Finansowe determinanty rozwoju lokalnego i regionalnego - Prof. Krystyna Brzozowska - ebook

Finansowe determinanty rozwoju lokalnego i regionalnego ebook

Krystyna Brzozowska, Małgorzata Gorzałczyńska-Koczkodaj, Magdalena Kogut-Jaworska, Marta Szaja

0,0

Opis

Opracowanie wpisuje się w nurt badań nad możliwościami dalszego rozwoju na szczeblu regionalnym i niższym lokalnym. Celem, jaki postawiły sobie Autorki opracowania, było dokonanie wszechstronnej analizy warunków finansowych, które mogą sprzyjać lub osłabiać rozwój na poziomie samorządów terytorialnych w Polsce. Podjęta problematyka jest skoncentrowana na bardzo istotnym, jeśli nie najważniejszym, elemencie w procesie tworzenia warunków życia społeczności lokalnych, tj. zapewnieniu odpowiednich środków finansowych na realizację działań prorozwojowych. Książka powinna ułatwić decydentom zarządzanie środkami samorządowymi, a także efektywne pozyskiwanie zewnętrznych środków na realizowanie przedsięwzięć inwestycyjnych.

Ebooka przeczytasz w aplikacjach Legimi na:

Androidzie
iOS
czytnikach certyfikowanych
przez Legimi
czytnikach Kindle™
(dla wybranych pakietów)
Windows
10
Windows
Phone

Liczba stron: 315

Odsłuch ebooka (TTS) dostepny w abonamencie „ebooki+audiobooki bez limitu” w aplikacjach Legimi na:

Androidzie
iOS
Oceny
0,0
0
0
0
0
0
Więcej informacji
Więcej informacji
Legimi nie weryfikuje, czy opinie pochodzą od konsumentów, którzy nabyli lub czytali/słuchali daną pozycję, ale usuwa fałszywe opinie, jeśli je wykryje.

Popularność



Podobne


Wstęp

Stworzenie odpowiednich warunków dla rozwoju lokalnego i regionalnego jest podstawą wzmocnienia możliwości rozwoju przedsiębiorczości, rozwoju społecznego, zwiększenia poziomu edukacji i świadomości obywatelskiej na danych obszarach. Odpowiedzialność za kreowanie rozwoju regionalnego i lokalnego spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego, którym ustawowo nadano określone zadania w tym zakresie. Kwestią nieodłączną i niezwykle istotną związaną z wykonaniem zadań jest ich finansowanie.

Opracowanie Finansowe determinanty rozwoju lokalnego i regionalnego wpisuje się w nurt badań nad możliwościami dalszego rozwoju na szczeblu regionalnym i niższym lokalnym. Celem, jaki postawiły sobie Autorki opracowania, było poddanie wszechstronnej analizie warunków finansowych, które mogą sprzyjać lub osłabiać rozwój na poziomie samorządów terytorialnych w Polsce.

Monografia składa się z ośmiu rozdziałów, z których dwa pierwsze zostały poświęcone zagadnieniom teoretycznym i definicyjnym rozwoju lokalnego i regionalnego, a następnie identyfikacji czynników warunkujących ten rozwój oraz umiejscowieniu zagadnień rozwoju lokalnego i regionalnego w polityce rozwoju kraju.

Następna część, składająca się z dwóch rozdziałów, dotyczy finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego zgodnie z zasadami gospodarki budżetowej i gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w ramach obowiązujących regulacji i wymogów prawnych.

Na tym tle zdecydowano się w kolejnym rozdziale na szczegółową analizę tych czynników, które w praktyce powodują lub mogą powodować przeszkody w racjonalnym prowadzeniu gospodarki finansowej w podziale na ograniczenia prawne, ekonomiczne, społeczne, polityczne i przestrzenne.

