Ogólne postępowanie administracyjne. Wydanie 5 - Robert Kędziora - ebook
lub
Opis

W podręczniku „Ogólne postępowanie administracyjne” omówiona została problematyka z zakresu prawa o postępowaniu administracyjnym uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Opracowanie zawiera m.in. analizę zagadnień dotyczących:

  • organu administracji publicznej w rozumieniu KPA,
  • strony i innych uczestników postępowania administracyjnego,
  • zasad ogólnych postępowania administracyjnego,
  • czynności procesowych poszczególnych stadiów postępowania,
  • decyzji administracyjnej,
  • systemu środków weryfikacji aktów administracyjnych,
  • wydawania zaświadczeń,
  • postępowania w sprawach skarg i wniosków oraz
  • opłat i kosztów postępowania.

W piątym wydaniu podręcznika zostały uwzględnione m.in. zmiany dokonane ustawa z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Ebooka przeczytasz w aplikacjach Legimi lub dowolnej aplikacji obsługującej format:

EPUB
MOBI
PDF

Liczba stron: 921

Podobne


zakupiono w sklepie:

Legimi

identyfikator transakcji:

6699591

znak wodny:

dr Robert Kędziora

Ogólne postępowanieadministracyjne

5. wydanie

WYDAWNICTWO C.H.BECK WARSZAWA

Wydawca: Wioletta Żelazowska

© Wydawnictwo C.H.Beck 2017

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: DTP ServicePrzygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-812-8497-4

Przedmowa

Podręcznik „Ogólne postępowanie administracyjne” poświęcony jest przede wszystkim analizie unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji procesowych jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Celem tego postępowania jest załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która władczo kształtuje sytuację jednostki w sferze prawa administracyjnego. Prawo o postępowaniu administracyjnym, którego normy stanowią przedmiot rozważań niniejszego opracowania, to w znacznej mierze system gwarancji procesowych, których zadaniem jest doprowadzenie do prawidłowego ukształtowania materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Szczególną funkcję wśród norm administracyjnego prawa procesowego pełnią te, które ustanawiają system środków służących weryfikacji aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej. Na te właśnie normy zwrócono w podręczniku szczególną uwagę, opierając ich analizę przede wszystkim na aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dokonywana jest dynamiczna i twórcza wykładnia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W podręczniku omówiono także uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego administracyjne postępowania: w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej, w sprawach wydawania zaświadczeń oraz w sprawach skarg i wniosków. Procedury te są bowiem powiązane z ogólnym postępowaniem administracyjnym zarówno systemowo, jak i funkcjonalnie.

Niniejsze opracowanie powstało przede wszystkim z myślą o studentach wydziałów prawa i administracji. Znajdują się w nim definicje i wyjaśnienia podstawowych pojęć administracyjnego prawa procesowego, a także omówienie najbardziej reprezentatywnych poglądów doktryny i prezentacja dorobku orzeczniczego Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisów polskiej procedury administracyjnej.

W 5. wydaniu podręcznika zostały uwzględnione m.in. zmiany dokonane ustawą z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Warszawa, wrzesień 2017 r.

Robert Kędziora

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

DorDokElR

rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 14.9.2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 971 ze zm.)

EgzAdmU

ustawa z 17.6.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.)

GospNierU

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.)

InfDziałU

ustawa z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 570)

InspOchrŚrU

ustawa z 20.7.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.)

JęzPolU

ustawa z 7.10.1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.)

KC

Kodeks cywilny

KK

Kodeks karny

KKS

Kodeks karny skarbowy

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

KP

Kodeks pracy

KPA

Kodeks postępowania administracyjnego

KPC

Kodeks postępowania cywilnego

KPK

Kodeks postępowania karnego

KRO

Kodeks rodzinny i opiekuńczy

KRSU

ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 700 ze zm.)

KSH

Kodeks spółek handlowych

OchrKonkurU

ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 229 ze zm.)

OchrInfNiejU

ustawa z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1167 ze zm.)

OdpMajFPU

ustawa z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169)

OpłSkarbU

ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1827 ze zm.)

OrdPod

ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.)

PetycjeU

ustawa z 11.7.2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2014 r. poz. 1195)

PracUrzPańU

ustawa z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1511 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.)

PrProk

ustawa z 28.1.2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1767)

PrPoczt

ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1481)

PrPostSAdm

ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.)

PrWłPrzem

ustawa z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 776)

RMU

ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.)

RPOU

ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 958)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.)

SamPowiatU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.)

SamWojewU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.)

SGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gos­podarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz.  1829 ze zm.)

ŚwUsłElU

ustawa z 18.7.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1219)

PrzRozpSkWnR

rozporządzenie Rady Ministrów z 8.1.2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46)

WojAdmRzWU

ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.)

ZagospPrzestrzU

ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.)

2. Czasopisma i publikatory

Adm. Publ.

Administracja Publiczna

AUL

Acta Universitatis Lodziensis

AUWr

Acta Universitatis Wratislaviensis

Biul. Skarb.

Biuletyn Skarbowy

Biul. SN

Biuletyn Sądu Najwyższego

CBOSA

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.U. RP

Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej

GAP

Gospodarka – Administracja Państwowa

GiAT

Gospodarka i Administracja Terenowa

GP

Gazeta Prawnicza

Jur.

Jurysta

KPPubl.

Kwartalnik Prawa Publicznego

KSP

Krakowskie Studia Prawnicze

M.P.

Monitor Polski

MoP

Monitor Prawniczy

MoPod

Monitor Podatkowy

NP

Nowe Prawo

OMT

Organizacja – Metody – Technika

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OPA

Orzecznictwo Sądów Najwyższych w Sprawach Podatkowych i Administracyjnych

OSN

Orzecznictwo Sądu Najwyższego (poprzednio: Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego, orzeczenia Izby Cywilnej – do 1952 r., od 1953 r. do 1961 r. – Orzecznictwo Sądu Najwyższego, w 1962 r. – Izby Cywilnej, od 1963 r. do 1981 r. – Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1982 r. do 1989 r. – Izby Cywilnej i Administracyjnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1990 r. do 1994 r. Izby Cywilnej oraz Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1994 r. – Izby Cywilnej)

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OSPiKA

Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażo­wych

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

PiŻ

Prawo i Życie

POP

Przegląd Orzecznictwa Podatkowego

PP

Problemy Praworządności

PPiA

Przegląd Prawa i Administracji

PPE

Przegląd Prawa Europejskiego

PPPubl.

Przegląd Prawa Publicznego

Pr. Gosp.

Prawo Gospodarcze

Prok. i Pr.

Prokuratura i Prawo

Prz. Pod.

Przegląd Podatkowy

PS

Przegląd Sądowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

R. Pr.

Radca Prawny

Rej.

Rejent

RN

Rada Narodowa

RNGA

Rada Narodowa – Gospodarka – Administracja

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

SI

Studia Iuridica

SP

Studia Prawnicze

SP KUL

Studia Prawnicze Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego

SP-E

Studia Prawno-Ekonomiczne

ST

Samorząd Terytorialny

Wok.

