa­żań od dzie­się­cio­le­ci. Mam tu na my­śli choć­by za­gad­nie­nia agen­dy w po­li­ty­kach pu­blicz­nych, ana­li­zy na­rzę­dzi dzia­ła­nia, źró­deł wie­dzy zwrot­nej o re­zul­ta­tach dzia­łań pu­blicz­nych. Sła­bo ana­li­zo­wa­ni są ak­to­rzy dzia­łań pu­blicz­nych, rzą­do­wi i po­za­rzą­do­wi (or­ga­ni­za­cje po­za­rzą­do­we, gru­py in­te­re­su itp.), ich po­ten­cjał do ana­liz pro­gra­mo­wych i wpływ na koń­co­we re­zul­ta­ty dzia­łań pu­blicz­nych.

Dla zo­bra­zo­wa­nia dy­stan­su war­to przy­to­czyć frag­ment książ­ki uzna­ne­go ame­ry­kań­skie­go uczo­ne­go, któ­ry w 2003 roku pi­sał, że w cią­gu ostat­nich trzech dzie­się­cio­le­ci stu­dia nad po­li­ty­ka­mi pu­blicz­ny­mi były jed­ną z naj­szyb­ciej ro­sną­cych spe­cja­li­za­cji w na­ukach spo­łecz­nych. Au­tor miał na my­śli roz­wój tej dys­cy­pli­ny w Sta­nach Zjed­no­czo­nych i w Eu­ro­pie Za­chod­niej. „Dzie­dzi­na wy­ło­ni­ła się, aby za­rów­no le­piej zro­zu­mieć pro­ces two­rze­nia po­li­tyk pu­blicz­nych, jak i le­piej wy­ko­rzy­stać wie­dzę na­uko­wą w two­rze­niu po­li­tyk. Aby ra­dzić so­bie z tym dru­gim za­gad­nie­niem, za­ło­żo­no wy­ko­rzy­sta­nie tech­ni­ki ana­li­zy po­li­tyk pu­blicz­nych”2.

Roz­wój współ­cze­sne­go pań­stwa nie­ja­ko wy­mu­sza co­raz więk­szą spe­cja­li­za­cję w na­ukach spo­łecz­nych. Jest to ty­leż po­żą­da­ne, co i nie­sły­cha­nie trud­ne w prak­tycz­nym funk­cjo­no­wa­niu nauk, a tak­że sa­mych na­ukow­ców i ich stu­den­tów. Mu­szą jed­nak po­wsta­wać nowe dys­cy­pli­ny na­uki i wie­dzy, któ­re będą od­po­wia­da­ły po­trze­bom ade­kwat­nie do po­zio­mu zło­żo­no­ści zja­wisk ma­ją­cych miej­sce w pań­stwie. W in­nym wy­pad­ku pań­stwo po­zo­sta­je zja­wi­skiem sła­bo po­zna­nym i zro­zu­mia­nym, co two­rzy sze­reg za­gro­żeń.

Nie jest tak, że w Pol­sce nie ist­nie­je tra­dy­cja na­uko­wej re­flek­sji nad prag­ma­ty­ką dzia­łań zbio­ro­wych. Przy­kła­dem jest choć­by prak­se­olo­gia twór­czo roz­wi­ja­na przez Ta­de­usz Ko­tar­biń­skie­go i jego kon­ty­nu­ato­rów. Bada ona wa­run­ki spraw­ne­go dzia­ła­nia. Ten nurt ba­daw­czy obej­mu­je sze­reg za­gad­nień, któ­re są tak­że przed­mio­tem za­in­te­re­so­wa­nia w po­li­ty­kach pu­blicz­nych (dia­gno­zo­wa­nie, pla­no­wa­nie, pro­gra­mo­wa­nie czy oce­na efek­tów).

II

W po­niż­szej pu­bli­ka­cji po­li­ty­ki pu­blicz­ne ro­zu­miem jako dzie­dzi­nę sys­te­mo­wych, upo­rząd­ko­wa­nych dzia­łań pań­stwa i jego oby­wa­te­li, dzia­łań, któ­re – do­daj­my – wy­pły­wa­ją z wy­two­rzo­nej zo­biek­ty­wi­zo­wa­nej wie­dzy, po­dej­mo­wa­nych, aby roz­wią­zy­wać klu­czo­we pro­ble­my zbio­ro­we. Wy­ko­ny­wa­ne są one przy po­mo­cy sze­re­gu spe­cy­ficz­nych na­rzę­dzi, ta­kich jak: re­gu­la­cje (praw­ne, ale tak­że sa­mo­re­gu­la­cje róż­nych grup oby­wa­te­li czy biz­ne­su), współ­pra­ca, edu­ka­cja, in­for­mo­wa­nie, ar­gu­men­to­wa­nie, de­ba­to­wa­nie, ba­da­nie, kształ­to­wa­nie bodź­ców do przyj­mo­wa­nia ocze­ki­wa­nych po­staw, wskaź­ni­ki efek­tyw­no­ści dzia­łań, ewa­lu­acja, eks­per­ty­zy (po­li­cy ana­ly­sis), in­sty­tu­cje (urzę­dy pu­blicz­ne oraz sie­ci współ­pra­cy or­ga­ni­za­cji spo­łecz­nych).

W po­niż­szej pu­bli­ka­cji sta­wia­my hi­po­te­zę do­ty­czą­cą cha­rak­te­ry­sty­ki po­li­ty­ki pu­blicz­nej, któ­ra jest pro­jek­to­wa­na i wy­ko­ny­wa­na w Pol­sce. In­ny­mi sło­wy de­fi­niu­je­my naj­waż­niej­sze ce­chy dzia­łań pu­blicz­nych, w tym ich styl, mo­del pro­ce­su de­cy­zyj­ne­go, mo­del two­rze­nia pro­jek­tów dzia­łań, ich re­ali­zo­wa­nia itp. Hi­po­te­za, jaką sta­wia­my, gło­si, że pro­ces for­mu­ło­wa­nia po­li­tyk w znacz­nej mie­rze po­zo­sta­je wciąż spro­wa­dzo­ny do pro­ce­su sta­no­wie­nia pra­wa. Jest to wy­ra­zem wą­skie­go ro­zu­mie­nia po­li­ty­ki pu­blicz­nej. W kon­se­kwen­cji pro­gra­mo­wa­nie dzia­łań pu­blicz­nych ro­zu­mia­ne jest za­wę­ża­ją­co jako za­so­by pro­jek­tów ak­tów praw­nych, z na­tu­ry scen­tra­li­zo­wa­nych. Le­gi­sla­cja jest za­tem głów­nym na­rzę­dziem im­ple­men­to­wa­nia po­li­tyk. Jed­no­cze­śnie ak­to­rzy po­li­tyk tra­cą czę­sto z pola wi­dze­nia in­ne­go typu na­rzę­dzia for­mu­ło­wa­nia i wy­ko­ny­wa­nia po­li­tyk.

Wo­bec po­wyż­sze­go ukształ­to­wa­ła się spe­cy­ficz­na ar­chi­tek­tu­ra/struk­tu­ra dzia­łań pu­blicz­nych. Opar­ta jest ona w znacz­nym stop­niu na pa­ra­dyg­ma­cie uprosz­czo­ne­go, me­cha­nicz­ne­go ra­cjo­na­li­zmu. Za­kła­da on, że pro­ces for­mu­ło­wa­nia i im­ple­men­to­wa­nia po­li­ty­ki pu­blicz­nej prze­bie­ga w spo­sób li­ne­ar­ny (or­der­ly pu­blic po­li­cy). Opie­ra się na czte­rech re­gu­łach: po­rząd­ku, prze­wi­dy­wal­no­ści, re­duk­cjo­ni­zmie i de­ter­mi­ni­zmie3. Jego pod­sta­wą jest swo­isty de­ter­mi­nizm, któ­ry ozna­cza de fac­to jego sil­ne opar­cie na prze­ko­na­niu o ist­nie­niu pro­stej re­la­cji przy­czy­no­wo-skut­ko­wej mię­dzy pro­jek­tem dzia­ła­nia pu­blicz­ne­go a jego re­zul­ta­tem. Na przy­kład pro­jek­ty za­mie­rzo­nych dzia­łań wy­ra­ża­ne są w ak­tach praw­nych i w pro­sty spo­sób mają pro­wa­dzić do osią­gnię­cia prze­wi­dzia­nych re­zul­ta­tów. Z ko­lei re­duk­cjo­nizm za­kła­da, że po­li­ty­kę pu­blicz­ną na­le­ży ana­li­zo­wać po­przez wy­szcze­gól­nie­nie wszyst­kich moż­li­wych me­cha­nicz­nie ro­zu­mia­nych ele­men­tów/skła­do­wych (czę­ści). Do­sko­na­le­nie po­li­tyk po­le­ga na na­pra­wie albo wy­mia­nie okre­ślo­ne­go ele­men­tu w struk­tu­rze da­nej po­li­ty­ki. Po­nad­to po­wyż­szy pa­ra­dyg­mat wy­ra­ża się w tak zwa­nym fa­zo­wym wy­obra­że­niu ca­łe­go ob­ra­zu pro­ce­su for­mu­ło­wa­nia i wy­ko­ny­wa­nia po­li­tyk. Za­kła­da się, że ist­nie­ją w nim upo­rząd­ko­wa­ne fazy, we­dług któ­rych prze­bie­ga pro­ces for­mu­ło­wa­nia i im­ple­men­to­wa­nia po­li­ty­ki. A za­tem w jego ob­rę­bie znaj­du­ją się wy­kon­cy­po­wa­ne eta­py, przez któ­re prze­cho­dzą ak­to­rzy po­li­tyk re­ali­zu­ją­cy za­pla­no­wa­ne dzia­ła­nia. Wy­nik dzia­łań jest względ­nie moż­li­wy do prze­wi­dze­nia, za­zwy­czaj po­zy­tyw­ny (pod wa­run­kiem, że ak­to­rzy po­li­tyk wier­nie zre­ali­zu­ją za­ło­że­nia po­szcze­gól­nych eta­pów). Mu­szą za­tem do­brze zro­zu­mieć pro­blem, któ­ry ma być roz­wią­zy­wa­ny, stwo­rzyć pa­le­tę moż­li­wych do za­sto­so­wa­nia roz­wią­zań, opra­co­wać na­rzę­dzia im­ple­men­ta­cji, prze­pro­wa­dzić kon­sul­ta­cje, wy­ko­nać ewa­lu­ację ex ante, pod­jąć de­cy­zje, ewa­lu­ować dzia­ła­nia po­dej­mo­wa­ne w toku re­ali­za­cji pro­gra­mu, a tak­że ewa­lu­ować koń­co­we re­zul­ta­ty (zob. rys. 1).

Rys. 1. Cykl two­rze­nia i wy­ko­ny­wa­nia po­li­tyk pu­blicz­nych

Źró­dło: J. Gór­niak, Spraw­ne pań­stwo – cy­kle two­rze­nia ioce­nia­nia po­li­tyk/pro­gra­mów pu­blicz­nych, „Dia­log. Pi­smo Dia­lo­gu Spo­łecz­ne­go” 4/2008, s. 62.

Na­le­ży za­zna­czyć, że po­wyż­szy mo­del znaj­du­je się w głów­nym nur­cie dzie­jów po­li­tyk, zo­stał sil­nie skon­cep­tu­ali­zo­wa­ny na sa­mym po­cząt­ku roz­wo­ju tej dys­cy­pli­ny wie­dzy. Mimo to w ostat­nich de­ka­dach for­mu­ło­wa­ne są wo­bec nie­go co­raz istot­niej­sze kontr­ar­gu­men­ty. Już w la­tach 50. po­wsta­ła jego dość fun­da­men­tal­na kry­ty­ka4. Wska­zy­wa­ła ona na to, że dzia­ła­nia pu­blicz­ne w po­li­ty­kach są znacz­nie bar­dziej zło­żo­ne niż przed­sta­wia to mo­del opar­ty na fa­zach. Ist­nie­je wie­le źró­deł licz­nych trud­no­ści, któ­re na­po­ty­ka­ją ak­to­rzy im­ple­men­tu­ją­cy po­li­ty­ki. Wskaż­my tyl­ko nie­któ­re z nich. Otóż przy­stę­pu­jąc do dzia­ła­nia, nie po­sia­da­ją zwy­kle ade­kwat­nej wie­dzy o pro­ble­mie. Za­stę­pu­ją ją czę­sto zgo­dą wśród in­te­re­sa­riu­szy, ana­li­ty­ków. Na­wet gdy po­tra­fią uzgod­nić klu­czo­we cele w da­nej po­li­ty­ce, to róż­nią ich war­to­ści, któ­re okre­śla­ją prze­cież ra­cjo­nal­ność da­nych ce­lów i kie­ru­nek dzia­ła­nia. Nie ma za­tem moż­li­wo­ści uzgod­nie­nia wszyst­kich naj­waż­niej­szych pa­ra­me­trów po­li­tyk.

Char­les E. Lind­blom pod­kre­śla zna­cze­nie gra­nic ludz­kie­go po­zna­nia. Me­to­dy ra­cjo­na­li­stycz­ne są bez­sil­ne wo­bec na­praw­dę zło­żo­nych pro­ble­mów. Pi­sze on „Two­rze­nie po­li­ty­ki pu­blicz­nej jest nie­rów­nym, trud­nym pro­ce­sem. Ani na­ukow­cy spo­łecz­ni, ani po­li­ty­cy czy urzęd­ni­cy nie wie­dzą wy­star­cza­ją­co dużo o współ­cze­snym świe­cie, aby móc unik­nąć po­wta­rza­nia błę­dów w prze­po­wia­da­niu kon­se­kwen­cji swo­ich ru­chów. Mą­dry de­cy­dent kon­se­kwent­nie ocze­ku­je, że jego po­li­ty­ka osią­gnie tyl­ko część z tego, na co miał na­dzie­ję i jed­no­cze­śnie wy­two­rzy nie­ocze­ki­wa­ne efek­ty, któ­rych wo­lał­by unik­nąć. Je­śli pój­dzie dro­gą wpro­wa­dza­nia stop­nio­wych zmian, to unik­nie wie­lu po­waż­nych, trwa­łych błę­dów”5.

Po­wyż­sze bar­dzo za­gre­go­wa­ne kwe­stie pro­ble­mo­we wska­zu­ją na ist­nie­nie wie­lu za­gad­nień ba­daw­czych, któ­re są przed­mio­tem ana­liz wtej książ­ce, aktó­re wpol­skiej li­te­ra­tu­rze przed­mio­tu są do­tąd sła­bo prze­ba­da­ne, zwłasz­cza wka­te­go­riach po­ję­cio­wych spe­cy­ficz­nych dla dys­cy­pli­ny wie­dzy, jaką jest na­uka opo­li­ty­ce pu­blicz­nej. Two­rzą one swo­isty pro­gram ba­daw­czy. Wopar­ciu owła­sne ana­li­zy, li­te­ra­tu­rę przed­mio­tu iba­da­nia em­pi­rycz­ne (tam, gdzie oka­za­ło się to moż­li­we) po­dej­mu­ję tu za­gad­nie­nia ba­daw­cze wna­stę­pu­ją­cych ob­sza­rach, któ­re do­ty­czą:

– po­zio­mu uspo­łecz­nie­nia dzia­łań pu­blicz­nych (czy są to dzia­ła­nia rzą­du, pań­stwa i jego in­sty­tu­cji, czy dzia­ła­nia spo­łe­czeń­stwa?),

– spo­so­bu pro­jek­to­wa­nia dzia­łań pu­blicz­nych (np. czy są pro­jek­to­wa­ne ra­czej w mo­de­lu od­gór­nym, scen­tra­li­zo­wa­nym (top-down), czy mo­de­lu od­dol­nym (bot­tom-up) za po­mo­cą me­cha­ni­zmów współ­udzia­łu, sa­mo­re­gu­la­cji, par­ty­cy­pa­cji),

– spo­so­bu i za­kre­su opar­cia dzia­łań pu­blicz­nych na zo­biek­ty­wi­zo­wa­nych ana­li­zach wy­zwań i pro­ble­mów (czy zo­biek­ty­wi­zo­wa­ne ana­li­zy są swo­istym list­kiem fi­go­wym, czymś in­cy­den­tal­nym, czy po­wsta­ją w opar­ciu o utrwa­lo­ny me­cha­nizm ana­li­tycz­ny na róż­nych po­zio­mach funk­cjo­no­wa­nia pań­stwa),

– spo­so­bu ro­zu­mie­nia dzia­łań pu­blicz­nych (czy są ro­zu­mia­ne jako ze­spół stop­nio­wych, do­peł­nia­ją­cych się przed­się­wzięć w kie­run­ku re­ali­za­cji wy­bra­ne­go celu, czy jako jed­no­ra­zo­we przed­się­wzię­cia, sfrag­men­ta­ry­zo­wa­ne),

– spo­so­bu ro­zu­mie­nia dzia­łań pu­blicz­nych – czy jako wy­ra­zu władz­twa, zdol­no­ści do pod­po­rząd­ko­wa­nia, czy jako coś or­ga­nicz­ne­go, w czym róż­ne sub-dzia­ła­nia do­peł­nia­ją się,

– spo­so­bu for­mu­ło­wa­nia agen­dy dzia­łań pu­blicz­nych (w ja­kim za­kre­sie współ­two­rzy ją trans­pa­rent­na de­ba­ta, de­li­be­ra­cja, a na ile od­gór­ne roz­gryw­ki, w tym wy­łą­cza­ją­ca spo­łecz­nie gra in­te­re­sów gru­po­wych, któ­ra jest nie­czy­tel­na dla spo­łe­czeń­stwa),

– ska­li, w ja­kiej de­ba­ta do­ty­czy do­sko­na­le­nia stan­dar­dów usług pu­blicz­nych dla spo­łe­czeń­stwa, a w ja­kiej do­ty­czy ona przy­wi­le­jów gru­po­wych,

– pro­fi­lu in­sty­tu­cji pu­blicz­nych i spo­łecz­nych i ich do­pa­so­wa­nia do wy­mo­gów uczest­nic­twa w for­mu­ło­wa­niu i im­ple­men­to­wa­niu po­li­tyk pu­blicz­nych,

– stop­nia, w ja­kim moż­na mó­wić o ist­nie­niu trwa­łych me­cha­ni­zmów ucze­nia się wśród in­te­re­sa­riu­szy po­szcze­gól­nych po­li­tyk,

– stop­nia, w ja­kim dzia­ła­nia pu­blicz­ne mają cha­rak­ter si­lo­so­wy, bran­żo­wy, a na ile są one ho­ry­zon­tal­ne, do­strze­ga­ją­ce te­ry­to­rial­ne zróż­ni­co­wa­nie pro­ble­mów pu­blicz­nych,

– stop­nia, w ja­kim dzia­ła­nia pu­blicz­ne spro­fi­lo­wa­ne są na aspekt pro­ce­du­ral­ny, a na ile na re­zul­ta­ty, istot­ne z punk­tu wi­dze­nia spo­łe­czeń­stwa.

