Odwołania w postępowaniu administracyjnym ebook

Wykaz skrótów

Akty prawne

EKPC – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285) zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.c. – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)

o.p. – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)

p.p.s.a. – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

r.p.a. – rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, utraciło moc – Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168)

Inne

Dz. U. – Dziennik Ustaw

ETPC – Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych

OSN – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

PiP – Państwo i Prawo

PS – Przegląd Sądowy

SN – Sąd Najwyższy

ST – Samorząd Terytorialny

TK – Trybunał Konstytucyjny

UE – Unia Europejska

WSA – wojewódzki sąd administracyjny

ZNSA – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

Wstęp

Wydana w 1980 r. książka Barbary Adamiak Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego wyznaczyła niezwykle wysokie standardy dyskursu naukowego w tym przedmiocie. Dorównanie im nie jest – o czym nie trzeba nikogo przekonywać – łatwym zadaniem. Od tego czasu nie ukazała się jednak u nas monografia poświęcona problematyce postępowania odwoławczego przed organami administracji publicznej. Zmiany, które zaszły w ustawodawstwie, a zwłaszcza pojawienie się niedewolutywnych odmian odwołania w postępowaniu administracyjnym (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołania w rozumieniu art. 221 o.p.) oraz opowiedzenie się za odmienną w stosunku do przyjmowanej przez większość przedstawicieli doktryny formułą decyzji ostatecznej w wyniku dokonanej w 2010 r. nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniają zatem przeprowadzenie ponownej analizy tej kwestii. Stwarza ona okazję do poddania rewizji niektórych, ukształtowanych przed laty poglądów na temat instytucji administracyjnego postępowania odwoławczego oraz skonfrontowania ich z bardzo bogatym dorobkiem orzecznictwa sądowego w tej materii.

Potrzebę powtórnego zajęcia się tematem odwołań w postępowaniu administracyjnym uzmysławia też wynik porównania przyjętych w Polsce konstrukcji prawa procesowego z rozwiązaniami obcymi. W książce starałem się je przybliżyć w stopniu umożliwiającym sformułowanie wniosków dotyczących zarówno założeń (modelu) postępowania odwoławczego w sprawach rozstrzyganych decyzjami organów administracji publicznej, jak i sposobów wypracowania takiej wykładni obowiązujących przepisów prawa, która pozwoli zwiększyć efektywność wskazanej instytucji i sprawność postępowania prowadzonego w następstwie skorzystania z niej przez legitymowany do tego podmiot.

Praca nad książką uświadomiła mi wielką „siłę ciążenia” koncepcji teoretycznych wypracowanych w innych realiach prawno-ustrojowych i często w oderwaniu od mających uniwersalny charakter założeń systemowych. Nadmierne przywiązanie do pewnych stereotypów i obawa przed poddaniem krytyce uznanych za niezmienne czy wręcz traktowanych jako dogmat ustaleń doktrynalnych z pewnością nie sprzyjają rozwojowi nauki prawa. Myśląc o jej przyszłości, trzeba oczywiście zadbać o zachowanie poprawnej metodologii prowadzonych badań i umiejętności określanej w komparatystyce jako zdolność uczenia się od innych. Bogactwo i złożoność konstrukcji właściwych dla współczesnego prawa i postępowania administracyjnego wymagają adekwatnej refleksji teoretycznej, a przede wszystkim – unikania pokusy nadmiernych uproszczeń, tłumaczonych niekiedy całkowicie zrozumiałym skądinąd dążeniem do jasnego wyłożenia tego, co z natury rzeczy jest trudne i skomplikowane.

Dziękuję wszystkim osobom, których uwagi, spostrzeżenia bądź okazana w inny sposób pomoc przyczyniły się do powstania tej książki. Słowa te kieruję w szczególności do Dziekana School of Law – Rutgers University w Camden (New Jersey) Profesora Raymana L. Solomona. Pobyt w tej uczelni na jego zaproszenie w kwietniu i maju 2008 r. stał się inspiracją do podjęcia prac nad książką poprzez przeprowadzenie stosownych badań prawnoporównawczych oraz zgromadzenie niezbędnej literatury obcojęzycznej. Należne podziękowania składam również kolegom – sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy zechcieli podzielić się ze mną zebranymi doświadczeniami, w tym spostrzeżeniami odnoszącymi się do funkcjonowania przepisów o odwołaniach administracyjnych.

Łódź, listopad 2010 r.

Prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak – profesor zw. Uniwersytetu Łódzkiego, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Rozdział I Modele zaskarżania decyzji w administracyjnym trybie odwoławczym

1. Prawo do odwołania w ujęciu konstytucyjnym, konwencyjnym oraz prawnoporównawczym

Zgodnie z art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji”. Ustrojodawca w drugim zdaniu powołanego przepisu zastrzegł zarazem, że: „Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Użyte we wskazanym uregulowaniu sformułowania stwarzają podstawę do twierdzenia o istnieniu publicznegoprawa podmiotowego do kwestionowania w sprecyzowanym ustawowo trybie aktów traktowanych jako rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne, a więc takie, które ze względu na przyjętą formułę wykonywania jurysdykcji w danej dziedzinie spraw nie stają się automatycznie częścią obowiązującego porządku prawnego (wchodzą do niego jedynie w razie spełnienia przesłanek w postaci nieskutecznego zaskarżenia aktu lub zaniechania uruchomienia tego trybu). Oznaczono je ogólnym, zharmonizowanym z terminologią właściwą dla procedur sądowych i administracyjnych mianem orzeczeń i decyzji. Redagując przepis, o którym mowa, nie wymieniono organów umocowanych do wydawania tych aktów. Z kontekstu zamieszczonych w nim zwrotów wynika jednak, że odnoszą się one do mających kwalifikowaną, procesową formę działań wszelkich ogniw władzy publicznej, w tym organów administracyjnych i sądów[1]. Posłużenie się określeniem „Każda ze stron” świadczy, że legitymacją do wniesienia środka zaskarżenia orzeczenia bądź decyzji dysponuje ograniczony krąg podmiotów. Zdolność do występowania w roli skarżącego należy oceniać, uwzględniając właściwe dla określonego typu postępowania konstrukcje prawa procesowego.