Wokanda

ZNSA

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

ZNUG

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego

ZNUJ

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego

ZNUŁ

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego

ZWNTA

Zbiór Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego

3. Piśmiennictwo

B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004

B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne

B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003

W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne

W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962

W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne

W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983

W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego

W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989

R. Hauser, KPA z orzecznictwem

Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecz­nictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, opracowanie zespołu sędziów NSA, red. R. Hauser, Warszawa 1998

E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz

E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970

Z. Janowicz, Komentarz

Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania admi­nistra­cyjnego. Komentarz, Kraków 2000

Komentarz, red. J. Borkowski

J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński,Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkowski, Warszawa 1989; Aneks – Warszawa 1991

G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne

G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003

J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne

J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz – podręcznik, Warszawa 1948

4. Inne skróty

ePUAP

elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicz­nej

niepubl.

niepublikowany (-a, -e)

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

NSA (5)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 5 sędziów

NSA (7)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów

NTA

Najwyższy Trybunał Administracyjny

post.

postanowienie

SN

Sąd Najwyższy

SN (5)

Sąd Najwyższy w składzie 5 sędziów

SN (7)

Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów

t.

tom

TK

Trybunał Konstytucyjny

uchw.

uchwała

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

wyr.

wyrok

w zw.

w związku

Rozdział I. Wprowadzenie do prawa o postępowaniu administracyjnym

§ 1. Uwagi wstępne

Normy prawne tworzące system prawa administracyjnego nie mają jednolitego charakteru. Na podstawie kryterium przedmiotu regulacji normy te można generalnie podzielić na:

1) normy ustrojowe, które regulują administrację publiczną w znaczeniu organizacyjnym;

2) normy prawa materialnego, które określają prawa i obowiązki podmiotów w sferze prawa administracyjnego, wskazują właściwość organów w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz ustanawiają sankcje administracyjnoprawne;

3) normy prawa procesowego (normy formalne), regulujące administracyjnoprawne stosunki procesowe.

Administracyjnoprawny stosunek procesowy może mieć charakter proceduralny albo sporny. Stosunkiem proceduralnym określamy typ relacji zachodzącej między jednostką a organem administracji publicznej w toku czynności procesowych, które zmierzają do władczego określenia przez organ sytuacji prawnej tej jednostki w sferze prawa administracyjnego. Procesowy stosunek sporny aktualizuje się natomiast w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przed którym jednostka i organ toczą spór o legalność podjętego w określonej formie prawnej działania lub też zaniechania tego organu.

Stosunek proceduralny powstaje z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej, ustaje zaś w wyniku wydania przez ten organ decyzji administracyjnej kierowanej do konkretnego podmiotu. Celem stosunku procesowego jest więc ustalenie indywidualnych uprawnień lub obowiązków na podstawie przepisów prawa materialnego, czyli prawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Z chwilą ukształtowania stosunku materialnoprawnego stosunek procesowy wygasa. Z tego punktu widzenia można zatem uznać, iż administracyjne prawo formalne (procesowe), którego regulacja kształtuje model stosunku procesowego, pełni instrumentalną funkcję wobec prawa materialnego. Niemniej jednak pomiędzy normami materialnymi i procesowymi istnieje przede wszystkim inna silna współzależność, która implikowana jest sposobem stosowania prawa administracyjnego, czyli odnoszenia norm generalnych do indywidualnych adresatów w konkretnych sprawach. Kształtowanie uprawnień i obowiązków jednostek w sferze prawa administracyjnego przez powołane do tego organy dokonuje się bowiem w zasadniczej mierze w sformalizowanej postaci aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Akt administracyjny, który jest jedną z prawnych form działania administracji publicznej, można ująć jako jednostronne i władcze oświadczenie woli organu administracyjnego, oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa, skierowane do konkretnego adresata celem ukształtowania jego sytuacji prawnej, wydane w wyniku przeprowadzenia regulowanej prawem, sformalizowanej procedury. Realizacja norm materialnego prawa administracyjnego za pomocą aktów administracyjnych nie byłaby zatem możliwa, gdyby nie istniały normy procesowe, regulujące procedurę wydawania tych aktów. Co więcej, prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w konkretnej sprawie jest uwarunkowana jakością regulacji procesowej. Uprawnień i obowiązków przewidzianych w generalnych aktach normatywnych nie można prawidłowo odnieść do indywidualnego adresata bez należycie unormowanej procedury. Stosunek materialnoprawny może być zatem ukształtowany prawidłowo tylko wówczas, gdy normy prawa procesowego, w szczególności, ustanawiają dostateczne gwarancje chroniące uczestników postępowania przed arbitralnością organów administracji publicznej, zapewniają tym uczestnikom czynny udział w czynnościach zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy i – wreszcie – tworzą spójny system środków umożliwiających skuteczną weryfikację wydawanych przez organy rozstrzygnięć.

W procesie administracyjnym można wyróżnić dwie fazy: fazę orzekania oraz fazę wykonania orzeczenia. Fazę orzekania utożsamiamy z postępowaniem admi­nistracyjnym, które jest uporządkowanym ciągiem czynności procesowych, dokonywanych przez organ administracji publicznej, strony i inne podmioty tego postępowania, zmierzających do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Efektem postępowania administracyjnego jest więc zindywidualizowany akt administracyjny, którego adresat może korzystać z uprawnień nim przyznanych lub powinien wykonać nałożony na niego obowiązek. Przedmiotem postępowania administracyjnego w fazie orzekania może być ponadto weryfikacja wydanej uprzednio decyzji administracyjnej. Wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną jest zabezpieczone przymusem egzekucyjnym.

Prawo o postępowaniu administracyjnym obejmuje:

1) zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy regulujące ogólne postępowanie administracyjne, którego celem jest załatwienie sprawy indywidualnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej;

2) przepisy szczególne, regulujące szczególne postępowania administracyjne, zmierzające do rozstrzygnięcia spraw indywidualnych określonego rodzaju; przykładem takiej szczególnej regulacji procesowej jest procedura podatkowa, unormowana w ustawie z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.).

Do szeroko rozumianego systemu procesowego prawa administracyjnego zalicza się ponadto przepisy regulujące:

1) postępowania uproszczone w sprawach skarg i wniosków oraz w sprawach wydawania zaświadczeń;

2) postępowania karnoadministracyjne;

3) postępowania dyscyplinarne;

4) postępowanie egzekucyjne w administracji;

5) postępowanie przed sądami administracyjnymi.

§ 2. Zarys ewolucji polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym oraz polskiego sądownictwa administracyjnego

Polska procedura administracyjna nawiązuje w swoich prawnych konstrukcjach do rozwiązań przyjętych w systemie prawa procesowego Austrii. W 1923 r. polski ustawodawca, wzorując się na austriackich rozwiązaniach normatywnych, zawartych w ustawie z 1896 r., uregulował procedurę weryfikacji orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji przez władze publiczne. Ustawa z 1.8.1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych (Dz.U. RP Nr 91, poz. 712) realizowała postanowienia Konstytucji marcowej z 1921 r., która w art. 71 ograniczała administracyjne postępowanie odwoławcze tylko do jednej instancji.

Pierwsza pełna polska kodyfikacja procesowego prawa administracyjnego miała miejsce 22.3.1928 r. pod postacią trzech rozporządzeń z mocą ustawy wydanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Były to rozporządzenia: o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. RP Nr 36, poz. 341 ze zm.), o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz.U. RP Nr 36, poz. 342 ze zm.) oraz o postępowaniu karno-admi­nistracyjnym (Dz.U. RP Nr 38, poz. 365 ze zm.). Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym weszło w życie 1.7.1928 r. i obowiązywało formalnie do 1.1.1961 r., kiedy to zastąpił je Kodeks postępowania administracyjnego. W swoim zasadniczym kształcie odwoływało się ono do austriackiej ustawy o postępowaniu administracyjnym z 21.7.1925 r.