Ważnym aspektem w ostatnim piętnastoleciu jest wspomaganie rozwoju lokalnego i regionalnego funduszami Unii Europejskiej, zgodnie z prowadzoną polityką regionalną na szczeblu Unii. Tym problemom został poświęcony oddzielny rozdział, w którym zostały poruszone zagadnienia polityki regionalnej UE, mechanizmy realizacji unijnej polityki rozwoju na szczeblu regionalnym oraz identyfikacji utrudnień, na które samorządy terytorialne mogą być narażone w pozyskiwaniu wsparcia finansowego i pozafinansowego z Unii.

Ostatnia część opracowania, o objętości kolejnych dwóch rozdziałów, dotyczy problemów dotyczących finansowych instrumentów wsparcia rozwoju lokalnego i regionalnego w rozbiciu na instrumenty dochodowe i wydatkowe, pomoc publiczną i finansowanie rozwoju z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego. Szczególną uwagę zwrócono na ocenę wykorzystania przez samorządy terytorialne możliwości finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego instrumentami rynku kapitałowego.

Podjęta w pracy problematyka skoncentrowana jest na bardzo istotnym, jeśli nie najważniejszym, elemencie w procesie tworzenia warunków życia społeczności lokalnych, tj. zapewnieniu odpowiednich środków finansowych na realizację działań prorozwojowych. Stąd Autorki zakładają, że głównymi odbiorcami książki będą praktycy i teoretycy zajmujący się właśnie obszarem finansowania rozwoju lokalnego i regionalnego. Opracowanie dotyczące finansowych determinant rozwoju społeczno-gospodarczego w swym założeniu powinno ułatwić decydentom zarządzanie środkami samorządowymi, a także efektywne pozyskiwanie zewnętrznych środków na realizowanie przedsięwzięć inwestycyjnych.

w imieniu Autorek

Prof. dr hab. Krystyna Brzozowska

1.Rozwój lokalny i regionalny w ujęciu teoretycznym i pragmatycznym

1.1. Istota, specyfika i zakres przedmiotowy rozwoju lokalnego i regionalnego

Poprawa jakości życia mieszkańców to działalność wymagająca zastosowania różnych metod i instrumentów uwzględniających specyfikę układu terytorialnego, w tym również zarządzania finansami publicznymi. Jednocześnie urynkowienie procesów ekonomicznych, wpływ globalnych (międzynarodowych) oddziaływań na dotychczasowe reguły gospodarowania oraz zmiany systemowe prowadzące do przesunięcia ośrodków odpowiedzialnych za pobudzanie warunków dla rozwoju lokalnego i regionalnego są podstawowymi przesłankami towarzyszącymi szerokim dyskusjom na ten temat w literaturze naukowej.

W rozważaniach teoretycznych zwraca się uwagę na istotę, specyfikę i zakres przedmiotowy rozwoju lokalnego i regionalnego [Gabriel-Woźniak, 2004, s. 73–102; Jakóbik 2000, s. 17–136; Ćwikliński, 2004, s. 195–209]. Wskazuje się ponadto na stale rozszerzający się zakres aktywności samorządu terytorialnego, wzmacnianie jego funkcji koordynujących, a także poszukiwania optymalnych rozwiązań związanych z podwyższaniem skuteczności działań i efektywności ich finansowania. W celu właściwego wskazania na finansowe determinanty rozwoju lokalnego i regionalnego niezbędne wydaje się przywołanie takich pojęć, jak: rozwój lokalny, rozwój regionalny, gospodarka lokalna, samorząd terytorialny, polityka rozwoju. Przegląd tych pojęć poprowadzi do sformułowania czynników lokalnego rozwoju gospodarczego, przedstawienia celów i potencjalnych efektów, do których dążą władze samorządowe.