Według definicji słownikowych instancja to „każdy z kolejnych stopni w hierarchii władz, w systemie podległych sobie instytucji (państwowych, sądowych, administracyjnych), organizacji, itp.”[2]. W nauce prawa i postępowania administracyjnego przez „instancję” rozumie się zwykle „każdy ze stopni rozczłonkowanego aparatu państwa lub ściślej: organy różnych stopni”. W najbardziej podstawowym ujęciu słowem tym określa się „każdy organ, który jest wkomponowany w strukturę administracji: podlega w jakiś sposób organowi wyższemu lub jest organem nadrzędnym nad innym organem”[3].

Pojęcie „pierwszej instancji” w znaczeniu art. 78 Konstytucji RP trzeba utożsamiać z ogniwem, którego rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu w obrębie jednego systemu władz bądź układu składającego się z odrębnych – w sensie ustrojowym – struktur władzy publicznej. W pierwszym przypadku zaskarżenie aktu odbywa się na drodze administracyjnej albo sądowej i jest przejawem realizacji zasady instancyjności odpowiedniego postępowania (w stosunku do sądów wyraża ją przepis art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). W drugim z wyróżnionych przypadków skorzystanie ze środka zaskarżenia łączy się ze zmianą trybu rozpoznania sprawy z administracyjnego na sądowy. Rozstrzygający sprawę organ administracji publicznej jest wówczas jedyną instancją administracyjną, zaś rozpoznający środek zaskarżenia sąd – pierwszą instancją sądową, której orzeczenie może jeszcze zostać zakwestionowane w postępowaniu przed sądem drugiej instancji[4]. Węższą formułę zaskarżalności – dotyczącą wyłącznie konstrukcji administracyjnego toku instancji – wprowadził przepis art. 71 konstytucji marcowej. Przewidział on, iż odwołanie się od orzeczeń organów rządowych i samorządowych „dopuszczone będzie tylko do jednej wyższej instancji”, z poszanowaniem wyjątków określonych ustawą. Unormowanie to, operując bardziej przystającym do współczesnych koncepcji ochrony praw jednostki pojęciem „odwołania się”, wyznaczyło granice instancyjności w postępowaniu administracyjnym, utrzymane przez obowiązujące obecnie ustawodawstwo.

Korelatem wynikającego z art. 78 Konstytucji RP prawa strony do zaskarżenia aktu (orzeczenia lub decyzji) wydanego w pierwszej instancji jest obowiązek właściwego organu rozpatrzenia wniesionego środka. Wykazuje on tym samym znamiona środka prawnego doskonałego. Z uwagi na pełnioną funkcję procesową, którą da się zrekonstruować w rezultacie interpretacji słów „w pierwszej instancji”, należy go jednocześnie uznać za środek odwoławczy według ustaleń teorii postępowania administracyjnego[5]. Synonimami analizowanego określenia, mającego konstytucyjne źródło, byłyby wobec tego pojęcia: „prawo strony do wniesienia środka odwoławczego” lub po prostu „odwołanie się od wydanego orzeczenia bądź decyzji”. Ponieważ omawiane uregulowanie nie wskazuje kryteriów zaskarżenia wydanego w pierwszej instancji aktu, można założyć, że wystarczającą w tym względzie przesłanką jest niezadowolenie z niego strony (art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP powierzył ustawodawcy tylko określenie trybu zaskarżenia oraz wyjątków od kształtującej prawo każdej ze stron zasady; w odniesieniu do zakresu sprawowanej przez NSA i inne sądy administracyjne, respektującej w pełni założenia skargowości kontroli działalności administracji publicznej, do zwykłego ustawodawstwa odsyła przepis art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Interes w zaskarżeniu zapadłego aktu występuje więc zawsze w razie uznania niezgodności rozstrzygnięcia ze stanowiskiem (żądaniem) strony. Ustalenie, że orzeczenie lub decyzja są dla niej niekorzystne, wyłamuje się spod rygorów zobiektywizowanych ocen. Jest ono raczej wynikiem indywidualnego, subiektywnego przekonania o tym, co (jakie rozstrzygnięcie) zaspokaja potrzeby strony. Podejście to odpowiada założeniom charakterystycznej dla procedur sądowych wielu europejskich systemów prawa idei gravamen[6].

Prawo do odwołania się (zaskarżenia rozstrzygnięcia organu władzy publicznej) może być rozpatrywane również na płaszczyźnie unormowań konwencyjnych, jako konstrukcja międzynarodowego porządku prawnego. Przedmiotem szczególnego zainteresowania nauki prawa w Europie od dłuższego już czasu jest zasada ukształtowana przez art. 13 EKPC (prawo do skutecznego środka odwoławczego – à un recours effectif devant une instance nationale, an effective remedy). Stosownie do niego każdy, czyje prawa i wolności zawarte w konwencji zostały naruszone, „ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”. O swoistości tego rozwiązania przesądza fakt, iż określenie środków ochrony praw i wolności wskazanych w EKPC pozostawiono krajowemu ustawodawstwu i praktyce. Wyprowadzana z art. 13 norma może zatem być uznana za blankietową, jednak spostrzeżenie to wymaga przynajmniej zasygnalizowania problemu konwencyjnego standardu udzielanej ochrony. Wyznaczono go, posługując się pojęciami skuteczności środka odwoławczego oraz jego rozpoznania przez właściwy organ państwowy. W stosunku do ochrony realizowanej na drodze sądowej wartości te zostały uzupełnione o dyrektywy dające się wywieść z art. 6 ust. 1, będącego lex specialis wobec art. 13 EKPC[7]. Uwzględniając tę dystynkcję, ETPC w wyroku z dnia 10 lipca 1998 r. w sprawie 20390/92, Tinelly and Sons Ltd and others and McElduff and others v. the United Kingdom[8] zaznaczył, iż wymagania dotyczące „skutecznego środka odwoławczego” dla celów oceny zastosowania art. 13 EKPC są mniej surowe niż dla celów badania przestrzegania art. 6 ust. 1 Konwencji. Ustalenia te zostały skonkretyzowane w wyroku Trybunału z dnia 30 października 1998 r. w sprawie 38212/97, F.E. v. France[9]. Przyznano w nim, że istnienie w systemie krajowym prawa do skutecznego środka odwoławczego, w zrealizowaniu którego przeszkadza sposób funkcjonowania prawa, nie zawsze jest wystarczające do spełnienia wymagań z art. 6 ust. 1 EKPC. Stopień dostępności środka odwoławczego gwarantowany w ustawodawstwie krajowym musi być wystarczający na tyle, aby zapewnić jednostce „prawo do sądu”, biorąc pod uwagę zasadę praworządności w demokratycznym społeczeństwie. Aby prawo dostępu do środka odwoławczego było skuteczne, jednostka musi mieć – w przekonaniu ETPC – „jasną, praktyczną możliwość zaskarżenia aktu, który narusza jej prawa”.

