Instytucjonalny system bezpieczeństwa wewnętrznego ebook

Co­py­ri­ght © by Di­fin SA

War­sza­wa 2013

Pra­ca na­uko­wa do­fi­nan­so­wa­na ze środków Uni­wer­sy­te­tu War­szaw­skie­go

Wszel­kie pra­wa za­strzeżone. Ko­pio­wa­nie, prze­dru­ko­wy­wa­nie i roz­po­wszech­nia­nie całości lub frag­mentów ni­niej­szej pra­cy bez zgo­dy wy­daw­cy za­bro­nio­ne.

Książka ta jest dziełem twórcy i wy­daw­cy. Pro­si­my, abyś prze­strze­gał praw, ja­kie im przysługują. Jej za­war­tość możesz udostępnić nie­odpłat­nie oso­bom bli­skim lub oso­biście zna­nym, ale nie pu­bli­kuj jej w in­ter­ne­cie. Jeśli cy­tu­jesz jej frag­men­ty, nie zmie­niaj ich treści i ko­niecz­nie za­znacz, czy­je to dzieło. A ko­piując jej część, rób to je­dy­nie na użytek oso­bisty. Sza­nuj­my cudzą własność i pra­wo.

Re­cen­zja wy­daw­ni­cza:

Prof. nadzw. dr hab. Piotr Ma­jer

Re­dak­tor pro­wadzący:

To­masz Se­ra­fin

Ko­rek­ta:

Mo­ni­ka Ba­ra­now­ska

Pro­jekt okładki:

Mikołaj Mio­dow­ski

ISBN 978-83-7930-028-0

Di­fin SA

War­sza­wa 2013

00-768 War­sza­wa, ul. F. Ko­strzew­skie­go 1

tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62, fax 22 841 98 91

Księgar­nie in­ter­ne­to­we Di­fin:www.ksie­gar­nia.di­fin.pl, www.ksie­gar­niasgh.pl

Skład i łama­nie: Edit sp. z o.o. www.edit.net.pl

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Wstęp

Prze­ka­zy­wa­ny do rąk czy­tel­ników podręcznik sta­no­wi próbę uka­za­nia ewo­lu­cji ustro­jo­wej i prze­mian or­ga­ni­za­cyj­nych oraz za­kre­su działania in­sty­tu­cji bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go w Pol­sce. Jest wy­ni­kiem wie­lo­let­nich za­in­te­re­so­wań na­uko­wych i doświad­cze­nia za­wo­do­we­go au­to­ra. Wcześniej­sze opra­co­wa­nie Ad­mi­ni­stra­cja porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go. Za­gad­nie­nia praw­no-ustro­jo­we1 sta­no­wiła in­spi­rację do dal­szych badań, których wy­ni­kiem przedkłada­ne czy­tel­ni­ko­wi opra­co­wa­nie, sta­no­wiące uzu­pełnie­nie i roz­sze­rze­nie wspo­mnia­nej pu­bli­ka­cji.

Współcze­sny świat nie po­zo­sta­je po­zba­wio­ny od­czu­wa­nych i re­al­nych za­grożeń, których ge­ne­zy należy upa­try­wać w napięciach po­li­tycz­nych, eko­no­micz­nych, na­cjo­na­li­zmie, an­ta­go­ni­zmach et­nicz­nych czy re­li­gij­nych. Sprzecz­ność i zróżni­co­wa­nie in­te­resów ge­ne­ru­je nie­bez­pie­czeństwa o wie­lo­ra­kim cha­rak­te­rze: od kon­fliktów zbroj­nych i za­machów ter­ro­ry­stycz­nych do przestępczości po­spo­li­tej i zor­ga­ni­zo­wa­nej, eks­cesów chu­li­gańskich, in­fe­ko­wa­nia sys­temów in­for­ma­tycz­nych czy ko­rup­cji. Obok nie­bez­pie­czeństw wywoływa­nych po­stawą i działalnością człowie­ka, nie­ba­ga­tel­ne­go zna­cze­nia dla bez­pie­czeństwa na­bie­rają też ka­ta­kli­zmy na­tu­ral­ne. Pro­ces glo­ba­li­za­cji po­wo­du­je, że również za­grożenia o cha­rak­te­rze między­na­ro­do­wym szyb­ko stają się re­al­nym nie­bez­pie­czeństwem de­sta­bi­li­zującym bez­pie­czeństwo kra­jo­we bądź lo­kal­ne.

W związku z tym wy­spe­cja­li­zo­wa­ne in­sty­tu­cje państwo­we po­win­ny być przy­go­to­wa­ne, aby za­po­bie­gać tego ro­dza­ju za­grożeniom, a  w przy­pad­ku ich za­ist­nie­nia podjąć działania pre­wen­cyj­ne i re­pre­syj­ne. Jedną z pod­sta­wo­wych po­trzeb ludz­kich jest chęć po­czu­cia bez­pie­czeństwa oso­bi­ste­go. Dla­te­go też pier­wotną funkcją ad­mi­ni­stra­cji państwo­wej była funk­cja re­gla­men­ta­cyj­no-po­li­cyj­na. Już u za­ra­nia in­sty­tu­cji państwa można od­na­leźć pro­to­plastów współcze­snej ad­mi­ni­stra­cji zaj­mującej się ochroną porządku i ładu pu­blicz­ne­go. Służby porządko­we przeszły długą drogę ewo­lu­cji. Od pod­miotów o bar­dzo sze­ro­kim za­kre­sie działania do bar­dzo wy­spe­cja­li­zo­wa­nych pod­miotów. Współcze­sne państwa dys­po­nują roz­bu­do­waną ad­mi­ni­stracją pu­bliczną, która w dużej części re­ali­zu­je za­da­nia z za­kre­su ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa oby­wa­te­li, ale również chro­ni obo­wiązujący porządek praw­ny i kon­sty­tu­cyj­ny oraz za­bez­pie­cza przed za­grożenia­mi zewnętrzny­mi. Nie należy za­po­mi­nać, iż Pol­ska, będąc od 1 maja 2004 r. pełnopraw­nym człon­kiem Unii Eu­ro­pej­skiej, bie­rze udział w pra­cach struk­tur eu­ro­pej­skich od­po­wie­dzial­nych za wewnętrzne bez­pie­czeństwo w Eu­ro­pie. Pol­ska Po­li­cja jest między in­ny­mi człon­kiem Eu­ro­po­lu.

Zgod­nie z ustawą o działach ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej w ra­mach działu spra­wy wewnętrzne zna­lazła się pro­ble­ma­ty­ka ochro­ny bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go. Działem tym kie­ru­je Mi­ni­ster Spraw Wewnętrznych. Gros pod­miotów zaj­mujących się tą pro­ble­ma­tyką usy­tu­owa­ne zo­stały w re­sor­cie spraw wewnętrznych. Jed­nak roz­sze­rzając ro­zu­mie­nie za­gad­nień bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne, porządek pu­blicz­ny, bez­pie­czeństwo państwa, bez­pie­czeństwo wewnętrzne usta­wo­daw­ca po­wie­rzył wie­le zadań z wy­mie­nio­nych dzie­dzin in­nym pod­miotom usy­tu­owa­nym poza MSW. Po­nad­to wraz pro­ce­sem de­cen­tra­li­za­cji państwa część kom­pe­ten­cji w za­kre­sie bez­pie­czeństwa oby­wa­te­li uzy­skał sa­morząd te­ry­to­rial­ny. In­nym zja­wi­skiem, które po­ja­wiło się w Pol­sce po zmia­nach społecz­no-eko­no­micz­nych w 1989 r., to pry­wa­ty­za­cja części ob­sza­ru ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go jako efekt wpro­wa­dza­nia za­sad wol­ne­go ryn­ku. W ostat­nim okre­sie cza­su ten sek­tor pu­blicz­ny stał się przed­mio­tem za­in­te­re­so­wa­nia ko­lej­nych ekip rządzących. Efek­tem ko­lej­nych „re­form” jest two­rze­nie no­wych pod­miotów, które dość często po­wie­lają za­da­nia in­nych in­sty­tu­cji, przede wszyst­kim Po­li­cji. Cza­sy, gdy Po­li­cja była swo­istym mo­no­po­listą na „ryn­ku ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go”, stały się za­mierzchłą przeszłością. Odwołując się do doświad­czeń in­nych krajów można po­wie­dzieć, iż jest to pew­na pra­widłowość. Wie­lość i różno­rod­ność pod­miotów od­po­wie­dzial­nych za ochronę bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go po­wo­du­je po­trzebę jej sys­te­ma­ty­ki. Przyjęty układ w pra­cy jest taką pro­po­zycją. Po­działem o cha­rak­te­rze za­sadniczym to wy­dzie­le­nie seg­men­tu zarządzającego bez­pie­czeństwem wewnętrznym w państwie. Do nie­go należą na szcze­blu cen­tral­nym: Pre­zy­dent RP, Rada Mi­nistrów, Pre­mier, mi­ni­ster spraw wewnętrznych, a na po­zio­mie te­ry­to­rial­nym: wo­je­wo­da oraz or­ga­ny sa­morządu gmin­ne­go, po­wia­to­we­go i wo­jewódzkie­go. Właściwy sys­tem pod­miotów re­ali­zujących za­da­nia z za­kre­su bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go tworzą wy­odrębnio­ne in­sty­tu­cjo­nal­nie podsys­temy:

in­sty­tu­cje rządowe w tym:

– pod­ległe mi­ni­stro­wi

spraw

wewnętrznych,

– pod­ległe bez­pośred­nio Pre­ze­so­wi

Rady

Mi­nistrów,

– in­nym mi­ni­strom re­sor­to­wym;

in­sty­tu­cje sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go,

pod­mio­ty ko­mer­cyj­ne

2

.

Podręcznik jest skie­ro­wa­ny do stu­dentów stu­diów ad­mi­ni­stra­cyj­nych i praw­ni­czych, zwłasz­cza spe­cjal­ności służby porządku pu­blicz­ne­go. Jed­nakże przede wszyst­kim jest skie­ro­wa­ny do adeptów stu­diów wyższych no­we­go kie­run­ku „bez­pie­czeństwo wewnętrzne”, który 2006 r. w zna­lazł się pośród 118 kie­runków za­twier­dzo­nych przez Mi­ni­stra właści­we­go do spraw szkol­nic­twa wyższe­go. Wy­zwa­niem czasów współcze­snych jest jak naj­większa kom­pa­ty­bil­ność uzy­ski­wa­nej wie­dzy i umiejętności na uczel­niach a po­trze­ba­mi no­wo­cze­snej go­spo­dar­ki i państwa. Kie­ru­nek „bez­pie­czeństwo wewnętrzne” pod tym względem jest wyjątko­wy. Ob­szar bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go to obec­nie w na­szym kra­ju ol­brzy­mi sys­tem in­sty­tu­cji państwo­wych i pod­miotów pry­wat­nych, gdzie za­trud­nia­nych jest około 300 tysięcy osób, od których wy­ma­ga się wy­so­kich kwa­li­fi­ka­cji i wy­kształce­nia na po­zio­mie wyższym. Per­spek­ty­wy uzy­ska­nia za­trud­nie­nia nie ogra­ni­czają się tyl­ko do nasze­go kra­ju. Wejście Pol­ski do Unii Eu­ro­pej­skiej otwo­rzyło ryn­ki pra­cy w kra­jach sta­rej Unii. Już obec­nie w An­glii, Szko­cji, Wa­lii, Ir­lan­dii i Ho­lan­dii kie­ru­je się ofer­ty za­trud­nie­nia w miej­sco­wych służbach po­li­cyj­nych dla pol­skich po­li­cjantów oraz osób po­sia­dających spe­cja­li­stycz­ne wy­kształce­nie i spe­cjal­ne kwa­li­fi­ka­cje. Obok wy­so­kich za­robków, pro­po­no­wa­ny jest atrak­cyj­ny sys­tem eme­ry­tur mun­du­ro­wych, sta­bi­li­za­cja za­wo­do­wa i sze­ro­ko za­kro­jo­na po­moc so­cjal­na. Bez ko­ze­ry należy stwier­dzić, iż ta­kich in­te­re­sujących per­spek­tyw pro­po­nu­je nie­wie­le kie­runków stu­diów. Ab­sol­went bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go będzie miał atrak­cyjną i do­brze płatną pracę i do tego gwa­ran­tującą sta­bi­li­zację społeczną i za­wo­dową.

Roz­dział 1Cha­rak­te­ry­sty­ka pod­sta­wo­wych pojęć

Prób zde­fi­nio­wa­nia powyższych ter­minów do­ko­ny­wa­no już wie­lo­krot­nie zarówno w li­te­ra­tu­rze daw­niej­szej, jak i współcze­snej. W okre­sie między­wo­jen­nym tą pro­ble­ma­tyką zaj­mo­wa­li się W. Cza­piński i W. Kaw­ka.

W. Cza­piński do­ko­nał roz­ległej ana­li­zy bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go i porządku pu­blicz­ne­go w ujęciu prze­pisów pra­wa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go oraz pra­wa kar­ne­go, a także ana­li­zy porównaw­czej z sys­te­ma­mi praw­ny­mi in­nych państw3. Nie sfor­mułował jed­nak jed­no­znacz­nej de­fi­ni­cji bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go. Pod­kreślił je­dy­nie, że ochro­na bądź za­pew­nie­nie bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go to ozna­cze­nie środków, względnie działalności za­po­bie­gaw­czej czy­nom złej woli ludz­kiej, skie­ro­wa­nym wprost prze­ciw­ko temu bez­pie­czeństwu: „(…) w ten sposób do za­kre­su ochro­ny bez­pie­czeństwa należałoby od­nieść tyl­ko pre­wencję zbrod­ni i występków bądź skie­ro­wa­nych prze­ciw­ko życiu, mie­niu, wol­ności osób, bądź sta­no­wiących za­mach na or­ga­ni­zację społeczną lub państwową; na­to­miast nie można by tu za­li­czać za­po­bie­ga­nia wy­kro­cze­niom prze­ciw­ko licz­nym prze­pi­som ad­mi­ni­stra­cyj­nym, cho­ciażby mającym na celu unik­nięcie różnych niebez­pie­czeństw, które w pew­nych wa­run­kach są możliwe”4.