Istotny wpływ na interpretację przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym wywarł Najwyższy Trybunał Administracyjny. Był to sąd administracyjny typu ogólnego, utworzony na mocy ustawy z 3.8.1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. RP Nr 67, poz. 600 ze zm.), dla którego wzorem stał się jednoinstancyjny wiedeński Trybunał Administracyjny. Rzeczpospolita przyjęła zatem tzw. germański model sądownictwa administracyjnego, który cechuje występowanie w ramach władzy sądowniczej odrębnych sądów (trybunałów) administracyjnych, powołanych wyłącznie w celu rozstrzygania sporów pomiędzy jednostką a administracją publiczną. Należy jednak zauważyć, że w Konstytucji marcowej regulacja dotycząca NTA znalazła się w rozdziale poświęconym władzy wykonawczej, a dopiero Konstytucja kwietniowa z 1935 r. jednoznacznie zaliczyła NTA do organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z postanowieniami art. 73 Konstytucji marcowej, NTA miał zajmować naczelną pozycję w systemie sądownictwa administracyjnego, powołanego do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji rządowej i samorządowej. Mimo takiej deklaracji ustawy zasadniczej, struktura sądownictwa administracyjnego w II Rzeczypospolitej miała konstrukcję jednoinstancyjną (wyjątek stanowił obszar byłego zaboru pruskiego, gdzie funkcjonowały sądy administracyjne niższej instancji). Zmiany w zakresie ustroju i kognicji NTA, dokonane rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 27.10.1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. RP Nr 94, poz. 806 ze zm.), nie ingerowały w jednoinstancyjną strukturę sądownictwa administracyjnego. Działalność orzecznicza NTA została przerwana z chwilą wybuchu II wojny światowej, a po jej zakończeniu Trybunału nie reaktywowano. Warto w tym miejscu podkreślić, iż niektóre wypowiedzi NTA, interpretujące normy prawa procesowego, zachowują swoją aktualność i przydatność na gruncie obecnie obowiązującego prawa. Potwierdzają to nie tylko opinie doktryny, ale także akceptacja i twórcza kontynuacja dorobku Trybunału w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. formalnie obowiązywało nadal po zakończeniu II wojny światowej. Niemniej jednak znaczenie tego aktu osłabiało zjawisko dekodyfikacji ogólnej procedury administracyjnej, wyrażające się w prawnym ignorowaniu norm rozporządzenia poprzez wyposażanie w przepisy procesowe ustaw regulujących materię z zakresu prawa administracyjnego. Na podstawie zasady legis specialis przepisy te uzyskiwały pierwszeństwo względem ogólnych norm rozporządzenia z 1928 r. Innym jaskrawym przykładem faktycznej degradacji tych norm było stosowanie wspólnej uchwały Rady Państwa i Rady Ministrów z 14.12.1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej (M.P. z 1951 r. Nr 1, poz. 1). Przewidziana w tej uchwale, oparta na konstrukcji actio popularis, instytucja skarg, zażaleń i wniosków została przejęta do polskiego prawa z radzieckiego systemu prawnego i usankcjonowana Konstytucją Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r. Jednak przepisy uchwały z 1950 r. nie zostały zharmonizowane z przepisami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, co stwarzało możliwość dwutorowego kwestionowania decyzji administracyjnych, nawet wbrew zasadzie stabilności orzeczeń ostatecznych.

W takim stanie prawnym podjęte zostały prace nad harmonizacją przepisów o postępowaniu administracyjnym. Ich efektem było uchwalenie 14.6.1960 r. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst pierwotny Dz.U. Nr 30, poz. 168; tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257). W chwili wejścia w życie, tzn. w dniu 1.1.1961 r., Kodeks regulował tylko postępowanie w indywidualnych sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (postępowanie ogólne) oraz postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Kodeks ustalił zarazem relacje między ogólnym postępowaniem administracyjnym a postępowaniem skargowym i wnioskowym, przyznając pierwszeństwo procedurze ogólnej. Uchwalenie Kodeksu postępowania administracyjnego przerwało proces dekodyfikowania procedury administracyjnej i zunifikowało rozproszone przepisy administracyjnego prawa procesowego.

W 1980 r. zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego poszerzono o nowe postępowania: w sprawach wydawania zaświadczeń oraz w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji a sądami powszechnymi. Rozstrzyganie sporów powstających na styku prawa admi­nistracyjnego i cywilnego powierzone zostało Kolegium Kompetencyjnemu przy Sądzie Najwyższym. Instytucja ta funkcjonowała do 1.1.2004 r., kiedy to w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego wprowadzono regulacje mające zapobiegać powstawaniu sporów pomiędzy sądami a administracją publiczną na tle załatwiania spraw indywidualnych. Warto też w tym miejscu odnotować, iż w 1980 r. wśród instytucji procedury ogólnej pojawiła się ugoda administracyjna, będąca alternatywną wobec decyzji, niewładczą formą zakończenia postępowania administracyjnego. Także w 1980 r., w związku z przywróceniem sądownictwa administracyjnego, w Kodeksie postępowania administracyjnego znalazł się nowy dział, regulujący postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W 1990 r. przywrócono w Polsce samorząd terytorialny na szczeblu gminnym, a Kodeks postępowania administracyjnego objął swoim zakresem postępowania w sprawach indywidualnych prowadzone przez organy tego samorządu.

W 1994 r. utworzono samorządowe kolegia odwoławcze, które w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej pełnią funkcję organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.).

Jedną z konsekwencji reformy ustroju administracji publicznej z 1998 r. było rozszerzenie zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego na organy administracji powiatowej i samorządu województwa.

Do ważniejszych nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego należy zaliczyć uchylenie z dniem 1.9.2004 r. przepisów art. 153, 160 i 161 § 5 na mocy ustawy z 17.6.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.). Powyższa zmiana sprowadza się do poddania reżimowi Kodeksu cywilnego zasadniczo wszelkich przypadków związanych z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, w tym także – regulowanej poprzednio w Kodeksie postępowania administracyjnego – kwestii odpowiedzialności za naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Na mocy noweli Kodeksu postępowania administracyjnego z 1998 r. (zob. ustawa z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) została przewidziana możliwość wnoszenia podań za pomocą poczty elektronicznej. Niemniej jednak brak precyzyjnych regulacji w tym zakresie, przede wszystkim w kwestii uwierzytelniania podmiotów wnoszących podania drogą elektroniczną, istotnie utrudniał praktyczne wykorzystanie technologii informatycznych w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też zmiany dokonane w Kodeksie postępowania administracyjnego przez ustawę z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 570) miały na celu uskutecznienie przepływu danych w formie dokumentów elektronicznych między stroną postępowania administracyjnego a organem administracji publicznej. Organy uzyskały zatem możliwość doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a do Kodeksu wprowadzono – obok poczty elektronicznej – nowy sposób wnoszenia podań, w postaci formularza umieszczonego na stronie internetowej organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu. Jedynym sposobem identyfikacji wnoszącego podanie w formie dokumentu elektronicznego był bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Kolejnym krokiem na drodze rozwoju technologii informatycznych w postępowaniu administracyjnym były zmiany wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 17.6.2010 r. na mocy ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 40, poz. 230). Nowelizacja ta podniosła do rangi zasady ogólnej załatwianie spraw w formie dokumentów elektronicznych, doręczanych środkami komunikacji elektronicznej, czyniąc ten sposób załatwienia sprawy równoprawnym z formą pisemną (art. 14 § 1 KPA). Inne zmiany dokonane na mocy nowelizacji z 2010 r. polegały w szczególności na:

1) ustanowieniu elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej jako rozwiązania technologicznego umożliwiającego wnoszenie podań za pomocą środków komunikacji elektronicznej;

2) dopuszczeniu nowych sposobów uwierzytelniania podmiotów wnoszących podania w formie dokumentu elektronicznego (podpis potwierdzony profilem zaufanym elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej – ePUAP);

3) poszerzeniu kręgu adresatów doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej o innych, niż tylko strona, uczestników postępowania administracyjnego;

4) umożliwieniu stronom dostępu do dokumentów elektronicznych, wnoszonych do organu lub przez niego doręczanych, poprzez system teleinformatyczny organu.