Sposób realizacji wymagań w przedmiocie relacji pomiędzy postanowieniami EKPC a rozwiązaniami krajowymi wywołuje w państwach europejskich wiele dylematów i pytań[10]. Wyłaniające się na tym tle wątpliwości próbuje rozstrzygać metodą case by case – z różnym skutkiem – ETPC. Pewne jest natomiast, iż ustalenia case law dokonywane w toku rozpatrywania spraw poddanych reżimowi EKPC stały się ważnym impulsem dla modyfikacji instytucji ochrony praw jednostki wyrosłych z tradycji poszczególnych systemów, powodując zarazem konieczność rewizji szeregu utrwalonych w nich koncepcji i poglądów teoretycznych. Jak wywodzi się w literaturze, zobowiązania płynące z postanowień EKPC nie narzucają konieczności kreowania krajowych środków ochrony wyłącznie dla celów urzeczywistnienia zawartych w niej gwarancji (for enforcement of the guarantees contained in the Convention). Każda z umawiających się stron powinna natomiast zadbać o stworzenie ogólnie dostępnego systemu środków, które odpowiadałyby konwencyjnym standardom ochrony praw i wolności jednostki[11].

W myśl ugruntowanej linii orzeczniczej ETPC środek odwoławczy w rozumieniu art. 13 EKPC ma zapewniać określony poziom (próg) skuteczności. Ten punkt widzenia zaprezentowano m.in. w decyzji częściowej Trybunału z dnia 23 października 2001 r. w sprawie 51837/99, Beller v. Poland[12]. Przyjęto w niej, iż wspomniany środek „nie oznacza środka, co do którego istnieje pewność, że przyniesie rezultat dla skarżącego, ale zwyczajnie każdy dostępny środek odwoławczy do organu państwowego właściwego dla rozpatrzenia meritum skargi”. Rozpatrując ten problem w odniesieniu do art. 35 ust. 1, korespondującego w swej treści z uregulowaniem z art. 13 EKPC, w decyzji z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie 33777/96, Urbańczyk v. Poland[13], ETPC stwierdził, iż istnienie krajowych środków odwoławczych powinno być „wystarczająco pewne”, zarówno w teorii, jak i w praktyce. W przeciwnym wypadku byłyby one – zdaniem Trybunału – obciążone brakiem „wymaganej dostępności i skuteczności”.

Rozwinięciem tych tez są wywody zamieszczone w wyrokach Trybunału z dnia 20 września 2005 r. w sprawie 27309/95, Dizman v. Turkey[14] oraz z dnia 23 września 2004 r. w sprawie 47877/99, Rachevi v. Bulgaria[15]. W pierwszym z tych orzeczeń ETPC podkreślił, że art. 13 EKPC zapewnia dostępność na szczeblu krajowym środka umożliwiającego wyegzekwowanie istoty praw i wolności zawartych w konwencji, bez względu na formę, w jakiej mogą one być zabezpieczone w krajowym porządku prawnym. Artykuł 13 rodzi zatem wymaganie, aby postanowienia dotyczące krajowego środka odwoławczego zajmowały się istotą „dającej się uzasadnić skargi” na naruszenie konwencji oraz udzielały odpowiedniej pomocy, mimo iż układające się państwa dysponują pewną swobodą co do sposobu, w jaki wywiązują się ze swych zobowiązań konwencyjnych wynikających z tego przepisu. Niemniej jednak środek odwoławczy, o którym stanowi art. 13 EKPC, musi być „skuteczny”, w szczególności w tym sensie, iż jego stosowanie nie może być w sposób nieuzasadniony utrudniane poprzez działania lub zaniechania organów władzy pozwanego państwa. W drugim z orzeczeń ETPC przypomniał, że zasada wyczerpania wszystkich środków odwoławczych dostępnych w prawie krajowym, do której odwołuje się art. 35 ust. 1 EKPC, zobowiązuje osoby zmierzające do wniesienia swej sprawy przeciwko konkretnemu państwu do Trybunału do skorzystania najpierw z tych środków. W konsekwencji państwa są zwolnione z odpowiedzialności za swoje działania w sytuacji, gdy nie jest im dana możliwość usunięcia naruszenia postanowień konwencji w ramach własnego systemu prawnego. Zasada ta oparta jest na założeniu – odzwierciedlonym w art. 13 EKPC, z którym art. 35 ust. 1 ma ścisły związek – iż istnieje skuteczny środek odwoławczy w systemie prawa krajowego pozwalający zakwestionować zarzucane naruszenie. Istotnym aspektem tej zasady jest – jak podniósł ETPC – fakt, iż mechanizm ochrony zbudowany przez przepisy konwencji pełni rolę subsydiarną w stosunku do systemów krajowych zabezpieczających prawa człowieka. Również w tym wyroku Trybunał przywołał kryterium „wystarczającej pewności” istnienia środków odwoławczych, traktowanej jako wartość praktyczna, a nie wyłącznie deklaracja prawna.