Proces rozwoju lokalnego i regionalnego powinien opierać się na stosowaniu szerokiego zakresu działań o charakterze organizatorskim uwzględniających teoretyczne i praktyczne aspekty zarządzania publicznego z założeniem realizowania rozległego obszaru usług publicznych w celu poprawy poziomu jakości życia [Potoczek, 2013, s. 978]. Najbardziej ogólnie rozumiany rozwój to proces kierunkowych zmian czegoś lub kogoś, o charakterze długotrwałym. Inna interpretacja tego pojęcia wskazuje, że jest to proces przemian, w toku którego dany obiekt przechodzi od form i stanów prostych, mniej złożonych, do form bardziej złożonych, doskonalszych pod określonymi względami. Tak rozumiany rozwój zbliżony jest do pojęcia postępu, który z kolei ściśle wiąże się z takimi określeniami, jak: postępowość, progresywność, zmiana na lepsze, ulepszanie, doskonalenie, rozwijanie się w czasie [Ziółkowski, Goleń, 2003, s. 43]. Zarówno rozwój, jak i postęp dotyczy procesów, które w bardziej lub mniej dokładny sposób można odnieść do czasu i przestrzeni [Domański, 2004, s. 8]. Rozwój tak pojmowany ma postać modernizacji lub postępu, które dokonują się w czasie względem przyjętej jednostki odniesienia (stan poprzedni), a jego motywy mogą leżeć w dążeniu do osiągnięcia ideału bądź wyrównywania różnic przestrzennych oraz, co istotne, jest rezultatem „pozytywnych zmian wzrostu ilościowego i postępu jakościowego w systemach gospodarczych, społecznych, przyrodniczych”. W triadę tych przeobrażeń wpisuje się koncepcja rozwoju zrównoważonego (trwałego) [Głuszczuk, 2011, s. 69].

Biorąc pod uwagę miejsce powstania zjawisk rozwojowych i ich charakter, a także uwarunkowania oraz czynniki kształtujące (wpływające na) te zjawiska można mówić o rozwoju w skali globalnej, regionalnej czy lokalnej [Kogut-Jaworska, 2008b]. Rozwój regionalny jest procesem wszelkich zmian zachodzących w regionie [Kosiedowski (red.), 2005, s. 20]. Rozwój lokalny jest pojęciem prawie tożsamym z rozwojem regionalnym, a różnica polega na tym, że pierwszy dotyczy wszystkich jednostek terytorialnych, podczas gdy drugi – mniejszych [Franczak, 2015, s. 8].

Rozwój regionalny jest kategorią wielowymiarową i oznacza najczęściej proces pozytywnych zmian w zakresie przekształceń ilościowych i jakościowych, wywołanych samoczynnymi mechanizmami i/bądź celowymi działaniami podmiotów publicznych [Piórkowska, 2015, s. 59]. Rozwój regionalny można postrzegać w kategoriach zmian we współistniejących oraz współzależnych, ukształtowanych lub formułujących się systemach gospodarczych, społecznych, technicznych i technologicznych oraz ekologicznych określonych przestrzeni (np. najwyżej sytuowanych jednostek w podziale administracyjnym kraju), które polegają na permanentnym zastępowaniu istniejących stanów rzeczy ich lepszymi odpowiednikami, tj. ocenianymi dodatnio z punktu widzenia przyjętych kryteriów [Głuszczuk, 2011, s. 74]. Rozwój regionalny polega na realizacji zadań polityki regionalnej i – szerzej – polityki gospodarczej, a pośrednio także polityki ogólnej państwa. Przed polityką regionalną stoi więc trudne zadanie agregacji preferencji indywidualnych (jednostek samorządu terytorialnego) w decyzje społeczne, które mają strategiczne znaczenie w wymiarze lokalnym [Szewczuk, Kogut-Jaworska, Zioło, 2011, s. 29].