ROZDZIAŁ 1 Współczesny kontekst działań publicznych

Za­pew­ne nie ma pań­stwa, któ­re chcia­ło­by po­dzie­lić los Gre­cji, czy­li wpaść w za­wi­ro­wa­nia eko­no­micz­ne i spo­łecz­ne wi­docz­ne w ostat­nich la­tach. Wstrzą­sa­ją one sa­my­mi pod­sta­wa­mi funk­cjo­no­wa­nia tego spo­łe­czeń­stwa. Pań­stwo tra­ci kon­tro­lę nad roz­mia­rem wie­lu swo­ich pro­ble­mów, a tak­że sze­reg atry­bu­tów swo­jej su­we­ren­no­ści. Grec­kie nie­po­wo­dze­nia spra­wi­ły, że klu­czo­we de­cy­zje do­ty­czą­ce tego kra­ju po­dej­mo­wa­ne są poza nim. Po­dej­mu­ją je róż­ne or­ga­ny Unii Eu­ro­pej­skiej czy Mię­dzy­na­ro­do­wy Fun­dusz Wa­lu­to­wy (MFW).

Wie­le wska­zu­je na to, że za­ist­nia­ły kry­zys nie jest dzie­łem przy­pad­ku, ale sumą okre­ślo­nych de­cy­zji, któ­re po­dej­mo­wa­no na róż­nych szcze­blach funk­cjo­no­wa­nia pań­stwa, czę­sto tak­że po­stę­po­wa­nia sa­mych oby­wa­te­li. W du­żej mie­rze to sku­tek ja­ko­ści dzia­łań pu­blicz­nych. Nie­przy­pad­ko­wo już na kil­ka lat przed kry­zy­sem na­ukow­cy za­li­czy­li Gre­cję do gro­na państw, któ­re naj­sła­biej ra­dzą so­bie z ewa­lu­acją dzia­łań pu­blicz­nych1. Oce­ni­li, że trak­tu­je się ją tam jako czyn­ność fa­sa­do­wą czy wręcz biu­ro­kra­tycz­ną mi­trę­gę. Nie wpro­wa­dzo­no w tym pań­stwie trwa­łe­go i wia­ry­god­ne­go me­cha­ni­zmu ana­li­zo­wa­nia kosz­tów i ko­rzy­ści dzia­łań pu­blicz­nych2. W kon­se­kwen­cji źle skon­fi­gu­ro­wa­ne dzia­ła­nia za­owo­co­wa­ły kosz­ta­mi, któ­rych grec­ka go­spo­dar­ka nie mo­gła udźwi­gnąć. Mu­sia­ło to skoń­czyć się za­pa­ścią.

Po­raż­ki w po­li­ty­kach pu­blicz­nych mogą skut­ko­wać dziś nie­sły­cha­ny­mi kon­se­kwen­cja­mi. Mogą bo­wiem uru­cho­mić swo­isty łań­cuch zda­rzeń, któ­ry wy­wo­ła po­stę­pu­ją­cą de­gra­da­cję wie­lu war­to­ści spo­łecz­nych i eko­no­micz­nych, w tym może do­pro­wa­dzić na­wet do kur­cze­nia się na­ro­dów. W nie­któ­rych kra­jach nie­wła­ści­wie ska­li­bro­wa­ne dzia­ła­nia pu­blicz­ne spra­wia­ją, że nie do­cho­dzi do za­stę­po­wal­no­ści po­ko­leń. W tym kon­tek­ście przy­wo­ły­wa­na jest czę­sto po­li­ty­ka ro­dzin­na (jak­kol­wiek jest ona re­zul­ta­tem funk­cjo­no­wa­nia wie­lu po­li­tyk sek­to­ro­wych). Przy bra­ku sprzy­ja­ją­cych wa­run­ków wie­le ro­dzin zmu­szo­nych jest do zre­zy­gno­wa­nia z po­sia­da­nia ta­kiej licz­by dzie­ci, jaką pra­gnę­ły­by mieć. Na przy­kład nie mają od­po­wied­nio ela­stycz­nych form za­trud­nie­nia, tak aby po­go­dzić obo­wiąz­ki za­wo­do­we z wy­cho­wy­wa­niem dzie­ci. Ba­rie­rą mogą oka­zać się tak­że kosz­ty utrzy­ma­nia dzie­ci, brak miesz­kań po przy­stęp­nych ce­nach, brak do­stę­pu do żłob­ków, przed­szko­li itp. Sku­tek może być tyl­ko je­den: mniej dzie­ci. Co wię­cej, kło­po­ty w po­li­ty­ce ro­dzin­nej mają dal­sze kon­se­kwen­cje. Prze­kła­da­ją się bo­wiem na za­gro­że­nia dla sys­te­mu eme­ry­tal­ne­go. Mała licz­ba pra­cu­ją­cych mło­dych lu­dzi może nie być w sta­nie wy­two­rzyć do­cho­du po­trzeb­ne­go do sfi­nan­so­wa­nia eme­ry­tur, a to tyl­ko krok do praw­dzi­wych kło­po­tów w sys­te­mie fi­nan­sów pu­blicz­nych. Eme­ry­tu­ry są bo­wiem zwy­kle ol­brzy­mią po­zy­cją w fi­nan­sach państw.

Dzi­siaj wie­le kra­jów iden­ty­fi­ku­je swo­je wą­skie gar­dła. Ozna­cza­ją one za­gro­że­nie dla sta­bil­no­ści. Wie­le ich źró­deł tkwi wspo­so­bach kształ­to­wa­nia po­li­tyk pu­blicz­nych. Wostat­nich la­tach wi­docz­ne są zma­ga­nia państw zwie­lo­ma po­li­ty­ka­mi, ta­ki­mi jak zdro­wia, edu­ka­cji, go­spo­dar­ki, świad­czeń spo­łecz­nych itp. Wpierw­szej zwy­mie­nio­nych za­uwa­żal­ne są sta­ra­nia opo­skro­mie­nie ro­sną­cych kosz­tów, za­pew­nie­nie ocze­ki­wa­nej ja­ko­ści świad­czeń me­dycz­nych, do­pa­so­wa­nie ich do sta­rze­ją­cych się po­pu­la­cji. Wpo­li­ty­ce edu­ka­cji wi­dzi­my, jak pań­stwa ioby­wa­te­le zma­ga­ją się, aby opty­mal­nie do­pa­so­wać tre­ści ispo­so­by kształ­ce­nia do po­trzeb go­spo­dar­ki ipra­co­daw­ców. In­ten­syw­nie za­bie­ga się oto, aby wpa­so­wać nowe tech­no­lo­gie do pro­ce­su kształ­ce­nia, aby stwo­rzyć wa­run­ki umoż­li­wia­ją­ce sku­tecz­ne wdro­że­nie za­sa­dy ucze­nia się przez całe ży­cie, aby do­pa­so­wać kwa­li­fi­ka­cje na­uczy­cie­li do fak­tu, że ucznio­wie zdo­by­wa­ją co­raz wię­cej wie­dzy sa­mo­dziel­nie (np. in­ter­net) iwco­raz to nowy spo­sób. Wi­docz­ny jest na­cisk na zwięk­sze­nie po­wszech­no­ści kształ­ce­nia przed­szkol­ne­go. Wpo­li­ty­ce go­spo­dar­czej wi­dzi­my, jak pań­stwa usil­nie two­rzą wa­run­ki do osią­ga­nia wy­so­kie­go po­zio­mu in­no­wa­cyj­no­ści firm. Kła­dą wiel­ki na­cisk na opty­ma­li­za­cję sys­te­mów re­gu­la­cyj­nych, wktó­rych dzia­ła­ją przed­się­bior­stwa.

Wiel­kie przed­się­wzię­cia prze­pro­wa­dza­ne są w po­li­ty­ce eme­ry­tal­nej. Nic dziw­ne­go, sko­ro tak zna­czą­co zmie­nia­ją się pro­por­cje de­mo­gra­ficz­ne. Co­raz więk­szą część po­pu­la­cji sta­no­wią oso­by w wie­ku po­pro­duk­cyj­nym. Jed­no­cze­śnie na świad­cze­nia eme­ry­tal­ne dla nich pra­cu­je co­raz mniej­sza licz­ba osób w wie­ku pro­duk­cyj­nym. Po­trzeb­ne są nie­zwy­kle wy­ra­fi­no­wa­ne dzia­ła­nia pu­blicz­ne, aby usta­bi­li­zo­wać sys­tem eme­ry­tal­ny (jego wy­pła­cal­ność) oraz aby jed­no­cze­śnie za­pew­nić se­nio­rom god­ne wa­run­ki by­to­we. Po­nad­to ro­śnie rze­sza lu­dzi sę­dzi­wych, któ­rzy stop­nio­wo tra­cą sa­mo­dziel­ność ży­cio­wą, a więc wy­dłu­ża­ją­ce się ludz­kie ży­cie wy­ma­ga stwo­rze­nia kon­cep­cji za­pe­nie­nia tej gru­pie od­po­wied­nich wa­run­ków eg­zy­sten­cji.

Ro­sną­cy za­kres dzia­ła­nia współ­cze­snych państw. Po­dob­ne­go typu wy­zwań nie bra­ku­je, a ich licz­ba – jak się wy­da­je – bę­dzie ro­sła. Wciąż ob­ser­wu­je­my bo­wiem ten­den­cje do mno­że­nia się pro­ble­mów o cha­rak­te­rze zbio­ro­wym. Ży­je­my w co­raz więk­szych sku­pi­skach, jako jed­nost­ki ży­je­my w spo­sób, któ­ry spra­wia, że od­dzia­łu­je­my na sie­bie na­wza­jem. Po­trze­ba za­tem co­raz wię­cej bez­stron­nej i pro­fe­sjo­nal­nej ko­or­dy­na­cji i współ­pra­cy mię­dzy ludź­mi. Część z niej może od­by­wać się przez za­sto­so­wa­nie me­cha­ni­zmów od­dol­nych (me­cha­ni­zmy ryn­ko­we i me­cha­ni­zmy współ­pra­cy oby­wa­tel­skiej), a część wy­ma­ga od­wo­ła­nia się do form zin­sty­tu­cjo­na­li­zo­wa­nych w struk­tu­rach pań­stwa.

Do­dat­ko­wym wy­zwa­niem wdzia­ła­niach pu­blicz­nych jest to, że wostat­nich dzie­się­cio­le­ciach ob­ser­wu­je­my co­raz więk­szy po­ziom współ­za­leż­no­ści wre­la­cjach mie­dzy pań­stwa­mi. Po­wsta­ją bo­wiem pro­ble­my istot­ne wska­li po­nadna­ro­do­wej, do­ty­ka­ją­ce ca­łych grup państw. Przy­kła­dem mogą być zja­wi­ska kli­ma­tycz­ne, któ­re są naj­bar­dziej wi­docz­ne. Ale pro­ble­mem oska­li mię­dzy­na­ro­do­wej sta­je się tak­że kwe­stia sta­bil­no­ści go­spo­dar­ki świa­to­wej czy sta­bil­no­ści wgo­spo­dar­kach re­gio­nal­nych (na przy­kład weu­ro­pej­skiej). Obec­nie go­spo­dar­ki na­ro­do­we od­dzia­łu­ją na sie­bie tak in­ten­syw­nie, że po­trzeb­na jest ko­or­dy­na­cja wie­lu dzia­łań pu­blicz­nych wszer­szej ska­li, zmy­ślą otwo­rze­niu wa­run­ków do pod­trzy­my­wa­nia sta­bil­no­ści funk­cjo­no­wa­nia ca­łe­go po­nadna­ro­do­we­go or­ga­ni­zmu eko­no­micz­ne­go. Sta­wia to pań­stwa na­ro­do­we wszcze­gól­nej sy­tu­acji. Mu­szą one bo­wiem przy­czy­niać się do sta­bil­no­ści go­spo­dar­ki – na przy­kład eu­ro­pej­skiej – ajed­no­cze­śnie mu­szą za­bie­gać ore­ali­za­cję swo­ich we­wnętrz­nych in­te­re­sów. Po­ja­wia się tu py­ta­nie omoż­li­wość za­cho­wa­nia przez nie tra­dy­cyj­nie ro­zu­mia­nej su­we­ren­no­ści.

Nie bez zna­cze­nie jest tak­że fakt, że pań­stwa sta­ją się swo­istym de­po­zy­ta­riu­szem co­raz więk­szych za­so­bów na­le­żą­cych do ich oby­wa­te­li. Sek­tor pu­blicz­ny wy­da­je znacz­ną część bo­gac­twa kra­ju wy­pra­co­wa­ną przez oby­wa­te­li (w re­la­cji do do­cho­du na­ro­do­we­go PKB). Na po­cząt­ku ze­szłe­go stu­le­cia wła­dze pu­blicz­ne róż­nych szcze­bli wy­da­wa­ły oko­ło 10 pro­cent PKB, a dzi­siaj śred­nio po­nad 40 pro­cent (kra­je OECD3). Moż­na spo­dzie­wać się, że ten trend się utrzy­ma nie­za­leż­nie od tego, jak go oce­nia­my, i nie­za­leż­nie od tego, jak bar­dzo na­rze­ka­my na roz­rost pań­stwo­we­go mon­strum.

Tab. 1.1. Struk­tu­ra wy­dat­ków pu­blicz­nych na po­szcze­gól­nych szcze­blach

2000

2009

Rząd cen­tral­ny

Rząd

sta­no­wy/

fe­de­ral­ny

Wła­dze

lo­kal­ne

Za­bez­pie­cze­nie spo­łecz­ne

Rząd cen­tral­ny

Rząd

sta­no­wy/

fe­de­ral­ny

Wła­dze lo­kal­ne

Za­bez­pie­cze­nie spo­łecz­ne

UK

71,59

0

28,41

0

72,34

0

27,66

0

Ir­lan­dia

51,7

0

38,75

9,56

71,63

0

15,84

12,53

Cze­chy

64,63

0

22,75

12,62

59,73

0

26,95

13,32

Gre­cja

63

0

4,94

32,06

54,32

0

5,66

40,02

Sta­ny Zjed­no­czo­ne

48,4

51,5

0

0

53,5

46,4

0

0

Sło­we­nia

50,31

0

17,87

31,81

48,66

0

20,48

30,86

Wę­gry

51,06

0

25,06

23,88

47,95

0

23,53

28,52

Ko­rea Płd.