Analiza orzecznictwa ETPC prowadzi do wniosku, że pojęcie skutecznego środka odwoławczego, którym posługuje się art. 13 EKPC, interpretowane jest w sposób szeroki, jako synonim określenia „środek ochrony”. Jego sens najlepiej zdaje się oddawać angielskojęzyczny zwrot an effective remedy. Ilustracją przedstawionej tezy jest decyzja Trybunału z dnia 17 października 2000 r. w sprawie 1894/98, Hay v. the United Kingdom[16], w której uznano, że możliwość uzyskania odszkodowania za śmierć osoby będzie zasadniczo, w zwykłych okolicznościach, stanowić odpowiedni i wystarczający środek odwoławczy (art. 13 EKPC). Podobnie wypowiedział się Trybunał w wyroku z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie 29800/96, Basic v. Austria[17], podnosząc, co następuje: rząd twierdzący, iż środki odwoławcze przewidziane w systemie krajowym nie zostały wyczerpane, jest zobowiązany do wykazania skuteczności i osiągalności danego środka zarówno w praktyce, jak i w prawie w odpowiednim czasie, tj. jego dostępności, możliwości naprawienia powstałej szkody oraz istnienia rozsądnych perspektywy powodzenia w zastosowaniu środka. W ocenie ETPC przy spełnieniu określonych warunków rodzajem środka odwoławczego jest także skarga konstytucyjna – tak w decyzji z dnia 3 października 2006 r. w sprawie 62414/06, Pakosiński v. Poland[18].

Dopuszczalność zaliczenia środków zaskarżenia w ujęciu art. 78 Konstytucji RP do grupy skutecznych środków odwoławczych w znaczeniu konwencyjnym nie powinna – co do zasady – budzić większych wątpliwości. Przegląd orzecznictwa strasburskiego stwarza wszakże podstawy do konkluzji, że dokonanie tego zabiegu wymaga dodatkowych ustaleń, zrelatywizowanych do okoliczności konkretnego przypadku. Stanowisko takie ETPC zajął np. w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie 28300/06, Musiał v. Poland[19]. Trybunał zwrócił w nim uwagę, że „w pewnych okolicznościach” odwołanie się do organów administracyjnych może zostać zakwalifikowane jako „skuteczny środek odwoławczy w odniesieniu do skarg dotyczących stosowania i wykonywania reguł więziennictwa”. W głośnym i szeroko powoływanym w późniejszym orzecznictwie strasburskim wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie 45950/99, Djangozov v. Bulgaria[20] ETPC stwierdził jednak kategorycznie: „możliwość odwołania się do różnych szczebli organów prokuratorskich nie może zostać uznana za skuteczny środek odwoławczy, gdyż takie hierarchiczne odwołania zachęcają organy do wykorzystywania przyznanego im uznania i nie dają skarżącym osobistego prawa do zmuszenia Państwa do wykonania swych uprawnień kontrolnych” (possibility to appeal to the various levels of the prosecution authorities cannot be regarded as an effective remedy because such hierarchical appeals aim to urge the authorities to utilise their discretion and do not litigants a personal right to compel the State to exercise its supervisory powers). Konstatacja ta uzmysławia potrzebę przynajmniej względnej obiektywizacji kryteriów związanych z oceną skuteczności krajowych środków zaskarżenia w obrębie struktur hierarchicznych (szczeblowych). W żadnym wypadku nie dostarcza ona argumentów dla formułowania bardziej generalnych tez. Sens takich zabiegów zdecydowanie podważają doświadczenia państw, w których proceduralne gwarancje podejmowania rozstrzygnięć w określonym układzie instancji administracyjnych (forminternal review) są porównywalne z gwarancjami właściwymi dla procedur zaskarżania orzeczeń sądowych. Na uwagę zasługują w tym względzie zwłaszcza rozwiązania, które ze swej istoty mają chronić niezależność i bezstronność orzekania, zarówno na poziomie pierwszej, jak i wyższych instancji. Ich przykładem są instytucje sędziów prawa administracyjnego w USA lub trybunałów administracyjnych w wybranych systemach common law[21].

W literaturze zawierającej analizy systemów krajowych pojęcie prawa do odwołania się od rozstrzygnięć (aktów) organów administracji publicznej (droit à recours, right of appeal) używane jest najczęściej dla oznaczenia roszczenia procesowego realizowanego na drodze sądowej[22]. Rozważając ten problem w kontekście rozwiązań ukształtowanych w prawie francuskim, J.-C. Ricci nie wahał się stwierdzić, że przybiera ono nazwę i formę „prawa do sędziego”, bez wątpienia najbardziej wyrafinowanej i złożonej postaci uniwersalnego prawa do odwołania (prend le nom et la forme du „droit au juge”, modalité, sans doute la plus raffinée et la plus complexe, de l’universel droit à recours)[23]. Środki zaskarżenia kierowane do organów administracyjnych lub innych ciał traktowanych jako część aparatu administracji (wyższych stopniem urzędników agencji administracyjnej, paneli odwoławczych czy też powoływanych ad hoc komisji) opatrywane są zwykle kwalifikatorem odzwierciedlającym charakter uruchomionej procedury (les recours administratifs, the administrative appeals albothe administrative remedies[24]). Istotę każdej z wymienionych konstrukcji zaskarżenia określa się niekiedy wprost, przez zastosowanie bardziej rozbudowanych zwrotów. Przykładowo w systemach państw Półwyspu Iberyjskiego wyrażają ją nawiązujące do nomenklatury francuskiej pojęcia odwołania sporno-administracyjnego i spornego oraz – na zasadzie przeciwieństwa – odwołania administracyjnego: recurso contencioso-administrativo (hiszp.), recurso contencioso (port.) irecurso administrativo[25]. Konwencję terminologiczną, zakładającą zarezerwowanie nazwy „odwołanie” dla określenia środków uruchamiających administracyjny tok instancji (i konsekwentnie, oznaczenie mianem „skargi” środków ochrony sądowej), przyjęto w zasadzie w systemach, w których zaznaczyły się wpływy idei leżących u podstaw austriackiej kodyfikacji postępowania administracyjnego[26]. W Polsce to znaczenie nadała terminowi „odwołanie” konstytucja marcowa. Do czasu jej uchwalenia posługiwano się pojęciem rekursu administracyjnego, będącego odpowiednikiem wzmiankowanego wcześniej zwrotu francuskiego, bądź rzadziej – słowem „zażalenie”[27]. Obecnie mianem odwołania określa się także środki powodujące przeniesienie rozpoznania sprawy rozstrzygniętej przez organ administracji na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