Na­to­miast pod pojęciem porządku pu­blicz­ne­go W. Cza­piński ro­zu­miał „(…) stan zewnętrzny, po­le­gający na prze­strze­ga­niu przez lud­ność w swym postępo­wa­niu pew­nych za­sad, form i na­kazów, których nie­prze­strze­ga­nie w wa­run­kach zbio­ro­we­go współżycia lu­dzi narażałoby ich na nie­bez­pie­czeństwa i uciążliwości po­mi­mo bra­ku złych za­miarów u osób, które by tych za­sad, form i na­kazów nie prze­strze­gały”. W związku z tym „(…) za­pew­nie­nie porządku pu­blicz­ne­go po­le­ga nie na ochro­nie przed złą wolą ludzką, lecz przed ludzką nie­ostrożnością, bra­kiem prze­wi­dy­wa­nia itp.”5.

Pełniej­sze wyjaśnie­nie sa­mych pojęć bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go przed­sta­wił W. Kaw­ka6. Stwier­dzał on, że są to „(…) pew­ne sta­ny do­dat­nie, pa­nujące w or­ga­ni­za­cji społecz­nej, których za­cho­wa­nie gwa­ran­tu­je unik­nięcie określo­nych szkód, tak przez całość or­ga­ni­za­cji, jak i przez po­szczególnych jej członków”. Bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne jest to stan, w którym ogół społeczeństwa i jego in­te­re­sy, a także państwo wraz ze swy­mi ce­la­mi, mają za­pew­nioną ochronę od szkód za­grażających im z ja­kie­go­kol­wiek źródła. Pod­kreślał da­lej, że „(…) usta­le­nie – co jest zgod­ne, a co niezgod­ne z bez­pie­czeństwem pu­blicz­nym – należy do or­ganów państwa, re­ali­zujących ochronę tego bez­pie­czeństwa”.

W. Kaw­ka uważał, że sfor­mułowa­nie pełnej de­fi­ni­cji bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go jest nie­możliwe, po­nie­waż ma­te­riał składający się na jego treść jest roz­legły i różno­rod­ny. Można je tyl­ko określić za po­mocą szer­sze­go opi­su – przez wska­za­nie niebez­pie­czeństw za­grażających in­te­re­so­wi pu­blicz­ne­mu. Przy­ta­czał wie­le stanów fak­tycz­nych, wska­zując kie­dy można, kie­dy zaś nie można mówić o za­grożeniu dla bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, kon­klu­dując, że „(…) niebez­pie­czeństwem pu­blicz­nym będzie fakt, stan lub zja­wi­sko do­ty­kające in­te­res pu­blicz­ny, cho­ciażby szko­da swym ciężarem moc­niej go­dziła w do­bro pry­wat­ne”7. Ochro­na po­li­cyj­na po­le­ga więc na od­wra­ca­niu nie­bez­pie­czeństw za­grażających państwu jako ta­kie­mu, większej lub mniej­szej gru­pie oby­wa­te­li i po­szczególnym jed­nost­kom.

Na­to­miast pod pojęciem porządku pu­blicz­ne­go W. Kaw­ka ro­zu­miał całokształt form umożli­wiających nor­mal­ny rozwój życia w or­ga­ni­za­cji państwo­wej, zespół norm (zwłasz­cza praw­nych, lecz nie tyl­ko), których prze­strze­ga­nie wa­run­ku­je nor­mal­ne współżycie jed­no­stek ludz­kich. „(…) ochro­na porządku pu­blicz­ne­go to utrzy­my­wa­nie sta­nu, wy­ma­ga­ne­go z jed­nej stro­ny przez ścisłe prze­pi­sy praw­ne, gdzie wstępne za­da­nia Po­li­cji spro­wa­dza się do oce­ny sy­tu­acji fak­tycz­nie za­ist­niałej z sy­tu­acją prze­wi­dzianą w ścisłej nor­mie praw­nej, z dru­giej zaś przez po­wszech­ne poglądy społecz­ne, gdzie rolą Po­li­cji jest wy­kry­cie opi­nii pu­blicz­nej odnośnie do pew­ne­go zja­wi­ska, spo­wo­do­wa­ne­go działaniem na­tu­ry lub za­cho­wa­niem człowie­ka”8.

W li­te­ra­tu­rze na­uko­wej PRL po­dej­mo­wa­no także próbę spre­cy­zo­wa­nia pojęć „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” oraz po­krew­nych, występujących łącznie w różnych prze­pi­sach praw­nych. Na przy­to­cze­nie zasługują poglądy S. Bo­le­sty, J. Za­bo­row­skie­go i E. Ury.

S. Bo­le­sta do­ko­nał próby wy­czer­pującego przed­sta­wie­nia za­kre­su treścio­we­go oma­wia­nych pojęć9. Porządek pu­blicz­ny trak­to­wał on jako „(…) sys­tem urządzeń prawnopu­blicz­nych i sto­sunków społecz­nych, po­wstających lub kształtujących się w miej­scach pu­blicz­nych oraz sto­sunków społecz­nych, po­wstających lub roz­wi­jających się w miej­scach niepu­blicz­nych, a za­pew­niających w szczególności ochronę życia, zdro­wia i mie­nia oby­wa­te­li oraz mie­nia społecz­ne­go”10. Z ko­lei bez­pie­czeństwem pu­blicz­nym miał być „(…) sys­tem urządzeń i sto­sunków społecz­nych, ure­gu­lo­wa­nych przez pra­wo oraz nor­my mo­ral­ne i reguły współżycia społecz­ne­go, za­pew­niający ochronę społeczeństwa i jed­nost­ki przed grożącymi niebez­pie­czeństwa­mi ze stro­ny gwałtow­nych działań lu­dzi, jak również sił przy­ro­dy”11. Pod­kreślał on, że wpraw­dzie ani usta­wo­daw­stwo kar­ne, ani ad­mi­ni­stra­cyj­ne nie wyjaśnia bliżej tych pojęć, a często na­wet nie rozróżnia, posługując się nimi za­mien­nie. Jako klau­zu­le ge­ne­ral­ne mają one cha­rak­ter in­stru­men­tal­ny, sta­no­wią też ogólną normę in­ter­pre­ta­cyjną w za­kre­sie sto­so­wa­nia pra­wa.

Z ko­lei J. Za­bo­row­ski opo­wia­da się za ma­te­rial­nym ujęciem bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go12. Bez­pie­czeństwem pu­blicz­nym na­zy­wa więc „(…) stan fak­tycz­ny wewnątrz państwa, który umożli­wia bez narażenia na szko­dy (wywołane zarówno za­cho­wa­niem lu­dzi, jak i działaniem sił na­tu­ry, tech­ni­ki itp.) nor­mal­ne funk­cjo­no­wa­nie or­ga­ni­za­cji państwo­wej i re­ali­zację jej in­te­resów, za­cho­wa­nie życia, zdro­wia i mie­nia jed­no­stek żyjących w tej or­ga­ni­za­cji oraz ko­rzy­sta­nie przez te jed­nost­ki z praw i swobód za­gwa­ran­to­wa­nych Kon­sty­tucją oraz in­ny­mi prze­pi­sa­mi pra­wa”13. Cho­dzi tu za­tem o pe­wien stan pożądany, stan ide­al­ny. „Porządek pu­blicz­ny” określa również jako pe­wien „(…) stan fak­tycz­ny wewnątrz państwa, re­gu­lo­wa­ny nor­ma­mi praw­ny­mi i pozapraw­ny­mi (mo­ral­ny­mi, re­li­gij­ny­mi, oby­cza­jo­wy­mi, za­sa­da­mi współżycia społecz­ne­go itp.), których prze­strze­ga­nie umożli­wia nor­mal­ne współżycie jed­no­stek w or­ga­ni­za­cji państwo­wej w określo­nym miej­scu i cza­sie”14.

Po­dob­nie „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” de­fi­nio­wał E. Ura15. Twier­dził bo­wiem, że pierw­sze z nich ozna­cza „(…) stan, w którym ogółowi oby­wa­te­li in­dy­wi­du­al­nie nie­ozna­czo­nych, żyjącemu w państwie i społeczeństwie, nie gro­zi żadne nie­bez­pie­czeństwo i to nie­za­leżnie od tego, ja­kie byłyby jego źródła”. Au­tor ten nie de­fi­niu­je na­to­miast dokład­niej porządku pu­blicz­ne­go, wska­zując je­dy­nie, że od­no­si się on „(…) do tych zadań or­ganów spraw wewnętrznych i in­nych or­ganów ad­mi­ni­stra­cji państwo­wej oraz niektórych or­ganizacji społecz­nych, które bez­pośred­nio wiążą się z utrzy­ma­niem porządku umożli­wiającego nor­mal­ny rozwój życia w państwie”16. Uj­mując bez­pie­czeństwo i porządek pu­blicz­ny od stro­ny for­mal­nej, E. Ura słusznie pod­no­si, że ka­te­go­rii tych nie można trak­to­wać jako cze­goś stałego, nie­zmien­ne­go. Tak jak życie społecz­ne ule­ga ciągłym zmia­nom, tak też zmie­nia się za­kres bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go, po­ja­wiają się bo­wiem nowe niebez­pie­czeństwa, zmie­niają się: mo­ral­ność, zwy­cza­je, pra­wo, ety­ka itp.17.

W li­te­ra­tu­rze na te­mat bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go, po­mi­mo trud­ności ze zde­fi­nio­wa­niem sa­mych pojęć, znaj­du­je­my również próby kla­sy­fi­ka­cji wszel­kich aspektów z nimi związa­nych. Wyróżnia się tu­taj ujęcie wąskie i sze­ro­kie oraz ma­te­rial­ne, for­mal­ne i in­sty­tu­cjo­nal­ne18.

Do­ko­nując próby zde­fi­nio­wa­nia pojęć: „bez­pie­czeństwo lu­dzi”, „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” należy, zda­niem au­to­ra, wyjść od po­tocz­ne­go ich zna­cze­nia, sko­ro – jak zo­stało to już nie­jed­no­krot­nie pod­kreślone – usta­wa nie wpro­wa­dza tu własnej, od­mien­nej de­fi­ni­cji.

Uwzględniając za­tem reguły języka pol­skie­go, ter­min „bez­pie­czeństwo” ro­zu­mia­ny jest jako „stan nie­za­grożenia, spo­ko­ju, pew­ności”19, na­to­miast „bez­pie­czeństwo lu­dzi” – jako je­den ze szczególnych aspektów bez­pie­czeństwa – można określić jako „stan nie­za­grożenia dla ja­kie­go­kol­wiek do­bra praw­ne­go człowie­ka”. Cho­dzić tu będzie głównie o wszel­kie do­bra oso­bi­ste i majątko­we, przy­na­leżne każdemu człowie­ko­wi, jak: życie, zdro­wie, god­ność oso­bi­sta, cześć, nie­ty­kal­ność, swo­bo­da su­mie­nia, twórczość ar­ty­stycz­na, wy­na­laz­cza i ra­cjo­na­li­za­tor­ska, własność i inne pra­wa majątko­we, jak również po­sia­da­nie. Bez­pie­czeństwo lu­dzi należy ro­zu­mieć za­tem w ujęciu naj­bar­dziej ogólnym jako bez­pie­czeństwo każdego człowie­ka, nie­za­leżnie od jego na­ro­do­wości, wy­zna­nia, poglądów po­li­tycz­nych20.

W myśl reguł języka pol­skie­go „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” nie ma tyl­ko jed­ne­go, ścisłego zna­cze­nia, lecz tłuma­czo­ne jest albo w ujęciu szer­szym – jako „całość porządku i urządzeń społecz­nych, chro­niących państwo i oby­wa­te­li przed zja­wi­ska­mi groźnymi dla ładu praw­ne­go”, albo w ujęciu węższym – jako „ochro­na ustro­ju przed za­ma­cha­mi na pod­sta­wo­we in­sty­tu­cje po­li­tycz­ne państwa”21. Za­uważyć jed­nak należy, że je­dy­nie pierw­sze ujęcie jest przy­dat­ne pra­wu po­li­cyj­ne­mu. Szczególnie roz­ważając pojęcie bez­pie­czeństwa w ze­sta­wie­niu z jego ochroną jako pod­sta­wo­wym za­da­niem po­li­cji, ko­niecz­ne jest ogólniej­sze i jak naj­pełniej­sze uj­mo­wa­nie tego za­gad­nie­nia. „Bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” w ro­zu­mie­niu węższym także występuje w prze­pi­sach praw­nych, lecz wyrażane jest ra­czej za po­mocą precyzyjniej­szego określe­nia, tj. „bez­pie­czeństwo państwa”22.

Na­to­miast ter­min „porządek” zna­leźć można w usta­wie o Po­li­cji tyl­ko w tym jed­nym ze­sta­wie­niu – „porządek pu­blicz­ny”. W języku pol­skim wyrażeniu „porządek pu­blicz­ny” na­da­je się zna­cze­nie „ładu, spo­ko­ju, życia zgod­ne­go z pra­wa­mi obo­wiązującymi w społeczeństwie”23.

Pod­su­mo­wując te wy­wo­dy, należy za­uważyć, że reguły języ­ko­we nie są w większym stop­niu po­moc­ne pod­czas usta­la­nia zna­cze­nia pojęć „bez­pie­czeństwo lu­dzi”, „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny”, sko­ro w celu wyjaśnie­nia jed­ne­go z nich posługują się dru­gim albo też in­ny­mi, ale równie nie­do­określo­ny­mi, jak „ład”, „spokój”. Wy­pa­da więc stwier­dzić, że są to pojęcia bli­sko­znacz­ne, trud­ne do dokład­ne­go spre­cy­zo­wa­nia, po­kry­wające się z sobą, przy­najm­niej na niektórych ob­sza­rach. Jed­nak próba ich zde­fi­nio­wa­nia jest niezbędna w celu bliższe­go usta­le­nia, co właści­wie ma być przed­mio­tem ochro­ny or­ganów państwo­wych, w tym zwłasz­cza Po­li­cji.

Su­mując wszyst­kie do­tych­cza­so­we roz­ważania, można stwier­dzić, że na grun­cie ak­tu­al­nie obo­wiązujących prze­pisów usta­wy o Po­li­cji pod sfor­mułowa­niem bez­pie­czeństwo lu­dzi należy poj­mo­wać taki stan bra­ku za­grożenia dla ja­kie­go­kol­wiek do­bra praw­ne­go człowie­ka, który umożli­wia nor­mal­ne funk­cjo­no­wa­nie jed­nost­ki w społeczeństwie, a w szczególności za­cho­wa­nie życia, zdro­wia, mie­nia, swo­bodę ko­rzy­sta­nia z wszel­kich przysługujących jed­no­st­ce praw pod­mio­to­wych, który jest za­gwa­ran­to­wa­ny Kon­sty­tucją i in­ny­mi prze­pi­sa­mi pra­wa, nad utrzy­ma­niem i za­cho­wa­niem którego czu­wają wy­po­sażone we właściwe kom­pe­ten­cje or­ga­ny państwa.