43,44

0

44,9

11,67

40,86

0

44,65

14,49

Szwe­cja

45,82

0

42,97

11,21

39,59

0

47,54

12,87

Au­stria

37,56

16,48

16,01

29,96

37,23

17,39

14,19

31,19

Fran­cja

38,11

0

18,3

43,59

34,03

0

20,71

45,27

Pol­ska

41,33

0

24,1

34,57

33,02

0

32,48

34,5

Ja­po­nia

36,95

0

34,4

28,65

32,7

0

31,71

35,59

Wło­chy

34,19

0

30

35,81

31,88

0

31,11

37,01

Fin­lan­dia

32,81

0

35,72

31,47

28,92

0

39,93

31,15

Ka­na­da

33,68

42,71

17,8

5,81

28,34

46,22

19,43

6,01

Hisz­pa­nia

25,75

28,3

12,62

33,33

20,78

35,69

13,7

29,82

Niem­cy

14,22

23,59

15,48

46,71

19,23

21,02

15,67

44,08

OEC­D31

48,1

8,0

22,7

21,0

45,7

8,3

23,1

22,6

Źró­dło: Go­vern­ment at aGlan­ce 2011, OECD Pa­ryż.

W sfe­rze pu­blicz­nej re­ali­zo­wa­nych jest co­raz wię­cej za­dań, któ­re są istot­ne z punk­tu wi­dze­nia oby­wa­te­la. Nie musi to wy­ni­kać z za­bor­czo­ści wła­dzy pu­blicz­nej, ale z pew­nej lo­gi­ki, któ­rą zro­dził współ­cze­sny roz­wój. Nie­któ­rzy gło­szą, że wraz z roz­wo­jem współ­cze­snych państw ro­śnie po­trze­ba ak­tyw­no­ści pań­stwa, w tym ak­tyw­no­ści, któ­rej wy­ra­zem są wy­dat­ki pu­blicz­ne. Przy­kła­dem jest choć­by urba­ni­za­cja. Zro­dzi­ła ona ko­niecz­ność re­gu­lo­wa­nia, bu­do­wa­nia in­fra­struk­tu­ry umoż­li­wia­ją­cej funk­cjo­no­wa­nie jed­nost­kom w co­raz bar­dziej współ­za­leż­nym śro­do­wi­sku. Wy­na­le­zie­nie sa­mo­cho­du wy­wo­ła­ło po­trze­bę bu­do­wy scen­tra­li­zo­wa­nej in­fra­struk­tu­ry dro­go­wej i wpro­wa­dze­nia mnó­stwa re­gu­la­cji zwią­za­nych z bez­pie­czeń­stwem. To samo jest zwią­za­ne z po­wsta­niem ko­mu­ni­ka­cji po­wietrz­nej. Nie in­a­czej jest z roz­wo­jem prze­my­słu far­ma­ceu­tycz­ne­go, spo­żyw­cze­go, czy sze­re­gu in­nych branż, któ­re od­dzia­łu­ją na zdro­wie i ży­cie lu­dzi. Czę­sto róż­ne dra­ma­tycz­ne zda­rze­nia pro­wa­dzą do za­ini­cjo­wa­nia dzia­łań pań­stwa w ko­lej­nych dzie­dzi­nach. Zna­ko­mi­tym przy­kła­dem z prze­szło­ści jest wiel­ki po­żar w Lon­dy­nie z 1666 roku, któ­ry stra­wił po­nad 13 ty­się­cy bu­dyn­ków. Do­pro­wa­dził on do po­wsta­nia po­li­ty­ki bez­pie­czeń­stwa miej­skie­go. Po­dob­ny me­cha­nizm funk­cjo­nu­je nadal, na przy­kład gdy do­cho­dzi do dra­ma­tycz­nych zda­rzeń me­dycz­nych. W sierp­niu 2012 roku w jed­nej z war­szaw­skich kli­nik le­ka­rze omył­ko­wo wy­cię­li pa­cjen­to­wi zdro­wą ner­kę. Mi­ni­ster­stwo Zdro­wia uzna­ło, że musi wpro­wa­dzić re­gu­la­cje słu­żą­ce mi­ni­ma­li­zo­wa­niu ry­zy­ka po­peł­nia­nia błę­dów oko­ło­ope­ra­cyj­nych, tym bar­dziej, że sto­su­ją je inne kra­je. Otóż za­le­ci­ło, aby od­dzia­ły i jed­nost­ki za­bie­go­we sto­so­wa­ły oko­ło­ope­ra­cyj­ną kar­tę kon­tro­l­ną (po­rząd­ku­je wszyst­kie czyn­no­ści zwią­za­ne z za­bie­giem). Ba­da­nia po­ka­za­ły, że tam, gdzie sto­so­wa­ne są kar­ty, ry­zy­ko po­peł­nie­nia błę­du ule­gło zmniej­sze­niu o po­nad 33 pro­cent, a ry­zy­ko spo­wo­do­wa­nia śmier­ci pa­cjen­ta – o 50 pro­cent4.

Na te­mat od­dzia­ły­wa­nia sfe­ry pu­blicz­nej za­wsze trwa­ły dys­ku­sje i wciąż pa­da­ją ar­gu­men­ty na rzecz „ma­łe­go” i „du­że­go” pań­stwa. Wy­da­je się, że z cza­sem te de­ba­ty sta­ły się nie­co bez­przed­mio­to­we, po­nie­waż prze­wa­ży­ła kon­sta­ta­cja, że wie­lość dzia­łań pu­blicz­nych jest pro­stą kon­se­kwen­cją mo­de­lu roz­wo­ju, któ­ry przy­jął się w krę­gu państw Za­cho­du. Moż­na za­sad­nie uznać, że rze­czy­wi­ście roz­rost licz­by i ty­pów po­li­tyk pu­blicz­nych jest bez­pre­ce­den­so­wy w po­rów­na­niu z okre­sem jesz­cze sprzed 20–30 lat. Nie­mal w każ­dej dzie­dzi­nie ży­cia zbio­ro­we­go po­wsta­je ja­kaś po­li­ty­ka pu­blicz­na, czy­li pu­blicz­ne pro­gra­my dzia­łań. Jak wska­zu­je Pa­trick Has­sen­teu­fel, więk­szość za­cho­wań jed­no­stek kształ­to­wa­na jest przez wpływ po­li­tyk pu­blicz­nych, je­śli na­wet nie są one przez nie zde­ter­mi­no­wa­ne. Na­sze od­ży­wia­nie za­le­ży od po­li­ty­ki rol­nej, po­li­tyk śro­do­wi­sko­wych, sa­ni­tar­nych; nasz czas wol­ny od po­li­ty­ki tu­ry­stycz­nej, kul­tu­ry, po­li­ty­ki za­rzą­dza­nia te­ry­to­rial­ne­go, za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, nie mó­wiąc o po­li­ty­ce za­trud­nie­nia (zwłasz­cza wo­bec wy­zwa­nia re­gu­la­cji cza­su pra­cy)5.

Ro­sną­ca licz­ba po­li­tyk szcze­gó­ło­wych. Przy­zwy­cza­ili­śmy się, że w ska­li ca­łe­go pań­stwa mo­że­my mó­wić choć­by o po­li­ty­ce edu­ka­cyj­nej, po­li­ty­ce trans­por­to­wej, po­li­ty­ce ochro­ny śro­do­wi­ska, po­li­ty­ce zdro­wia, po­li­ty­ce spo­łecz­nej, po­li­ty­ce za­trud­nie­nia, po­li­ty­ce eko­no­micz­nej itp. Ale w każ­dej po­li­ty­ce jest co­raz wię­cej sub­pro­gra­mów (po­li­tyk te­ma­tycz­nych). Na przy­kład ak­tu­al­na po­li­ty­ka spo­łecz­na nie po­le­ga już tyl­ko na uzu­peł­nia­niu do­cho­dów lu­dzi star­szych, bez­ro­bot­nych, osób nie­peł­no­spraw­nych itp. Bu­do­wa­na jest po­li­ty­ka in­te­gra­cji spo­łecz­nej, któ­ra obej­mu­je dzia­ła­nia pu­blicz­ne słu­żą­ce włą­cze­niu spo­łecz­ne­mu osób znaj­du­ją­cych się w sy­tu­acji za­gro­że­nia róż­ny­mi for­ma­mi mar­gi­na­li­za­cji. Roz­wi­ja­na jest po­li­ty­ka spój­no­ści spo­łecz­nej skon­cen­tro­wa­na na wy­rów­ny­wa­niu szans ży­cio­wych oby­wa­te­li po­cho­dzą­cych z róż­nych śro­do­wisk eko­no­micz­no-spo­łecz­nych. Znacz­ną dy­na­mi­ką wy­róż­nia się po­li­ty­ka ro­dzin­na w ob­li­czu pro­ble­mów de­mo­gra­ficz­nych.

Pań­stwo two­rzy czy współ­two­rzy ro­sną­cą licz­bę pro­gra­mów, któ­re co­raz moc­niej in­ge­ru­ją w to, co jesz­cze nie­daw­no uzna­wa­ło się za ob­szar oso­bi­stej swo­bo­dy. Przy­kła­dem mogą być choć­by dzia­ła­nia pu­blicz­ne do­ty­czą­ce zwal­cza­nia oty­ło­ści (zwłasz­cza wśród dzie­ci), pod­da­wa­nia się ba­da­niom me­dycz­nym, sto­so­wa­nia okre­ślo­nych diet ży­wie­nio­wych, okre­ślo­nych po­staw wo­bec dzie­ci (np. za­kaz sto­so­wa­nia klap­sów wpro­wa­dzo­ny w Pol­sce w 2010 roku) itp.

Ro­śnie licz­ba pro­ble­mów, któ­re jesz­cze do nie­daw­na wy­da­wa­ły się mieć cha­rak­ter in­dy­wi­du­al­ny, tym­cza­sem z róż­nych po­wo­dów sta­ją się one pro­ble­ma­mi zbio­ro­wy­mi. Od tego, jak ra­dzi­my so­bie z nimi jako jed­nost­ki, za­le­ży w znacz­nym stop­niu los zbio­ro­wo­ści. Cie­ka­wym przy­kła­dem na to wy­da­je się pro­blem stre­su. Do nie­daw­na uwa­ża­ło się, że ab­so­lut­nie pry­wat­ną spra­wą przy­sło­wio­we­go Ko­wal­skie­go jest to, jak ra­dzi on so­bie ze stre­sem. Jed­nak­że od pew­ne­go cza­su po­wsta­ją skom­pli­ko­wa­ne re­gu­la­cje pu­blicz­ne w tym za­kre­sie. Eu­ro­pej­scy part­ne­rzy spo­łecz­ni pod­pi­sa­li spe­cjal­ne po­ro­zu­mie­nie, aby mo­bi­li­zo­wać fir­my do pro­wa­dze­nia po­li­ty­ki słu­żą­cej re­du­ko­wa­niu stre­su w miej­scu pra­cy. Oka­za­ło się bo­wiem, że stres przy­sło­wio­we­go Ko­wal­skie­go czy No­wa­ka osła­bia go­spo­dar­kę. Ba­da­nia po­ka­za­ły, że 25 pro­cent zwol­nień le­kar­skich trwa­ją­cych po­wy­żej dwóch ty­go­dni ma źró­dło w stre­sie6. Świa­to­wa Or­ga­ni­za­cja Zdro­wia prze­wi­du­je, że do 2020 roku głów­nym źró­dłem cho­rób będą czyn­ni­ki wy­pły­wa­ją­ce ze stre­su. A więc tu rów­nież mamy przy­kład, że pro­ble­my in­dy­wi­du­al­ne sta­ją się wiel­ki­mi za­gad­nie­nia­mi pu­blicz­ny­mi. Gdy nie uda nam się ogra­ni­czyć pro­ble­mu stre­su w miej­scu pra­cy czy na przy­kład ma­so­wej oty­ło­ści, to mo­że­my być pew­ni, że ich skut­ki będą wi­docz­ne w in­nych sfe­rach, i to nie tyl­ko w ob­rę­bie po­li­ty­ki zdro­wot­nej.

Tym­cza­sem zu­peł­nie od­mien­ne re­alia na­po­ty­ka­my, gdy cof­nie­my się o kil­ka czy wię­cej wie­ków w prze­szłość. Nie ist­nia­ło wie­le po­li­tyk. Bar­dzo dłu­go nie było na przy­kład po­li­ty­ki eko­no­micz­nej w dzi­siej­szym ro­zu­mie­niu. Kwe­stia za­spo­ko­je­nia po­trzeb ma­te­rial­nych le­ża­ła bo­wiem w ge­stii każ­de­go czło­wie­ka z osob­na, względ­nie two­rzo­no lo­kal­ne me­cha­ni­zmy słu­żą­ce za­spo­ka­ja­niu po­trzeb (do­ty­czy­ły one po­mo­cy bied­nym). Była to do­me­na dzia­ła­nia ko­ścio­łów, grup cha­ry­ta­tyw­nych. Pierw­sze an­giel­skie śre­dnio­wiecz­ne pra­wo­daw­stwo prze­wi­dy­wa­ło, że dzia­ła­nia na rzecz po­mo­cy spo­łecz­nej będą mia­ły miej­sce na po­zio­mie lo­kal­nym.

Nie­mal do koń­ca XIX wie­ku nie ist­nia­ła po­li­ty­ka spo­łecz­na jako scen­tra­li­zo­wa­na ak­tyw­ność pań­stwa, po­nie­waż nie było pań­stwo­wych sfor­ma­li­zo­wa­nych i kom­plek­so­wych sys­te­mów wspar­cia lu­dzi w okre­sie prze­ży­wa­nia ja­kichś trud­no­ści w utrzy­ma­niu się czy też za­bez­pie­cza­nia po­trzeb ma­te­rial­nych na czas sta­ro­ści (za­bez­pie­cze­nie sta­ro­ści od­by­wa­ło się w śro­do­wi­sku ro­dzin­nym). Jak wia­do­mo, nie­miec­ki kanc­lerz Otto von Bi­smarck wpro­wa­dzał suk­ce­syw­nie scen­tra­li­zo­wa­ny mo­del po­li­ty­ki spo­łecz­nej. Po za­koń­cze­niu ka­rie­ry za­wo­do­wej oby­wa­te­le mo­gli li­czyć na eme­ry­tu­rę. Ale było to roz­wią­za­nie nie­po­rów­ny­wal­ne z dzi­siej­szy­mi sys­te­ma­mi eme­ry­tal­ny­mi. W tam­tym cza­sie prze­cięt­ny oby­wa­tel nie miał wiel­kich szans na po­bie­ra­nie świad­cze­nia, zwłasz­cza zbyt dłu­go. Prze­cięt­ny ów­cze­sny ro­bot­nik prze­cho­dził na eme­ry­tu­rę w sy­tu­acji, gdy jego prze­cięt­na śred­nia ocze­ki­wa­na dłu­gość ży­cia upły­wa­ła na 20 lat przed osią­gnię­ciem wie­ku eme­ry­tal­ne­go. Obec­nie w kra­jach roz­wi­nię­tych jest od­wrot­nie. W kra­jach OECD śred­nia ocze­ki­wa­na dłu­gość ży­cia wy­no­si 76 lat, a na eme­ry­tu­rę moż­na przejść od oko­ło 65 roku ży­cia (czę­sto jesz­cze wcze­śniej)7.

Czy po­li­ty­ki pu­blicz­ne są rze­czy­wi­ście po­trzeb­ne? Wy­da­je się, że roz­rost funk­cji pań­stwa, któ­ry wy­ra­ża się w ro­sną­cej licz­bie jego po­li­tyk, ma dość zo­biek­ty­wi­zo­wa­ne tło. Wska­zy­wa­li­śmy na to, po­ka­zu­jąc ro­sną­cą róż­no­rod­ność pro­ble­mów, któ­re mają cha­rak­ter zbio­ro­wy. Nie jest tak, że na­ukow­cy i ana­li­ty­cy zaj­mu­ją­cy się pro­ble­ma­ty­ką po­li­tyk su­ge­ru­ją, iż po­win­no być ich wie­le. Prze­ciw­nie, teo­rie po­li­tyk pu­blicz­nych za­zwy­czaj pod­kre­śla­ją, że in­ter­wen­cje pu­blicz­ne po­win­ny być po­dej­mo­wa­ne tyl­ko w przy­pad­ku, gdy stwier­dza­my, że wszyst­kie inne me­to­dy roz­wią­za­nia pro­ble­mów oka­zu­ją się nie­sku­tecz­ne, na przy­kład ta­kie jak dzia­ła­nia sa­mych oby­wa­te­li (sa­mo­or­ga­ni­za­cja spo­łecz­na), czy me­to­dy opar­te o funk­cjo­no­wa­nie wol­ne­go ryn­ku wy­mia­ny róż­nych dóbr i usług. Na­ukow­cy pro­wa­dzą swo­ją re­flek­sję ra­czej nad efek­tyw­no­ścią dzia­łań pu­blicz­nych, któ­re zo­sta­ły prze­pro­wa­dzo­ne, albo nad mo­de­la­mi dzia­łań i uwa­run­ko­wa­nia­mi, któ­re mogą spra­wić, że dzia­ła­nia w po­li­ty­kach mają szan­se przy­nieść efek­ty.