W doktrynie common law w stosunku do każdego z wyróżnionych uprzednio typów instytucji prawnych (ochrony udzielanej w trybie sądowym i administracyjnym) wyodrębnia się dodatkowo konstrukcje utożsamiane z kontrolą i odwołaniem. Charakteryzując reżim jurysdykcji sądowej Zjednoczonego Królestwa, A. Carroll przeciwstawia je sobie (review and appeal contrasted), podkreślając, iż wniesienie odwołania stwarza podstawy do zbadania okoliczności faktycznych sprawy i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia zastępującego uchylony akt, podczas gdy kontrola pozwala tylko na ocenę określonych aspektów legalności działania, co może obejmować także nieracjonalność bądź niewłaściwość w znaczeniu proceduralnym[28]. Jak zauważa autor, prawo do kontroli sądowej wywodzi się z tradycji common law. Uchodzi ono za fundamentalne prawo każdej osoby dotkniętej przez akt rządu (It is the fundamental right of any person aggrieved by an act of government). Prawo do odwołania dotyczącego „meritum decyzji ciała publicznego” (the merits of a public body’s decision) musi natomiast wynikać z aktu parlamentu, tworzącego wyraźne umocowanie do uruchomienia tego trybu działania[29]. Inaczej widzi ten problem S. Streets, która prawo do odwołania/kontroli w systemie australijskim w trybie pozasądowym (a right of appeal/review), rozpatruje w kategoriach kontroli zewnętrznej, wykonywanej przez podmiot niezależny – an independent review. Poza tym reżimem zaskarżenia aktu administracyjnego wyodrębniła ona jeszcze określone formy internal review, kojarzone z mechanizmami kontroli wstępnej w ramach poszczególnych agencji[30]. Autorka akcentuje różnorodność form odwołań/kontroli, wskazując, iż skorzystanie przez zainteresowanego z przysługującego mu prawa może prowadzić do „pełnego rozpoznania sprawy co do istoty” (a full re-hearing of the matter) bądź „alternatywnie, prawo do odwołania/kontroli może legitymować osobę dotkniętą aktem tylko do podnoszenia zarzutów co do prawa” (Alternatively, an appeal/review right may entitle a person aggrieved to an appeal/review on a question of law only)[31]. S. Streets odmiennie zapatruje się także na kwestię źródeł prawa do odwołania/kontroli w układzie administracyjnym. Zaznacza, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub zbadanie jedynie jej prawnych aspektów nie jest wytworem procedur common law. Odpowiednie ciała administracyjne muszą być upoważnione do rozpoznania odwołania lub przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu przez postanowienia ustawowe. W razie ich braku podmiot dotknięty rozstrzygnięciem administracji powinien rozważyć sięgnięcie po inne środki ochrony, ze skargą sądową włącznie[32].

Z ujęciem zakładającym rozróżnienie odwołań jako środków ochrony sądowej i odwołań administracyjnych koresponduje zasada sformułowana w art. 22 załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy CM/Rec (2007)7 z dnia 20 lipca 2007 r. – Prawo do dobrej administracji (Right to Good Administration). Usytuowano ją w liczącej tylko dwa artykuły sekcji zatytułowanej „Odwołania” (Appeals). Według postanowień ust. 1 wymienionego artykułu osoba prywatna jest uprawniona do poszukiwania ochrony, bezpośrednio albo w sposób respektujący ustanowione wyjątki, przez uruchomienie sądowej kontroli decyzji administracyjnej, która bezpośrednio oddziałuje na jej prawa i interesy. W zdaniu pierwszym ust. 2 za pożądane uznano wprowadzenie odwołań administracyjnych, poprzedzających kontrolę sądową (Administrative appeals, prior to a judicial review, shall, in principle, be possibile). W dwóch kolejnych zdaniach tego przepisu wskazano, że odwołania takie: 1) powinny być w pewnych sprawach obowiązkowe; 2) mogą dotyczyć meritum sprawy albo legalności decyzji administracyjnej. W innym akcie Komitetu Ministrów Rady Europy, tj. rekomendacji R (2001)9 z dnia 5 września 2001 r. o alternatywnych środkach rozstrzygania sporów sądowych pomiędzy organami administracji a stronami prywatnymi (on Alternatives to Litigation Between Administrative Authorities and Private Parties), zalecono – co do zasady – dopuszczenie kontroli wewnętrznej (internal reviews) w stosunku do każdego aktu administracyjnego. Zastrzeżono w niej również, że przeprowadzenie owej kontroli może wiązać się z rozważeniem zasadności i/lub legalności aktu (the expediency and/or legality of administrative act) – pkt III.1.i. W nocie objaśniającej do rekomendacji sprecyzowano tę regułę, zwracając uwagę, że kontrola wewnętrzna aktu ma pozwolić na jego weryfikację (revision) bądź wypłatę odszkodowania (payment of compensation). Za jej odmiany uznano wniesienie odwołania do organu, który wydał kwestionowany akt, organu wyższego stopnia w hierarchii administracyjnej albo innego organu desygnowanego specjalnie do realizacji tego zadania (pkt 86).