Rozwój lokalny jest przykładem autonomicznego modelu rozwoju, tj. rozwoju opierającego się na wewnętrznym potencjale [Brol, 2001, s. 12–13]. Jest to pojęcie złożone i obejmuje nie tylko zmiany gospodarcze, polityczne i kulturowe, lecz także procesy, które występują w społeczeństwie – są to zmiany w stosunkach, instytucjach, grupach i innych rodzajach systemów społecznych. Rozwój lokalny (podobnie jak rozwój regionalny) dokonuje się na czterech płaszczyznach: gospodarczej, społecznej, politycznej, kulturalnej [Potoczek, 2003, s. 152]. W szerokim ujęciu rozwój lokalny można rozpatrywać przez pryzmat jego głównych sfer oddziaływania, tj.:

• W sferze społecznej – rozwój mieszkańców oznacza stały wzrost ich poziomu wykształcenia, świadomości obywatelskiej oraz osobistej kultury; wyrazem rozwoju dokonującego się w tej sferze powinien być wzrastający poziom poczucia odpowiedzialności za wspólne sprawy o charakterze publicznym; obowiązki lokalnego samorządu związane z tą sferą rozwoju sprowadzają się do możliwie jak najlepszego zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie gospodarki komunalnej, oświaty, pomocy społecznej i bezpieczeństwa publicznego.

• W sferze ekologiczno-przestrzennej – dominujące znaczenie ma poszanowanie walorów środowiska przyrodniczego oraz staranne kreowanie ładu przestrzennego na obszarach zurbanizowanych; podstawowe dyrektywy związane ze stymulowaniem rozwoju w tej sferze to m.in.: redukcja emisji zanieczyszczeń, poszanowanie i odbudowa zasobów środowiska przyrodniczego, stosowanie proekologicznych technologii [Domański, 2000, s. 17–18].

• W sferze gospodarczej – rozwój lokalny przejawia się w rozwijaniu indywidualnej i zbiorowej przedsiębiorczości przy wykorzystaniu miejscowych zasobów: surowców, siły roboczej, krajobrazu; dla rozwoju gospodarki lokalnej są w tym ujęciu niezbędne rozwinięte struktury demograficzne, społeczne, fizyczne, instytucjonalne, które rozwój ten będą kreować, uzasadniać, wspierać, realizować oraz nim sterować [Pająk, 2003, s. 65].

• Wymienione wyżej składowe stanowią punkt odniesienia dla charakterystycznych wyróżników rozwoju lokalnego i regionalnego, traktowanych jako ważniejsze cele rozwoju. Dotyczą one takich kategorii, jak: gospodarka, inwestycje, konkurencyjność, innowacyjność czy też jakość zasobów ludzkich, infrastruktura techniczna i społeczna, środowisko (por. tab. 1.1).

Tabela 1.1.Charakterystyczne wyróżniki w kontekście głównych aspektów rozwoju lokalnego i regionalnego

Aspekt ekonomiczny

Wyróżniki

Rozwój gospodarczy oraz popyt wewnętrzny, poziom zatrudnienia

•przyrost PKB na mieszkańca

•poprawa efektywności funkcjonowania regionalnego rynku dóbr i usług

•wzrost kapitału regionalnego

•nowe przestrzenie i kompleksy gospodarcze

•ilościowe i jakościowe zmiany na regionalnym rynku pracy

•nowe atrakcyjne miejsca pracy

•spadek bezrobocia

•rosnący popyt wewnątrzregionalny i prorozwojowe zmiany w jego strukturze

•wzrost popytu na oferowane produkty

Aspekt ekonomiczny

Wyróżniki

Rozwój gospodarczy oraz popyt wewnętrzny, poziom zatrudnienia

•rozwój więzi handlowych

•korzystne tendencje w dochodach lub zyskach podmiotów regionalnych (gospodarstw domowych, jednostek gospodarczych, instytucji)

•sprzyjająca koniunktura gospodarcza

Wzrost nakładów oraz atrakcyjności inwestycyjnej

•przyrost nakładów inwestycyjnych w granicach regionu (inwestycje jednostek regionalnych i podmiotów spoza regionu)