W ana­li­zach po­li­tyk wska­zu­je się czę­sto, że znacz­na część pro­ble­mów sama roz­wią­zu­je się z uwa­gi na pew­ne za­ist­nia­łe oko­licz­no­ści. Na przy­kład bez­ro­bo­cie spa­da, gdy nad­cho­dzi mo­ment oży­wie­nia go­spo­dar­cze­go. Po­ziom ubó­stwa spa­da, gdy przy­by­wa miejsc pra­cy w wy­ni­ku zna­czą­cych in­we­sty­cji czy oży­wie­nia go­spo­dar­cze­go. Gdy wzra­sta prze­stęp­czość, oby­wa­te­le w swo­ich lo­kal­nych śro­do­wi­skach za­kła­da­ją moc­niej­sze zam­ki w drzwiach czy usta­na­wia­ją gru­py pil­nu­ją­ce sa­mo­cho­dów na osie­dlo­wych par­kin­gach. Wy­ni­ki ba­dań prze­pro­wa­dzo­nych w Wiel­kiej Bry­ta­nii wska­zu­ją, że więk­szość bez­ro­bot­nych sama znaj­du­je za­trud­nie­nie w cią­gu 6 mie­się­cy od daty za­re­je­stro­wa­nia się w urzę­dzie pra­cy. Po roku jest to już 90 pro­cent za­re­je­stro­wa­nych bez­ro­bot­nych. W tym cza­sie nie trze­ba za­tem in­ter­we­nio­wać. Po­zo­sta­je jed­nak gru­pa, któ­ra wy­ma­ga okre­ślo­ne­go typu wspar­cia.

Więk­szość pro­ble­mów jest roz­wią­zy­wa­na poza me­cha­ni­zma­mi funk­cjo­no­wa­nia po­li­tyk pu­blicz­nych. Otóż me­cha­ni­zmy ryn­ko­we są środ­kiem roz­wią­zy­wa­nia znacz­nej ich czę­ści bądź też za­po­bie­ga­ją one po­ten­cjal­ne­mu wy­stę­po­wa­niu sze­re­gu pro­ble­mów, zwłasz­cza w za­kre­sie za­spo­ka­ja­niu po­trzeb ma­te­rial­nych. Me­cha­ni­zmy ryn­ko­we (nie­za­leż­nie, z jaką dozą od­gór­nej re­gu­la­cji) spra­wia­ją, że więk­szość lu­dzi znaj­du­je do­chód i środ­ki do ży­cia (jak­kol­wiek nie za­wsze są one za­do­wa­la­ją­ce).

Nie­mniej jed­nak na­wet eko­no­mia kla­sycz­na mówi o za­wod­no­ści ryn­ku w przy­pad­ku wy­twa­rza­nia okre­ślo­nych dóbr. Sze­reg eko­no­mi­stów pod­kre­śla, że me­cha­nizm wol­ne­go ryn­ku jest sku­tecz­ny, ale w okre­ślo­nych oko­licz­no­ściach czy przy speł­nie­niu okre­ślo­nych wa­run­ków. A więc do pew­ne­go stop­nia same me­cha­ni­zmy wol­ne­go ryn­ku mu­szą być pod­da­wa­ne in­ter­wen­cji. Amar­tya Sen, zdo­byw­ca eko­no­micz­ne­go No­bla, uwa­ża, że ko­niecz­na jest kom­ple­men­tar­ność ryn­ku oraz in­sty­tu­cji po­za­ryn­ko­wych. W książ­ce „Roz­wój i wol­ność” pi­sze: „Ca­ło­ścio­we efek­ty sys­te­mu ryn­ko­we­go są uza­leż­nio­ne od jego oto­cze­nia po­li­tycz­ne­go i spo­łecz­ne­go”8. Sen twier­dzi, że aby ry­nek do­brze funk­cjo­no­wał, trze­ba za­dbać o wła­ści­we przy­go­to­wa­nie jego po­ten­cjal­nych uczest­ni­ków, o do­stęp lu­dzi do in­for­ma­cji, wie­dzy oraz za­bie­gać o to, by nie na­stą­pi­ła – jak on to na­zy­wa – „aku­mu­la­cja asy­me­trycz­nych ko­rzy­ści”, czy­li aby nie­któ­rzy uczest­ni­cy ryn­ku nie po­sia­da­li nad­mier­ne­go wpły­wu na re­gu­ły biz­ne­su. Z ko­lei Do­uglass C. North, lau­re­at na­gro­dy No­bla z 1993 roku, pi­sał, że go­spo­dar­ka, aby była efek­tyw­na, po­trze­bu­je ja­snych re­guł gry (tak jak w pił­ce noż­nej). Są one nie­zbęd­ne, aby gra­cze (fir­my) mo­gli ro­ze­grać uczci­wy mecz. Każ­dy ry­nek po­sia­da hi­sto­rycz­nie ukształ­to­wa­ną struk­tu­rę zło­żo­ną z re­guł – np. re­guł do­ty­czą­cych praw wła­sno­ści, ogra­ni­czeń, za­sad mo­ral­nych. W isto­cie la­is­sez-fa­ire, czy­li eko­no­micz­na wol­no­ame­ry­kan­ka, nie ist­nie­je, po­nie­waż la­is­sez-fa­ire to anar­chia. O moż­li­wo­ściach roz­wo­jo­wych go­spo­dar­ki w dłuż­szej per­spek­ty­wie prze­są­dza ja­kość in­sty­tu­cji. To one wa­run­ku­ją choć­by wy­so­kość kosz­tów trans­ak­cyj­nych po­no­szo­nych przez przed­się­bior­stwa. Gdy in­sty­tu­cje do­brze dzia­ła­ją (np. spraw­ne sądy go­spo­dar­cze), są ja­sne prze­pi­sy, przy­ja­zna, pro­fe­sjo­nal­na i uczci­wa ad­mi­ni­stra­cja – fir­my po­no­szą niż­sze kosz­ty zwią­za­ne z trans­ak­cja­mi sprze­da­ży i za­ku­pów9.

Za­wod­ność me­cha­ni­zmów ryn­ko­wych. Za­wod­ność nie­któ­rych me­cha­ni­zmów ryn­ko­wych po­wo­du­je, że wy­ma­ga­ją one róż­ne­go typu in­ter­wen­cji pu­blicz­nych w for­mie choć­by re­gu­la­cji (albo in­spi­ro­wa­nia me­cha­ni­zmów sa­mo­re­gu­la­cji). Na ryn­kach ma miej­sce bo­wiem wy­mia­na dóbr o co­raz bar­dziej zło­żo­nych ce­chach. Kom­pli­ku­ją się tak­że re­la­cje mię­dzy stro­na­mi ryn­ko­wych trans­ak­cji. Ła­two wy­obra­zić so­bie struk­tu­rę re­la­cji mię­dzy ku­pu­ją­cy­mi a sprze­da­ją­cy­mi na tra­dy­cyj­nych ma­ło­mia­stecz­ko­wych tar­go­wi­skach. Na­to­miast musi ona być inna, gdy trans­ak­cje mają miej­sce w wa­run­kach asy­me­trii wie­dzy mię­dzy sprze­da­ją­cy­mi a ku­pu­ją­cy­mi. To sy­tu­acja, kie­dy ku­pu­ją­cy nie jest w sta­nie kon­tro­lo­wać wszyst­kich wa­run­ków, na pod­sta­wie któ­rych na­stą­pi trans­ak­cja. Przy­kła­do­wo nie ma wie­dzy o wszyst­kich ce­chach pro­duk­tu (np. pro­duk­ty far­ma­ceu­tycz­ne, elek­tro­nicz­ne, czę­sto fi­nan­so­we).

Wo­bec po­wyż­sze­go wie­le dzi­siej­szych ryn­ków pro­duk­tów i usług jest w znacz­nym stop­niu re­gu­lo­wa­nych. Przed­się­bior­stwa chcą­ce wejść na okre­ślo­ne ryn­ki pod­le­ga­ją pew­nym re­gu­la­cjom. Po­dob­nie jest, gdy chcą wpro­wa­dzić nie­któ­re pro­duk­ty na ry­nek (np. far­ma­ceu­tycz­ny, żyw­no­ścio­wy). Pod­le­ga­ją wie­lu re­gu­la­cjom, któ­re okre­śla­ją kwe­stie bez­pie­czeń­stwa pro­duk­cji to­wa­rów (np. le­ków) czy kwe­stie dys­try­bu­cji okre­ślo­nych to­wa­rów (np. al­ko­hol). W ostat­nich la­tach wi­docz­ne jest, że w co­raz więk­szej ska­li ban­ki i fir­my ubez­pie­cze­nio­we pod­le­ga­ją re­gu­la­cjom, któ­re sta­wia­ją im sze­reg wy­ma­gań. Pań­stwo na­rzu­ca im obo­wiąz­ki in­for­ma­cyj­ne do­ty­czą­ce spo­so­bu i za­kre­su prze­ka­zy­wa­nia in­for­ma­cji kon­su­men­tom (np. o ca­ło­ścio­wych kosz­tach ich pro­duk­tów i usług, kosz­tach kre­dy­tów nie­re­gu­lar­nych itp.)

Po­ja­wia­ją się zwo­len­ni­cy tezy gło­szą­cej, że ta­kie re­gu­la­cje są nie­po­trzeb­ne albo że są one wręcz szko­dli­we dla roz­wo­ju go­spo­dar­cze­go ispo­łecz­ne­go. Ich zda­niem naj­waż­niej­sze są bo­wiem dwie stro­ny trans­ak­cji, któ­re uma­wia­ją się na okre­ślo­ne wa­run­ki za­war­cia wza­jem­nej umo­wy. Nie przej­mu­ją się kon­se­kwen­cja­mi wspo­mnia­nej wy­żej asy­me­trii in­for­ma­cji mię­dzy np. pro­du­cen­tem aod­bior­cą. Rzecz wtym, że go­dze­nie się na jej znacz­ny roz­miar może mieć szko­dli­we skut­ki dla ge­ne­ral­ne­go roz­wo­ju. Gdy kon­su­ment od­czu­wa brak ade­kwat­nej ija­snej in­for­ma­cji opro­duk­cie czy usłu­dze, któ­rą chciał­by na­być, wów­czas może za­nie­chać za­ku­pu to­wa­ru czy za­cią­gnię­cia kre­dy­tu. Prze­kła­da się to na istot­ne za­gro­że­nia, na przy­kład słab­sze­go roz­wo­ju ca­łej go­spo­dar­ki. In­ter­wen­cja pań­stwa wpo­sta­ci sfor­mu­ło­wa­nia okre­ślo­nych re­gu­la­cji może temu za­po­biec.

Po­ję­cie re­gu­la­cji cza­sa­mi może wy­da­wać się groź­ne. Może ko­ja­rzyć się z ob­ostrze­nia­mi, któ­re za­gra­ża­ją pod­sta­wom nie­za­leż­ne­go funk­cjo­no­wa­nia przed­się­biorstw. Ale in­ter­wen­cje pu­blicz­ne mogą mieć róż­ny kształt. Nie mu­szą one ozna­czać dzia­łań pań­stwa typu na­ka­zy, za­ka­zy, kary. W ostat­nich la­tach pod­kre­śla­na jest sil­nie rola sa­mo­re­gu­la­cji. Pod wpły­wem in­spi­ra­cji ze stro­ny pań­stwa i oby­wa­te­li przed­się­bior­stwa same prze­pro­wa­dza­ją pro­ces re­gu­la­cji z my­ślą o speł­nie­niu ocze­ki­wań kon­su­men­tów, a tak­że o speł­nie­niu in­nych ocze­ki­wań, np. w za­kre­sie ogra­ni­cza­nia ich od­dzia­ły­wa­nia na śro­do­wi­sko na­tu­ral­ne.

Pro­blem tkwi rów­nież w tym, że ry­nek nie two­rzy wszyst­kich pro­duk­tów i usług, któ­rych po­trze­bu­je­my, za ceny, któ­re moż­na uznać za ra­cjo­nal­ne10. Po­twier­dza­ją to eko­no­mi­ści, któ­rzy w peł­ni ak­cep­tu­ją tra­dy­cje eko­no­mii kla­sycz­nej. Na przy­kład nie­któ­re sek­to­ry go­spo­dar­ki mają cha­rak­ter mo­no­po­li na­tu­ral­nych czy oli­go­po­li. Trud­no w nich bo­wiem wpro­wa­dzić me­cha­ni­zmy kon­ku­ren­cji. W ta­kich re­aliach mo­no­po­li­stycz­ne przed­się­bior­stwa do­star­cza­ją zwy­kle pro­dukt nie­ade­kwat­ny do po­trzeb oby­wa­te­li (np. wy­so­kie ceny). Przez kil­ka po­wo­jen­nych dzie­się­cio­le­ci ta­kie sek­to­ry, jak ener­ge­ty­ka czy te­le­ko­mu­ni­ka­cja, były uzna­wa­ne za tak zwa­ne mo­no­po­le na­tu­ral­ne. Wo­kół nich wła­śnie po­wsta­wa­ła po­li­ty­ka pu­blicz­na ro­zu­mia­na jako pew­na for­ma in­ter­wen­cji pu­blicz­nej (re­gu­lo­wa­nie od­gór­ne).

Zcza­sem jed­nak wie­le sek­to­rów stra­ci­ło ce­chy tra­dy­cyj­ne­go mo­no­po­lu na­tu­ral­ne­go. Po­wsta­ły bo­wiem tech­no­lo­gie, któ­re umoż­li­wi­ły wpro­wa­dze­nie ele­men­tu kon­ku­ren­cji mię­dzy róż­ny­mi przed­się­bior­stwa­mi. Przy­kła­dem może być te­le­ko­mu­ni­ka­cja. Wostat­nich la­tach na tym ryn­ku dzia­ła wie­le przed­się­biorstw. Wraz zwpro­wa­dze­niem me­cha­ni­zmów kon­ku­ren­cji mię­dzy nimi zmie­ni­ła się po­li­ty­ka pu­blicz­na. Naj­pierw za­kła­da­ła ona, że fir­ma te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­na, jako mo­no­po­li­sta, musi po­sia­dać pu­blicz­ną for­mę wła­sno­ści. Umoż­li­wia­ło to ła­twiej­szą kon­tro­lę jej dzia­ła­nia. Na­stęp­nie po po­ja­wie­niu się me­cha­ni­zmów kon­ku­ren­cji rzą­dy za­sto­so­wa­ły inną for­mę dzia­ła­nia (in­ter­wen­cji). Wie­le znich zre­zy­gno­wa­ło zutrzy­ma­nia wła­sno­ści firm te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­nych, na­to­miast ogra­ni­czy­ło się do sto­so­wa­nia okre­ślo­nych re­gu­la­cji, któ­re two­rzy­ły wa­run­ki do ry­wa­li­za­cji mię­dzy zwięk­sza­ją­cą się licz­bą firm te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­nych. Wtym sek­to­rze ist­nie­je wie­le przy­kła­dów in­ter­wen­cji re­gu­la­cyj­nej pań­stwa, wtym na szcze­blu po­nadna­ro­do­wym. Na przy­kład pań­stwa eu­ro­pej­skie uzgod­ni­ły wspól­ną in­ter­wen­cję wza­kre­sie te­le­fo­nii ko­mór­ko­wej. Uzna­no, że nie jest to sek­tor, któ­ry jest sym­bo­lem wol­ne­go ryn­ku (dzia­ła­ją wnim nie­licz­ne fir­my). Efek­tem tego były nie­sły­cha­nie wy­so­kie ceny wpo­łą­cze­niach mię­dzy­na­ro­do­wych. In­ter­wen­cja pu­blicz­na do­pro­wa­dzi­ła do znacz­ne­go ich ob­ni­że­nia.