Kolejny etap usprawniania działalności administracji publicznej za pomocą narzędzia, jakim jest cyfryzacja, wyznacza ustawa z 10.1.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 183). W wyniku nowelizacji dokonanej tą ustawą, w Kodeksie postępowania administracyjnego pojawiły się nowe rozwiązania prawne w zakresie zastosowania technologii informatycznych w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności:

1) uznanie złożenia podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej za warunek wystarczający do nawiązania z uczestnikiem postępowania skutecznej komunikacji w drodze elektronicznej (art. 391 § 1 pkt 1 KPA);

2) przyjęcie fikcji doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego (art. 46 § 4–9 KPA);

3) dopuszczenie możliwości korzystania z elektronicznych kopii dokumentów papierowych, uwierzytelnionych przez wnoszącego, jako załączników dokumentu elektronicznego (art. 220 § 3–5 KPA);

4) rozszerzenie zakresu dostępu strony do akt sprawy w systemie teleinformatycznym organu (art. 73 § 3 KPA).

Ponadto katalog czynności procesowych, które mogą być dokonywane w formie elektronicznej, został poszerzony m.in. o: udzielenie pełnomocnictwa, złożenie wyjaśnień lub zeznań na wezwanie organu, sporządzenie adnotacji, złożenie odpisu dokumentu i wezwanie na rozprawę.

Zasadniczym celem nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej przez ustawę z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) było – jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu noweli – „usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania do bardziej czynnego ich udziału” (Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 2987 z 16.4.2010 r., Sejm VI kadencji). Ta obszerna nowelizacja, która weszła w życie 11.4.2011 r., dokonała nie tylko korekty regulacji kodeksowych, ale także wprowadziła do systemu polskiej procedury administracyjnej nowe instytucje procesowe, takie jak odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania czy też wezwanie bezczynnego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Nowelizacja dokonana ustawą z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) ma – w założeniu jej projektodawcy – zmodyfikować te kodeksowe rozwiązania proceduralne, które sprzyjają przewlekaniu czynności procesowych przez organy administracji publicznej, nadmiernemu formalizmowi postępowania oraz nadużywaniu rygorystycznie postrzeganej władczości przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Reakcją ustawodawcy na tak zdiagnozowaną dysfunkcyjność w działaniach organów administracji publicznej jest przemodelowanie procedury administracyjnej, któremu przyświeca zasadniczy cel usprawnienia i przyspieszenia postępowania przy jednoczesnym zagwarantowaniu bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli (zob. Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Druk sejmowy Nr 1183 z 28.12.2016 r., Sejm VIII kadencji). Do systemu procedury administracyjnej zostają w konsekwencji wprowadzone nowe rozwiązania normatywne, które mają realizować powyższe założenia w szczególności poprzez uproszczenie czynności procesowych, milczące załatwienie sprawy, przyjęcie zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego sprawy na korzyść strony postępowania czy ograniczenie dopuszczalności bądź zakresu weryfikacji orzeczeń organów. Ponadto upowszechnienie koncepcji alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów prawnych pociąga za sobą pojawienie się albo wzmocnienie także w postępowaniu administracyjnym negocjacyjnych metod rozpatrywania i załatwiania spraw, takich jak mediacja i ugoda administracyjna.

Ogólne sądownictwo administracyjne zostało przywrócone ustawą z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.). Powołany na mocy tej ustawy NSA, jednoinstancyjny sąd o kompetencjach kasacyjnych, którego zadaniem miała być kontrola legalności decyzji administracyjnych, rozpoczął swoją działalność z dniem 1.9.1980 r. Prawna regulacja kognicji NSA oraz trybu postępowania przed tym sądem została zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego, do którego dodano nowy dział VI. Kognicja NSA została określona w 1980 r. za pomocą enumeracji pozytywnej, a zatem poprzez wyszczególnienie, jakie decyzje administracyjne i w jakich sprawach podlegają kontroli sądowej. Rozszerzenia zakresu kognicji NSA dokonano w 1990 r. W odniesieniu do kontroli decyzji administracyjnych właściwość rzeczową sądu administracyjnego określono za pomocą klauzuli generalnej ograniczonej enumeracją negatywną. Kognicją NSA objęto ponadto niektóre, limitatywnie wskazane, rodzaje postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym.

Nowa ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchyliła dział VI KPA, wyprowadzając poza Kodeks prawną regulację zasad i trybu zaskarżania do sądu administracyjnego aktów administracyjnych. Ustawa z 1995 r. regulowała organizację NSA, właściwość i zakres działania Sądu oraz przebieg postępowania sądowoadministracyjnego. Kognicja NSA została rozszerzona na wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym postanowienia, na które służy zażalenie, a także na postanowienia kończące postępowanie administracyjne oraz rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd administracyjny stał się także właściwy w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na podstawie ustawy z 1995 r. NSA udzielał ponadto odpowiedzi na pytania prawne przedstawiane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W ustawie uregulowano tylko podstawowe zasady dotyczące postępowania przed Sądem, odsyłając w pozostałym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego. Surogatem środka odwoławczego od orzeczenia jednoinstancyjnego NSA była rewizja nadzwyczajna, którą enumeratywnie wskazane organy (m.in. Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes SN, Prezes NSA i Rzecznik Praw Obywatelskich) mogły wnieść do Sądu Najwyższego w sytuacji rażącego naruszenia prawa lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej przez orzeczenie sądu administracyjnego.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.) w art. 184 stwierdza, iż: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej”. Jednocześnie jako jedną z konstytucyjnych zasad wymiaru sprawiedliwości przyjęto, iż każde postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). W związku z powyższym konieczne stało się dostosowanie do tej zasady polskiego sądownictwa administracyjnego. W rozdziale zawierającym przepisy przejściowe i końcowe Konstytucja zakreśliła ustawodawcy termin 5 lat od dnia jej wejścia w życie, przed upływem którego powinny zostać uchwalone akty prawne zmieniające strukturę sądownictwa administracyjnego. Realizację powyższych wymogów konstytucyjnych stanowią ustawy: z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Ustawom tym towarzyszyła ustawa z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), która określała termin i zasady ich wejścia w życie. Sądy administracyjne w nowym kształcie ustrojowym zaczęły funkcjonować od 1.1.2004 r. Sądownictwo administracyjne ma obecnie strukturę dwuinstancyjną. Skargę kieruje się do jednego z WSA, zaś NSA rozpoznaje środki odwoławcze (skargę kasacyjną, zażalenie) od orzeczeń sądów wojewódzkich. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga ponadto spory o właściwość i spory kompetencyjne między organami administracji publicznej, a także podejmuje uchwały:

1) mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz

2) zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

§ 3. Zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego

I. Uwagi wstępne

Zakres przedmiotowy regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w postaci klauzuli generalnej zawartej w przepisach art. 1 i 2, z zastrzeżeniem wyłączeń wynikających z enumeracji negatywnej ustanowionej w art. 3. W Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowano następujące rodzaje postępowań:

1) ogólne postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 i 2 KPA);

2) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 3 KPA);

3) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4 KPA);

4) postępowanie w sprawach skarg i wniosków (art. 2 KPA).

Ponadto w art. 180–181 KPA zawarte zostały przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych.

Od 1.6.2017 r., na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 7.4.2017 r., Kodeks postępowania administracyjnego normuje również:

1) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych i udzielanie ulg w ich wykonaniu (art. 1 pkt 5 KPA) oraz

2) tryb europejskiej współpracy administracyjnej (art. 1 pkt 6 KPA).

II. Ogólne postępowanie administracyjne

Ogólne postępowanie administracyjne, określane również jako postępowanie administracyjne sensu stricto, jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym. Określenie „postępowanie jurysdykcyjne” w doktrynie prawa administracyjnego zostało użyte po raz pierwszy przez M. Zimmermanna dla podkreślenia pierwszorzędnego celu postępowania administracyjnego, jakim jest uzyskanie regulującej stosunek prawny „normy konkretnej, stanowiącej wynik procesu”1.