Inspiracją dla twórców powołanych rekomendacji były oczywiście rozwiązania funkcjonujące w państwach europejskich, uznane za modelowe i warte upowszechnienia. Przedstawiona w nich koncepcja odwołań administracyjnych, traktowanych jako środki kontroli wewnętrznej, dość wiernie odwzorowuje zasady ukształtowane w art. 24 i 25 greckiego kodeksu postępowania administracyjnego (the Administrative Procedure Code), zatwierdzonego – w trybie art. 76 ust. 6 konstytucji – ustawą nr 2690 z dnia 9 marca 1999 r. Według pierwszego z tych unormowań, jeśli odpowiednie przepisy nie przewidują wniesienia specjalnego albo naprawczego odwołania w celu wynagrodzenia majątkowej lub niemajątkowej szkody (krzywdy) w sferze interesów prawnych danej osoby wywołanej indywidualnym aktem administracyjnym, może ona wystąpić z tego powodu o odwołanie bądź zmianę aktu (wniosek o ochronę – application for remedy) do organu, który go wydał, albo zwrócić się do organu wyższego stopnia o uchylenie aktu (odwołanie hierarchiczne – hierarchical appeal). Drugi z artykułów stanowi z kolei, iż jeśli przewidują to przepisy szczególne, w celu wynagrodzenia doznanej szkody majątkowej lub niemajątkowej strona zainteresowana ma prawo zwrócić się w określonym terminie do organu administracji z żądaniem uchylenia albo zmiany zapadłego aktu; jest on wówczas władny dokonać oceny zgodności z prawem zakwestionowanego aktu i uchylić go w całości lub w części albo oddalić odwołanie (szczególne odwołanie administracyjne – special administrative appeal), bądź w wyniku zbadania sprawy co do meritum (odwołanie naprawcze – remedial appeal) uchylić akt w całości lub w części, zmienić go albo oddalić odwołanie[33].

Zaprezentowane ustalenia, uwzględniające dorobek różnych systemów prawnych i zalecenia europejskiego soft law, uzmysławiają znaczną niejednolitość konstrukcji utożsamianych z prawem do odwołania w trybie administracyjnym (odwołania administracyjnego). Daleko posunięte zróżnicowanie instytucji służących realizacji tego prawa nie może przesłaniać faktu, że stosowne postępowanie uruchamiane jest zawsze na żądanie uprawnionego podmiotu (zasada skargowości), a jego bezpośrednim celem jest doprowadzenie do kasacji lub reformacji zapadłego rozstrzygnięcia, z czym może się łączyć wydanie przez organ administracji orzeczenia o odszkodowaniu (wyrównaniu doznanej szkody); wyjątkowo celem tym jest tylko przyznanie odszkodowania albo zapewnienie ochrony w innej formie, np. przez wydanie nakazu powstrzymania się administracji od pewnych działań. Pojęcie instancji administracyjnych przy tak szeroko rozumianej formule środka zaskarżenia, zachowuje charakter wysoce konwencjonalny, bowiem skorzystanie z niego powoduje, że sprawa może być rozpoznana przez: 1) organ, który wydał akt; 2) organ wyższego stopnia; 3) inny organ usytuowany poza ramami określonych struktur administracyjnych (niezależny organ orzekający). Ustrojowy aspekt czynienia użytku z prawa do odwołania administracyjnego komplikuje dodatkowo okoliczność istnienia w niektórych systemach form kontroli wstępnej w obrębie organu, który wydał akt, ukształtowanych wedle reguł hierarchiczności działania (odwołanie do wyższego stopniem urzędnika, szefa agencji administracyjnej lub specjalnego panelu odwoławczego) – internal review w ścisłym znaczeniu tych słów. Wniesienie odwołania administracyjnego otwiera w zasadzie drogę dla ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, jednakże przepisy prawa mogą przewidywać rozważenie przez właściwy organ tylko kwestii zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W dalszej części niniejszego rozdziału bardziej szczegółowej charakterystyce poddane zostały cztery zasadnicze modele odwołań do organów administracji. Obejmują one: 1) środki zaskarżenia skutkujące powtórnym rozpatrzeniem sprawy co do meritum w ramach klasycznego, administracyjnego toku instancji (model austriacki); 2) odwołania do organu administracji sprzężone z trybem sądowej kontroli decyzji (model niemiecki); 3) odwołania do organu administracji jako formę ochrony opcjonalnej (model francuski); 4) odwołania wewnętrzne i do niezależnego organu orzekającego (modele common law). Założenia tych modeli uwarunkowane są w dużej mierze względami rodzimej tradycji, jednak pewien wpływ na kierunek rozwoju właściwych dla nich, konkretnych instytucji i rozwiązań prawnych wywarły także idee uznane w europejskim case law i aktach Komitetu Ministrów Rady Europy za uniwersalny, ponadnarodowy standard procedury administracyjnej.

2. Odwołanie jako środek uzasadniający powtórne rozpatrzenie sprawy co do meritum w ramach administracyjnego toku instancji (model austriacki)