Pojęcie bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, jako że w jego skład również wcho­dzi wyrażenie „bez­pie­czeństwo”, jest określe­niem bar­dzo bli­skim treścio­wo, lecz o nie­co in­nym, znacz­nie szer­szym i ogólniej­szym za­kre­sie. Bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne jest to bo­wiem stan bra­ku za­grożenia dla funk­cjo­no­wa­nia or­ga­ni­za­cji państwo­wej i re­ali­za­cji jej in­te­resów, umożli­wiający nor­mal­ny, swo­bod­ny jej rozwój. For­malną gwa­rancją utrzy­ma­nia tego sta­nu są, tak jak po­przed­nio, właściwe nor­my praw­ne, gwa­rancją zaś in­sty­tu­cjo­nalną – kom­pe­tent­ne or­ga­ny państwa. Pojęcie to obej­mu­je za­tem roz­le­gle ro­zu­mia­ne bez­pie­czeństwo ogółu oby­wa­te­li państwa – zarówno bez­pie­czeństwo każdego człowie­ka, jego życia, zdro­wia, mie­nia, re­ali­za­cji praw pod­mio­to­wych, jak i wszel­kich form życia zbio­ro­we­go w or­ga­ni­za­cji państwo­wej, w której współżyją lu­dzie, czy­li także bez­pie­czeństwo wszel­kich in­sty­tu­cji pu­blicz­nych i or­ga­ni­za­cji społecz­nych, pry­wat­nych itp.

W ta­kim ra­zie można by twier­dzić, iż na określe­nie za­kre­su działania po­li­cji z po­wo­dze­niem wy­star­czyłoby użycie tyl­ko jed­ne­go pojęcia – „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne”, po­nie­waż mieści ono w so­bie znacz­nie więcej treści. Swo­im za­kre­sem obej­mu­je wszak wszyst­kie te do­bra, do których od­no­si się również „bez­pie­czeństwo lu­dzi”, a do­dat­ko­wo też pew­ne ka­te­go­rie dóbr nie­mieszczące się już w nim. Usta­wa, określając cel i za­da­nia po­li­cji, w prze­pi­sie tego sa­me­go ar­ty­kułu używa jed­nak obok sie­bie oby­dwu tych pojęć po­krew­nych. Nie wy­da­je się za­tem, aby było to przy­pad­ko­we prze­ocze­nie, lecz lo­gicz­na kon­se­kwen­cja pod­kreśle­nia służeb­nej roli po­li­cji wo­bec społeczeństwa. Należy za­uważyć, że przez to sta­wia­na jest nie­ja­ko na pierw­szym pla­nie ochro­na bez­pie­czeństwa jed­no­stek, po­nie­waż bez­pie­czeństwo po­szczególnych członków społeczeństwa wa­run­ku­je właśnie spokój, ład społecz­ny, daje gwa­rancję bez­pie­czeństwa dla całej or­ga­ni­za­cji państwo­wej24.

Po­nad­to war­to za­uważyć, że bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne ozna­cza wszel­kie prze­ja­wy bra­ku ja­kich­kol­wiek niebez­pie­czeństw w życiu pew­nej wspólno­ty lu­dzi. Obej­mu­je bez­pie­czeństwo w ko­mu­ni­ka­cji, bez­pie­czeństwo w ru­chu dro­go­wym, ko­le­jo­wym, wod­nym oraz po­wietrz­nym, także brak za­grożeń związa­nych z ka­ta­stro­fa­mi, klęska­mi żywiołowy­mi, epi­de­mia­mi, a wresz­cie brak za­grożeń spo­wo­do­wa­nych przestępnym działaniem człowie­ka, skie­ro­wa­nym prze­ciw­ko życiu, zdro­wiu jed­nost­ki czy też prze­ciw­ko mie­niu.

Pod­kreślić również trze­ba, że nie da się wy­li­czyć wszyst­kich za­grożeń bez­pie­czeństwa, które mogą wystąpić w życiu. Na sku­tek roz­wo­ju cy­wi­li­za­cyj­ne­go po­ja­wiają się co­raz to nowe sto­sun­ki społecz­ne, niosące nowe, nie­zna­ne do­tych­czas sta­ny za­grożenia, czy to dla po­szczególnych jed­no­stek, czy też dla całego społeczeństwa. Ogólne sfor­mułowa­nie „bez­pie­czeństwo” od­no­si się za­tem do wszel­kich stanów bra­ku za­grożenia i tych, które dzi­siaj po­tra­fi­my szczegółowo wy­mie­nić, i tych, które do­pie­ro się po­ja­wią w bliższej lub dal­szej przyszłości.

Z ko­lei porządek pu­blicz­ny ozna­czać będzie fak­tycz­nie ist­niejący układ sto­sunków społecz­nych, ure­gu­lo­wa­ny przez zespół norm praw­nych i in­nych norm społecz­nie ak­cep­to­wa­nych, gwa­ran­tujący nie­zakłócone i bez­kon­flik­to­we funk­cjo­no­wa­nie jed­no­stek w społeczeństwie.

Porządek pu­blicz­ny obej­mu­je wszyst­kie te sto­sun­ki społecz­ne, re­gu­lo­wa­ne przez pra­wo i nor­my in­nych sys­temów, które kształtują się przede wszyst­kim w miej­scach pu­blicz­nych. Do­ty­czyć to może także sto­sunków po­wstających w miej­scach niepu­blicz­nych, lecz tyl­ko wówczas, kie­dy na­ru­sze­nie ich po­wo­du­je zakłóce­nie nor­mal­nej działalności in­sty­tu­cji państwo­wych, społecz­nych i pry­wat­nych, albo jeżeli obraża mo­ral­ność społeczną, gdy taka ob­ra­za mo­ral­ności kwa­li­fi­ko­wa­na jest przez pra­wo jako przestępstwo lub wy­kro­cze­nie25. W związku z tym ważnym ele­men­tem porządku pu­blicz­ne­go jest za­cho­wa­nie lu­dzi zgod­ne z nor­ma­mi za­pew­niającymi porządek pu­blicz­ny. Przy­czy­nia się to bo­wiem w znacz­nym stop­niu do umoc­nie­nia i po­wszech­nej ak­cep­ta­cji sto­sunków społecz­nych, należących do porządku pu­blicz­ne­go, oraz do two­rze­nia się pożąda­nych stanów fak­tycz­nych, po­le­gających na bra­ku sprzecz­ności, cha­osu, kon­fliktów.

Porządek pu­blicz­ny za­gwa­ran­to­wa­ny jest nie tyl­ko nor­ma­mi praw­ny­mi, jest to bo­wiem je­dy­nie je­den z wie­lu sys­temów nor­ma­tyw­nych, ja­kie funk­cjo­nują w każdej społecz­ności. Będą to także inne nor­my po­wszech­nie ak­cep­to­wa­ne w da­nym społeczeństwie, jak nor­my mo­ral­ne, re­li­gij­ne, oby­cza­jo­we oraz za­sa­dy współżycia społecz­ne­go. Ich wspólną cechą jest to, że po­dob­nie jak nor­my praw­ne, umożli­wiają utrzy­ma­nie har­mo­nij­ności w życiu zbio­ro­wym. Szczególnie istot­nym za­sa­dom postępo­wa­nia, ure­gu­lo­wa­nym nor­ma­mi pozapraw­ny­mi, państwo na­da­je w końcu rangę norm praw­nych. Jed­nakże stała dy­na­mi­ka zmian w za­kre­sie mo­ral­ności i oby­cza­jo­wości spra­wia, że za­wsze pew­na część tych norm po­zo­sta­je poza sferą porządku praw­nego26.

Ce­lem ist­nie­nia porządku pu­blicz­ne­go jest za­pew­nie­nie ładu i spo­ko­ju pu­blicz­ne­go, za­pew­nie­nie nor­mal­ne­go – zhar­mo­ni­zo­wa­ne­go i ryt­micz­ne­go – współżycia lu­dzi w społeczeństwie, a przez to pośred­nio za­pew­nie­nie bez­pie­czeństwa lu­dzi i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go. Szczegółowy­mi ce­la­mi będą za­tem ochro­na życia, zdro­wia, dóbr oso­bi­stych, mie­nia, za­pew­nie­nie nor­mal­nych wa­runków działania or­ganów państwo­wych, or­ganizacji społecz­nych i pry­wat­nych, a także stwo­rze­nie od­po­wied­nich wa­runków współżycia między ludźmi na różnych płasz­czy­znach, w tym zwłasz­cza za­pew­nie­nia właści­wych wa­runków pra­cy i wy­po­czyn­ku27.

Po­mi­mo że pojęcia „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” zwy­kle występują łącznie, nie można ab­so­lut­nie utożsa­miać ich z sobą. Z pew­nością ist­nie­je pew­na płasz­czy­zna, na której ter­mi­ny te nakładają się na sie­bie, często bo­wiem utrzy­ma­nie porządku pu­blicz­ne­go będzie wa­run­ko­wało za­ra­zem za­pew­nie­nie bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, zwłasz­cza w sy­tu­acji, kie­dy utrzy­ma­nie porządku pu­blicz­ne­go jest związane z podjęciem określo­nych działań przez człowie­ka. Na­to­miast tam, gdzie występują żywioły przy­ro­dy, gdzie stan za­grożenia bez­pie­czeństwa po­wsta­je nie­za­leżnie od woli człowie­ka, taka współzależność może po pro­stu nie występować. Dla­te­go właśnie obo­wiązujące prze­pi­sy ad­mi­ni­stra­cyj­ne trak­tują oby­dwie te ka­te­go­rie jako sa­mo­dziel­ne in­sty­tu­cje28.

Stan bez­pie­czeństwa (obojętne, czy cho­dzi o bez­pie­czeństwo lu­dzi, czy też o bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne) i porządku pu­blicz­nego nie jest czymś stałym i nie­zmien­nym. Jak życie społecz­ne ule­ga ciągłym zmia­nom, tak też zmie­nia się za­kres treścio­wy bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go. Po­ja­wiają się nowe nie­bez­pie­czeństwa, zmie­niają się mo­ral­ność, zwy­cza­je, pra­wo, ety­ka itp.

Określe­nia usta­wo­we: „bez­pie­czeństwo lu­dzi” oraz „bez­pie­czeństwo i porządek pu­blicz­ny” obej­mują z góry sta­ny wszel­kich za­grożeń, również i te, które do­pie­ro mogą się po­ja­wić, bez po­trze­by ciągłego do­sto­so­wy­wa­nia prze­pisów praw­nych do zmie­niającej się rze­czy­wi­stości. Mają więc te pojęcia cha­rak­ter kla­sycz­nych klau­zul ge­ne­ral­nych, które są ogólny­mi wy­ma­ga­nia­mi in­ter­pre­ta­cyj­ny­mi w pro­ce­sie sto­so­wa­nia i wy­ko­ny­wa­nia pra­wa, a przez to po­zwa­lają ustrzec się przed nad­mierną ka­zu­istyką w ak­tach praw­nych.

Po­krew­ny cha­rak­ter ma pojęcie bez­pie­czeństwa państwa, jed­nak o wie­le węższy za­kres przed­mio­to­wy, gdyż do­ty­czy sy­tu­acji od­noszącej się do właści­we­go i bez­piecz­ne­go funk­cjo­no­wa­nia naj­ważniej­szych in­sty­tu­cji i urządzeń państwo­wych oraz porządku kon­sty­tu­cyj­ne­go. Tak ro­zu­mia­ne bez­pie­czeństwo może od­no­sić się do za­grożeń o cha­rak­te­rze zewnętrznym jak i wewnętrznym. Ich źródłem mogą być inne państwa oraz zja­wi­ska o cha­rak­te­rze między­na­ro­do­wym, jak np. ter­ro­ryzm między­na­ro­do­wy, ale również wy­da­rze­nia społecz­ne (ma­so­we straj­ki) za­grażające sta­bil­ności eko­no­micz­nej kra­ju oraz działania skie­ro­wa­ne prze­ciw­ko porządko­wi kon­sty­tu­cyj­ne­mu.

Z tym pojęciem wiąże się za­gad­nie­nie bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go. W do­ku­men­tach Unii Eu­ro­pej­skiej używa się go na określe­nie całokształtu pro­ble­ma­ty­ki sta­bil­ności sto­sunków wewnętrznych w po­szczególnych kra­jach człon­kow­skich i  w ra­mach struk­tur unij­nych. Przyj­mo­wa­ne, dość częste dwo­ja­kie poj­mo­wa­nie bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go: sze­ro­ki i wąski za­kres pojęcia. To dru­gie ujęcie od­no­si się do pod­sta­wo­wych (tra­dy­cyj­nych) funk­cji państwa: ochro­ny te­ry­to­rium, porządku po­li­tycz­no-ustro­jo­we­go, sta­bil­ności społecz­nej oraz za­pew­nie­nie po­czu­cia bez­pie­czeństwa oby­wa­te­li (ochro­na życia i zdro­wia). Na­to­miast za­kres sze­ro­ki bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go wy­kra­cza poza in­sty­tu­cje państwa, gdyż wy­wo­dzi się z du­cha li­be­ra­li­zmu, a także przyj­mu­je glo­bal­ny (po­nad­państwo­wy) cha­rak­ter wy­ni­kający z różnych form po­nadna­ro­do­wych form między­na­ro­do­we­go współdziałania. W ta­kim ro­zu­mie­niu bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go mieści się wszel­ka ak­tyw­ność społecz­na i kul­tu­ro­wa lu­dzi (działalność or­ga­ni­za­cji po­zarządo­wych). W ta­kiej sy­tu­acji po­ja­wia się pro­blem­ty­ka pry­wa­ty­za­cji bez­pie­czeństwa oraz bez­pie­czeństwa społecz­nościo­we­go.