•atrakcyjne oferty lokalizacyjne

•wysokiej jakości dostępne zasoby ludzkie i materialne

•napływ obcego kapitału

•kształtowanie przestrzeni ekonomicznej

•unowocześnianie menedżmentu

Zwiększenie konkurencyjności i dywersyfikacja działalności podmiotów gospodarczych

•nowe rynki i kontakty biznesowe przedsiębiorców

•restrukturyzacja finansowa firm i wzrost ich siły konkurencyjnej

•absorpcja środków pomocowych, w tym UE

•zagospodarowanie terenów przemysłowych

•powstanie nowych firm w sektorach alternatywnych względem restrukturyzowanej starej bazy ekonomicznej

•dogodna koniunktura na rynkach zagranicznych

•aktywność w niszach rynkowych

•inteligentne specjalizacje

Aspekt społeczny

Wyróżniki

Rozwój sektora użyteczności publicznej i poprawa jakości zasobów społecznych

•wzrost dostępności do specjalistycznych usług:

–medycznych

–edukacyjnych, kulturalnych

–sportowo-rekreacyjnych

•doskonalenie infrastruktury społecznej i usług z nią związanych

•nowe obiekty, urządzenia i instytucje w sferze usług społecznych

•nowe formy świadczenia usług komunalnych

Zmiany w strukturze społecznej

•systematyczne wzbogacanie kwalifikacji zawodowych

•podnoszenie poziomu wykształcenia

•nowe zawody i kwalifikacje dostępne na poziomie lokalnym i regionalnym

•kreowanie i rozwijanie przedsiębiorczych postaw

•częstotliwość zmian miejsca pracy

•pozytywne przesunięcia w strukturze wieku ludności

•aktywność obywatelska

•zaangażowanie w sprawy publiczne

Wzrost dobrobytu i jakości życia w społecznościach lokalnych

•podnoszenie jakości życia mieszkańców (poziomu, warunków i stylu życia)

•poprawa warunków zamieszkania, wypoczynku

•poczucie wzrostu bezpieczeństwa publicznego

•postępujące procesy urbanizacji, aglomeracji i metropolizacji

•doskonalenie infrastruktury technicznej

Aspekt społeczny

Wyróżniki

Wizerunek regionów i gmin oraz wzbogacenie ich tożsamości

•procesy integracyjne w społecznościach lokalnych

•kształtowanie i wzmacnianie świadomości regionalnej

•kształtowanie pozytywnego wizerunku jednostki samorządu terytorialnego

•nowe komponenty tożsamości lokalnej i regionalnej

•usprawnianie funkcjonowania wspólnoty samorządowej

•wzbudzanie i pielęgnowanie aktywnych postaw społecznych, m.in. w zakresie partycypacji obywatelskiej w regionalnych i lokalnych procesach decyzyjnych

•powroty do źródeł, wartości, symbole integrujące społeczności lokalne

•jakość odgrywanych ról organizacyjnych w lokalnych i regionalnych strukturach rządowych i samorządowych

Aspekt techniczny i technologiczny

Wyróżniki

Rozwój technologiczny, skala wdrażanych innowacji

•firmy i produkty zaawansowane technologicznie

•unowocześnianie i poszerzanie struktury rzeczowej aparatu wytwórczego

•poprawa jakości produkcji i usług

•korzystny klimat dla wdrażania nowych technologii

•nowe parki technologiczne, centra transferu technologii

•rozwój jednostek badawczo-rozwojowych

•sieci innowacyjne

•intensyfikowanie działalności sfery badawczo-rozwojowej

•dywersyfikacja profilu gospodarczego regionu, w tym zwiększanie udziału w jego gospodarce tzw. sektorów wysokiej technologii

•wspomaganie i wzmaganie procesów implementacji innowacji produkcyjnych i produktowych

•lokalne i regionalne środowiska innowacyjne

Rozwój infrastruktury instytucjonalnej

•instytucje wspierania rozwoju

•wzrost kapitału ludzkiego w lokalnej i regionalnej infrastrukturze instytucjonalnej