Instytucja odwołania, będącego środkiem zaskarżenia decyzji w układzie hierarchicznym administracji, traktowanym jako jedność w znaczeniu organizacyjnym i funkcjonalnym, stanowi charakterystyczny rys porządku prawnego ukształtowanego – nie bez wpływu orzecznictwa wiedeńskiego Trybunału Administracyjnego – na ziemiach Cesarstwa Austro-Węgierskiego[34]. Dokonana w Austrii w 1925 r. kodyfikacja postępowania administracyjnego potwierdziła obowiązywanie prawa do odwołania w ramach administracyjnego toku instancji, utożsamianego z możliwością zainicjowania przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia powtórnego rozpatrzenia sprawy, łączącego się z przekazaniem zdolności do prowadzenia postępowania organowi wyższego stopnia. Ten ostatni stawał się – w rezultacie wniesienia odwołania – właściwy do rozpoznania sprawy w miejsce organu, którego decyzję zakwestionowano. Upływ terminu do skorzystania ze wspomnianego prawa powodował, że tok instancji kończył się niejako wraz z wejściem do obrotu prawnego, zyskującej z tą chwilą atrybut ostateczności, decyzji organu pierwszego szczebla. Uwzględniając ustalenia J. Zimmermanna, analizowaną konstrukcję trzeba uznać za merytoryczny wariant (model) toku instancji[35]. Przedstawiona przez autora koncepcja zakłada, że złożenie odwołania jako czynność uruchamiająca tok instancji nie ma wyłącznie charakteru „zaskarżenia” bądź „zaczepienia” zapadłej już, choć jeszcze nieostatecznej, decyzji administracyjnej. Jest ono bowiem równoznaczne z przedłożeniem żądania wszczęcia postępowania przed organem wyższej instancji („wnioskiem o działanie”, mającym doprowadzić do zastosowania tej samej normy prawa materialnego, którą za podstawę rozstrzygnięcia przyjął albo powinien był przyjąć organ pierwszej instancji)[36]. Przeprowadzenie kontroli zakwestionowanej decyzji, jak również samo zaspokojenie żądań odwołującego się, staje się w tym ujęciu – jak pisze J. Zimmermann – „celem tylko dodatkowym”[37]. Nie znaczy to, że postępowanie odwoławcze musi się zakończyć decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie. W określonych sytuacjach cele postępowania są zrealizowane poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Przedstawione uwagi dość wiernie oddają istotę modelu, określonego z racji uwarunkowań historycznych mianem austriackiego, występującego zresztą także w innych systemach, zarówno jako rozwiązanie oryginalne bądź wyraźnie wzorowane na wskazanej wcześniej, uchodzącej za nader przemyślaną i spójną, kodyfikacji postępowania administracyjnego. W świetle przepisów obowiązującej w wersji tekstu jednolitego z 1991 r., poddanej zmianom także po jego ogłoszeniu, austriackiej ustawy o ogólnym postępowaniu administracyjnym – Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, odwołanie (Berufung) jawi się jako instrument ochrony praw podmiotowych i interesów prawnych stron naruszonych decyzją organu pierwszej instancji[38]. Wykluczyła ona wnoszenie odwołań od rozstrzygnięć incydentalnych (zarządzeń procesowych), dopuszczając możliwość ich zaskarżania w odwołaniach od decyzji. W kwestiach określenia toku instancji ustawa odsyła do „przepisów administracyjnych” (§ 63 ust. 1–2). W myśl postanowień § 63 ust. 4 ustawy odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (jeśli ogłoszono ją ustnie). Odwołanie powinno zawierać żądanie wzruszenia decyzji opatrzone uzasadnieniem. Warto dodać, że w innym systemie prawnym, w którym uwzględniono założenia kodyfikacji austriackiej, a mianowicie w Czechach, odwołanie (odvoláni) musi spełniać bardziej rygorystyczne wymagania. Powinno ono wskazywać zaskarżoną decyzję i zakres, w jakim jest ona kwestionowana, określać naruszenie przepisów prawa albo wady decyzji bądź poprzedzającego je postępowania – § 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2004 r. o postępowaniu administracyjnym (Správní řád)[39].

Odwołanie jest niedopuszczalne wtedy, gdy strona po doręczeniu albo ogłoszeniu decyzji wyraźnie zrezygnowała z prawa do niego (§ 63 ust. 3–4 ustawy o ogólnym postępowaniu administracyjnym). Przepisy ustawy nie ograniczyły toku instancji do dwóch, jednak takie zastrzeżenie mogą wprowadzać unormowania szczególne. Przed upływem terminu do złożenia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji (§ 63 ust. 1). Skutek ten może zostać z przyczyn wskazanych w § 64 ust. 2 wyłączony. Organ odwoławczy obowiązany jest – co do zasady – rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Może on poprzestać na wydaniu decyzji kasacyjnej, jeśli stwierdzi istotne braki w ustaleniach faktycznych, których usunięcie wymaga przeprowadzenia lub powtórzenia rozprawy. Nawet w takim przypadku jest on władny przeprowadzić rozprawę samodzielnie, o ile przyczyniłoby się to do przyspieszenia postępowania albo zmniejszenia jego kosztów. Od 1999 r. ustawa dopuszcza załatwienie sprawy „wstępną decyzją odwoławczą” (Berufungsvorentscheidung) przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia odwołania. Strony mogą wówczas w terminie dwóch tygodni złożyć wniosek o przekazania odwołania władzy odwoławczej. Wywołuje on skutek w postaci utraty mocy prawnej decyzji wstępnej (§ 64a)[40].

Względna suspensywność omawianego środka zaskarżenia stanowi naturalne dopełnienie jego pierwszej, podstawowej cechy, którą jest dewolucja kompetencji wywołana realizacją przez stronę przysługującego jej prawa (roszczenia procesowego). Można w tym wypadku mówić o „klasycznym” układzie instancyjnym, tj. mechanizmie załatwienia sprawy skonstruowanym przy użyciu tradycyjnych gwarancji mających zapewnić nie tylko prawidłowość wyniku postępowania, ale i jego sprawny przebieg.

3. Odwołanie do organu administracji sprzężone z kontrolą sądową decyzji (model niemiecki)

Rozpatrzenie sprawy według założeń administracyjnego toku instancji w znaczeniu przedstawionym w poprzednim punkcie nie jest bynajmniej jedyną formą ochrony udzielanej w następstwie zaskarżenia zapadłej decyzji. W systemach, w których z różnych względów nie zdecydowano się na wprowadzenie tej konstrukcji, odwołanie się od decyzji do organu, który ją wydał lub organu wyższego stopnia może być formalnie powiązane z procedurą sądową kwestionowania działania administracji publicznej. Idea ta została rozwinięta przede wszystkim w prawie niemieckim w postaci instytucji postępowania wstępnego (Vorverfahren), poprzedzającego rozpatrzenie odpowiedniej skargi przez sąd administracyjny. W sprawach ze skarg o uchylenie aktu (Anfechtungsklage) oraz o zobowiązanie do wydania aktu, jeżeli żądanie w tym przedmiocie zostało odrzucone (Verpflichtungsklage), uruchamia je wniesienie sprzeciwu do organu, który wydał akt lub – zdaniem wnioskodawcy – był obowiązany to uczynić (Widerspruchsverfahren) w terminie miesiąca liczonym od dnia podania aktu do wiadomości skarżącemu (pisemnie lub ustnie do protokołu). Rozpoznanie sprzeciwu obejmuje badanie zakwestionowanego aktu nie tylko z punktu widzenia jego zgodności z prawem, ale i celowości. Wyczerpanie trybu wstępnego stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Nie obowiązuje on jedynie w przypadkach wskazanych w przepisach szczególnych, gdy akt administracyjny został wydany przez najwyższy federalny organ administracji albo przez najwyższy organ kraju (chyba że inaczej stanowi prawo) albo gdy obciążenie osoby trzeciej nastąpiło dopiero orzeczeniem wydanym w następstwie wniesienia skargi.