Z tą pro­ble­ma­tyką wiąże się spra­wa for­muły or­ga­ni­za­cyj­nej pod­miotów re­ali­zujących za­da­nia z za­kre­su bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go państwa. Część z nich określa się mia­nem służby spe­cjal­ne. Czym się one różnią od in­nych pod­miotów re­ali­zujących za­da­nia ochro­ny bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go? Można wy­mie­nić kil­ka ta­kich cech cha­rak­te­ry­stycz­nych:

przed­mio­tem

ich

działania są spra­wy bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go i zewnętrzne­go państwa oraz ochro­na obo­wiązującego porządku kon­sty­tu­cyj­ne­go,

pod­sta­wową formą działania

jest

działalność in­for­ma­cyj­na ukie­run­ko­wa­na na nie­jaw­ne po­zy­ski­wa­nie, gro­ma­dze­nie, prze­twa­rza­nie i we­ry­fi­ko­wa­nie in­for­ma­cji istot­nych dla bez­pie­czeństwa państwa,

na

działalność in­for­ma­cyjną służb spe­cjal­nych składają się czyn­ności ope­ra­cyj­no-roz­po­znaw­cze i ana­li­tycz­ne,

uzu­pełniającą funkcją służb spe­cjal­nych, zwłasz­cza w dzie­dzi­nie kontr­wy­wia­dow­czej,

jest

działalność do­cho­dze­nio­wo-śled­cza.

Roz­dział 2Ge­ne­za, isto­ta i cha­rak­ter bez­pie­czeństwa

Pro­ble­ma­ty­ka bez­pie­czeństwa za­wsze była istot­nym ele­men­tem po­trzeb in­dy­wi­du­al­nych człowie­ka, sto­sunków wewnętrznych po­szczególnych państw, jak również od­gry­wała istotną rolę w sto­sunkach między­na­ro­do­wych. W ujęciu hi­sto­rycz­nym ge­ne­zy bez­pie­czeństwa należy do­szu­ki­wać się w po­czu­ciu bez­pośred­nie­go za­grożenia człowie­ka w nie­zna­nym mu oto­cze­niu na­tu­ral­nym i wy­ni­kających stąd niebez­pie­czeństw. W tym pier­wot­nym ro­zu­mie­niu bez­pie­czeństwa ma ono cha­rak­ter in­dy­wi­du­al­ny i przed­sta­wia stan psy­chicz­ny jed­nost­ki. Two­rze­nie się związków społecz­nych ta­kich jak: ro­dzi­na, ród czy ple­mię przy­czy­niało się do po­strze­ga­nia bez­pie­czeństwa jako zja­wi­ska społecz­ne­go. Przyj­mując, iż państwo jest jedną z bar­dziej roz­wi­niętych form roz­wo­ju społecz­ne­go za­gad­nie­nie bez­pie­czeństwa stało się in­te­gralną częścią re­ali­zo­wa­nych przez państwo funk­cji. Według tra­dy­cyj­ne­go po­strze­ga­nia roli państwa to wypełnia ono dwie pod­sta­wo­we funk­cje: wewnętrzną i zewnętrzną. Częścią tej pierw­szej jest dba­nie o bez­pie­czeństwo i porządek na całym ob­sza­rze ju­rys­dyk­cji państwa. Według teo­rii Le­ona Pe­trażyc­kie­go, zna­ne­go z I połowy XX w. so­cjo­lo­ga pra­wa, państwo przede wszyst­kim służy za­spo­ka­ja­niu po­trzeb psy­chicz­nych, między in­ny­mi w dzie­dzi­nie po­czu­cia bez­pie­czeństwa. Może jest to pogląd zbyt ra­dy­kal­ny, ale gdy spoj­rzy­my na or­ga­ni­za­cje państwa na jego pier­wot­nym eta­pie, to zde­cy­do­wa­na większość in­sty­tu­cji oraz re­gu­la­cje praw­ne do­tyczą ob­sza­ru bez­pie­czeństwa. Przy­po­mnij­my, że kla­sycz­na funk­cja ad­mi­ni­stra­cji państwo­wej to porządko­wo-re­gla­men­ta­cyj­na. Stwier­dze­nie bez­pie­czeństwo nie jest wszyst­kim ale wszyst­ko bez bez­pie­czeństwa jest ni­czym świad­czy tyl­ko, iż istotą, główną osnową in­sty­tu­cji państwa jako przy­mu­so­wej or­ga­ni­za­cji, wy­po­sażonej w atry­bu­ty władzy zwierzch­niej jest to, by ochra­niać przed za­grożenia­mi zewnętrzny­mi i wewnętrzny­mi ład, za­pew­niający za­sie­dlającej jego te­ry­to­rium społecz­ności, składającej się ze współzależnych grup o zróżni­co­wa­nych in­te­re­sach oraz za­pew­nie­nie wa­runków eg­zy­sten­cji ko­rzyst­nych od­po­wied­nio do siły ich eko­no­micz­nej po­zy­cji i po­li­tycz­nych wpływów29. Przed­miot bez­pie­czeństwa, jego funk­cje zmie­niały się wraz ewo­lucją ustro­jową i po­li­tyczną państwa. In­a­czej przed­sta­wiała się pro­ble­ma­ty­ka ochro­ny bez­pie­czeństwa na różnych eta­pach państwa feu­dal­ne­go (od mo­nar­chii pa­try­mo­nial­nej po ab­so­lutną), a całko­wi­cie od­mien­nie w ra­mach dzie­więtna­sto­wiecz­nej kon­cep­cji li­be­ral­ne­go państwa pra­wa. W XVIII w., gdy kształtowały się zręby nowożyt­nej ad­mi­ni­stra­cji państwo­wej, za­gad­nie­nia związane z bez­pie­czeństwem zna­lazły swo­je miej­sce w re­sor­cie spraw wewnętrznych. Szef tego re­sor­tu przez długi czas był po­strze­ga­ny jako naj­wyższy urzędnik ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej, który zarządzał bez­pie­czeństwem w państwie. W opar­ciu o doświad­cze­nia okre­su mo­nar­chii ab­so­lutnej ukształtowała się teo­ria tzw. pra­wa i państwa po­li­cyj­ne­go, czy­li na­uka po­li­cji. Wy­odrębniła się ona jako sa­mo­dziel­na dzie­dzi­na na­uki w XVIII w. i obej­mo­wała swo­im za­kre­sem sze­ro­ki krąg za­gad­nień ad­mi­ni­stro­wa­nia państwem, w tym również sferę eko­no­micz­no-fi­nan­sową. Pojęcie „po­li­cja” miało wówczas szer­sze ro­zu­mie­nie jak do­tych­czas, gdy do­ty­czy pro­blemów związa­nych z ochroną porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go i wal­ki z przestępczością. Wówczas po­li­cja w za­sa­dzie była sy­no­ni­mem pojęcia „ad­mi­ni­stra­cja”. Rozwój tej gałęzi na­uki pra­wa wiąże się przede wszyst­kim z nauką nie­miecką i fran­cuską. Naj­większy wkład na usa­mo­dziel­nie­nie się na­uki po­li­cji mie­li Jo­hann He­in­rich von Ju­sti, au­tor Za­sad nauk po­li­cji (1756 r.), Jo­seph von Son­nen­fels oraz Chri­stian Wolff. Z jed­nej stro­ny uka­zy­wa­li rolę mo­nar­chy, który w in­te­re­sie własnym i pod­da­nych dba o bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne, a z dru­giej – stwa­rza środ­ki i możliwości do za­spa­ka­ja­nia po­trzeb życio­wych i wyższych lud­ności, więc spełnia swo­istą rolę po­li­cji do­bro­by­tu. Tra­dy­cyj­na po­li­cy­sty­ka w I połowie XIX w. zaczęła się prze­kształcać w naukę pra­wa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go albo w naukę ad­mi­ni­stra­cji. Do jej twórców należy za­li­czyć między in­ny­mi pro­fe­sorów z kręgu uczel­ni nie­miec­kich: Ro­ber­ta von Moh­la i Lo­ren­za von Ste­ina, au­to­ra sied­mio­to­mo­we­go dzieła Na­uka ad­mi­ni­stra­cji. Byli oni też zwo­len­ni­ka­mi teo­rii państwa praw­ne­go. Na­ro­dzi­ny pra­wa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go ściśle były powiązane z po­ja­wie­niem się w prak­ty­ce praw­ne­go zarządza­nia państwem (tzw. rządy pra­wa). Po­le­gało to na tym, że nie tyl­ko oby­wa­te­le mu­sie­li prze­strze­gać obo­wiązującego pra­wa, ale również ad­mi­ni­stra­cja zmu­szo­na była działać w ra­mach określo­ne­go pra­wa, a także postępować według jego za­sad. Tak więc ob­sza­ry in­ge­ren­cji ad­mi­ni­stra­cyj­nej zo­stały ogra­ni­czo­ne przez usta­no­wio­ne i obo­wiązujące w państwie prze­pi­sy praw­ne, a tam, gdzie ta in­ge­ren­cja była do­zwo­lo­na (tzw. ad­mi­ni­stra­cja wład­cza), to władz­two mu­siało mieć pod­stawę w pra­wie.

Do­pie­ro w II połowie XIX w. poglądy na bez­pie­czeństwo pod­da­ne zo­stały na­uko­wej i kry­tycz­nej re­flek­sji oraz powiązane z prak­tyką. W roku 1829 sir Ri­chard Mar­ne – twórca me­tro­po­li­tar­nej po­li­cji w Lon­dy­nie na­pi­sał: „Pod­sta­wo­wym ce­lem sku­tecz­nej po­li­cji jest za­po­bie­ga­nie przestępczości, następnie wy­kry­wa­nie i ka­ra­nie sprawców przestępstw. Na ten cel wszyst­kie wysiłki po­li­cji muszą być skie­ro­wa­ne. Po­ziom ochro­ny życia i mie­nia, pu­blicz­ne­go spo­ko­ju i bra­ku przestępstw, będzie świad­czył, czy działania te były sku­tecz­ne”30. Z ko­lei w tym sa­mym cza­sie Ro­bert Peel, an­giel­ski pre­mier i mi­ni­ster spraw wewnętrznych, sfor­mułował tzw. za­sa­dy działania po­li­cji (Pe­elian Prin­ci­ples):

1. Pod­sta­wo­wym za­da­niem, dla których ist­nieją po­li­cje, jest za­po­bie­ga­nie przestępczości. Zdol­ności po­li­cji do wy­ko­ny­wa­nia swo­ich obo­wiązków zależą od społecz­nej ak­cep­ta­cji działań po­li­cyj­nych.

2. Po­li­cja musi za­pew­nić chętnych do współpra­cy w celu prze­strze­ga­nia pra­wa, aby móc za­pew­nić i utrzy­mać sza­cu­nek opi­nii pu­blicz­nej.

3. Sto­pień współpra­cy w spra­wach pu­blicz­nych zmniej­sza się pro­por­cjo­nal­nie do ko­niecz­ności sto­so­wa­nia siły fi­zycz­nej.

4. Po­li­cja musi za­cho­wać cha­rak­ter bez­stron­nej służby dbającej o prze­strze­ga­nie pra­wa.

5. Po­li­cja używa siły fi­zycz­nej w za­kre­sie niezbędnym do za­pew­nie­nia prze­strze­ga­nia pra­wa lub w celu przywróce­nia porządku tyl­ko wte­dy, gdy ko­rzy­sta­nie z per­swa­zji, rady i ostrzeżenia oka­zały się nie­wy­star­czające.

6. Po­li­cja w każdym cza­sie i sy­tu­acji po­win­na utrzy­mać związek ze społeczeństwem.

7. Po­li­cja po­win­na za­wsze kie­ro­wać się w swo­ich działaniach ściśle do określo­nych pra­wem zadań i funk­cji, a nig­dy nie po­win­na uzur­po­wać so­bie upraw­nień władzy sądo­wni­czej.

8. Wy­ni­kiem efek­tyw­ności po­li­cji to brak przestępczości i za­bu­rzeń, a nie wi­docz­ność działań po­li­cji.

Niewątpli­wie jed­nym z czyn­ników określających roz­ległość re­gu­la­cji praw­nych w dzie­dzi­nie bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go jest sposób poj­mo­wa­nia tych pojęć. Ramy zna­cze­nio­we pojęcia „bez­pie­czeństwo pu­blicz­ne” i „porządek pu­blicz­ny” wy­dają się być bar­dzo roz­ciągli­we. Li­te­ra­tu­ra pra­wa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go, po­dob­nie zresztą jak i in­nych gałęzi pra­wa (np. kar­ne­go), pod­kreśla, że mamy tu do czy­nie­nia z pojęcia­mi nie­do­określo­ny­mi, a przez to trud­ny­mi do zde­fi­nio­wa­nia31. Dok­try­na pra­wa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go nawiązuje w znacz­nej mie­rze do in­tu­icyj­ne­go poj­mo­wa­nia pojęć „bez­pie­czeństwo”, „porządek pu­blicz­ny” w mo­wie po­tocz­nej.

W miarę usa­mo­dziel­nia­nia się oby­wa­te­la od państwa w okre­sie li­be­ra­li­zmu ścieśniał się ob­szar pojęcia „po­li­cja”, spro­wa­dzając się do za­po­bie­ga­nia wszel­kim nie­bez­pie­czeństwom wy­ni­kającym ze współżycia lu­dzi i ogra­ni­cza­nia sfe­ry na­tu­ral­nej swo­bo­dy działania oby­wa­te­la ze względu na do­bro państwa. W państwie li­be­ral­nym działalność po­li­cyj­na była za­po­bie­gaw­cza, tzw. ne­ga­tyw­na. Daw­na sze­ro­ka działalność na polu po­pie­ra­nia in­te­resów społeczeństwa, tzw. po­li­cja do­brobytu (wohl­fart­po­li­zei), przy użyciu przy­mu­su zeszła na dal­szy plan. Do tego w ra­mach kształtującego się państwa praw­ne­go każde działanie po­li­cyj­ne prze­stało być swo­bod­ne, ale mu­siało po­sia­dać spe­cjal­ne upo­ważnie­nie usta­wo­we.

Po ukształto­wa­niu się in­sty­tu­cjo­nal­ne­go pojęcia po­li­cji roz­winęło się stop­nio­wo w XIX w. węższe ma­te­rial­ne poj­mo­wa­nie po­li­cji jako pod­mio­tu do zwal­cza­nia za­grożeń. Zawężenie to było skut­kiem po­wstającego li­be­ral­ne­go państwa kon­sty­tu­cyj­ne­go i praw­ne­go, w którym cała władza państwo­wa pod­porządko­wa­na jest wiążącej mocy pra­wa. Usta­wy re­gu­lo­wały różno­rod­ne kom­pe­ten­cje ad­mi­ni­stra­cyj­ne, po­li­cji po­zo­stało zwal­cza­nie za­grożeń, co ogra­ni­czało jej za­kres władzy w państwie. Od­bi­ciem ta­kie­go poj­mo­wa­nia za­kresu działania po­li­cji była pru­ska usta­wa o ad­mi­ni­stra­cji po­li­cyj­nej z 1 lip­ca 1931 r., która sta­no­wiła: „Władze po­li­cyj­ne mają obo­wiązek do­ko­ny­wa­nia w usta­no­wionym dla nich za­kresie niezbędnych przed­sięwzięć w ra­mach obo­wiązujących ustaw w celu za­po­bie­ga­nia za­grożeniom zarówno po­wszech­nym, jak też jed­nost­ko­wym, które na­ru­szają bez­pie­czeństwo lub porządek pu­blicz­ny”32.