•nowe formy organizacyjne w zarządzaniu infrastrukturą

•partnerstwo publiczno-prywatne wspierające rozwój

Ekologiczne

Wyróżniki

Korzystne zmiany jakościowe w środowisku naturalnym

•racjonalizowanie gospodarki zasobami środowiska przyrodniczego

•eliminacja zanieczyszczeń i zagrożeń środowiska

•rozwój infrastruktury ochrony środowiska

•krzewienie i rozwijanie świadomości ekologicznej mieszkańców regionu

•przywracanie utraconych wartości przyrodniczych

•rozwój systemów monitoringu ekologicznego

•wdrażanie proekologicznych rozwiązań technologicznych

Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Szewczuk, Kogut-Jaworska, Zioło, 2011, s. 33; Głuszczuk, 2011, s. 75; Kosiedowski (red.), 2005; Strzelecki (red.), 2008, s. 235].

W tym miejscu należy przywołać kwestie związane z pojęciem gospodarki lokalnej, gdyż gospodarka i rozwój lokalny stanowią wzajemnie zazębiające się układy zjawisk i procesów, których nie można rozpatrywać rozłącznie [Kot, 2001, s. 141]. Gospodarka lokalna może być również traktowana jako integralny element rozwoju lokalnego. Gospodarkę lokalną można rozpatrywać jako złożony proces, w którym władze lokalne przy wykorzystaniu zasobów własnych, w tym także ludności, oraz zaangażowaniu zewnętrznych partnerów wraz z ich kapitałem stymulują rozwój społeczno-gospodarczy danej jednostki terytorialnej. Pojmowana w ten sposób gospodarka lokalna obejmować może również tworzenie na terenie gminy dobrego klimatu dla inwestowania oraz osiedlania się przedsiębiorców. Jest to w pewnym sensie tworzenie warunków wykorzystywania lub udostępniania lokalnej bazy rozwoju dla rozwoju lokalnego, a także ponadlokalnego1.

Z pojęciem rozwoju lokalnego i regionalnego, rozumianego jako proces pozytywnych przemian o charakterze ilościowym i jakościowym, wiążą się pojęcia „samorząd terytorialny” oraz „polityka rozwoju”. Terytorialne podejście do kwestii dotyczących rozwoju społeczno-gospodarczego pozwala potraktować również samorząd w sensie terytorialnym. Tak rozumiany samorząd oznaczać będzie wspólnotę zamieszkujących osób opartą w sensie funkcjonalnym na więzi pracy, wykonywania zawodu lub innej działalności. Istotą samorządności jest możliwość decydowania o sobie [Machelski, 2015, s. 81]. Choć definicja samorządu terytorialnego nie pojawia się w żadnym przepisie ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, to przez pojęcie to należy rozumieć wspólnotę samorządową, którą tworzy ogół mieszkańców określonej jednostki podziału terytorialnego państwa2.

Polityka rozwoju3 jest ważnym obszarem aktywności na poziomie lokalnym i regionalnym. Aktywność w tym zakresie leży po stronie poszczególnych wspólnot samorządowych, które kształtują cele oraz zakres polityki publicznej [Potoczek, 2003, s. 981]. Zarówno koncepcje, jak i konkretne działania w tym zakresie są bardzo zróżnicowane, co jest uwarunkowane specyfiką każdej jednostki terytorialnej. Polityka rozwoju to zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej4.