Termin „postępowanie jurysdykcyjne” należy też wiązać z pojęciem jurysdykcji administracyjnej, definiowanej jako „władczy, jednostronny sposób stosowania prawa administracyjnego, który polega na ferowaniu aktu konkretyzującego uprawnienia lub obowiązki jego adresata”. Indywidualizacja uprawnień lub obowiązków dokonywana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej postrzegana jest zatem jako akt tejże jurysdykcji2.

Według J. Jendrośki: „Na system prawny jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego składa się ogólne postępowanie administracyjne, uregulowane Kodeksem postępowania administracyjnego, jak i kilka postępowań szczególnych, wymagających z uwagi na specyfikę sprawy pewnych uregulowań odrębnych. Postępowanie ogólne oparte na klauzuli generalnej ma zastosowanie w całej admi­nistracji publicznej. Postępowanie szczególne to postępowanie autonomiczne, mające powszechne zastosowanie w określonej dziedzinie działalności administracji publicznej (np. postępowanie podatkowe), a także postępowanie fragmentaryczne (np. regulowane przepisami rozdziału 4 PrBud)”3. W świetle systematyki zaproponowanej przez J. Borkowskiego, należy przyjąć, że w obecnym stanie prawnym można mówić o ogólnym postępowaniu administracyjnym, regulowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz o dwóch jurysdykcyjnych postępowaniach administracyjnych szczególnych, którymi są: postępowanie podatkowe oraz postępowanie przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i konsularnymi. Te dwa ostatnie postępowania reprezentują typ tzw. procedur autonomicznych, tzn. takich, które – wyłączone poza zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 3 § 1 pkt 2 oraz § 2 pkt 4 KPA) – zamykają w ramach jednego aktu prawnego, zawierającego przepisy procesowe, „całość zagadnień proceduralnych nasuwających się przy rozpatrywaniu spraw określonego rodzaju. Procedura taka zawiera przepisy normujące podstawowe instytucje procesowe oraz zespół przepisów o charakterze technicznym, wystarczający do rozpatrzenia sprawy z zachowaniem wszystkich niezbędnych gwarancji dla stron. Procedura nieautonomiczna reguluje jedynie najważniejsze, charakterystyczne dla danego postępowania zagadnienia procesowe, a w kwestiach pozostałych odsyła do przepisów bardziej rozbudowanych procedur. Tą bogatszą procedurą będzie albo postępowanie ogólne, albo też jedno z postępowań szczególnych”4. Celem ogólnego postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna ustala wiążące konsekwencje obowiązującej normy prawnej dla indywidualnego adresata i konkretnej sprawy5. Postępowanie ogólne prowadzą w zakresie swojej właściwości organy administracji publicznej, tzn. organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, a także inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.

W art. 1 pkt 1 i 2 KPA ustanowione zostały przesłanki konstruujące ogólne postępowanie administracyjne. Łączne spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność drogi administracyjnej.

Przesłanki ogólnego postępowania administracyjnego można ująć w następujące kategorie: typ organu stosującego normę prawną, charakter sprawy będącej przedmiotem postępowania oraz rodzaj rozstrzygnięcia.

Zakres podmiotowy ogólnego postępowania administracyjnego został określony w art. 1 pkt 1 i 2 KPA. Wyznacza go pojęcie organu administracji publicznej. Pojęciu temu Kodeks nadaje specyficzną treść. Stosownie bowiem do art. 5 § 2 pkt 3 KPA, przez organadministracji publicznej należy rozumieć: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Pojęcie organu administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje zatem wszelkie podmioty, którym została powierzona funkcja władczej konkretyzacji norm prawa administracyjnego w odniesieniu do zindywidualizowanych adresatów. Podmioty te mogą wchodzić w skład aparatu organizacyjnego administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego albo też czerpać swoją zdolność do wydawania decyzji administracyjnych z przepisów prawa lub porozumienia zawartego na podstawie przepisu prawa.

Określając przedmiotadministracyjnego postępowania ogólnego, Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem „sprawa indywidualna”. Jak zauważa A. Wróbel, pojęcie to nie ma samodzielnego znaczenia normatywnego, a zatem jego treść musi być ustalana w powiązaniu z innymi przesłankami drogi administracyjnej, wymienionymi w art. 1 pkt 1 i 2 KPA6.

Według W. Dawidowicza, sprawą indywidualną jest „zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracyjny stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem”7.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 KPC, które zastrzeżone są do właściwości sądów powszechnych. Decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów o właściwości drogi postępowania administracyjnego nie staje się więc z tego powodu oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego8. Załatwienie sprawy indywidualnej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji admi­nistracyjnej,chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 KPA). Decyzję administracyjną w ujęciu materialnym można zdefiniować jako jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa, skierowane do konkretnego zewnętrznego adresata, rozstrzygające sprawę indywidualną tegoż adresata, podjęte w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz posiadające formę i strukturę określoną przez prawo procesowe.

Na mocy nowelizacji z 7.4.2017 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziana została możliwość milczącego załatwienia sprawy, które – stosownie do art. 122a § 2 KPA – może przybrać postać milczącego zakończenia postępowania albo milczącej zgody. Należy jednakże podkreślić, że, zgodnie z 122a § 1 KPA, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi.

III. Postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego

Przez spór o właściwość między organami administracji publicznej należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy uznają się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy indywidualnej (spór pozytywny) albo też żaden z organów w określonym układzie nie uznaje swojej właściwości w danej sprawie (spór negatywny).

Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość zmierza do ustalenia organu, który jest upoważniony i zobowiązany do załatwienia sprawy indywidualnej.

Zgodnie z art. 1 pkt 3 KPA, przepisy Kodeksu znajdują zastosowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, między organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej są rozstrzygane przez NSA w trybie przepisów ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Spod zakresu „sporów o właściwość w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego” wyłączono z dniem 1.1.2004 r. spory między organami admi­nistracji publicznej a sądami powszechnymi. Ustawa z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) skreśliła dział V KPA (art. 190–195), który regulował postępowanie przed Kolegium Kompetencyjnym przy Sądzie Najwyższym, rozstrzygającym tego rodzaju spory. W miejsce procedury rozstrzygania sporów przez Kolegium wprowadzono rozwiązania prawne, które mają zapobiegać powstawaniu sporów o charakterze negatywnym między sądami powszechnymi a administracją publiczną (zob. art. 66 § 4 KPA oraz art. 1991 KPC).

Zakres normatywny postępowania w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych wyznaczają art. 22 i 23 KPA oraz art. 4 i 15 § 1 pkt 4 i § 2 PrPostSAdm.

IV. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń prowadzą organy administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 KPA. Jest to postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, które zmierza do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego poprzez wydanie zaświadczenia. Postępowanie to kończy się wydaniem zaświadczenia albo postanowienia o odmowie jego wydania (ewentualnie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie). Zaświadczenie nie ma charakteru aktu administracyjnego. Stanowi ono natomiast dokument urzędowy, z którym łączą się domniemania prawne przewidziane w art. 76 KPA.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulowane jest przepisami działu VII KPA (art. 217–220).

V. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków

Zgodnie z art. 63 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”. Zagwarantowane przez Konstytucję prawo składania skarg i wniosków realizowane jest na podstawie przepisów działu VIII KPA. Natomiast zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach dotyczących petycji określa ustawa z 11.7.2014 r. o petycjach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1123), która weszła w życie z dniem 6.9.2015 r.