XX w. sta­no­wił istotną ce­zurę w po­strze­ga­niu bez­pie­czeństwa. W I połowie XX w. działalność państwa w tym za­kre­sie na­brała spe­cy­ficz­ne­go cha­rak­te­ru w tworzących się sys­te­mach to­ta­li­tar­nych: fa­szy­stow­skim i ko­mu­ni­stycz­nym. Przyjęła ona cha­rak­ter ide­olo­gicz­ny. Ogra­ni­czo­no jej funkcję do ochro­ny po­zy­cji he­ge­mo­ni­stycz­nej w państwie i społeczeństwie rządzącej par­tii po­li­tycz­nej. Jej rola ogrom­nie wzrosła, gdyż stała się główną pod­porą sys­te­mu po­li­tycz­no-ustro­jo­we­go. W związku z tym, w  tych państwach zo­stał roz­bu­do­wa­ny sys­tem in­sty­tu­cji zaj­mujących się ochroną bez­pie­czeństwa państwa. To zja­wi­sko, w mniej eks­tre­mal­nej for­mie, możemy od­no­to­wać w ówcze­snych de­mo­kra­tycz­nych kra­jach Eu­ro­py. Nie­po­ko­je społecz­ne, wewnętrzne kon­flik­ty po­li­tycz­ne oraz za­grożenie działalnością szpie­gowską i an­ty­państwową ob­cych państw po­wo­do­wała, że two­rzo­no in­sty­tu­cje tzw. kontr­wy­wia­du po­li­tycz­nego, które w ra­mach porządku kon­sty­tu­cyj­ne­go zaj­mo­wały się ochra­nia­niem państwa. Pojęcie bez­pie­czeństwa państwa ma po­krew­ny cha­rak­ter wo­bec „bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, jed­nak o wie­le węższy za­kres przed­mio­to­wy, gdyż do­ty­czy sy­tu­acji od­noszącej się do właści­we­go i bez­piecz­ne­go funk­cjo­no­wa­nia naj­ważniej­szych in­sty­tu­cji i urządzeń państwo­wych oraz porządku kon­sty­tu­cyj­ne­go. Tak ro­zu­mia­ne bez­pie­czeństwo może od­no­sić się do za­grożeń o cha­rak­terze zewnętrznym jak i wewnętrznym. Ich źródłem mogą być inne państwa oraz zja­wi­ska o cha­rak­terze między­na­ro­do­wym, jak np. ter­ro­ryzm między­na­ro­do­wy, ale również wy­da­rze­nia społecz­ne (ma­so­we straj­ki) za­grażające sta­bil­ności eko­no­micz­nej kra­ju oraz działania skie­ro­wa­ne prze­ciw­ko porządko­wi kon­sty­tu­cyj­ne­mu.

Ko­lej­nym wy­da­rze­niem o cha­rak­te­rze glo­bal­nym, które miało ko­lo­sal­ny wpływ na po­strze­ga­nie za­gad­nień związa­nych z bez­pie­czeństwem, była po­la­ry­za­cja po­li­tycz­na, ide­olo­gicz­na i mi­li­tar­na świa­ta po II woj­nie świa­to­wej. Osta­tecz­nie zo­stała ona zde­fi­nio­wa­na przez Win­sto­na Chur­chil­la w przemówie­niu wygłoszo­nym w Ful­ton 5 mar­ca 1946 r., gdzie mówił o po­trze­bie stwo­rze­nia „żela­znej kur­ty­ny” pomiędzy dwo­ma sprzecz­ny­mi i skon­flik­to­wa­ny­mi świa­tami33. Na­to­miast sposób pro­wa­dze­nia po­li­ty­ki za­gra­nicz­nej, przy­go­to­wy­wa­nie się do glo­bal­ne­go kon­flik­tu mi­li­tar­ne­go oraz spe­cy­ficz­ne po­dejście do za­grożeń wewnętrznych i two­rze­nie sys­temów bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go składało się na nową fi­lo­zo­fię działania, traf­nie określoną, praw­do­po­dob­nie przez Wal­te­ra Lip­p­man­na – „zimną wojną”34.

W wy­ni­ku trau­my wo­jen­nej społeczeństwo między­na­ro­do­we czuło po­trzebę stwo­rze­nia sys­te­mu bez­pie­czeństwa glo­bal­ne­go oraz zabez­pie­czenia praw i wol­ności człowie­ka. Jesz­cze w trak­cie woj­ny 26 czerw­ca 1945 w San Fran­ci­sco przez 50 z 51 krajów człon­kow­skich (Pol­ska pod­pi­sała ją dwa mie­siące później) zo­stała pod­pi­sana Kar­ta Na­rodów Zjed­no­czo­nych, która weszła w życie 24 paździer­ni­ka tego sa­me­go roku, po ra­ty­fi­ko­wa­niu jej przez pięć krajów założyciel­skich (Chi­ny, Fran­cja, Sta­ny Zjed­no­czo­ne, Wiel­ka Bry­ta­nia i Związek Ra­dziec­ki) oraz większość sy­gna­ta­riu­szy. Kra­je pod­pi­sujące Kartę zo­bo­wiązały się do prze­strze­ga­nia jej po­sta­no­wień, jako pra­wa między­na­ro­do­wego. Kar­ta, choć sama nie za­wie­ra ka­ta­lo­gu praw pod­sta­wo­wych, pod­no­siła aż sied­mio­krot­nie kwe­stie związane z pra­wami człowie­ka (art. 1, 13, 55, 56, 62, 68, 76) – mówi się tam o po­pie­ra­niu, prze­strze­ga­niu, po­sza­no­wa­niu praw człowie­ka. KNZ zde­cy­do­wała się na podjęcie te­ma­tu praw człowie­ka, aby je przywrócić i pod­kreślić god­ność i war­tość jed­nost­ki. Na­rody Zjed­no­czo­ne uznały, że wszy­scy lu­dzie są równi. Wa­run­kiem niezbędnym do ochro­ny praw człowie­ka jest postęp społecz­ny i popra­wa wa­runków życia. W tym celu utwo­rzo­no Or­ga­ni­zację Na­rodów Zjed­no­czo­nych, która na se­sji Zgro­ma­dze­nia Ogólne­go 10  grud­nia 1948 r. uchwa­liła Po­wszechną De­kla­rację Praw Człowie­ka. Miała ona określać pew­ne stan­dar­dy postępo­wa­nia państw człon­kow­skich. Cha­rak­ter umo­wy między­na­ro­do­wej miała na­to­miast eu­ro­pej­ska Kon­wen­cja o ochro­nie praw człowie­ka i pod­sta­wo­wych wol­ności przyjęta przez kra­je człon­kow­skie Rady Eu­ro­py 4 li­sto­pa­da 1950 r., gdzie w art. 6 gwa­ran­to­wa­no pra­wo człowie­ka do wol­ności i bez­pie­czeństwa oso­bi­ste­go.

Po­mi­mo tych szum­nych de­kla­ra­cji pra­wie całe dru­gie półwie­cze XX w. wypełniła ry­wa­li­za­cja ide­olo­gicz­na, po­li­tycz­na, a przede wszyst­kim mi­li­tar­na pomiędzy dwo­ma prze­ciw­staw­ny­mi blo­ka­mi państw. Po­czu­cie za­grożenia oraz dążenie do nie­zdro­wej i nie­bez­piecz­nej kon­ku­ren­cji, szczególnie na płasz­czyźnie po­li­tycz­nej i zbro­je­nio­wej, po­wo­do­wały, że oby­dwie stro­ny kon­flik­tu i nie­wy­po­wie­dzia­nej nig­dy for­mal­nie woj­ny two­rzyły roz­bu­do­wa­ne sys­te­my bez­pie­czeństwa. Główą ich cechą cha­rak­te­ry­styczną było założenie, że gros za­grożeń wewnętrznych ma swo­je źródła za­gra­nicz­ne. Nie są obiek­tyw­nym skut­kiem obo­wiązujących sto­sunków społecz­nych, trud­ności go­spo­dar­czych, czy bra­ku ak­cep­ta­cji przez większość społeczeństwa. Zwłasz­cza w kra­jach blo­ku wschod­nie­go, po­zba­wio­nych ja­kich­kol­wiek in­stru­mentów de­mo­kra­tycz­nych i kon­tro­li społecz­nej, miej­sco­wa pro­pa­gan­da two­rzyła ob­raz za­grożeń, których źródłem były kra­je de­mo­kra­cji za­chod­niej. Może nie w ta­kim eks­tre­mal­nym kształcie, ale USA i jego so­jusz­ni­cy też „pod­grze­wa­li” at­mos­ferę psy­cho­zy za­grożeń ze stro­ny Związku So­wiec­kie­go. Przykładem tego typy działań była utwo­rzo­na w 1950 r. se­nac­ka ko­mi­sja Mc Car­thy’ego, która miała za cel de­ma­sko­wać praw­dzi­wych i rze­ko­mych agentów ZSRR w ame­ry­kańskiej ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej i życiu pu­blicz­nym35.

W związku z tym stało się niezbędne roz­bu­do­wa­nie in­sty­tu­cji państwo­wych zaj­mujących się bez­pie­czeństwem wewnętrznym i zewnętrznym państwa. W ZSRR i w kra­jach sa­te­lic­kich przyjęło to gi­gan­tycz­ne roz­mia­ry. Głównym seg­men­tem tych sys­temów były służby spe­cjal­ne. Czym się one różniły od in­nych pod­miotów re­ali­zujących za­da­nia ochro­ny bez­pie­czeństwa i porządku pu­blicz­ne­go? Można wy­mie­nić kil­ka ta­kich cech cha­rak­te­ry­stycz­nych:

przed­mio­tem

ich

działania są spra­wy bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go i zewnętrzne­go państwa oraz ochro­na obo­wiązującego porządku kon­sty­tu­cyj­ne­go,

pod­sta­wową formą działania

jest

działalność in­for­ma­cyj­na ukie­run­ko­wa­na na nie­jaw­ne po­zy­ski­wa­nie, gro­ma­dze­nie, prze­twa­rza­nie i we­ry­fi­ko­wa­nie in­for­ma­cji istot­nych dla bez­pie­czeństwa państwa,

na

działalność in­for­ma­cyjną służb spe­cjal­nych składają się czyn­ności ope­ra­cyj­no-roz­po­znaw­cze i ana­li­tycz­ne,

uzu­pełniającą funkcją służb spe­cjal­nych, zwłasz­cza w dzie­dzi­nie kontr­wy­wia­dow­czej,

jest

działalność do­cho­dze­nio­wo-śled­cza,

w wa­run­kach państw po­zba­wio­nych sys­temów kon­tro­li społecz­nej sto­so­wa­nie bez­praw­nych środków działania

oraz

kie­ro­wa­nie się za­sadą „cel uświęca środ­ki”

36

.

Zmia­ny eko­no­micz­ne, po­li­tycz­ne i ide­olo­gicz­ne, które nastąpiły na świe­cie po 1989 r., miały cha­rak­ter glo­bal­ny. Zniknęły za­grożenia dla bez­pie­czeństwa ogólnoświa­to­we­go wy­ni­kające z po­działu na dwa blo­ki państw: ko­mu­ni­stycz­ny i ka­pi­ta­li­stycz­ny. W kra­jach Eu­ro­py środ­ko­wo-wschod­niej roz­począł się pro­ces de­mo­kra­ty­za­cji struk­tur państwo­wych, kształto­wa­nia się sys­te­mu wol­ne­go ryn­ku oraz two­rze­nie się pod­staw dla roz­wo­ju społeczeństwa oby­wa­tel­skie­go. Po­mi­mo na­iw­nej wia­ry elit w tych kra­jach, iż re­alia życia pu­blicz­ne­go bez ko­mu­ni­zmu to rze­czy­wi­stość bez pa­to­lo­gii i za­grożeń, między in­ny­mi przestępczości zor­ga­ni­zo­wa­nej o zna­mio­nach ma­fij­nej. W celu wyjaśnie­nia przy­czyn gwałtow­nej erup­cji przestępczości po zmia­nach ustro­jo­wych i społecz­nych w tej części Eu­ro­py, na jed­nej z kon­fe­ren­cji sfor­mułowa­no pogląd, że na­tu­ralną ceną wol­ności jest wzrost przestępczości. W wy­mia­rze glo­bal­nym też za­da­wa­no so­bie py­ta­nie: Co zro­bi­my, kie­dy ru­nie mur (ber­liński – od au­to­ra)?37.

Można sfor­mułować tezę, że każdy przełom w hi­sto­rii świa­ta, który bu­dzi w ludz­kości po­wszechną wiarę i na­dzieję na stwo­rze­nie ogólnoświa­to­we­go ładu za­pew­niającego bez­pie­czeństwo i ochronę wol­ności, jest źródłem no­wych za­grożeń i niebez­pie­czeństw. Taka sy­tu­acja miała miej­sce po 1989 r. Z jed­nej stro­ny sta­no­wi­sko Fran­ci­sa Fu­kuy­amy, który w słyn­nym ese­ju Ko­niec hi­sto­rii wiesz­czył ko­niec hi­sto­rii wraz z upad­kiem ko­mu­ni­zmu i przyjęciem przez większość krajów sys­te­mu li­be­ral­nej de­mo­kra­cji. Li­be­ral­na de­mo­kra­cja oraz ryn­ko­wy porządek go­spo­dar­czy miały być, wg Fu­kuy­amy, naj­do­sko­nal­szym z możli­wych do urze­czy­wist­nie­nia sys­temów po­li­tycz­nych (choć nie ide­al­nym)38. Z dru­giej stro­ny, jego ad­wer­sarz – Sa­mu­el Hun­ting­ton, pu­bli­kując w 1993 w „Fo­re­ign Af­fa­irs” ar­ty­kuł The Clash of Ci­vi­li­za­tions? (Zde­rze­nie cy­wi­li­za­cji, przeł. H. Jan­kow­ska, War­sza­wa 1997), stwier­dził w nim, że po­li­tykę zdo­mi­nują w przyszłości star­cia między cy­wi­li­za­cja­mi. Źródłami kon­fliktów między­na­ro­do­wych staną się różnice kul­tu­ro­we, wy­wodzące się z po­działów re­li­gij­nych.