Uznając sprzeciw za uzasadniony, organ administracji rozstrzyga sprawę w granicach swoich kompetencji (abhelfen), podejmując stosowną decyzję. Może on uchylić dotychczasową decyzję, zastępując ją nowym rozstrzygnięciem albo ją zmienić. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu lub jego bezzasadności, właściwy organ ma obowiązek przekazać niezwłocznie wniosek zawierający ten środek zaskarżenia do rozpoznania organowi nadrzędnemu. Decyzja tego organu w przedmiocie sprzeciwu (Widerspruchbescheid) musi być opatrzona uzasadnieniem i podlega doręczeniu z urzędu. Od tego momentu rozpoczyna się bieg miesięcznego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wnosząc ją, można zakwestionować pierwotny akt administracyjny w kształcie, jaki nadano mu decyzją w przedmiocie sprzeciwu oraz decyzję wydaną w następstwie złożenia sprzeciwu, jeśli tylko ma ona charakter obciążający. Decyzja, która zapadła w wyniku skorzystania z omawianego środka, może stać się także samoistnym przedmiotem zaskarżenia, o ile zawiera dodatkowy – w stosunku do treści pierwotnego aktu – element przesądzający o jej uciążliwości[41].

W postępowaniu prowadzonym ze sprzeciwu nie obowiązuje charakterystyczny dla odwołania się od decyzji w ramach administracyjnego toku instancji zakaz reformationis in peius. Dopuszczalność orzekania na niekorzyść skarżącego uzasadnia się brakiem w tym przedmiocie wyraźnego zakazu ustawowego. Dolegliwość tę łagodzi jednak konieczność respektowania minimalnego standardu ochrony konstytucyjnej, wykluczającego możliwość powstania stosunku (stanu) prawnego nie do zniesienia dla zainteresowanego[42].

Przepisy ustawy federalnej z dnia 25 maja 1976 r. o postępowaniu administracyjnym (Verwaltungsverfahrensgesetz) znajdują w sprawach rozpatrywanych w następstwie wniesienia sprzeciwu zastosowanie subsydiarnie, w zakresie nieuregulowanym przez ustawę z dnia 21 stycznia 1960 r. o sądownictwie administracyjnym w brzmieniu z dnia 23 stycznia 2000 r. (Verwaltungsgerichtsordnung) i przepisy wykonawcze do niej. Również i ta okoliczność potwierdza strukturalny związek wskazanej procedury, będącej przecież rodzajem postępowania administracyjnego, z instytucją kontroli sądowej oraz brak podstaw do kwalifikowania wnoszonego do organu administracji środka zaskarżenia decyzji (sprzeciwu) jako odmiany odwołania uruchamiającego administracyjny tok instancji. W literaturze prezentowana jest opinia, iż konstrukcja Widerspruchsverfahren jest kombinacją mechanizmu autoweryfikacji decyzji przez organ administracji i odwołania administracyjnego we właściwym znaczeniu tego określenia (administrative appeal)[43]. Nie brak także głosów eksponujących dwoistość tej instytucji. Zdaniem A. Kubiak postępowanie prowadzone w wyniku wniesienia sprzeciwu, mimo że włączone zostało w ramy procedury sądowoadministracyjnej, zachowało co do zasady administracyjny charakter[44].

Rozwiązań polegających na uregulowaniu w jednej ustawie środków zaskarżenia decyzji w trybie administracyjnym i sądowym, co najwyżej z odesłaniami do innych ustaw, można zresztą szukać również poza Niemcami. Spośród państw europejskich formułę zintegrowanego systemu odwoławczego, zakładającą określony stopień zespolenia tych środków, przyjęto m.in. w Holandii i Finlandii. Do jej zalet zalicza się zachowanie większej niż w innych systemach spójności trybów zaskarżenia i zharmonizowanie ich poszczególnych elementów, czego konsekwencją jest ujednolicenie wymagań i zasad związanych z uruchomieniem procedury odwoławczej, udzielaniem ochrony tymczasowej oraz prowadzeniem postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego). Podjęcie zabiegów legislacyjnych, których celem było kompleksowe, noszące cechy kodyfikacji unormowanie zagadnienia kwestionowania decyzji (aktów) organów administracji publicznej, tłumaczy się ponadto potrzebą ściślejszego powiązania instytucji postępowania administracyjnego z sądowymi gwarancjami ochrony interesu jednostkowego[45]. W posunięciach tych można – jak sądzę – dopatrywać się wyraźnych przejawów judycjalizacji procedur administracyjnych.

W obowiązującej od 1 stycznia 1994 r. holenderskiej ustawie z dnia 4 czerwca 1992 r. – Ogólne prawo administracyjne (Algemene wet bestuursrecht) wyodrębniono w rozdziałach 6–8 przepisy odnoszące się do ogółu środków zaskarżania decyzji administracyjnych. W rozdziale 6, zatytułowanym „Ogólne postanowienia dotyczące sprzeciwów i odwołań”, określono podstawowe zasady postępowania, wspólne dla wszelkich typów środków. W dwóch dalszych rozdziałach zamieszczono przepisy szczególne, regulujące problematykę sprzeciwów i odwołań administracyjnych oraz odwołań do administracyjnych sądów okręgowych. Przepis art. 6:13 ustawy zobowiązał do wyczerpania – przed wniesieniem odwołania do sądu – trybu kontroli wewnętrznej zapadłej decyzji (bezwaarschriftprocedure), obejmującego złożenie sprzeciwu do organu, który ją wydał, albo odwołania administracyjnego. Odstępstwa od tej reguły określono w art. 7:1 ustawy[46]. Tak jak konstrukcja niemieckiego postępowania wstępnego, bezwaarschriftprocedure może być kwalifikowane jako odmiana administrative preliminary proceedings w rozumieniu europejskiego soft law i orzecznictwa ETPC, jednak w stosunku do postępowania sądowego ten tryb zaskarżenia decyzji jest całkowicie odrębny i samodzielny.

W