Postępowanie skargowe i wnioskowe jest administracyjnym postępowaniem uproszczonym. O administracyjnym charakterze tego postępowania decydują przede wszystkim względy natury systemowej, a więc zawarcie regulacji prawnej w zakresie skarg i wniosków w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niemniej jednak między postępowaniem uregulowanym w dziale VIII KPA a ogólnym postępowaniem administracyjnym istnieje jeszcze inna szczególna relacja. Z przepisów art. 233–235 KPA wynika bowiem, że postępowanie skargowe zostanie wszczęte, o ile skarga nie zostanie zakwalifikowana jako czynność procesowa dokonana w postępowaniu ogólnym. Z drugiej zaś strony, kwalifikacja postępowania skargowego i wnioskowego jako postępowania uproszczonego wynika z faktu, że jest ono mniej sformalizowane niż administracyjne postępowanie ogólne: nie ma w nim stron postępowania, w rozumieniu art. 28 KPA, postępowanie kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi (wniosku), a podmiotom wnoszącym skargę lub wniosek nie służą środki weryfikacji typowe dla postępowania jurysdykcyjnego9.

Przedmiotem skargi może być, stosownie do art. 227 KPA, m.in.: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności, naruszenie interesów skarżących, przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, a ponadto nienależyte załatwienie wniosku lub niezałatwienie go w terminie (zob. art. 246 KPA). Skarga wnoszona jest więc w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku tego działania lub zaniechania. Kontrola uruchomiona wskutek wniesienia skargi ma zatem charakter kontroli następczej.

Przedmiot wniosku mogą natomiast stanowić, w szczególności, zagadnienia ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy, zapobiegania nadużyciom, ochrony własności i lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 KPA). O ile zatem skarga skierowana jest wobec zachowania organu, które miało miejsce przed jej wniesieniem, o tyle wniosek dotyczy ewentualnych przyszłych działań organów i ma na celu poprawę ich jakości i usprawnienie.

Przepis art. 2 KPA wskazuje jako podmioty prowadzące postępowanie w sprawach skarg i wniosków: organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy organizacji społecznych. Jednakże pełny zakres podmiotowy tego postępowania można ustalić dopiero uwzględniając treść przepisów zawartych w dziale VIII KPA. Zgodnie z art. 221 KPA, skargi i wnioski można składać do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. W świetle zaś art. 224 KPA, dla potrzeb postępowania w sprawach skarg i wniosków przez „organy państwowe” należy rozumieć także organy przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych.

Do postępowania w sprawach skarg i wniosków nie odnoszą się wyłączenia spod zakresu obowiązywania Kodeksu, zawarte w art. 3 KPA. Dział VIII KPA znajduje więc zastosowanie w postępowaniu w sprawach karnych skarbowych, w postępowaniu w sprawach podatkowych uregulowanym ustawą z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), w postępowaniach w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych oraz w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych.

VI. Administracyjne kary pieniężne

W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 7.4.2017 r. do Kodeksu wprowadzono dział IVa (art. 189a–189k) normujący zagadnienie administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z art. 189b KPA, przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Regulacja działu IVa zawiera normy ogólne o charakterze materialnoprawnym, określające zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Przepisy kodeksowe znajdą w tym zakresie zastosowanie, w przypadku gdy w przepisach szczególnych nie ma odrębnego unormowania poszczególnych aspektów regulacji administracyjnych kar pieniężnych, wskazanych w art. 189a § 2 KPA. Przepisów kodeksowych nie stosuje się ponadto w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 189a § 3 KPA).

Ponieważ administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej nakłada albo wymierza w drodze decyzji administracyjnej, proceduralny aspekt tych czynności regulują przepisy Kodeksu odnoszące się do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

VII. Europejska współpraca administracyjna

Na mocy noweli z 7.4.2017 r. Kodeks postępowania administracyjnego został uzupełniony o przepisy regulujące europejską współpracę administracyjną (dział VIIIa). Źródłem obowiązku lojalnej współpracy Unii Europejskiej i poszczególnych państw członkowskich w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów jest art. 4 ust. 3 TUE. Natomiast na podstawie art. 6 TFUE współpraca administracyjna została zakwalifikowana do kompetencji UE w zakresie prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełniane działań państw członkowskich. W art. 197 ust. 1 i 2 TFUE zakres współpracy administracyjnej został co prawda zawężony do skutecznego wdrażania prawa Unii przez państwa członkowskie, z zastrzeżeniem, że żadne z tych państw nie ma obowiązku korzystania z takiego wsparcia. Niemniej jednak ust. 3 art. 197 TFUE nie wyklucza organizowania i podejmowania współpracy w innych sferach, objętych prawodawczymi kompetencjami UE.

Regulacja zawarta w art. 260a–260g KPA ma charakter subsydiarny w tym znaczeniu, że: po pierwsze – udzielanie pomocy oraz zwracanie się o pomoc przez organy administracji publicznej dokonuje się tylko wtedy, gdy przepisy prawa Unii Europejskiej tak stanowią i na zasadach określonych w tych przepisach (art. 260a § 1 i 260c § 1 KPA), a po drugie – przepisy działu VIIIa nie znajdą zastosowania, jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej lub przepisy szczególne dotyczące europejskiej współpracy administracyjnej stanowią inaczej (art. 260g KPA). Kodeksowa regulacja europejskiej współpracy administracyjnej ma przy tym charakter ramowy, a zatem zawiera tylko „niezbędne normatywne minimum, odnoszące się do trybu postępowania organów krajowych”, a przy tym nie blokuje ani nie modyfikuje działania norm unijnych10. Przepisy zawarte w dziale VIIIa KPA koncentrują się zatem przede wszystkim na kwestiach formalnych związanych z wnioskiem o udzielenie pomocy i jego obsługą (art. 260b i 260c KPA). Ponadto w art. 260a § 4 KPA zapewniono podmiotowi, którego pomoc dotyczy, prawo do informacji o podjętych czynnościach z zakresu udzielenia pomocy. Zgodnie z art. 260e KPA, zasady ponoszenia kosztów udzielenia pomocy regulują przepisy prawa Unii Europejskiej, a w przypadku ich braku – organ administracji publicznej ponosi koszty swojego działania.

Europejska współpraca administracyjna dokonuje się zarówno w płaszczyźnie horyzontalnej, tzn. między właściwym krajowym organem administracji publicznej a organem administracji innego państwa członkowskiego, jak i w relacji wertykalnej, czyli między organem administracji publicznej a organami administracji Unii Europejskiej. Organ administracji publicznej może wystąpić w roli udzielającego pomocy, z urzędu albo na wniosek, bądź też zwracać się o pomoc do organów innych państw członkowskich UE oraz unijnych organów administracji.

Przedmiotem uregulowanej w art. 260a–260g KPA współpracy administracyjnej są czynności organów administracji publicznej wykonywane w ramach postępowań podlegających Kodeksowi, przede wszystkim z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego. Współpraca ta jest realizowana w zakresie czynności podejmowanych w konkretnym postępowaniu i z reguły wiąże się ona z przekazywaniem danych dotyczących stron postępowania i innych podmiotów, wymianą informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wykonywaniem czynności procesowych w ramach pomocy prawnej (zob. art. 260a § 2 KPA). Czynności z zakresu współpracy z założenia mają mieć odformalizowany charakter, a wymiana informacji między właściwymi organami z zasady powinna się odbywać drogą elektroniczną (zob. art. 260d KPA).

VIII. Wyłączenia spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego

Artykuł 3 KPA zawiera tzw. enumerację negatywną, czyli wyłączenia spod zakresu obowiązywania Kodeksu. Powyższy przepis przewiduje wyjątki od klauzuli generalnej ustanowionej w art. 1 i 2 KPA, wyznaczającej w sposób pozytywny zakres obowiązywania regulacji kodeksowej. Normy zawarte w art. 3 KPA podlegają ścisłej wykładni ze względu na swój charakter wyjątków od zasady.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 KPA, przepisów Kodeksu nie stosuje się w postępowaniu w sprawach karnych skarbowych. Postępowanie karne skarbowe regulowane jest ustawą z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2137 ze zm.). Zgodnie z art. 115 § 1 KKS, w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe orzekają sądy powszechne albo sądy wojskowe. Natomiast organami postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe są: organy finansowe, tzn. naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celno-skarbowego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, oraz organy niefinansowe, tzn. Straż Graniczna, Policja, Żandarmeria Wojskowa, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne (art. 118 KKS). W postępowaniu karnym skarbowym, na podstawie art. 3 § 4 KPA, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków zawarte w dziale VIII KPA.

Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie – Ordynacja podatkowa. Dział IV OrdPod reguluje postępowanie prowadzone przez organy podatkowe w zakresie:

1) podatków;

2) opłat;

3) niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe;

4) opłaty skarbowej;

5) opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych oraz

6) innych spraw podatkowych należących do właściwości organów podatkowych.

Wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określone w art. 3 § 2 pkt 1 ma charakter częściowy. Do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej stosuje się bowiem przepisy Kodeksu regulujące udział prokuratora w postępowaniu (dział IV) oraz postępowanie w sprawach skarg i wniosków (dział VIII). W postępowaniu podatkowym nie stosuje się natomiast działu VII KPA, ponieważ na podstawie ustawy z 12.9.2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.) do Ordynacji podatkowej dodano dział VIIIa, którego przepisy regulują wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe.

Na podstawie art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1880 ze zm.) do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 12 oraz działu IV OrdPod, z uwzględnieniem odrębności wynikających z przepisów prawa celnego. Do wydawania zaświadczeń w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu VIIIa OrdPod. Odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej wyłącza w tym zakresie możliwość stosowania unormowań Kodeksu w postępowaniu w sprawach celnych11. Na mocy nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. skreślono przepisy art. 3 § 2 pkt 1–3 KPA. W związku z tym przepisy Kodeksu znajdują obecnie zastosowanie w sprawach powszechnego obowiązku obrony, w sprawach należących do właściwości organów administracji wojskowej oraz w sprawach dyscyplinarnych.

Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 3 § 2 pkt 4 KPA). Tryb postępowania przed konsulem reguluje ustawa z 25.6.2015 r. – Prawo konsularne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1545). Przepisy zawarte w Dziale III tej ustawy (art. 50–104) wypełniły lukę prawną wynikającą z braku regulacji procedury konsularnej aktem rangi ustawowej. Rozwiązania proceduralne przyjęte w Prawie konsularnym nawiązują do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, stanowiąc uproszczony wariant jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie indywidualnej. Niemniej jednak należy podkreślić, że Prawo konsularne ustanawia w zakresie postępowania przed konsulem administracyjną procedurę autonomiczną, uwzględniają specyfikę zadań wykonywanych przez konsula i szczególny zakres jego kompetencji. Natomiast we wszystkich sprawach, w których rola konsula sprowadza się do pośredniczenia przy załatwianiu wniosków podlegających rozpoznaniu przez organ w kraju, merytoryczne rozpatrywanie sprawy odbywa się w trybie i na zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego, który jest stosowany przed organami administracji w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 88 Prawa konsularnego, od decyzji konsula służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest minister właściwy do spraw zagranicznych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

W sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych znajdują zastosowanie – na mocy art. 3 § 4 KPA – przepisy działu VIII KPA regulujące postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Zgodnie z art. 3 § 5 KPA, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może rozciągnąć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w całości lub w części na postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych.

Na podstawie art. 3 § 3 KPA spod zakresu regulacji kodeksowej wyłączona została wewnętrzna sfera stosunków w administracji publicznej (res internae). W wewnętrznej sferze administracji publicznej można wyróżnić dwie grupy stosunków podporządkowania. Pierwsza z nich obejmuje relacje nadrzędności i podległości między organami administracji publicznej, określane mianem stosunków nadrzędności organizacyjnej. Drugą grupę stanowią stosunki podległości służbowej pracowników organów administracji publicznej. W procesie realizacji stosunków wewnętrznych administracji publicznej wydawane są zarówno akty o charakterze generalnym (okólniki, instrukcje, wytyczne), jak i akty indywidualne (przede wszystkim polecenia służbowe). Akty władztwa wewnętrznego o charakterze indywidualnym nie są jednakże decyzjami administracyjnymi ze względu na charakter adresata takiego aktu, który jest podporządkowany organizacyjnie lub służbowo podmiotowi wydającemu akt.

Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania do postępowania w sprawach wynikających ze stosunków wewnętrznych administracji, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 3 § 4 KPA do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości służbowej pracowników organów administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie przepisy o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.

Artykuł 4 KPA ustanawia zasadę poszanowania przez Kodeks uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz umów i zwyczajów międzynarodowych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie będą miały zastosowania wobec osób korzystających z przywilejów dyplomatycznych i konsularnych w takim zakresie, w jakim mogłyby naruszyć uprawnienia tych osób.

1Zob. M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w Kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967, s. 433–434.

2Zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 10–11, 24–26. Por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 32; Z. Janowicz, Komentarz, s. 37.

3Zob. J. Jendrośka, Polskie postępowanie administracyjne, Wrocław 2001, s. 9.

4Zob. J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ogólne a procedury szczególne, s. 103; tenże, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2010, s. 84.

5Zob. uzasadnienie wyr. NSA z 22.9.1983 r. (SA/Wr 367/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 75).

6Zob. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz, s. 73.

7Zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 7–8. Por. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 3, red. T. Rabska, J. Łętowski, Ossolineum 1978, s. 195–196; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 35; T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr No 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334.

8Zob. wyr. SN z 23.1.2003 r. (III RN 6/02, OSN 2004, Nr 4, poz. 57).

9Por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, s. 803.

10Zob. J. Wegner-Kowalska, Europejska współpraca administracyjna w projekcie reformy Kodeksu postępowania administracyjnego, Europejski Przegląd Sądowy 2016, Nr 6, s. 9.

11Por. wyr. NSA z 24.11.1999 r. (V SA 2173/98, ONSA 2000, Nr 4, poz. 172).

Rozdział II. Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym

§ 4. Zakres podmiotowy ogólnego postępowania administracyjnego

I. Uwagi wstępne

Zakres podmiotowy ogólnego postępowania administracyjnego został określony w art. 1 pkt 1 i 2 KPA. Wyznacza go pojęcie organu administracji publicznej. Pojęciu temu nadano w Kodeksie specyficzną treść. Stosownie bowiem do art. 5 § 2 pkt 3 KPA, przez organyadministracji publicznej należy rozumieć: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.

W procesowym ujęciu organu administracji publicznej mieszczą się więc zarówno organy administracji rządowej, jak i organy jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto wszelkie inne organy lub podmioty, którym przepis prawa lub porozumienie, zawarte na podstawie przepisu prawa, powierza funkcję władczej konkretyzacji norm prawa administracyjnego.

Nauka prawa administracyjnego przyjmuje, iż organem administracji publicznej jest „człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego), znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji”1. Powyższa definicja ujmuje jednakże organ administracji publicznej w znaczeniu organizacyjnym (ustrojowym), podkreślając jego wyodrębnienie w rządowej i samorządowej strukturze organizacji państwa. Takie ujęcie organu administracji publicznej jest zbyt wąskie dla potrzeb procedury administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się bowiem pojęciem organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, nawiązującym do pojęcia organu administrującego, jakie występuje w nauce prawa administracyjnego. Organem administrującym jest każdy podmiot, któremu prawo przydaje funkcje administrowania lub któremu prawo stwarza podstawy dla przydania funkcji administrowania. Sąd Najwyższy przez „organy (lub podmioty) administrujące” rozumie „te organy, które powołane zostały wprawdzie do pełnienia różnych funkcji, kwalifikowanych do różnych kategorii działalności publicznej, ale które mają także kompetencje w sferze realizacji funkcji administracyjnych i w tym zakresie działają na podstawie norm prawa administracyjnego”2.