Za­kres ro­zu­mie­nia isto­ty bez­pie­czeństwa ściśle wiążę się z pro­ble­ma­mi za­grożeń. Można przyjąć założenie, że występuje między nimi ko­he­ren­cja po­wo­dująca, że cha­rak­ter i ska­la za­grożeń ma wpływ na stan bez­pie­czeństwa da­ne­go pod­mio­tu (człowie­ka, gru­py społecz­nej, na­ro­du, państwa itd.). Z ko­lei po­trze­by w  tym za­kre­sie wa­run­kują spo­so­by i me­to­dy działań (ochro­na bez­pie­czeństwa), które do­pro­wa­dziłyby do sta­nu bra­ku lęku, spo­ko­ju oraz pew­ności roz­wo­ju.

Ry­su­nek 1. Cykl in­te­rak­cji w sfe­rze bez­pie­czeństwa

Źródło: opra­co­wa­nie własne.

Cy­tując za R. Ziębą Fran­za-Xa­ve­ra Kauf­man­na za­grożeniem jest „możliwość występo­wa­nia jed­ne­go z ne­ga­tyw­nie war­tościo­wa­nych zja­wisk”39. Nie wchodząc w szczegółowe roz­ważania można stwier­dzić, że tworząc ogólną teo­rię bez­pie­czeństwa należy uwzględnić te trzy główne ob­sza­ry pro­blemów ściśle ze sobą powiąza­nych. Ak­tu­al­na rze­czy­wi­stość w wy­mia­rze między­na­ro­do­wym, re­gio­nal­nym, na­ro­do­wym czy lo­kal­nym jest pod każdym względem skom­pli­ko­wa­na, wywołująca ciągłe za­grożenia. Dla­te­go też me­to­do­lo­gia badań nad bez­pie­czeństwem musi być wie­lo­kie­run­ko­wa oraz kom­ple­men­tar­na. Au­to­rzy w różnych pro­po­zy­cjach kla­sy­fi­ka­cyj­nych wy­mie­niają po kil­ka­naście ro­dzajów bez­pie­czeństwa.

Ze względu na glo­ba­li­zację życia go­spo­dar­cze­go, społecz­ne­go i po­li­tycz­ne­go zro­dziły się za­grożenia o wy­mia­rze glo­bal­nym (ter­ro­ryzm, kry­zy­sy go­spo­dar­cze, zmia­ny kli­ma­tycz­ne). Pro­ble­ma­ty­ka bez­pie­czeństwa stała się za­gad­nie­niem między­na­ro­do­wym, ale nie dwu­bie­gu­no­wym jak do 1989 r. Stała się przed­mio­tem działań dy­plo­ma­tycz­nych i mi­li­tar­nych je­dy­ne­go po 1989 r. mo­car­stwa na are­nie świa­to­wej – Stanów Zjed­no­czo­nych Ame­ry­ki Północ­nej, struk­tur mi­li­tar­nych Pak­tu Północ­no­atlan­tyc­kie­go oraz ONZ i in­nych or­ga­ni­za­cji między­na­ro­do­wych. Na­to­miast w ra­mach in­te­gra­cji eu­ro­pej­skiej ele­men­tem współpra­cy międzyrządo­wej państw człon­kow­skich stała się płasz­czy­zna wy­mia­ru spra­wie­dli­wości i spraw wewnętrznych. Przed­mio­tem tej współpra­cy jest bez­pie­czeństwo w wy­mia­rze re­gio­nal­nym. III Fi­lar obej­mujący za­gad­nie­nia bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go państw Unii Eu­ro­pej­skiej utwo­rzo­ny zo­stał w ra­mach trak­ta­tu z Ma­astricht w 1992 r. Jego pier­wot­na na­zwa brzmiała: współpra­ca w za­kre­sie wy­mia­ru spra­wie­dli­wości i spraw wewnętrznych (WSiSW, ang. Ju­sti­ce and Home Af­fa­irs, JHA). Do­ty­czył on pro­blemów imi­gra­cji, przestępczości zor­ga­ni­zo­wa­nej, ter­ro­ry­zmu i pa­to­lo­gii społecz­nej oraz spraw wi­zo­wych i azy­lu. Jed­nak nadal w dzie­dzi­nie bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go UE za­cho­wa­no duży za­kres sa­mo­dziel­ności państw człon­kow­skich. Przyjęta w 2010 r., po wie­lu la­tach sporów i roz­bieżności sta­no­wisk po­szczególnych krajów UE, stra­te­gia bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go pt. „Dążąc do eu­ro­pej­skie­go mo­de­lu bez­pie­czeństwa” sta­no­wi pe­wien luźny zbiór wy­zwań, przed którymi stoi ak­tu­al­nie Unia. Na­to­miast nadal bra­ku­je jed­no­znacz­ne­go sta­no­wiska w spra­wie two­rze­nia in­sty­tu­cji po­nad­państwo­wych w wy­mia­rze de­cy­zyj­nym i wy­ko­naw­czym. Za­wie­ra ona następujące wy­zwania przed społecz­nością eu­ro­pejską:

„wska­zu­je stojące

przed

nami wspólne za­grożenia i wy­zwa­nia po­wo­dujące, że rośnie na zna­cze­niu współpra­ca państw człon­kow­skich i in­sty­tu­cji UE po­zwa­lająca zmie­rzyć się z no­wy­mi wy­zwa­niami, które prze­ra­stają po­ten­cjał kra­jo­wy, dwu­stron­ny czy re­gio­nal­ny;

całościo­wo i przej­rzyście wy­zna­cza wspólną unijną po­li­tykę bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go – i za­sa­dy

jej

przyświe­cające;

określa eu­ro­pej­ski mo­del bez­pie­czeństwa, obej­mujący wspólne narzędzia

oraz

wy­ma­gający, by: uwzględniać wza­jem­ne zależności między bez­pie­czeństwem, wol­nością a pry­wat­nością, ugrun­to­wy­wać współpracę i so­li­dar­ność między państwa­mi człon­kow­ski­mi, angażować wszyst­kie in­sty­tu­cje UE, od­no­sić się do przy­czyn bra­ku bez­pie­czeństwa (a nie tyl­ko do skutków), zop­ty­ma­li­zo­wać za­po­bie­ga­nie wy­pad­kom i ich uprze­dza­nie, angażować w miarę po­trzeb wszyst­kie sek­to­ry (po­li­tycz­ny, go­spo­dar­czy, so­cjal­ny) mające do spełnie­nia za­da­nie pod względem ochro­ny oraz uwzględniać rosnącą zależność między bez­pie­czeństwem wewnętrznym a zewnętrznym”

40

;

W wy­mie­nio­nej stra­te­gii de­fi­nio­wa­no pod­sta­wo­we za­grożenia dla bez­pie­czeństwa UE.

ter­ro­ryzm, w każdej po­sta­ci, ce­chujący się ab­so­lut­nym lek­ce­ważeniem życia ludz­kie­go i war­tości de­mo­kra­tycz­nych.

Jego

glo­bal­ny zasięg, ka­ta­stro­fal­ne skut­ki, zdol­ność przy­ciąga­nia adeptów dzięki ra­dy­ka­li­za­cji po­staw i pro­pa­gan­dzie in­ter­ne­to­wej oraz różne źródła fi­nan­so­wa­nia po­wo­dują, że jest on istot­nym i sta­le ewo­lu­ującym za­grożeniem na­sze­go bez­pie­czeństwa;

na­si­la się przestępczość poważna i zor­ga­ni­zo­wa­na. Ob­ja­wia się

ona

w wie­lo­ra­kich for­mach bez względu na gra­ni­ce państwo­we, ile­kroć może przy­nieść mak­sy­mal­ne zy­ski fi­nan­so­we przy mi­ni­mal­nym ry­zy­ku. Oto niektóre z po­sta­ci, ja­kie przy­bie­ra w UE: nie­le­gal­ny han­del nar­ko­ty­ka­mi, przestępczość go­spo­dar­cza, han­del ludźmi, prze­myt lu­dzi, nie­le­gal­ny han­del bro­nią, sek­su­al­ne wy­ko­rzy­sty­wa­nie nie­let­nich i por­no­gra­fia dzie­cięca, agre­syw­ne przestępstwa, pra­nie pie­niędzy i fałszo­wa­nie do­ku­mentów. Po­nad­to w po­sta­ci ko­rup­cji za­graża fun­da­men­tom sys­te­mu de­mo­kra­tycz­ne­go i pra­worządności;

cy­ber­przestępczość sta­no­wi glo­bal­ne tech­nicz­ne, trans­gra­nicz­ne i ano­ni­mo­we za­grożenie sys­temów in­for­ma­cyj­nych, dla­te­go stwa­rza wie­le do­dat­ko­wych pro­blemów służbom ochro­ny porządku pu­blicz­ne­go;

przestępczość trans­gra­nicz­na, np. drob­na przestępczość

czy

przestępstwa prze­ciw­ko mie­niu, częsta do­me­na gangów – jeżeli ma za­sad­ni­czy wpływ na co­dzien­ne życie Eu­ro­pej­czyków;

prze­moc

sama

w so­bie – np. prze­moc wśród młodzieży czy chu­li­gaństwo pod­czas im­prez spor­to­wych – zwiększa szko­dy już wywoływa­ne przestępczością i może do­tkli­wie krzyw­dzić społeczeństwo;

klęski żywiołowe i an­tro­po­ge­nicz­ne, ta­kie

jak

pożary lasów, trzęsie­nia zie­mi, po­wo­dzie, wi­chu­ry, su­sze, awa­rie ener­ge­tycz­ne i duże awa­rie sys­temów in­for­ma­cyj­no-ko­mu­ni­ka­cyj­nych, za­grażają bez­pie­czeństwu i ochro­nie. We współcze­snych cza­sach sys­temy ochro­ny lud­ności są za­sad­ni­czym ele­men­tem każdego no­wo­cze­sne­go za­awan­so­wa­ne­go sys­temu bez­pie­czeństwa;

oprócz

tego

ist­nieją jesz­cze inne po­wszech­ne zja­wi­ska, które po­wo­dują nie­pokój i za­grażają bez­pie­czeństwu i ochro­nie lu­dzi w całej Eu­ro­pie, np. wy­pad­ki dro­go­we, które co roku po­wo­dują dzie­siątki tysięcy ofiar śmier­tel­nych wśród Eu­ro­pej­czyków

41

.

Re­asu­mując swo­je roz­ważania na te­mat bez­pie­czeństwa należy przyjąć założenie, że pierw­sze de­ka­dy XXI w. będą sta­no­wiły czas, w którym należało będzie roz­strzygnąć kil­ka za­sad­ni­czych pro­blemów.

Po pierw­sze, po­mi­mo ba­rier i przeszkód de­mo­kra­ty­za­cja struk­tur społecz­nych i życia po­li­tycz­ne­go nie jest je­dy­nie war­tością Eu­ro­py i Ame­ry­ki Północ­nej, ale sta­je się wy­zwa­niem w in­nych częściach świa­ta (ostat­nio mamy do czy­nie­nia z próbami roz­bi­ja­nia au­to­kra­tycz­nych sys­temów rządów w kra­jach arab­skich). Dla­te­go istot­nym wy­zwa­niem będzie określe­nie gra­nic in­ge­ren­cji in­sty­tu­cji od­po­wie­dzial­nych za bez­pie­czeństwo w wol­ności i swo­bo­dy oby­wa­tel­skie. Nadal pozosta­je bez od­po­wie­dzi py­ta­nie: czy bez­pie­czeństwo jest war­tością bez­cenną i należy o nie dbać w imię za­sa­dy „cel uświęca środ­ki”?

Dru­gim ważnym pro­ble­mem jest roz­wiąza­nie dy­le­ma­tu (możliwe, że wy­ol­brzy­mio­ne­go) między za­cho­wa­niem roli państwa na­ro­do­we­go jako pod­sta­wo­we­go pod­mio­tu w działalności na rzecz bez­pie­czeństwa zwłasz­cza wewnętrzne­go czy też przejęcie istot­nej roli przez struk­tu­ry po­nadna­ro­do­we (w pełnym wy­mia­rze: praw­nym, de­cy­zyj­nym i wy­ko­naw­czym).

Ostat­nim po­stu­la­tem jest odejście od sta­tycz­ne­go poj­mo­wa­nia pro­blemów bez­pie­czeństwa. Zmie­niają się za­grożenia, co­raz bar­dziej kom­pli­ku­je się śro­do­wi­sko na­tu­ral­ne i społecz­ne, w którym funk­cjo­nu­je człowiek, gru­py społecz­ne, całe na­ro­dy, w związku z tym ewo­lu­ują po­trze­by i wy­zwa­nia w dzie­dzi­nie bez­pie­czeństwa. Należy dążyć do wy­pra­co­wa­nia ela­stycz­nej me­to­do­lo­gii ba­da­nia rze­czy­wi­stych pro­blemów bez­pie­czeństwa.

Roz­dział 3Ge­ne­za ad­mi­ni­stra­cji porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go w Pol­sce (ogólna cha­rak­te­ry­sty­ka dziejów in­sty­tu­cji po­li­cyj­nych na zie­miach pol­skich od X w. do końca XX w.)

Początków wy­odrębnie­nia się ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych należy po­szu­ki­wać na ta­kim eta­pie roz­wo­ju ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej, gdy zarząd państwem wy­ma­gał co­raz większej spe­cja­li­za­cji. Na przełomie XVII i XVIII w. we Fran­cji wy­kształcił się mo­del ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej opar­ty o po­dział re­sor­to­wy. Po­le­gał on na po­dziale or­ga­ni­za­cyj­nym całego ob­sza­ru działania ówcze­snej ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej na nie­za­leżne re­sor­ty. Na ich cze­le początko­wo stały or­ga­ny ko­le­gial­ne, a później, w XIX w., zaczęły prze­ważać or­ga­ny mo­no­kra­tycz­ne. Wśród pier­wot­nie wy­odrębnio­nych re­sortów (tzw. kla­sycz­nych) zna­lazły się spra­wy: za­gra­nicz­ne, woj­sko­we, skar­bo­wość i wy­miar spra­wie­dli­wości. Do­pie­ro w cza­sie Re­wo­lu­cji Fran­cu­skiej ufor­mo­wał się re­sort spraw wewnętrznych. Tra­fiły do nie­go wszyst­kie te spra­wy, dla których za­brakło miej­sce w in­nych re­sortach, w tym pro­ble­ma­ty­ka porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go.