Rys. 1.2. Po­li­ty­ki/pro­gra­my pu­blicz­ne po­wsta­ją za­zwy­czaj w kon­ste­la­cji trzech punk­tów od­nie­sie­nia

Źró­dło: W. Par­sons, Pu­blic Po­li­cy. An In­tro­duc­tion to the The­ory and Prac­ti­ce of Po­li­cy Ana­ly­sis, Edward El­gard 2005.

Ist­nie­je dośćpo­wszech­na zgo­da co do tego, że ry­nek nie wy­twa­rza tak­że opty­mal­ne­go pro­duk­tu wza­kre­sie dóbr, któ­re mają cha­rak­ter dóbr pu­blicz­nych. Do­ty­czy to dóbr zza­kre­su edu­ka­cji, służ­by zdro­wia, bez­pie­czeń­stwa pu­blicz­ne­go, sys­te­mów trans­por­to­wych czy obro­ny. Jak­kol­wiek wtych dzie­dzi­nach dzia­ła­ją pry­wat­ne pod­mio­ty. Do­star­cza­ją one jed­nak pro­duk­tów ni­szo­wych czy skie­ro­wa­nych do ogra­ni­czo­nych li­czeb­nie grup (np. pry­wat­ne szko­ły, szpi­ta­le). Wnie­któ­rych kra­jach pry­wat­ne pla­ców­ki szkol­ne czy szpi­tal­ne zo­sta­ły włą­czo­ne wsys­tem pu­blicz­ny. Oby­wa­tel nie pła­ci bez­po­śred­nio za ko­rzy­sta­nie znich, ale opła­ca je pań­stwo zpo­dat­ków, czy też są one opła­ca­ne zin­sty­tu­cji ubez­pie­cze­nia spo­łecz­ne­go.

Przy­kła­dem za­wod­no­ści ryn­ku jest tak­że zja­wi­sko tak zwa­nych kosz­tów ze­wnętrz­nych/ubocz­nych (exter­na­li­ties). Otóż ry­nek po­zba­wio­ny ze­wnętrz­nej re­gu­la­cji może spra­wiać, że pod­mio­ty dzia­ła­ją­ce na nim uni­ka­ją po­kry­wa­nia wszyst­kich kosz­tów swo­je­go dzia­ła­nia. Mogą nie po­kry­wać wszyst­kich kosz­tów zwią­za­nych z ich od­dzia­ły­wa­niem na śro­do­wi­sko na­tu­ral­ne. Fir­my mogą mieć chęć prze­rzu­ca­nia kosz­tów na in­nych, na przy­kład na spo­łecz­no­ści lo­kal­ne czy na pra­cow­ni­ków. Wo­bec ta­kich za­cho­wań pań­stwo de­cy­du­je się na in­ter­we­nio­wa­nie. Pro­wa­dzi po­li­ty­kę re­gu­la­cyj­ną. Okre­śla po­win­no­ści pod­mio­tów go­spo­dar­czych, na przy­kład w za­kre­sie po­no­sze­nia kosz­tów wy­wo­ła­nych za­nie­czysz­cza­niem przez nie śro­do­wi­ska.

Za­wod­ność dzia­łań pu­blicz­nych. Za­wod­ność me­cha­ni­zmów ryn­ko­wych nie ozna­cza wżad­nym ra­zie tego, że dzia­ła­nia (in­ter­wen­cje) pu­blicz­ne mu­szą ja­wić się jako nie­za­wod­ne. Ich za­wod­ność wy­da­je się rze­czą oczy­wi­stą, zwłasz­cza je­śli pod­mio­ty pu­blicz­ne­go dzia­ła­nia nie są wsta­nie speł­nić wie­lu istot­nych wa­run­ków. Wi­docz­ne jest to zwłasz­cza wkra­jach sła­bo roz­wi­nię­tych czy­li in­ny­mi sło­wy, pe­ry­fe­ryj­nych. Po­wsta­ją eks­perc­kie ze­sta­wie­nia państw, któ­re za­wio­dły czy wręcz upa­dły. Fun­da­cja na rzecz Po­ko­ju (Fund for Pe­ace) two­rzy każ­de­go rokuFa­iled Sta­tes In­dex, któ­ry pu­bli­ku­je ma­ga­zyn spraw za­gra­nicz­nych „Fo­re­ign Po­li­cy”. Pod­sta­wą jest oce­na funk­cjo­no­wa­nia państw wklu­czo­wych ob­sza­rach, któ­re zwy­cza­jo­wo na­le­żą do sek­to­ra pu­blicz­ne­go (usłu­gi pu­blicz­ne, re­spek­to­wa­nie praw czło­wie­ka, spraw­ność apa­ra­tu bez­pie­czeń­stwa, ak­tyw­ność eko­no­micz­na itp.)11. Czym in­nym musi być za­wod­ność wkra­jach roz­wi­nię­tych iwkra­jach oróż­nym po­zio­mie za­póź­nie­nia cy­wi­li­za­cyj­ne­go.

Za­wod­ność wy­ni­ka rów­nież z isto­ty sa­mej ma­te­rii przed­mio­to­wej, w któ­rej po­ru­sza­ją się pod­mio­ty pań­stwa (nie cho­dzi tu wy­łącz­nie o pod­mio­ty rzą­do­we, ale rów­nież spo­łecz­ne, a cza­sem pry­wat­ne, któ­re wy­ko­nu­ją zle­co­ne im dzia­ła­nia pu­blicz­ne). Do­ty­czy ona pro­ble­mów naj­trud­niej­szych z moż­li­wych, np. pro­ble­mów kli­ma­tycz­nych, de­mo­gra­ficz­nych, roz­wo­jo­wych, pro­ble­mów zwią­za­nych z nie­rów­no­ścia­mi spo­łecz­ny­mi, mar­gi­na­li­za­cją nie­któ­rych grup spo­łecz­no-eko­no­micz­nych, za­gro­że­nia­mi z uwa­gi na sto­so­wa­nie róż­nych tech­no­lo­gii. Te pro­ble­my sta­ją się co­raz trud­niej­sze i co­raz bar­dziej zło­żo­ne z uwa­gi na wie­lość pro­ce­sów, któ­re mają miej­sce w dzi­siej­szej cy­wi­li­za­cji i w dzi­siej­szym mo­de­lu roz­wo­ju eko­no­micz­ne­go.

W wie­lu dzia­ła­niach pu­blicz­nych bra­ku­je kry­te­riów ich efek­tyw­no­ści. Nie­któ­rych po­su­nieć do­ko­nu­je się w wa­run­kach nie­pew­no­ści, gdy nie wszyst­kie dane o spe­cy­fi­ce sy­tu­acji pro­ble­mo­wej są do­stęp­ne. Istot­ną wska­zów­ką są pre­fe­ren­cje oby­wa­te­li i me­cha­ni­zmy de­mo­kra­tycz­ne. W obec­nych oko­licz­no­ściach wie­le dzia­łań musi uwzględ­nić uwa­run­ko­wa­nia i zo­bo­wią­za­nia mię­dzy­na­ro­do­we. Obec­nie w do­bie współ­za­leż­no­ści w prze­strze­ni mię­dzy­na­ro­do­wej, pań­stwa na­ro­do­we na­po­ty­ka­ją w ogra­ni­cze­nia w dzia­ła­niach we­wnętrz­nych. Wy­ni­ka to z pra­wa eu­ro­pej­skie­go, mię­dzy­na­ro­do­wych norm, kon­wen­cji itp. Pol­ska jest człon­kiem Unii Eu­ro­pej­skiej, co po­cią­ga za sobą licz­ne kon­se­kwen­cje dla pro­ce­su pro­jek­to­wa­nia i wy­ko­ny­wa­nia wie­lu po­li­tyk pu­blicz­nych pań­stwa.

Dzia­ła­nia pu­blicz­ne uwa­run­ko­wa­ne są po­ten­cja­łem in­sty­tu­cjo­nal­nym pań­stwa ispo­łe­czeń­stwa (ca­pa­ci­ty). Nie­któ­re in­ter­wen­cje wy­ma­ga­ją uzy­ska­nia wkrót­kim cza­sieznacz­nych za­so­bów, na przy­kład pie­nię­dzy czy kom­pe­ten­cji. Rząd może wy­my­ślić pro­gram szyb­kie­go ob­ni­że­nia po­zio­mu prze­stęp­czo­ści. Ana­li­za może wska­zać jed­nak, że nie­do­stęp­ne są od­po­wied­nie środ­ki na zwięk­sze­nie licz­by miejsc wwię­zie­niach. Może być to ba­rie­rą trud­ną do po­ko­na­nia wkrót­kim ter­mi­nie. Tego typu dy­le­ma­ty ist­nie­ją wnie­mal wszyst­kich po­li­ty­kach. Po­my­sły mu­szą być sil­nie osa­dzo­ne wre­aliach, zwłasz­cza trud­ne są kwe­stie zwią­za­ne zoce­ną po­ten­cja­łu in­sty­tu­cji, któ­re będą wdra­ża­ły róż­ne ele­men­ty pro­jek­to­wa­nych dzia­łań. Jak wska­zu­je OECD, po­win­ny one mieć po­ten­cjał do ana­li­zo­wa­nia, re­gu­lo­wa­nia iza­rzą­dza­nia12. Osob­ną kwe­stią jest spo­sób oce­ny dys­po­no­wa­nia tym po­ten­cja­łem (OECD na­zy­wa to po­ten­cja­łem do re­for­mo­wa­nia).

Wdzia­ła­niach pu­blicz­nych mamy tak­że do czy­nie­nia zlicz­ny­mi zja­wi­ska­mi, któ­re kom­pli­ku­ją pro­ces for­mu­ło­wa­nia po­li­tyk pu­blicz­nych iich wy­ko­ny­wa­nia. Jed­nym znich jest zja­wi­sko nie­za­mie­rzo­nych kon­se­kwen­cji. To je­den znaj-istot­niej­szych pro­ble­mów wdzia­ła­niach pu­blicz­nych. Na przy­kład pod­no­sząc po­dat­ki na pa­pie­ro­sy, mo­że­my spo­wo­do­wać, że doj­dzie do za­ostrze­nia zja­wi­ska prze­my­tu. Cie­ka­wym przy­kła­dem jest dzia­ła­nie rzą­du ijego kon­se­kwen­cje wwa­run­kach, gdy do­cho­dzi do ka­ta­strof na­tu­ral­nych. Po­wsta­ła prak­ty­ka, że rząd wy­pła­ca re­kom­pen­sa­ty po­szko­do­wa­nym. Na pierw­szy rzut oka dzia­ła­nie spo­łecz­nie za­sad­ne, bę­dą­ce wy­ra­zem so­li­dar­no­ści wmo­men­cie cięż­kie­go zrzą­dze­nia losu. Tym­cza­sem to dzia­ła­nie ma da­le­ko idą­ce nie­za­mie­rzo­ne kon­se­kwen­cje. Otóż ha­mu­je roz­wój ryn­ku ubez­pie­czeń zwią­za­nych zochro­ną nie­ru­cho­mo­ści. Rząd osła­bia ryn­ko­we me­cha­ni­zmy, któ­re mogą być pod­sta­wą do upo­ra­nia się zpro­ble­mem zda­rzeń lo­so­wych typu po­wo­dzie, wi­chu­ry itp.13.

Pań­stwo opie­kuń­cze? Roz­rost pola dzia­łań pań­stwa wwy­ni­ku mul­ti­pli­ko­wa­nia po­li­tyk pu­blicz­nych nie po­sia­da bez­po­śred­nie­go od­nie­sie­nia do tra­dy­cyj­nych kon­cep­cji pań­stwa opie­kuń­cze­go (we­lfa­re sta­te). Nie for­mu­łu­je po­niż­szych roz­wa­żań wta­kich ra­mach po­ję­cio­wych. Zresz­tą wostat­nich de­ka­dach po­wstał cały sze­reg in­nych kon­cep­cji współ­cze­sne­go pań­stwa, wktó­rych punk­tem od­nie­sie­nia nie jest wkład in­sty­tu­cji pań­stwa do po­zio­mu do­bro­sta­nu oby­wa­te­li czy stop­nia, wja­kim ten do­bro­stan uza­leż­nio­ny jest od roz­mia­ru za­an­ga­żo­wa­nia pań­stwa wspra­wy re­dy­stry­bu­cji. Po­wsta­ły kon­cep­cje – czę­sto na po­trze­by for­mo­wa­nia no­wych mo­de­li po­li­ty­ki spo­łecz­nej – wska­zu­ją­ce na pań­stwo jako współ­twór­cę wa­run­ków, wktó­rych jed­nost­ka od­naj­du­je dla sie­bie moż­li­wo­ści za­spo­ka­ja­nia swo­ich po­trzeb, roz­wo­ju oso­bi­ste­go izbio­ro­we­go (opor­tu­ni­ty sta­te), czy pań­stwa jako sys­te­mu za­sad (ena­bling sta­te), któ­re za­pew­nia­ją za­spo­ko­je­nie po­trzeb iroz­wój. Wów­czas dzia­ła­nia pań­stwa skon­fi­gu­ro­wa­ne są na two­rze­nie sys­te­mu bodź­ców, któ­re in­spi­ru­ją dzia­ła­nia zbio­ro­we skie­ro­wa­ne na za­spo­ka­ja­nie po­trzeb (sys­tem bodź­ców wsys­te­mie po­dat­ko­wym, opłat za okre­ślo­ne usłu­gi pu­blicz­ne, aby po­wsta­ły me­cha­ni­zmy do­star­cza­nia po­żą­da­nych usług pu­blicz­nych). Po­wsta­ją tak­że kon­cep­cje pań­stwa jako ele­men­tu wstruk­tu­rach, wktó­rych klu­czo­wym wy­mia­rem ży­cia zbio­ro­we­go jest spo­łe­czeń­stwo oby­wa­tel­skie. To ono ma peł­nić klu­czo­we funk­cje spe­cy­ficz­ne do nie­daw­na dla pań­stwa14.

Punk­tem od­nie­sie­nia w po­niż­szych ana­li­zach są ra­czej kon­cep­cje pań­stwa wy­ra­żo­ne w in­nych ka­te­go­riach. Nie prze­są­dza­ją one o tym, czy ma ono być so­cjal­ne czy li­be­ral­ne (to jest ogra­ni­czo­ne do funk­cji pań­stwa „noc­ne­go stró­ża”). Ana­li­zu­ję pań­stwo w aspek­cie jego po­ten­cja­łu do roz­wią­zy­wa­nia pro­ble­mów zbio­ro­wych, tre­ści dzia­łań, zdol­no­ści do opty­mal­ne­go dzia­ła­nia. Nie prze­są­dzam, ja­kie kon­kret­nie na­rzę­dzia po­win­no ono sto­so­wać w od­nie­sie­niu do da­nych pro­ble­mów (np. so­cjal­nych), nie­za­leż­nie od tego, z ja­kim mo­de­lem pań­stwa one bar­dziej ko­re­spon­du­ją. W grun­cie rze­czy w przy­pad­ku dzi­siej­szych państw roz­wi­nię­tych róż­ni­ce nie są wiel­kie. A za­tem pro­blem do­bro­sta­nu jed­no­stek, po­zio­mu ich bez­pie­czeń­stwa so­cjal­ne­go jest tu trak­to­wa­ny jako je­den z wie­lu wy­mia­rów dzia­ła­nia pań­stwa (jak­kol­wiek pod wie­lo­ma wzglę­da­mi istot­ny).

W po­niż­szych ana­li­zach, z uwa­gi na ich przed­miot, od­wo­łu­ję się bar­dziej do ka­te­go­rii za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go, czy­li do mo­de­lo­wa­nia struk­tur or­ga­ni­za­cyj­nych pań­stwa i spo­so­bu ich do­pa­so­wy­wa­nia do za­da­nia opty­ma­li­za­cji dzia­łań. Kon­tekst two­rzą tu rów­nież ka­te­go­rie ana­li­zy wy­ko­rzy­sty­wa­ne przez zwo­len­ni­ków mo­de­lu pań­stwa re­gu­la­cyj­ne­go. Me­cha­ni­zmy re­gu­la­cyj­ne są klu­czo­wy­mi in­stru­men­ta­mi wy­ko­rzy­sty­wa­ny­mi we współ­cze­snych mo­de­lach dzia­łań pu­blicz­nych.