II. Kompetencja procesowa organu administracji publicznej

Zgodnie z art. 1 pkt 1 KPA, w ogólnym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej rozstrzygają w drodze decyzji administracyjnych sprawy indywidualne należące do ich właściwości. Pojęcie właściwości organu stanowi procesowy aspekt pojęcia kompetencji.

Przez kompetencję nauka prawa administracyjnego rozumie „zdolność organu administrującego do skonkretyzowanego aktualizowania, w drodze odpowiedniego postępowania, potencjalnego obowiązku działania sformułowanego przez prawo”3.Cechą wyróżniającą kompetencji administracyjnej jest jej złożony charakter wyrażający się w tym, iż jest ona szczególnym sprzężeniem uprawnienia i obowiązku organu. Organ kompetentny jest to organ uprawniony (upoważniony) do podejmowania określonych działań i dokonywania określonych czynności, ale zarazem jest to także organ obowiązany do skorzystania ze swoich uprawnień w sytuacji, gdy zaistnieją ku temu okoliczności przewidziane prawem4. W ramach tak pojmowanej kompetencji organ administracji publicznej, korzystając z różnego rodzaju prawnych form działania, realizuje zadania powierzone mu przez prawo. W zakresie kompetencji organu administracji, obok kompetencji normotwórczej, kompetencji do podejmowania działań o charakterze niewładczym czy kompetencji kontrolnej, może mieścić się także kompetencja do władczego konkretyzowania generalnych norm prawnych wobec indywidualnie określonych adresatów w toku uregulowanego prawem, sformalizowanego postępowania. Ten aspekt kompetencji określamy mianem kompetencji procesowej.

Kompetencja procesowa organu administracji publicznej może być ujmowana w dwu płaszczyznach: jako kompetencja ogólna oraz jako kompetencja szczególna. Kompetencja procesowa ogólna jest to zdolność prawna organów administrujących do załatwiania spraw administracyjnych w danym układzie postępowania5. Kompetencja procesowa ogólna pozwala zatem na wyodrębnienie spośród wszystkich organów administracyjnych tych organów, które załatwiają w drodze decyzji administracyjnej sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej. Kompetencję procesową ogólną wyznaczają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego regulujące podmiotowy zakres ogólnego postępowania administracyjnego, a zatem można ją utożsamiać z pojęciem organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie pojęciu temu nadaje art. 5 § 2 pkt 3 KPA.

Natomiast kompetencja procesowa szczególna jest zdolnością konkretnego organu, posiadającego ogólną kompetencję procesową, do załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej konkretnego podmiotu. Zdolność organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania w określonej sprawie administracyjnej wyznaczają dwie przesłanki: jedna o charakterze pozytywnym, a druga – negatywna. Przesłanką pozytywną jest przysługująca organowi administracji właściwość do załatwienia sprawy, a przesłanką negatywną – brak okoliczności uzasadniających wyłączenie organu administracji z postępowania administracyjnego w danej sprawie6. Kompetencji organów do wydawania decyzji administracyjnych w należących do ich właściwości sprawach indywidualnych nie można domniemywać. Musi ona wynikać z konkretnego i jednoznacznego przepisu prawa materialnego7.

III. Organy administracji publicznej wydające decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 KPA, organami administracji publicznej o procesowej kompetencji ogólnej są:

1) organy administracji rządowej;

2) organy jednostek samorządu terytorialnego;

3) inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.

1. Organy administracji rządowej

Do organów administracji rządowej upoważnionych do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych należą, stosownie do art. 5 § 2 pkt 3 KPA, ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie oraz działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej).

Pojęcie „minister” posiada na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego specyficzną treść. Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 KPA, za ministrów w rozumieniu Kodeksu, a więc w znaczeniu procesowym, uważa się:

1) Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej;

2) ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej;

3) przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów;

4) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra;

5) kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych.

Zgodnie z art. 147 ust. 1 Konstytucji RP, Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. W skład Rady Ministrów mogą być ponadto powoływani wiceprezesi Rady Ministrów. Zarówno Prezes, jak i wiceprezes Rady Ministrów mogą pełnić także funkcję ministra (art. 147 ust. 3 Konstytucji RP).

Artykuł 149 Konstytucji RP wyróżnia dwie kategorie ministrów:

1) ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej oraz

2) ministrów wypełniających zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów (czyli tzw. ministrów – członków Rady Ministrów). Zgodnie z art. 5 ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w celu wykonania zadań i kompetencji określonych w Konstytucji RP może wyznaczyć ministrowi zakres spraw, w których minister ten działa z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów.

Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego – w świetle definicji art. 5 § 2 pkt 4 – ministrem w znaczeniu procesowym jest tylko podmiot należący do tej pierwszej kategorii konstytucyjnej. Minister kierujący określonym działem administracji rządowej określany jest w aktach normatywnych mianem ministra właściwego do spraw oznaczonych nazwą danego działu (art. 4 ust. 1 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 888 ze zm.). Ustalenie szczegółowego zakresu działania ministra kierującego określonym działem administracji rządowej następuje na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 RMU, z uwzględnieniem przepisów ustawy o działach administracji rządowej.

Zakres pojęcia „minister” na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje również przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów. Artykuł 147 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje możliwość powoływania w skład Rady Ministrów przewodniczących określonych w ustawach komitetów. Ustawa tworząca taki komitet powinna zarazem wyraźnie zaliczać jego przewodniczącego do składu Rady Ministrów. Do przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów stosuje się, z mocy art. 149 ust. 3 Konstytucji RP, odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej.

Kodeksowym terminem „ministrowie” objęto także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Status „ministrów” w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego przyznaje się zatem organom, które w przepisach prawa ustrojowego określane są jako centralne organy administracji rządowej.

Centralne organy administracji rządowej nie należą do kategorii organów konstytucyjnych. W nauce prawa administracyjnego przypisuje się im natomiast następujące cechy:

1) organy te tworzone są w drodze przepisów rangi ustawowej, które określają ich pozycję ustrojową, zakres działania, zadania i kompetencje;

2) centralne organy administracji rządowej nie wchodzą w skład Rady Ministrów;

3) zakres ich działania obejmuje obszar całego kraju, a zatem nie mają one charakteru organów terenowych;

4) osoby piastujące funkcję centralnych organów administracji rządowej są powoływane i odwoływane z reguły przez Prezesa Rady Ministrów;

5) organami zwierzchnimi, którym przysługują kompetencje nadzorcze, są wobec organów centralnych: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów oraz poszczególni ministrowie wchodzący w skład Rady Ministrów8. Status prawny centralnych organów administracji rządowej posiadają przykładowo: Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zob. art. 7 ustawy z 24.1.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1255 ze zm.), Prezes Głównego Urzędu Statystycznego (zob. art. 23 ustawy z 29.6.1995 r. o statystyce publicznej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1068), Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (zob. art. 21 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (zob. art. 152 ustawy z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.), Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (zob. art. 20 ustawy z 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 959 ze zm.). Centralne organy administracji rządowej są z reguły organami monokratycznymi, niemniej jednak mogą wśród nich występować także organy kolegialne, np. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (zob. art. 33 ust. 1 ustawy z 14.3.2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki; tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 882 ze zm.).

Ostatnią kategorię podmiotów zaliczanych przez art. 5 § 2 pkt 4 KPA do normatywnego pojęcia „ministrów” stanowią „kierownicy innych urzędów państwowych równorzędnych wobec centralnych urzędów administracji rządowej załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 KPA”. W orzecznictwie sądów administracyjnych do tej kategorii kwalifikuje się organy, którym ustawy nie przyznały jednoznacznie statusu centralnych organów administracji rządowej, a przy tym:

1) organy te jako jedyne w strukturze organizacyjnej państwa są właściwe w określonych sprawach lub określonej dziedzinie;

2) organy te zostały wyposażone w zdolność do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych;

3) przepisy nie wskazują organu, który byłby organem wyższego stopnia w stosunku do tych organów.