Pier­wotną funkcją ad­mi­ni­stra­cji państwo­wej jest funk­cja re­gla­men­ta­cyj­no-po­li­cyj­na. W I połowie XX w. wy­dzie­liła się funk­cja so­cjal­na a następnie or­ga­ni­za­tor­sko-go­spo­dar­cza. Wie­le zadań ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych mieści się w ra­mach funk­cji re­gla­men­ta­cyj­no-po­li­cyj­nej. Dla­te­go też dział spraw wewnętrznych początko­wo był naj­bar­dziej ob­szer­ny pod względem za­kre­su działania. Mieściły się w nim spra­wy ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, oświa­ta, ad­mi­ni­stra­cja wy­zna­nio­wa, ale również ogólny zarząd ad­mi­ni­stra­cyj­ny państwa. W tym ostat­nim znaj­do­wała się pro­ble­ma­ty­ka nad­zo­ru nad ad­mi­ni­stracją lo­kalną oraz za­gad­nie­nia życia go­spo­dar­cze­go i społecz­ne­go, które nie mieściły się w po­zo­stałych re­sor­tach. Toteż kie­row­ni­ka re­sor­tu spraw wewnętrznych dość często określano pierw­szym mi­ni­strem czy też go­spo­da­rzem kra­ju42. Z bie­giem cza­su wraz z postępującą spe­cja­li­zacją ad­mi­ni­stra­cja spraw wewnętrznych pod­le­gała stałemu „od­chu­dza­niu”. In­nym zja­wi­skiem w dzie­dzi­nie or­ga­ni­za­cji ad­mi­ni­stra­cji była po­trze­ba ko­or­dy­no­wa­nia działań po­szczególnych re­sortów na szcze­blu lo­kal­nym. W związku z tym ukształtowały się dwa typy ad­mi­ni­stra­cji: ze­spo­lo­nej i spe­cjal­nej (nieze­spo­lo­nej). Te­re­no­wi zwierzch­ni­cy ad­mi­ni­stra­cji ze­spo­lo­nej prze­ważnie pod­le­gali służbowo sze­fo­wi re­sortu spraw wewnętrznych.

Według mon­te­skiu­szow­skiej teo­rii państwa w ra­mach władzy wy­ko­naw­czej mieściły się następujące za­da­nia: pro­wa­dze­nie woj­ny, upra­wia­niae dy­plo­ma­cji, or­ga­ni­za­cja obro­ny państwa, a także dba­nie o bez­pie­czeństwo wewnętrzne kra­ju. Ta ostat­nia dzie­dzi­na sta­no­wiła za­sad­ni­czy ob­szar działania ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych.

Za­kres pojęcia „po­li­cja” zmie­niał się wraz z pa­nującymi poglądami na istotę państwa oraz jego sto­su­nek do oby­wa­te­la i obej­mo­wał naj­pierw ogół działalności państwo­wej i wszyst­kie dzie­dzi­ny życia re­li­gij­ne­go, po­li­tycz­ne­go i pry­wat­ne­go. Aż do XVIII w. mieściła się w nim nie tyl­ko działalność w za­kre­sie utrzy­my­wa­nia bez­pie­czeństwa, lecz także za­wie­ra­ło w so­bie fi­nan­se, wy­miar spra­wie­dli­wości i woj­sko, „po­li­cja” była w ten sposób kom­pe­tent­na w od­nie­sie­niu do wszyst­kich zadań pu­blicz­nych. O ile w Rze­szy Nie­miec­kiej XV i XVI w. cho­dziło jesz­cze o „państwo, które swo­je za­da­nia upa­try­wało głównie w za­pew­nie­niu po­ko­ju, pra­wa i porządku, to w XVII i XVIII w., w okre­sie ab­so­lu­ty­zmu, roz­wi­nęło się właściwe „państwo po­li­cyj­ne”. Dys­po­no­wało ono biu­ro­kra­tycz­nym apa­ra­tem ad­mi­ni­stra­cyj­nym, który za­strze­gał so­bie pra­wo nie­ogra­ni­czo­nej in­ge­ren­cji w sferę pry­wat­ności pod­da­nych, przede wszyst­kim w kwe­stii własności iwol­ności, w celu ochro­ny porządku pu­blicz­ne­go. W ten sposób było ono ro­zu­mia­ne jako „państwo do­brej po­li­cji”. Jed­no­cześnie do­pie­ro rozwój in­sty­tu­cji państwa, który nastąpił w okre­sie ab­so­lu­ty­zmu, po­zwo­lił na po­wsta­nie po­li­cji w jej właści­wym sen­sie, gdyż „po­li­cja” – ro­zu­mia­na jako su­we­ren­ny or­gan przy­mu­su do re­ali­za­cji funk­cji pu­blicz­nych – uwa­run­ko­wała ist­nie­nie państwa. W XVIII w. pojęcie po­li­cji ule­ga ogra­ni­cze­niu. Początko­wo za­ko­rze­niło się obok in­nych treści in­sty­tu­cjo­nal­ne poj­mo­wa­nie po­li­cji: ro­zu­mia­no – jak to zresztą ma miej­sce obec­nie – określoną władzę i jej funk­cjo­na­riu­szy. Za­trud­nio­no funk­cjo­na­riu­szy, którzy no­si­li tytuły służbowe, ta­kie jak „dy­rek­tor po­li­cji”, „ko­mi­sarz po­li­cji” czy „po­li­cjant li­nio­wy”, i którzy w żad­nym wy­pad­ku nie obej­mo­wa­li całości ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych, lecz mie­li zaj­mo­wać się wyłącznie sferą bez­pie­czeństwa. Po raz pierw­szy nastąpiło więc rozróżnie­nie między „po­licją” w sen­sie ma­te­rial­nym (po­li­cja jako całość, ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych) a „po­licją” w sen­sie in­sty­tu­cjo­nal­nym (jako spe­cy­ficz­ny or­gan władzy). Inne ob­sza­ry ad­mi­ni­stra­cji wewnętrznej, a więc np. do­bro­czyn­ność, fi­nan­se i go­spo­dar­ka, zo­stały przejęte przez miej­sco­we ma­gis­tra­ty lub też przez różne izby (urzędy).

Po pew­nym cza­sie od­padły spra­wy związane z dzie­dziną re­li­gijną, po­tem spra­wy zewnętrzne (po­li­ty­ka za­gra­nicz­na), sądowe, majątko­we i skar­bo­we (ka­me­ral­na). Po­zo­stała jed­nak dla po­li­cji cała roz­legła dzie­dzina sto­sunków wewnętrznych oraz re­gu­lo­wa­nie wszel­kich prze­jawów życia społeczeństwa i po­pie­ra­nie jego in­te­resów. W miarę usa­mo­dziel­nia­nia się oby­wa­te­la od państwa w okre­sie li­be­ra­li­zmu ścieśniał się ob­szar pojęcia „po­li­cja”, spro­wa­dzając się do za­po­bie­ga­nia wszel­kim nie­bez­pie­czeństwom, wy­ni­kającym ze współżycia lu­dzi i ogra­ni­cza­nia sfe­ry na­tu­ral­nej swo­bo­dy działania oby­wa­te­la ze względu na do­bro państwa. W państwie li­be­ral­nym działalność po­li­cyj­na była za­po­bie­gaw­cza, tzw. ne­ga­tyw­na. Daw­na sze­ro­ka działalność na polu po­pie­ra­nia in­te­resów społeczeństwa, tzw. po­li­cja do­brobytu (wohl­fart­po­li­zei), przy użyciu przy­mu­su zeszła na dal­szy plan. Do tego w ra­mach kształtującego się państwa praw­ne­go każde działanie po­li­cyj­ne prze­stało być swo­bod­ne, ale mu­siało po­sia­dać spe­cjal­ne upo­ważnie­nie usta­wo­we.

Po ukształto­wa­niu się in­sty­tu­cjo­nal­ne­go pojęcia po­li­cji roz­winęło się stop­nio­wo w XIX w. węższe ma­te­rial­ne poj­mo­wa­nie po­li­cji jako pod­mio­tu do zwal­cza­nia za­grożeń. Zawężenie to było skut­kiem po­wstającego li­be­ral­ne­go państwa kon­sty­tu­cyj­ne­go i praw­ne­go, w którym cała władza państwo­wa pod­porządko­wa­na jest wiążącej mocy pra­wa.

W II połowie XX w. działalność ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych na­brała spe­cy­ficz­ne­go cha­rak­te­ru w państwach to­ta­li­tar­nych: fa­szy­stow­skich i ko­mu­ni­stycz­nych. Ogra­ni­czo­no jej funkcję do ochro­ny po­zy­cji he­ge­mo­ni­stycz­nej w państwie i społeczeństwie rządzącej par­tii po­li­tycz­nej. Jej rola ogrom­nie wzrosła, gdyż stała się główną pod­porą sys­te­mu po­li­tycz­no-ustro­jo­we­go.

W na­szych ro­dzi­mych wa­run­kach mo­del ad­mi­ni­stra­cji w Rze­czy­po­spo­li­tej na początku XVIII w. moc­no tkwił swo­imi ko­rze­nia­mi na eta­pie mo­nar­chii sta­no­wej. Był sil­nie zde­cen­tra­li­zo­wa­ny i zdo­mi­no­wa­ny przez ana­chro­nicz­ny sa­morząd szla­chec­ki, który miał de­cy­dujący wpływ na kształt lo­kal­nej ad­mi­ni­stra­cji. Jeżeli do­da­my do tego po­zba­wio­ne­go re­al­nej władzy króla oraz mo­no­po­li­styczną po­zycję sej­mu w dzie­dzi­nie zarządu państwem, to będzie­my mie­li pełny ob­raz ka­ta­stro­fal­ne­go po­zio­mu ro­dzi­mej ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej.

No­wym eta­pem two­rze­nia w pol­skich wa­run­kach pod­staw nowożyt­nej ad­mi­ni­stra­cji było usta­no­wie­nie w 1775 r. Rady Nie­ustającej – in­sty­tu­cji, która miała spełniać funkcję cen­tral­ne­go or­ga­nu rządo­we­go. Usta­wa z 1775 r. po­mi­mo wie­lu braków wpro­wa­dzała w ro­dzi­mych wa­run­kach praw­no-ustro­jo­wych no­wo­cze­sne roz­wiąza­nia zarządza­nia państwem na szcze­blu cen­tral­nym. W ra­mach Rady utwo­rzo­no De­par­ta­ment Po­li­cji, w którego za­kre­sie działania mieściły się nie tyl­ko spra­wy ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go, ale również cała miej­sco­wa ad­mi­ni­stra­cja go­spo­dar­czo-społecz­na. Tak więc zaj­mo­wa­no się na­prawą dróg i mostów, fi­nan­sa­mi miast oraz wa­run­ka­mi zdro­wot­ny­mi miesz­kańców. W usta­wie z 1776 r. opi­sa­no te za­da­nia w następujący sposób: „będzie miał moc eg­za­mi­no­wa­nia ra­chunków wszyst­kich miast królew­skich, podług praw da­nych i ob­ra­ca­nia do­chodów na rozrządze­nie Po­li­cji naj­pożytecz­niej­sze… Będzie mógł za­wie­rać kon­trak­ty z kom­pa­nia­mi co do mia­sta War­sza­wy tyl­ko do za­mysłów po­trzeb­nych w ma­te­rii Po­li­cji za zda­niem Rady in ple­no bez wyciąga­nia no­wych po­datków i nie prze­szka­dzając han­dlom w kra­ju przez oby­wa­telów pro­wa­dzo­nym”43. Tak sze­ro­kie poj­mo­wa­nie spraw po­li­cyj­nych czy też ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych utrzy­my­wało się jesz­cze na początku XX w.

Po utra­cie nie­pod­ległości w anek­to­wa­nych dziel­ni­cach byłego państwa pol­skie­go wpro­wa­dzo­no sys­tem ad­mi­ni­stra­cji mo­carstw za­bor­czych. Sto­pień uni­fi­ka­cji w po­szczególnych za­bo­rach był różny. Pru­sy i Au­stria całko­wi­cie na­rzu­ciły własny ustrój ad­mi­ni­stra­cyj­ny, na­to­miast Ro­sja po­zwo­liła na za­cho­wa­nie pew­nych odrębności i po­zo­sta­wiła niektóre in­sty­tu­cje z czasów Rze­czy­po­spo­li­tej. Nadal za­kres działania służb po­li­cyj­nych był bar­dzo sze­ro­ki. U za­ra­nia ist­nie­nia Księstwa War­szaw­skie­go utwo­rzo­no Dy­rekcję Po­li­cji, która zaj­mo­wała się następującymi spra­wa­mi:

Za­po­bie­ga­nie i zwal­cza­nie przestępstw po­spo­li­tych, buntów i roz­ruchów miej­sco­wej lud­ności;

Nadzór nad prze­strze­ga­niem oby­czajów;

Nadzór nad mia­sta­mi;

Kon­tro­la ru­chu oso­bo­we­go, wy­sta­wia­nie pasz­portów;

Za­po­bie­ga­nie pożarom i in­nych klęskom żywiołowym;

Cen­zu­ra pra­sy i pu­bli­ka­cji;

Kon­tro­la miar i wag;

Opie­ka nad te­atra­mi i in­ny­mi in­sty­tu­cja­mi za­baw pu­blicz­nych;

Nadzór nad więzien­nic­twem;

Oce­na za­bu­do­wy ar­chi­tek­to­nicz­nej w mia­stach;

Sądo­wnic­two w spra­wach po­li­cyj­nych w pierw­szej in­stan­cji

44

.