Kon­cep­cja tak ro­zu­mia­ne­go pań­stwa zro­dzi­ła się 2–3 dzie­się­cio­le­cia temu. Do­cho­dzi­ło wów­czas do struk­tu­ral­nych prze­kształ­ceń w pań­stwach okre­śla­nych wyj­ścio­wo jako opie­kuń­cze. Na­ukow­cy dys­ku­to­wa­li nad no­wy­mi ra­ma­mi po­ję­cio­wy­mi dla uchwy­ce­nia prze­obra­żeń w funk­cjo­nu­ją­cych mo­de­lach państw. Co­raz więk­sza część na­ukow­ców uzna­wa­ła, że ma miej­sce prze­kształ­ce­nie pań­stwa z in­ter­wen­cjo­ni­stycz­ne­go na re­gu­la­cyj­ne15. Gian­do­me­ni­co Ma­jo­ne pi­sał, że pod ko­niec lat 70. „eu­ro­pej­skie rzą­dy zo­sta­ły zmu­szo­ne do zmia­ny swo­ich tra­dy­cyj­nych me­tod za­rzą­dza­nia”16. Był to wy­nik ra­mo­wych zja­wisk. Miał na my­śli fakt zy­sku­ją­cej na in­ten­syw­no­ści mię­dzy­na­ro­do­wej kon­ku­ren­cji (glo­ba­li­za­cja eko­no­micz­na), a tak­że fakt po­głę­bia­ją­cej się eko­no­micz­nej i mo­ne­tar­nej in­te­gra­cji we Wspól­no­cie Eu­ro­pej­skiej. Kru­szył się tak­że so­cjal­de­mo­kra­tycz­ny kon­sen­sus do­ty­czą­cy key­ne­sow­skie­go mo­de­lu po­li­ty­ki za­rzą­dza­nia za­gre­go­wa­nym po­py­tem (czy­li po­li­ty­ki in­ten­syw­nej re­dy­stry­bu­cji do­cho­dów i róż­nych dóbr). W wy­ni­ku tych zja­wisk pań­stwa za­czę­ły re­ali­zo­wać trzy stra­te­gie – pry­wa­ty­za­cji, li­be­ra­li­za­cji, a tak­że za­czę­ły re­for­mo­wać swo­je sys­te­my re­gu­la­cji (de­re­gu­la­cja, a w isto­cie „re-re­gu­la­cja”).

Zda­niem G. Ma­jo­ne pań­stwa mu­sia­ły re­du­ko­wać swo­je funk­cje, jako pod­mio­tów dzia­łań in­ter­wen­cjo­ni­stycz­nych, na­to­miast ro­sła ich rola jako pod­mio­tów re­gu­la­cyj­nych. A więc w miej­sce do­tych­cza­so­wej funk­cji skon­cen­tro­wa­nej na opo­dat­ko­wy­wa­niu i wy­da­wa­niu pu­blicz­nych środ­ków po­ja­wia­ła się funk­cja two­rze­nia re­guł (rule ma­king), za­sad­ni­czo w dwóch głów­nych ob­sza­rach – re­gu­lo­wa­nia funk­cjo­no­wa­nia ryn­ku oraz re­gu­lo­wa­nia spo­so­bu funk­cjo­no­wa­nia zde­cen­tra­li­zo­wa­nej ad­mi­ni­stra­cji.

Istot­ni znaw­cy te­ma­tu oce­nia­ją, że do roku 2011 stwier­dze­nie, iż ży­je­my w wie­ku pań­stwa re­gu­la­cyj­ne­go zo­sta­ło po­wszech­nie za­ak­cep­to­wa­ne. To po­ję­cie prze­ni­ka­ło do co­raz więk­szej licz­by dzie­dzin spo­łecz­nych w więk­szo­ści kra­jów. W ostat­niej de­ka­dzie pro­ble­ma­ty­ka re­gu­la­cji ukształ­to­wa­ła się w agen­dzie aka­de­mic­kiej i sta­ła się po­lem stu­diów, a tak­że płod­nym źró­dłem no­wych per­spek­tyw ba­daw­czych, w tym dla wie­lu do­brze za­ko­rze­nio­nych dys­cy­plin na­uko­wych17.

Jed­no­cze­śnie – w po­cząt­kach za­in­te­re­so­wa­nia re­gu­la­cja­mi – ist­niał tu swo­isty pa­ra­doks. Otóż w la­tach 80. dało się sły­szeć na­wo­ły­wa­nia do de­re­gu­la­cji, czy­li re­du­ko­wa­nia roz­mia­ru re­gu­la­cji. Po­strze­ga­no je bo­wiem jako wy­raz biu­ro­kra­ty­za­cji i ogra­ni­cza­nia wzro­stu eko­no­micz­ne­go. Ale w isto­cie, jak twier­dzi G. Ma­jo­ne, mia­ło miej­sce „tyl­ko” zja­wi­sko re-re­gu­la­cji, któ­re po­łą­czo­no z pew­ną for­mą de­re­gu­la­cji (jak­kol­wiek w Eu­ro­pie nie ozna­cza­ło to po­wro­tu do ja­kiejś for­my la­is­ser-fa­ire). W nie­któ­rych dzie­dzi­nach wzra­sta­ła na­wet licz­ba re­gu­la­cji, wraz z tym, jak pry­wa­ty­zo­wa­no przed­się­bior­stwa uży­tecz­no­ści pu­blicz­nej. Obej­mo­wa­no je bo­wiem re­gu­la­cja­mi zwią­za­ny­mi z two­rze­niem cen, do­stę­pem do ich usług itp. Re-re­gu­la­cja ozna­cza­ła z ko­lei two­rze­nie re­gu­la­cji mniej sztyw­nych czy do­le­gli­wych.

G. Ma­jo­ne pi­sał w 1996 roku, że ostat­nie pięt­na­ście lat było okre­sem nie tyle de­re­gu­la­cji, ile in­ten­syw­nych re­form re­gu­la­cyj­nych, w któ­rych tego pierw­sze­go ter­mi­nu uży­wa­no na ozna­cze­nie po­zor­nie pa­ra­dok­sal­nej kom­bi­na­cji de­re­gu­la­cji i re-re­gu­la­cji18. Rzą­dy kra­jów naj­wy­żej roz­wi­nię­tych re­zy­gno­wa­ły z tra­dy­cyj­ne­go mo­de­lu re­gu­la­cji, któ­ry był opar­ty na tym, że pań­stwo dys­po­nu­je znacz­nym za­kre­sem wła­sno­ści w klu­czo­wych sek­to­rach go­spo­dar­ki, a bez­po­śred­nie funk­cje re­gu­la­cyj­ne wy­ko­nu­ją de­par­ta­men­ty ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej (mi­ni­ster­stwa rzą­do­we), któ­re są pod kon­tro­lą po­li­tycz­nych prze­ło­żo­nych i pod­le­ga­ją kor­po­ra­ty­stycz­nym z na­tu­ry ukła­dom sa­mo­re­gu­la­cyj­nym. Ten spo­sób dzia­ła­nia był stop­nio­wo za­stę­po­wa­ny no­wym mo­de­lem. Za­czę­to po­wo­ły­wać eks­perc­kie agen­cje re­gu­la­cyj­ne, aby dzia­ła­nia pu­blicz­ne mo­gły być z za­ło­że­nia bar­dziej nie­za­leż­ne od po­li­tycz­nej kon­tro­li.

Po­wyż­sza ewo­lu­cja w za­kre­sie spo­so­bów funk­cjo­no­wa­nia pań­stwa mu­sia­ła mieć wpływ na wdra­ża­ne przez nie po­li­ty­ki. Po­li­ty­ki pu­blicz­ne sta­ły się w rze­czy­wi­sto­ści po­li­ty­ka­mi re­gu­la­cji wy­od­ręb­nio­nych pól dzia­łań pu­blicz­nych. Sze­ro­ko po­ję­te re­gu­la­cje sta­ły się głów­nym na­rzę­dziem dzia­ła­nia pu­blicz­ne­go w sfe­rze im­plan­ta­cji po­li­tyk. Słu­żą one wy­ko­ny­wa­niu dzia­łań pu­blicz­nych, któ­re an­ga­żu­ją róż­no­rod­nych in­te­re­sa­riu­szy, od po­je­dyn­czych oby­wa­te­li, grup oby­wa­tel­skich, wspól­not lo­kal­nych, na­ro­do­wych, aż po in­sty­tu­cje pań­stwo­we i po­nadna­ro­do­we. Jak wy­żej zo­sta­ło to po­ka­za­ne, pań­stwa od­cho­dzi­ły od mo­de­lu dzia­ła­nia opar­te­go na ku­mu­lo­wa­niu wła­sno­ści i ku­mu­lo­wa­niu na­rzę­dzi wy­mu­sza­nia, na­to­miast prze­cho­dzi­ły do mo­de­lu dzia­łań, któ­ry po­le­gał na two­rze­niu sys­te­mów bodź­ców i re­gu­la­cji sprzy­ja­ją­cych osią­ga­niu za­ło­żo­nych ce­lów.

Za­rzą­dza­nie pu­blicz­ne. Jak już wy­żej za­zna­czy­łem, za­rzą­dza­nie pu­blicz­ne po­zo­sta­je istot­ną wiąz­ką ka­te­go­rii po­ję­cio­wych, któ­re sto­su­ję w po­niż­szych ana­li­zach mo­de­li for­mu­ło­wa­nia i wy­ko­ny­wa­nia po­li­tyk pu­blicz­nych. Mo­de­le za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go jed­no­cze­śnie sil­nie wa­run­ku­ją spo­sób for­mu­ło­wa­nia i wy­ko­ny­wa­nia po­li­tyk pu­blicz­nych. Mó­wiąc bar­dziej wprost, mo­że­my uznać, że to, z ja­kim spo­so­bem za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go mamy do czy­nie­nia w da­nym kra­ju, wa­run­ku­je spo­sób, w jaki od­by­wa się for­mu­ło­wa­nie i wy­ko­ny­wa­nie po­li­tyk.

Po­wią­za­nie za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go z po­li­ty­ka­mi pu­blicz­ny­mi wy­ni­ka mię­dzy in­ny­mi z tego, że w sa­mym jego rdze­niu znaj­du­je się pro­ces im­ple­men­ta­cji pro­gra­mów i pro­jek­tów dzia­łań pu­blicz­nych, a to zbli­ża nas do kwe­stii or­ga­ni­za­cji dzia­łań pu­blicz­nych. Je­rzy Hau­sner pi­sze: „Re­ali­za­cja po­li­tyk pu­blicz­nych, sta­no­wią­ca sed­no za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go, każ­do­ra­zo­wo jest pró­bą po­łą­cze­nia me­ne­dżer­skie­go (ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go) pro­fe­sjo­na­li­zmu i szer­szej oraz spo­łecz­nie czy­tel­nej od­po­wie­dzial­no­ści pu­blicz­nych me­ne­dże­rów wo­bec ad­re­sa­tów i be­ne­fi­cjen­tów ich po­li­ty­ki”19. Wska­zu­je, że ana­li­za po­li­ty­ki pu­blicz­nej wy­ma­ga uwzględ­nie­nia za­gad­nień, któ­re są sil­nie zwią­za­ne z bez­po­śred­nim po­lem za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go. Cho­dzi tu o ana­li­zę:

– ukła­du in­sty­tu­cjo­nal­ne­go w da­nej po­li­ty­ce,

– roz­wią­zań i na­rzę­dzi,

– szcze­gó­ło­wych pla­nów wy­ko­naw­czych,

– za­so­bów or­ga­ni­za­cyj­nych i fi­nan­so­wych,

– kadr,

– me­cha­ni­zmów ko­mu­ni­ka­cji spo­łecz­nej,

– mo­ni­to­ro­wa­nia i oce­nia­nia.

Za­rzą­dze­nie pu­blicz­ne jest róż­no­rod­nie de­fi­nio­wa­ne. Ce­chą wspól­ną wie­lu de­fi­ni­cji jest to, że przed­sta­wia­ne jest jako zło­żo­ny sys­tem de­cy­do­wa­nia w spra­wach pu­blicz­nych, w któ­rym de­cy­zje po­dej­mo­wa­ne są w opar­ciu o luź­ne po­wią­za­nia po­zio­me po­mię­dzy róż­ny­mi ak­to­ra­mi (pu­blicz­ny­mi, spo­łecz­ny­mi i pry­wat­ny­mi). Tra­dy­cyj­ne rzą­dze­nie było zdo­mi­no­wa­ne przez ka­te­go­rie czy pod­mio­ty władz wy­bie­ral­nych (rząd, sa­mo­rząd lo­kal­ny). Obec­nie wska­zu­je się na przej­ście od rzą­dze­nia do za­rzą­dza­nia. Ce­chą tego dru­gie­go jest wie­lość istot­nych pod­mio­tów, któ­re są w sta­nie wpły­wać na de­cy­zje pu­blicz­ne i ich efek­ty.

War­to pod­kre­ślić, że za­rzą­dza­nie pu­blicz­ne jest nie­zwy­kle dy­na­micz­nie roz­wi­ja­ją­cą się dzie­dzi­ną wie­dzy na Za­cho­dzie. WPol­sce – jak przy­zna­je J. Hau­sner – do­ro­bek, ale izna­cze­nie tej dys­cy­pli­ny po­zo­sta­ją nie­znacz­ne20. Po­wsta­ją jed­nak opra­co­wa­nia iana­li­zy z tego za­kre­su wie­dzy. Hu­bert Iz­deb­ski uzna­je za­rzą­dze­nie pu­blicz­ne za sys­tem ko­or­dy­no­wa­nia dzia­łań pod­mio­tów na­le­żą­cych do róż­nych sek­to­rów”21. Zko­lei Bar­ba­ra Ko­żuch cha­rak­te­ry­zu­je za­rzą­dza­nie pu­blicz­ne bar­dziej wka­te­go­riach or­ga­ni­za­cji dzia­łań pu­blicz­nych, któ­rych ce­lem jest in­te­res pu­blicz­ny. Jego przed­mio­tem „(…) jest ba­da­nie pro­ce­sów za­rzą­dza­nia wor­ga­ni­za­cjach na­sta­wio­nych na re­ali­za­cję in­te­re­su pu­blicz­ne­go, wtym – wy­ja­śnia­nie re­la­cji mię­dzy ce­cha­mi zor­ga­ni­zo­wa­ne­go zbio­ro­we­go dzia­ła­nia lu­dzi iich zmia­na­mi wor­ga­ni­za­cjach pu­blicz­nych (nie­za­leż­nie od ska­li dzia­ła­nia) po­przez uka­zy­wa­nie pra­wi­dło­wo­ści iden­ty­fi­ko­wa­nych zmian, ich funk­cjo­nal­nych, struk­tu­ral­nych iprzy­czy­no­wo-skut­ko­wych za­leż­no­ści, jak rów­nież wy­kry­wa­nie ten­den­cji tych zmian, któ­re mogą być wy­ko­rzy­sta­ne wprze­kształ­ca­niu rze­czy­wi­sto­ści”. Win­nym miej­scu pod­kre­śla, że „za­rzą­dza­nie pu­blicz­ne to sub­dy­scy­pli­na na­uko­wa zaj­mu­ją­ca się ba­da­niem spo­so­bów iza­kre­su har­mo­ni­zo­wa­nia dzia­łań za­rząd­czych za­pew­nia­ją­cych pra­wi­dło­we wy­zna­cza­nie ce­lów or­ga­ni­za­cji pu­blicz­nych, spraw­ne two­rze­nie iwy­ko­rzy­sty­wa­nie moż­li­wo­ści zor­ga­ni­zo­wa­ne­go dzia­ła­nia lu­dzi, na­kie­ro­wa­ne­go na kre­owa­nie pu­blicz­nych war­to­ści ina re­ali­za­cję in­te­re­su pu­blicz­ne­go”22.

Po­niż­sze de­fi­ni­cje za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go po­mo­gą mi w sfor­mu­ło­wa­niu od­nie­sień tej dys­cy­pli­ny do dzie­dzi­ny po­li­tyk pu­blicz­nych. Otóż Ger­ry Sto­ker okre­śla za­rzą­dza­nie pu­blicz­ne jako sys­tem, w któ­rym ma miej­sce za­cie­ra­nie się gra­nic mię­dzy pod­mio­ta­mi pu­blicz­ny­mi i pry­wat­ny­mi23. Jak mówi „(…) do­ty­czy two­rze­nia wa­run­ków do upo­rząd­ko­wa­ne­go rzą­dze­nia i wspól­ne­go dzia­ła­nia. Pro­dukt za­rzą­dza­nia nie ma być za­tem inny niż pro­dukt rzą­dze­nia/rzą­du. Jest tu tyl­ko kwe­stia róż­ni­cy w pro­ce­sie”24. G. Sto­ker za­pro­po­no­wał 5 czyn­ni­ków, któ­re jego zda­niem cha­rak­te­ry­zu­ją za­rzą­dza­nie:

ak­to­rzy dzia­łań pu­blicz­nych po­cho­dzą za­rów­no ze struk­tur rzą­du, jak i spo­za nich,

za­cie­ra­nie się gra­nic od­po­wie­dzial­no­ści mię­dzy sek­to­ra­mi (pry­wat­nym i pu­blicz­nym, spo­łecz­nym) za re­zul­ta­ty po­dej­mo­wa­nych dzia­łań słu­żą­cych roz­wią­zy­wa­niu pro­ble­mów spo­łecz­nych i eko­no­micz­nych,

za­leż­ność wła­dzy. Wła­dza tkwi w re­la­cjach mię­dzy in­sty­tu­cja­mi za­an­ga­żo­wa­ny­mi w dzia­ła­nia zbio­ro­we (ża­den pod­miot nie po­sia­da już peł­ni wła­dzy),

ak­to­rzy/pod­mio­ty dzia­łań pu­blicz­nych two­rzą au­to­no­micz­ne sa­mo­za­rzą­dza­ją­ce się sie­ci,

po­ten­cjał wła­dzy do re­ali­za­cji dzia­łań pu­blicz­nych nie opie­ra się na jej zdol­no­ści do na­ka­zy­wa­nia czy wy­ko­rzy­sta­nia swo­jej prze­wa­gi nad in­ny­mi in­te­re­sa­riu­sza­mi dzia­łań. Wła­dza wy­ko­rzy­stu­je nowe na­rzę­dzia i tech­ni­ki, aby kie­ro­wać i prze­wo­dzić/na­pro­wa­dzać25.

Rod Rho­des, dru­gi wiel­ki teo­re­tyk za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go, rów­nież pod­kre­śla, że dzia­ła­nia pu­blicz­ne mają miej­sce w wa­run­kach funk­cjo­no­wa­nia wie­lu ośrod­ków, któ­re są w sta­nie na nie wpły­wać czy je kształ­to­wać26. W 1996 roku pi­sał, że we­szli­śmy w erę spo­łe­czeń­stwa po­zba­wio­ne­go cen­trum (cen­ter­less so­cie­ty) czy – in­ny­mi sło­wy – ży­je­my w sta­nie wie­lo­cen­trycz­no­ści. „Za­da­niem rzą­du jest uak­tyw­nia­nie in­te­rak­cji spo­łecz­no-po­li­tycz­nych, aby za­chę­cać wie­le zróż­ni­co­wa­nych po­ro­zu­mień/ukła­dów do ra­dze­nia so­bie z pro­ble­ma­mi, aby upo­wszech­niać usłu­gi mię­dzy wie­lo­ma ak­to­ra­mi. Po­wsta­ło mnó­stwo ta­kich no­wych mo­de­li in­te­rak­cji: na przy­kład sa­mo­re­gu­la­cje, współ­re­gu­la­cje, part­ner­stwo pu­blicz­no-pry­wat­ne, ko­ope­ra­tyw­ne za­rzą­dza­nie i wspól­ne przed­się­wzię­cia”27.

Sym­bo­lem struk­tu­ry za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go jest sieć jako po­wią­za­nia mię­dzy róż­ny­mi ak­to­ra­mi uczest­ni­czą­cy­mi w roz­wią­zy­wa­niu pro­ble­mów pu­blicz­nych. Dla wie­lu państw wy­ko­rzy­sta­nie za­let sie­ci sta­no­wi wciąż istot­ne wy­zwa­nie. Cza­sa­mi wy­ma­ga ono speł­nie­nia wie­lu wa­run­ków. Naj­waż­niej­sze wy­da­je się to, czy ak­to­rzy dzia­ła­ją­cy w sie­ci po­tra­fią kształ­to­wać swo­je re­la­cje w opar­ciu o wza­jem­ną pod­mio­to­wość. Sie­ci dzia­ła­ją bo­wiem bar­dziej jako part­ner­stwa niż ukła­dy zor­ga­ni­zo­wa­ne hie­rar­chicz­nie, w któ­rych ist­nie­je tra­dy­cyj­na re­la­cja pod­po­rząd­ko­wa­nia mię­dzy człon­ka­mi. Sie­ci mają ce­chę sa­mo­or­ga­ni­za­cji we­wnętrz­nej.

R. Rho­des for­mu­łu­je li­stę klu­czo­wych atry­bu­tów, któ­re okre­śla­ją wa­run­ki, w któ­rych może ufor­mo­wać się sys­tem za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go:

wy­stę­po­wa­nie re­la­cji współ­za­leż­no­ści mię­dzy or­ga­ni­za­cja­mi pu­blicz­ny­mi, pry­wat­ny­mi i wo­lon­ta­riac­ki­mi. Gra­ni­ce mię­dzy nimi sta­ły się zmien­ne i nie­przej­rzy­ste,

or­ga­ni­za­cje współ­za­leż­ne w sto­sun­ku do sie­bie two­rzą sieć,

człon­ko­wie sie­ci sta­le od­dzia­łu­ją na sie­bie. Po­wo­do­wa­ne jest to po­trze­bą wy­mia­ny za­so­bów i ne­go­cjo­wa­nia wspól­nych ce­lów do re­ali­za­cji,

człon­ko­wie sie­ci od­dzia­łu­ją na sie­bie we­dług pew­nych re­guł od­zwier­cie­dla­ją­cych re­gu­ły gry. In­te­rak­cje są jed­nak za­ko­rze­nio­ne w za­ufa­niu. Re­gu­ły są ne­go­cjo­wa­ne i uzgod­nio­ne przez uczest­ni­ków sie­ci,

ak­to­rzy po­za­rzą­do­wi mają zna­czą­cy po­ziom au­to­no­mii od pań­stwa. Sie­ci są sa­mo­or­ga­ni­zu­ją­ce się iwol­ne od bez­po­śred­niej in­ge­ren­cji pań­stwa. Mimo to może ono nie­bez­po­śred­nio iwspo­sób nie­do­sko­na­ły kie­ro­wać nimi28.

R. Rho­des wska­zu­je, że rząd tra­ci kon­tro­lę nad ak­to­ra­mi, ale może jed­nak wzmac­niać kon­tro­lę nad za­so­ba­mi pu­blicz­ny­mi. Musi za­tem wy­pra­co­wy­wać ade­kwat­ne ze­sta­wy wskaź­ni­ków, któ­re po­zwo­lą na za­pre­zen­to­wa­nie re­zul­ta­tów dzia­łań pu­blicz­nych wy­ko­ny­wa­nych z udzia­łem po­za­rzą­do­wych ak­to­rów. Nie­wąt­pli­we jest, że w kra­jach Za­cho­du po­ło­żo­no na­cisk na two­rze­nie róż­nych kom­po­zy­cji wskaź­ni­ków i miar, któ­re ob­ra­zu­ją ko­rzy­ści z wy­ko­rzy­sta­nia środ­ków pu­blicz­nych. W Pol­sce moż­na mó­wić, że wi­docz­ny jest po­stęp w za­kre­sie po­słu­gi­wa­nia się wskaź­ni­ka­mi (przed­sta­wię to za­gad­nie­nie po­ni­żej w ko­lej­nych roz­dzia­łach).

W tym miej­scu war­to za­pre­zen­to­wać wy­bra­ną ty­po­lo­gię za­wie­ra­ją­cą kil­ka mo­de­li za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go oraz po­ka­zać, ja­kie na­stęp­stwa po­wo­du­ją po­szcze­gól­ne mo­de­le dla spo­so­bu for­mu­ło­wa­nia i or­ga­ni­zo­wa­nia pro­ce­su wy­ko­ny­wa­nia dzia­łań/po­li­tyk pu­blicz­nych. Za­miesz­czo­na da­lej ta­be­la za­wie­ra czte­ry mo­de­le. Każ­dy z nich wy­róż­nia się od­mien­ny­mi ce­cha­mi. W kon­se­kwen­cji za­kła­da­ją one sto­so­wa­nie od­mien­nych na­rzę­dzi dzia­ła­nia pu­blicz­ne­go, prze­wi­du­ją sto­so­wa­nie in­nych form kon­tro­li, w inny spo­sób wy­zna­cza­ją so­bie cele, sto­su­ją od­mien­ne me­cha­ni­zmy re­ali­za­cji ce­lów czy inne pro­ce­du­ry sto­so­wa­ne we wdra­ża­niu po­li­tyk (po­li­cy im­ple­men­ta­tion).

Po­wyż­sze spo­so­by za­rzą­dza­nia moż­na ana­li­zo­wać w wie­lu prze­kro­jach, mię­dzy in­ny­mi moż­na wska­zy­wać, na ile za­kła­da­ją one hie­rar­chicz­ny spo­sób dzia­ła­nia pu­blicz­ne­go, a na ile me­to­dy nie­hie­rar­chicz­ne. Ten wy­miar pre­zen­tu­je ta­be­la.Dzię­ki nie­mu mo­że­my stwier­dzić na ile te spo­so­by są po­dej­ścia­mi spe­cy­ficz­ny­mi dla okre­su sprzed kil­ku de­kad, a na ile moż­na je uznać za współ­cze­sne, te­raź­niej­sze me­to­dy za­rzą­dza­nia. A więc, czy za­kła­da­ją sie­cio­we for­my dzia­ła­nia czy tra­dy­cyj­ne, opar­te na pod­po­rząd­ko­wa­niu.

Każ­de­mu kra­jo­wi moż­na przy­pi­sać pe­wien mo­del za­rzą­dza­nia przy uwzględ­nie­niu za­strze­że­nia, że każ­dy zmo­de­li wska­zu­je tyl­ko na ra­mo­we ce­chy inie od­zwier­cie­dla ca­łej zło­żo­no­ści zja­wisk zwią­za­nych zza­rzą­dza­niem pu­blicz­nym.

Wśród wy­mie­nio­nych po­ni­żej mo­de­li jako pierw­szy pre­zen­to­wa­ny jest mo­del za­rzą­dza­nia przez le­gi­sla­cję (zob. ta­be­la 2). Za­kła­da się tu, że głów­nym na­rzę­dziem dzia­ła­nia pu­blicz­ne­go są re­gu­la­cje praw­ne (zwłasz­cza po­sia­da­ją­ce sank­cję par­la­men­tar­ną). For­mu­ło­wa­nie po­li­tyk czy na­wet ca­łej ich ar­chi­tek­tu­ry ozna­cza pro­jek­to­wa­nie prze­pi­sów praw­nych, wktó­rych za­pi­sa­ne są za­pla­no­wa­ne do prze­pro­wa­dze­nia dzia­ła­nia. Za­pi­sy pra­wa są środ­kiem two­rze­nia struk­tu­ry po­rząd­ku wre­la­cjach spo­łecz­nych. Wy­ra­ża się wnich rów­nież for­ma kon­tro­li spo­łecz­nej. Le­gi­ty­mi­za­cją spo­łecz­ną wy­róż­nia­ją się głów­nie dzia­ła­nia pu­blicz­ne prze­wi­dzia­ne wprze­pi­sach pra­wa. Wtym mo­de­lu ce­lem jest uzy­ska­nie okre­ślo­ne­go po­zio­mu pod­po­rząd­ko­wa­nia pań­stwu róż­nych pod­mio­tów spo­łecz­nych uczest­ni­czą­cych wdzia­ła­niu pu­blicz­nym. Klu­czo­wa jest bo­wiem hie­rar­chicz­na struk­tu­ra de­cy­do­wa­nia ojego prze­bie­gu. Wła­dza udzie­la upraw­nień do uczest­nic­twa wdzia­ła­niach ido otrzy­ma­nia okre­ślo­nych przy­wi­le­jów.

Tab. 1.2. Mo­de­le za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go

Spo­sób za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go

(mode of go­ver­nan­ce)

Na­cisk wob­rę­bie za­rzą­dza­nia

For­my pań­stwo­wej kon­tro­li re­la­cji

Ge­ne­ral­ny cel za­rzą­dza­nia

Głów­ny me­cha­nizm do­star­cza­nia usług pu­blicz­nych

Klu­czo­we na­rzę­dzia pro­ce­du­ral­ne we wdra­ża­niu po­li­tyk

Za­rzą­dza­nie po­przez le­gi­sla­cję

Le­gal­ność – pro­mo­cja pra­wa i po­rząd­ku w re­la­cjach spo­łecz­nych

Le­gi­sla­cja, pra­wo i ad­mi­ni­stra­cja

Le­gi­ty­mi­za­cja – do­bro­wol­ne pod­po­rząd­ko­wa­nie/ule­głość

Two­rze­nie praw (upraw­nień) – wła­sno­ści, cy­wil­ne, ludz­kie

Sądy i spo­ry są­do­we

Za­rzą­dza­nie po­przez kor­po­ra­cje

Za­rzą­dza­nie (ma­na­ge­ment) – głów­ne or­ga­ni­za­cje ak­to­rów spo­łecz­nych

Pla­ny

Kon­tro­lo­wa­ne i zba­lan­so­wa­ne wskaź­ni­ki roz­wo­ju spo­łecz­no-eko­no­micz­ne­go

Cele – cele ope­ra­cyj­ne, sub­sy­dia i gran­ty

Wy­spe­cja­li­zo­wa­ne i uprzy­wi­le­jo­wa­ne ko­mi­te­ty do­rad­cze

Za­rzą­dza­nie po­przez ry­nek

Kon­ku­ren­cja – pro­mo­wa­nie ma­łych i śred­nich przed­się­biorstw

Kon­trak­ty i re­gu­la­cje

Efek­tyw­ność za­so­by/kosz­ty i kon­tro­la

Rady re­gu­la­cyj­ne, ceny – kon­tro­lu­ją­ce kosz­ty ubocz­ne, po­pyt i po­daż

Try­bu­na­ły od­wo­ław­cze i ko­mi­sje

Za­rzą­dza­nie po­przez sie­ci

Re­la­cje – pro­mo­cja współ­pra­cy mię­dzy or­ga­ni­za­cja­mi

Współ­pra­ca

Ko­op­ta­cja grup roz­ła­mo­wych i sa­mo­or­ga­ni­zu­ją­cych się

Sie­ci rzą­do­wych i po­za­rzą­do­wych ak­to­rów spo­łecz­nych

Po­śred­nic­two po­przez

sie­ci

Źró­dło: M. How­lett, De­si­gning Pu­blic Po­li­cies. Prin­ci­ples and in­stru­ments, Ro­utled­ge, 2011, s. 9.

Z ko­lei mo­del za­rzą­dza­nia po­przez kor­po­ra­cje (w do­my­śle za­wo­do­we, re­gio­nal­ne itp.) za­kła­da, że dzia­ła­nia pu­blicz­ne for­mo­wa­ne są głów­nie po­przez re­la­cje mię­dzy pań­stwem a głów­ny­mi kor­po­ra­cja­mi, zwłasz­cza za­wo­do­wy­mi. Ła­two do­strzec ten mo­del w kra­jach nie­miec­ko­ję­zycz­nych, a tak­że w pew­nej wer­sji w in­nych kra­jach za­chod­niej Eu­ro­py (cza­sa­mi z róż­ną do­miesz­ką za­rzą­dza­nia po­przez sie­ci albo za­rzą­dza­nia przez le­gi­sla­cję [Fran­cja]). Za­kła­da się, że głów­ne kor­po­ra­cje wy­ra­ża­ją klu­czo­we in­te­re­sy spo­łecz­ne i po­tra­fią uzy­skać kon­sen­sus w spra­wach stra­te­gicz­nych dla funk­cjo­no­wa­nia kra­ju. Part­ne­rzy kor­po­ra­cyj­ni wraz z wła­dzą two­rzą wspól­ne me­cha­ni­zmy kon­tro­li zja­wisk ma­ją­cych miej­sce w spo­łecz­nym i eko­no­micz­nym spek­trum. Za­sad­ni­czą ich for­mą są za­wie­ra­ne róż­ne­go typu pak­ty i po­ro­zu­mie­nia spo­łecz­ne (od ukła­dów zbio­ro­wych pra­cy po neo­kor­po­ra­ty­stycz­ne pak­ty roz­wo­jo­we). Usta­na­wia­ją wspól­ne cele wy­ra­żo­ne tak­że w róż­nych we­ry­fi­ko­wa­nych wskaź­ni­kach. Po­dej­mu­ją wspól­ną od­po­wie­dzial­ność za za­pla­no­wa­ne dzia­ła­nia, uzy­ska­nie zba­lan­so­wa­nych wskaź­ni­ków roz­wo­ju spo­łecz­no-eko­no­micz­ne­go. Part­ne­rzy uzy­sku­ją je przez współ­dzia­ła­nie, któ­re­mu to­wa­rzy­szą róż­no­rod­ne for­my kon­sul­ta­cji i do­radz­twa.