Z ko­lei w okre­sie kon­sty­tu­cyj­nym Króle­stwa Pol­skie­go (1815–1830) nastąpiła roz­bu­do­wa in­sty­tu­cji po­li­cyj­nych i za­an­gażowa­nie w ochronę porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go in­sty­tu­cji woj­sko­wych. W tym cza­sie roz­bu­do­wano do nie­sa­mo­wi­tych roz­miarów sys­tem in­sty­tu­cji po­li­cyj­nych. Szczególną wagę władze car­skie przy­wiązywały do działania służb po­li­cyj­nych re­ali­zujących funkcję kontr­wy­wia­du po­li­tycz­ne­go, które sku­piały cały wysiłek na in­wi­gi­la­cji nie­pod­ległościo­wych ini­cja­tyw działaczy pol­skich w Króle­stwie. Utwo­rzo­no wie­le jed­no­stek po­li­cji po­li­tycz­nych nie­za­leżnych od sie­bie, po­sia­dających różnych zwierzch­ników oraz ośrod­ki dys­po­zy­cyj­ne wy­dające po­le­ce­nia, a przede wszyst­kim usil­nie kon­ku­rujących między sobą. Działały one poza obo­wiązującym w Króle­stwie porządkiem praw­nym. Wówczas do ar­se­nału me­tod pra­cy po­li­cji po­li­tycz­nej weszła pro­wo­ka­cja i in­spi­ra­cja. Ge­ne­rał Alek­san­der Rożniec­ki, twórca Żan­dar­me­rii Króle­stwa Pol­skie­go sta­rając się pod­nieść zna­cze­nie w oczach ks. Kon­stan­te­go, po­le­cił two­rzyć fik­cyj­ne spi­ski an­ty­ro­syj­skie i rozgłaszać w War­sza­wie pro­wo­ka­cyj­ne in­for­ma­cje o przy­go­to­wa­niu zbroj­ne­go po­wsta­nia. Jed­no­cześnie przykłady ko­rum­po­wa­nia kie­row­ników tych służb oraz ich podwład­nych do­pro­wa­dzało do wie­lu skan­da­li. Po dwóch nie­uda­nych zry­wach nie­pod­ległościo­wych władze car­skie z jed­nej stro­ny roz­bu­do­wały służby po­li­cyj­ne, a z dru­giej do­sto­so­wały je do sys­temu obo­wiązującego w ce­sar­stwie oraz całko­wi­cie zru­sy­fi­ko­wały ich ka­dry.

Z ko­lei w Pru­sach w 1806 r. ufor­mo­wał się w miej­sce zarządu cen­tral­ne­go opar­te­go o za­sadę pro­win­cjo­nal­ności, mo­del re­sor­to­we­go po­działu apa­ra­tu rządo­we­go. Wśród utwo­rzo­nych wówczas pięciu mi­ni­sterstw zna­lazł się re­sort spraw wewnętrznych. Do jego kom­pe­ten­cji należało kie­ro­wa­nie ad­mi­ni­stracją pu­bliczną w całym państwie w tym ochroną porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicznego. W wy­ni­ku re­for­my ad­mi­ni­stracji te­ry­to­rial­nej w la­tach 1808–1815 państwo pru­skie zo­stało po­dzie­lo­ne na pro­win­cje (jedną z nich było WK Po­znańskie). Pro­win­cje dzie­lo­no na re­jen­cje, po­wia­ty oraz gmi­ny wiej­skie i miej­skie. Początko­wo na cze­le pro­win­cji stał mia­no­wa­ny przez mo­narchę na­czel­ny pre­zes, a później zastąpił go nad­pre­zy­dent. Sta­no­wił on ogni­wo pośred­nie pomiędzy mi­ni­stra­mi a władza­mi niższe­go szcze­bla. Zarządzał wszyst­ki­mi spra­wa­mi pu­blicznymi pro­win­cji (roz­strzy­gał spo­ry kom­pe­ten­cyj­ne), w tym mieściła się pro­ble­ma­ty­ka po­li­cyj­na. W 1879 r. wpro­wa­dzo­no du­alizm w ad­mi­ni­stracji pro­win­cji. Po­le­gało to na ko­eg­zy­sten­cji pod­miotów ad­mi­ni­stracji rządo­wej z or­ga­na­mi ad­mi­ni­stracji sa­morządo­wej.

W za­bo­rze au­striac­kim na­to­miast funk­cje po­li­cyj­ne pełniły dy­rek­cje po­li­cji oraz od­działy żan­dar­me­rii utwo­rzo­ne w 1849 r. Na szczególną uwagę zasługują dy­rek­cje po­li­cji we Lwo­wie i Kra­ko­wie. Tę pierwszą utwo­rzo­no w 1775 r. Głównym jej za­da­niem miało być za­pew­nie­nie bez­pie­czeństwa życia i zdro­wia miesz­kańców Lwo­wa, cen­zu­ra te­atral­na i wy­chodzącej pra­sy oraz czyn­ności sądo­wni­cze w spra­wach drob­nych wy­kro­czeń. Po wpro­wa­dze­niu au­to­no­mii po­li­tycz­nej w Ga­li­cji (za­bo­rze au­striac­kim) or­ga­ny po­li­cyj­ne uległy po­lo­ni­za­cji. Po­mi­mo dużej biu­ro­kra­ty­za­cji pra­cy w po­li­cji au­striac­kiej pod ko­niec XIX w. po­wszech­nie uważano ją za naj­le­piej zor­ga­ni­zo­wa­ny i funk­cjo­nujący apa­rat bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go w  Eu­ro­pie.

Wy­buch I woj­ny świa­to­wej wy­sunął na arenę między­na­ro­dową sprawę Pol­ski. Dało to sy­gnał do roz­poczęcia roz­ma­itych działań, zmie­rzających do od­zy­ska­nia nie­pod­ległości lub uzy­ska­nia sze­ro­kiej au­to­no­mii po­li­tycz­nej dla na­ro­du pol­skie­go. Były one pro­wa­dzo­ne różnymi spo­so­ba­mi, w zależności od pre­zen­to­wa­nej przez dane stron­nic­two lub ugru­po­wa­nie orien­ta­cji po­li­tycz­nej. Efek­tem tych sta­rań było two­rze­nie różnych or­ga­ni­za­cji społecz­nych i oby­wa­tel­skich mających cha­rak­ter stric­te pol­ski. Do nich należały między in­ny­mi or­ga­ni­za­cje zaj­mujące się pro­ble­ma­tyką ochro­ny porządku pu­blicz­ne­go w sze­ro­kim ro­zu­mie­niu zna­cze­nia tego określe­nia. Jed­ne z nich sta­no­wiły po pro­stu or­ga­ni­za­cje pa­ra­mi­li­tar­ne, będące na usługach i za­bez­pie­czające in­te­re­sy po­szczególnych ro­dzi­mych par­tii po­li­tycz­nych działających na zie­miach pol­skich. Dru­gi ro­dzaj tych for­ma­cji to or­ga­ni­za­cje oby­wa­tel­skie two­rzo­ne spon­ta­nicz­nie za przy­zwo­le­niem władz oku­pa­cyj­nych, które z bie­giem cza­su sta­wały się porządko­wy­mi or­ga­na­mi wy­ko­naw­czy­mi rodzącego się sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go. Pod oku­pacją wojsk państw cen­tral­nych na te­re­nie byłego Króle­stwa Pol­skie­go udało się stwo­rzyć pod­wa­li­ny in­sty­tu­cjo­nal­ne dla od­ro­dzo­ne­go państwa pol­skiego, w tym re­sort spraw wewnętrznych. Zaj­mo­wał on szczególną po­zycję w ra­mach ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej. Z jed­nej stro­ny zarząd spraw wewnętrznych obej­mo­wał bar­dzo sze­ro­ki za­kres dzie­dzin ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej, a z dru­giej – mi­ni­ster spraw wewnętrznych od­gry­wał nadrzędną rolę w zarządza­niu te­re­nową ad­mi­ni­stracją rządową. W związku z tym spełniał funkcję zwierzch­ni­ka całej ad­mi­ni­stra­cji ze­spo­lo­nej, będąc przełożonym wo­je­wodów i sta­rostów – szefów wo­jewódzkiej i po­wia­to­wej ad­mi­ni­stra­cji ogólnej. Należy przy­po­mnieć, iż już de­kre­tem Rady Re­gen­cyj­nej z 3 stycz­nia 1918 r. między in­ny­mi zo­stało powołane Mi­ni­ster­stwo Spraw Wewnętrznych45. We wspo­mnia­nym do­ku­men­cie usta­lo­no dla ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych naj­szer­szy za­kres kom­pe­ten­cji. Wy­chodząc z założenia, że wszyst­ko co „…za­pew­nia rozwój życia społeczeństwa, na­da­je kie­ru­nek temu życiu i nor­mu­je jego wa­run­ki w in­te­re­sie do­bra po­wszech­ne­go…”46 znaj­du­je się w ge­stii ad­mi­ni­stra­cji spraw wewnętrznych. W no­wo­cze­snych państwach ta sze­ro­ka pro­ble­ma­ty­ka zwy­kle roz­dzie­lo­na jest pomiędzy kil­ka re­sortów. We wspo­mnia­nym de­kre­cie opar­to za­kres kom­pe­ten­cji MSW na klau­zu­li ge­ne­ral­nej, gdyż obok szczegółowych zadań wy­mie­nia „spra­wy na­tu­ry wewnętrznej dla in­nych mi­ni­sterstw nie­za­strzeżone”47. W okre­sie między­wo­jen­nym za­kres działania MSW ule­gał ciągłym zmia­nom. Jed­nakże pew­ne za­gad­nie­nia za­wsze sta­no­wiły główną treść za­in­te­re­so­wań re­sor­tu spraw wewnętrznych. Do nich należały: ogólny zarząd kra­jo­wy, dozór sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go, nadzór nad prasą i wszel­ki­mi sto­wa­rzy­sze­nia­mi, pro­ble­my sta­ty­sty­ki ogólnej i spra­wy po­li­cji wszel­kie­go ro­dza­ju. W tym ostat­nim stwier­dze­niu za­war­ty jest ogrom­ny bagaż treści. Określe­nie w art. 24 de­kre­tu z 3 stycz­nia 1918 r., iż „do kom­pe­ten­cji Mi­ni­stra Spraw Wewnętrznych należy po­li­cja wszel­kie­go ro­dza­ju”, po­wo­do­wało, że był on od­po­wie­dzial­ny za za­po­bie­ga­nie i zwal­cza­nie zakłóceń porządku pu­blicz­ne­go wy­ni­kających z działalności po­szczególnych lu­dzi lub od działania ludz­kie­go nie­za­leżnych (po­li­cja sa­ni­tar­na, we­te­ry­na­ryj­na, ko­mu­ni­ka­cyj­na, po­lo­wa, leśna, miar i wag, tar­go­wa itd.). Re­sort Spraw Wewnętrznych obok spraw porządko­wych zaj­mo­wał się przestępczością kry­mi­nalną i po­li­tyczną. Mi­ni­ster spraw wewnętrznych był od­po­wie­dzial­ny za bez­pie­czeństwo i spokój pu­blicz­ny w całym państwie. Poza za­kresem po­li­cji porządko­wej, bez­pie­czeństwa, po­li­tycznej, ad­mi­ni­stra­cyj­nej i miej­sco­wej należał do MSW też za­kres działania tzw. po­li­cji do­bro­by­tu, czy­li wspie­ra­nia wszech­stron­ne­go roz­wo­ju społeczeństwa. W dzie­dzi­nie ochro­ny porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go znaj­do­wały się następujące spra­wy:

dba­nie o stan bez­pie­czeństwa wewnętrzne­go i za­po­bie­ga­nie na­ru­sze­niom porządku pu­blicz­ne­go,

nadzór nad ru­chem lud­ności miej­sco­wej i cu­dzo­ziemców (spra­wy mel­dun­ko­we i pasz­por­to­we),

spra­wy zgro­ma­dzeń,

kon­tro­la ru­chu gra­nicz­ne­go i ochro­na gra­nic państwa,

pro­wa­dze­nie aresztów po­li­cyj­nych,

spra­wy ru­chu pu­blicz­ne­go,

or­ga­ni­za­cja i kie­row­nic­two po­licją,

nadzór nad ob­ro­tem nie­bez­piecz­ny­mi ma­te­riałami, kon­ce­sjo­no­wa­nie dostępu do bro­ni i amu­ni­cji,

nadzór nad sto­wa­rzy­sze­nia­mi (le­ga­li­za­cja, re­je­stra­cja),

nadzór nad prasą, dru­kar­nia­mi i składa­mi druków,

nadzór i kon­ce­sjo­no­wa­nia działalności te­atrów, kin i wi­do­wisk,

udzie­la­nie kon­ce­sji na działalność ko­misów i lom­bardów.

W zależności od in­ter­pre­ta­cji czyn­ników rządo­wych, kom­pe­ten­cje MSW mogły obej­mo­wać wszel­kie dzie­dzi­ny życia państwo­we­go i społecz­ne­go. Świad­czyło to o sile i zna­cze­niu tego re­sor­tu i jego zwierzch­ni­ka. Z tych po­wodów po­li­ty­cy opo­zy­cyj­ni często określali MSW jako „mi­ni­ste­rium po­li­cji” i praw­do­po­dob­nie nie roz­mi­ja­li się z prawdą. Część zadań o cha­rak­te­rze społecz­nym i po­li­tycz­nym re­ali­zo­wała te­re­no­wa ad­mi­ni­stra­cja ogólna (wo­je­wo­da w wo­jewództwie i sta­ro­sta w po­wie­cie), na­to­miast walką z przestępczością, ochroną porządku i bez­pie­czeństwa pu­blicz­ne­go oraz kon­trolą ru­chu gra­nicz­ne­go i ochroną gra­nic państwa zaj­mo­wały się wy­spe­cja­li­zo­wa­ne służby państwo­we pod­ległe mi­ni­stro­wi spraw wewnętrznych. Jedną z nich była Po­li­cja Państwo­wa utwo­rzo­na 24 lip­ca 1919 r. jako jed­no­li­ta, państwo­wa or­ga­ni­za­cja służby bez­pie­czeństwa, której główne za­da­nie sta­no­wiła ochro­na bez­pie­czeństwa, spo­ko­ju i porządku pu­blicz­ne­go, a więc po­li­cja spełniać miała w tej dzie­dzi­nie rolę or­ganów wy­ko­naw­czych władz państwo­wych (ad­mi­ni­stra­cyj­nych – sta­rostów i wo­jewodów) oraz sa­morządo­wych. Z ko­lei służby gra­niczne w okre­sie między­wo­jen­nym prze­cho­dziły per­ma­nent­ne zmia­ny or­ganizacyjne. Ich pod­ległość re­sor­to­wa też ule­gała częstym zmia­nom. W dwu­dzie­sto­le­ciu między­wo­jen­nym sze­fo­wie for­ma­cji gra­nicznych pod­legali mi­ni­strom: spraw wewnętrznych, spraw woj­sko­wych i skar­bu.