Ko­lej­nym mo­de­lem za­rzą­dza­nia jest za­rzą­dza­nie przez me­cha­ni­zmy ryn­ko­we (za­rzą­dza­nie przez ry­wa­li­za­cje). Dzia­ła­nia pu­blicz­ne pro­jek­to­wa­ne są z my­ślą o tym, aby wy­ko­rzy­sty­wać w nich re­gu­ły kon­ku­ren­cji mię­dzy róż­no­rod­ny­mi pod­mio­ta­mi ko­mer­cyj­ny­mi i spo­łecz­ny­mi. Nie cho­dzi tu wy­łącz­nie o dzia­ła­nia w ob­rę­bie go­spo­dar­ki, ale w prze­kro­ju więk­szo­ści usług pu­blicz­nych. For­mu­łu­jąc po­li­ty­kę pu­blicz­ną, wła­dza two­rzy pew­ne­go ro­dza­ju plat­for­mę umoż­li­wia­ją­cą prze­targ in­te­re­sów ist­nie­ją­cych w jej ob­rę­bie. Za­bie­ga o to, aby każ­da gru­pa mia­ła moż­li­wość wy­ra­że­nia tych in­te­re­sów i uczest­nic­twa w ry­wa­li­za­cji o ko­rzy­ści. Wła­dza uzgad­nia wa­run­ki brze­go­we tej ry­wa­li­za­cji (wa­run­ki wej­ścia i uzy­ski­wa­nia mak­sy­mal­nych i mi­ni­mal­nych ko­rzy­ści). In­stru­men­tem dzia­ła­nia jest tu czę­sto two­rze­nie nisz ryn­ko­wych w sek­to­rach tra­dy­cyj­nie uzna­wa­nych za do­me­nę pań­stwa (sys­tem zdro­wia czy edu­ka­cji, a na­wet bez­pie­czeń­stwa pu­blicz­ne­go). Po­li­ty­ki pu­blicz­ne kra­jów an­glo­sa­skich ba­zu­ją czę­sto na re­gu­łach tego mo­de­lu za­rzą­dza­nia.

Ostat­nim mo­de­lem za­rzą­dza­nia przed­sta­wio­nym wta­be­li jest za­rzą­dza­nie po­przez sie­ci. Za­kła­da się, że dzia­ła­nia pu­blicz­ne są wy­ni­kiem re­la­cji mię­dzy róż­ny­mi gru­pa­mi. Klu­czo­wym na­rzę­dziem two­rze­nia po­li­tyk jest pro­mo­cja współ­pra­cy mie­dzy nimi. Współ­pra­ca jest jed­no­cze­śnie for­mą kon­tro­li wdzia­ła­niach pu­blicz­nych. Pod­mio­ty tych dzia­łań są na tyle bli­sko sie­bie, że mogą kon­tro­lo­wać się na­wza­jem. Ma miej­sce sta­ły pro­ces ko­op­ta­cji, aby mi­ni­ma­li­zo­wać roz­miar grup roz­ła­mo­wych. Me­cha­ni­zmem for­mu­ło­wa­nia po­li­ty­ki iwy­twa­rza­nia usług pu­blicz­nych jest współ­pra­ca mię­dzy sek­to­ra­mi, do któ­rych na­le­żą in­te­re­sa­riu­sze po­li­tyk. Jest to mo­del nie­hie­rar­chicz­ny. Wła­dza trak­to­wa­na jest bo­wiem jako je­den zin­te­re­sa­riu­szy. Peł­ni ona bar­dziej rolę in­te­gra­to­ra dzia­łań pu­blicz­nych niż pod­mio­tu tra­dy­cyj­nie do­mi­nu­ją­ce­go wpro­ce­sach de­cy­zyj­nych iwy­ko­naw­czych wpań­stwie (jak wmo­de­lu za­rzą­dza­nia opar­tym na od­gór­nej le­gi­sla­cji).

Tab. 1.3. Typy i re­gu­ły za­rzą­dza­nia

Na­tu­ra re­guł za­rzą­dza­nia

Jed­no­znacz­ne/jaw­ne

Ukry­te

Na­tu­ra re­la­cji pań­stwo – spo­łe­czeń­stwo

Hie­rar­chicz­na

Typ I – za­rzą­dza­nie po­przez le­gi­sla­cję

Typ II – za­rzą­dza­nie po­przez kor­po­ra­cje

Nie­hie­rar­chicz­na

Typ III – za­rzą­dza­nie po­przez me­cha­ni­zmy ryn­ko­we

Typ IV – za­rzą­dza­nie po­przez sie­ci

Źró­dło: M. How­lett, De­si­gning Pu­blic Po­li­cies. Prin­ci­ples and in­stru­ments, Ro­utled­ge 2011, s. 10.

Mo­del za­rzą­dza­nia pu­blicz­ne­go w Pol­sce. Na­le­żyza­py­tać omo­del za­rzą­dza­nia, któ­ry był­by naj­bliż­szy prak­ty­kom ma­ją­cym miej­sce wPol­sce. Wy­da­je się, że sy­tu­acja jest dy­na­micz­na. Nie­mniej jed­nak mo­del za­rzą­dza­nia po­przez le­gi­sla­cję wy­da­je się wciąż naj­bliż­szy wie­lu ist­nie­ją­cym prak­ty­kom. Wła­dza for­mu­łu­jąc po­li­ty­ki, wy­twa­rza przede wszyst­kim pra­wo, któ­re jest in­stru­men­tem ich wdro­ża­nia iosią­gnię­cia ce­lów. Wła­dza pu­blicz­na trak­tu­je le­gi­sla­cję tak­że, jako głów­ną for­mę kon­tro­li spo­łecz­nej oraz śro­dek do uzy­ska­nia po­żą­da­ne­go stop­nia pod­po­rząd­ko­wa­nia/ule­gło­ści ze stro­ny in­nych in­te­re­sa­riu­szy po­li­tyk. Środ­kiem ta­kim jest rów­nież za­pi­sy­wa­nie wle­gi­sla­cji upraw­nień (przy­wi­le­jów).

Po­nad­to moż­na mó­wić odo­mi­nu­ją­cej roli pań­stwa wre­la­cjach zin­te­re­sa­riu­sza­mi po­li­tyk pu­blicz­nych. Po­słu­gu­jąc się kla­sy­fi­ka­cją mo­de­li za­rzą­dza­nia spo­rzą­dzo­ną przez Jon’a Pier­re’a iB. Guy Pe­ters’a, Pol­sce na­le­ża­ło­by przy­pi­sać eta­ty­stycz­ny mo­del za­rzą­dza­nia. Wy­ró­ża­nia się on tym, że rzą­dzą­cy mają skłon­ność do po­dej­mo­wa­nia jed­no­stron­nych dzia­łań. Ko­rzy­sta­ją ze swe­go władz­twa iprze­wa­gi nad in­ny­mi in­te­re­sa­riu­sza­mi po­li­tyk. Nie two­rzą znimi sie­ci, wktó­rych ma miej­sce pro­ces de­li­be­ra­cji, pro­ce­sy for­mu­ło­wa­nia po­li­ty­ki itwo­rze­nia kon­cep­cji ich im­ple­men­to­wa­nia. Po­wyż­si au­to­rzy wska­zu­ją na ist­nie­nie wsu­mie pię­ciu mo­de­li za­rzą­dza­nia29. Ko­lej­ne czte­ry cha­rak­te­ry­zu­ją się tym, że rola pań­stwa jest wnich mo­de­ro­wa­na przez ro­sną­cy wpływ in­te­re­sa­riu­szy po­za­rzą­do­wych. Wmo­de­lu ho­len­der­skim wła­dza uzna­wa­na jest tyl­ko za jed­ne­go zin­te­re­sa­riu­szy po­li­tyk. Two­rząc po­li­ty­ki musi uzy­skać względ­ny kon­sen­sus wsie­ci ak­to­rów spo­łecz­nych. Pier­re iPe­ters sfor­mu­ło­wa­li tak­że mo­del, któ­ry na­zwa­li „za­rzą­dza­nie bez rzą­du”. Wtym wy­pad­ku włą­dza nie dys­po­nu­je peł­ną le­gi­ty­mi­za­cją do sa­mo­dziel­ne­go two­rze­nia po­li­tyk. Jej za­da­niem jest two­rze­nie pew­nej plat­for­my, na któ­rej na­stą­pi prze­targ ist­nie­ją­cych in­te­re­sów spo­łecz­nych. Na pod­sta­wie jego wy­ni­ku wła­dza może for­mu­ło­wać po­li­ty­ki.

Wpol­skich re­aliach dzia­ła­nia pań­stwa ro­zu­mia­ne są de fac­to jako dzia­ła­nia rzą­du. Są one bo­wiem sil­nie ze­ta­ty­zo­wa­ne. Jed­ną zprzy­czyn jest ni­ski udział ak­to­rów po­za­rzą­do­wych wpro­ce­sach for­mu­ło­wa­nia po­li­tyk. Ale jak wy­żej zo­sta­ło wspo­mnia­ne, sy­tu­acja jest dy­na­micz­na. Wostat­nich 2–3 de­ka­dach obok wła­dzy wy­bie­ral­nej po­wsta­ją pod­mio­ty, któ­re uzy­sku­ją stop­nio­wo wpływ na for­mu­ło­wa­nie po­li­tyk. Ma miej­sce wzmoc­nie­nie po­ten­cja­łów róż­nych ak­to­rów (nie­pań­stwo­wych) do uczest­nic­twa wdzia­ła­niach pu­blicz­nych oraz zmia­na wza­kre­sie in­stru­men­tów pro­gra­mo­wa­nia idzia­ła­nia30. Wi­docz­ne są okre­ślo­ne ele­men­ty za­rzą­dza­nia przez sie­ci in­te­re­sa­riu­szy po­li­tyk. Ma miej­sce pro­ces od­cho­dze­nia od po­słu­gi­wa­nia się naj­bar­dziej in­wa­zyj­ny­mi spo­so­ba­mi dzia­ła­nia (le­gi­sla­cja) na rzecz pew­nej gamy in­stru­men­tów „mięk­kich”, któ­re słu­żą wzmac­nia­niu par­ty­cy­pa­cji wfor­mu­ło­wa­niu po­li­tyk, do­pa­so­wy­wa­niu in­te­re­sa­riu­szy do ce­lów pro­gra­mo­wych za po­śred­nic­twem me­cha­ni­zmów sa­mo­re­gu­la­cji, wspól­nej zwła­dzą re­gu­la­cji (co-re­gu­la­tion), kształ­to­wa­nia sys­te­mów bodź­ców ade­kwat­nych do cha­rak­te­ru ce­lów pro­gra­mo­wych.

Po­wyż­sze zmia­ny wza­rzą­dza­niu nie­wąt­pli­wie wpły­wa­ją na do­sko­na­le­nie pro­ce­su for­mu­ło­wa­nia po­li­tyk pu­blicz­nych, na pro­ces two­rze­nia ich ar­chi­tek­tu­ry/struk­tu­ry (po­li­cy de­sign). Jed­nak pro­ce­sy te mają okre­ślo­ne gra­ni­ce. Wciąż moż­na mó­wić opo­waż­nym nie­do­pa­so­wa­niu in­stru­men­tów dzia­ła­nia, któ­re są sto­so­wa­ne wim­ple­men­to­wa­niu po­li­tyk. Po­zo­sta­ją one sil­nie za­ko­rze­nio­ne win­stru­men­tach le­gi­sla­cji. Pro­blem zle­gi­sla­cją wy­da­je się nie­zwy­kle zło­żo­ny, ma tak­że głę­bo­ki wy­miar hi­sto­rycz­ny. Otóż hi­sto­rycz­nie wPol­sce pra­wo było in­stru­men­tem odość ogra­ni­czo­nej sku­tecz­no­ści. Ja­nusz Hry­nie­wicz wy­ra­ża to dość jed­no­znacz­nie: „Na tle Eu­ro­py pra­wo zwy­cza­jo­we do­mi­no­wa­ło nad pi­sa­nym, anad nimi obo­ma naga siła wpo­sta­ci zjaz­du ikon­fe­de­ra­cji. Cha­os praw­ny isła­ba eg­ze­kwo­wal­ność wy­ro­ków są­do­wych – to ko­lej­na ce­cha pol­skich or­ga­ni­zmów pań­stwo­wych, wy­stę­pu­ją­ca wwięk­szym na­tę­że­niu niż na za­cho­dzie Eu­ro­py, tak­że obec­nie”31. Na­to­miast Adam Pod­gó­rec­ki wska­zu­je, że hi­sto­rycz­nie wła­dze pu­blicz­ne wy­ka­zy­wa­ly uzna­nie dla pra­wa jako for­my dzia­ła­nia pu­blicz­ne­go, ale przy za­ło­że­niu, że jest ono jed­nak fa­sa­do­we32. Po­nad­to dłu­ga tra­dy­cja za­bo­rów iza­leż­no­ści wy­kształ­ci­ła prze­ko­na­nie, że pra­wo jest na­rzę­dziem ob­cej wła­dzy. „Brak sza­cun­ku dla pra­wa ucho­dził za akt pa­trio­ty­zmu. Po­wsta­nia na­ro­do­wo­wy­zwo­leń­cze (zwłasz­cza po­wsta­nia w1830 i1861 roku) wy­ra­sta­ły ze zbroj­nej, pod­ziem­nej wal­ki, któ­rej to­wa­rzy­szy­ło po­czu­cie re­zer­wy wo­bec or­ga­nicz­nej sys­te­ma­tycz­nych, le­gal­nych osią­gnięć”33. Za­gad­nie­niem do roz­wa­żań jest to, na ile hi­sto­rycz­ne do­świad­cze­nia zo­sta­ły za­ko­rze­nio­ne wsfe­rze pew­ne­go od­ru­chu, któ­rym wspo­sób na­tu­ral­ny kie­ru­je­my się jako oby­wa­te­le wży­ciu co­dzien­nym izin­sty­tu­cjo­na­li­zo­wa­nym. Pro­blem zpew­no­ścią kom­pli­ku­ją do­świad­cze­nia zokre­su PRL. Wów­czas pra­wo zy­ska­ło ko­lej­ny kom­po­nent – po­czu­cie bez­sil­no­ści spo­łecz­nej wo­bec prak­ty­ki two­rze­nia de­ta­licz­nych za­pi­sów nor­mu­ją­cych bar­dzo przy­ziem­ne ak­tyw­no­ści. Pra­wo od­bie­ra­no tak­że jako re­pre­syj­ne, choć rów­no­cze­śnie umoż­li­wia­ją­ce uzy­ski­wa­nie przy­wi­le­jów (jako od­stęp­stwa od norm uni­wer­sal­nych). Po 1990 roku po­zo­sta­ły znacz­ne za­strze­że­nia wo­bec spo­so­bu two­rze­nia pra­wa ijego ja­ko­ści. A. Pod­gó­rec­ki pi­sze: „Spo­łe­czeń­stwo pol­skie re­spek­tu­je pra­wo żywe – in­tu­icyj­ne, opar­te na wza­jem­nych po­ro­zu­mie­niach mię­dzy stro­na­mi, anie pra­wo typu ofi­cjal­ne­go, za któ­rym stoi apa­rat pań­stwo­wy. Do­świad­cze­nie hi­sto­rycz­ne na­uczy­ło Po­la­ków nie po­le­gać zbyt­nio na pra­wie ofi­cjal­nym”34. Po­wyż­sze wska­zu­je na ska­lę wy­zwa­nia, jaka jest zwią­za­na zumie­jęt­no­ścią two­rze­nia ipo­słu­gi­wa­nia się in­stru­men­ta­mi pra­wa wdzia­ła­niach pu­blicz­nych. Ko­niecz­na jest sze­ro­ka wie­dza ospo­łecz­nym dzia­ła­niu pra­wa. K. Frie­ske pi­sze: „Uogól­nia­jąc, po­wie­my, że wno­wo­cze­snych spo­łe­czeń­stwach prze­pi­sy praw­ne są waż­nym – może naj­waż­niej­szym – na­rzę­dziem zmia­ny spo­łecz­nej, że słu­żą one re­ali­za­cji okre­ślo­nych ce­lów spo­łecz­nych. Czy za­wsze? To za­le­ży od tego, czy istot­nie wpro­wa­dze­nie okre­ślo­nych prze­pi­sów pro­wa­dzi do re­ali­za­cji ce­lów, któ­re usta­wo­daw­ca chce osią­gnąć”35. Pra­wo może od­gry­wać po­zy­tyw­ną rolę, utrwa­la­jąc do­bre po­sta­wy oby­wa­te­li, ale może tak­że ich „dez­orien­to­wać, skła­niać do kie­ro­wa­nia się do­raź­ny­mi ko­rzy­ścia­mi czy do lek­ce­wa­że­nia in­te­re­su pu­blicz­ne­go”36.