Prowadząc określoną politykę rozwoju, władze samorządowe podejmują wiele działań mających na celu zapewnienie maksymalnej aktywności gospodarczej podmiotów gospodarki lokalnej, możliwie najwyższego poziomu warunków bytowych oraz możliwości konsumpcyjnych społeczności lokalnej i regionalnej, jak również umożliwienie najwydajniejszego w danych warunkach użytkowania istniejących zasobów i dóbr. Polityka rozwoju, tworząc ramy dla konsekwentnego wdrażania wizji, planów i programów, stanowi istotny element procesów zarządzania rozwojem. Jedną z funkcji polityki rozwoju jest zapewnienie harmonijnego rozwoju lokalnego i regionalnego na całym obszarze, tj. obszarze graniczących ze sobą jednostek samorządu terytorialnego. Przez ten „harmonijny rozwój” można rozumieć proces, w którym postawiono znak równości między wagą społecznych i gospodarczych wymiarów i w którym akcentuje się ich długofalowe skutki. Ideą koncepcji harmonijnego rozwoju jest też eliminacja dysproporcji rozwojowych w życiu wspólnot lokalnych.

Wśród metod zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym ważne miejsce zajmuje zarządzanie finansami publicznymi. Zarządzanie finansami można zdefiniować jako kompleksowe zarządzanie zasobami finansowymi, mające na celu realizację założeń polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, koordynację realizacji tej polityki, monitorowanie i weryfikowanie wykorzystania zasobów finansowych, jak również podjętych działań. Finanse i zarządzanie nimi stanowią bardzo istotny element w ogólnym zarządzaniu jednostką terytorialną, gdyż dostarczają one podstaw do [Potoczek, 2012, s. 248; Jastrzębska, 2001, s. 3]:

• planowania, monitorowania i kontroli wykorzystanych zasobów;

• wykazania odpowiedzialności za wykorzystanie zasobów;

• realizacji wymogów prawnych związanych ze sprawami finansowymi;

• zapewnienia skutecznego i efektywnego wykorzystania zasobów.

Zarządzanie rozwojem wymaga stosowania narzędzi oddziaływania na sferę społeczno-gospodarczą. Spośród popularnych podziałów można wymienić podział wyróżniający narzędzia alokacyjne, redystrybucyjne oraz rozwojowe [Wojciechowski, 2003, s. 194]. Inna klasyfikacja narzędzi dzieli je na środki nakazowo-zakazowe, materialnego kształtowania przestrzeni, stymulujące i zniechęcające, informacyjne kształtowania ładu przestrzennego. Wśród szczegółowych klasyfikacji znajdziemy tę najbardziej uniwersalną. Wyróżnia ona następujące rodzaje środków oddziaływania na rozwój lokalny stosowane przez instytucje samorządowe [Potoczek, 2012, s. 251–252]:

• Budżet jako podstawowy instrument ekonomiczno-finansowy pozwala dokonać całościowej oceny funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego (JST), jak również jej możliwości rozwojowych. Warunkiem powodzenia polityki finansowej jest względna niezależność od kadencyjności organów JST i realizacji długo- i średnioterminowych planów finansowych [Wojciechowski, 2003, s. 205]. W tym celu równolegle ze zwykłym budżetem konstruowany jest tzw. budżet zadaniowy, który jest lepszym instrumentem realizacji oraz kontroli wykonania zamierzonych celów. Podstawowymi jego narzędziami są podatki, opłaty lokalne oraz opłaty za usługi komunalne [Adamiak, 2001, s. 24].

• Instrumenty planistyczne – planowanie prowadzone jest na trzech poziomach. Pierwszy dotyczy wizji przyszłości, drugi – kultury zarządzania, trzeci – ładu przestrzennego. Efektem planowania są dokumenty przybierające postać strategii, planów rozwoju lokalnego i regionalnego, studium uwarunkowań lub kierunków zagospodarowania przestrzennego [Ziółkowski, Goleń, 2003, s. 38–39].

• Instrumenty informacyjno-promocyjne – główny nacisk w tego typu działalności kładzie się na wykorzystanie atutów, jakie dają mass media (własna strona internetowa, która stanowi jedną z wielu efektywnych form indywidualizacji przekazów, interaktywna baza danych, prasa lokalna, reklama w prasie ponadlokalnej i TV, uczestnictwo w targach regionalnych itp.).

• Instrumenty instytucjonalno-organizacyjne – dzięki nim możliwe jest tworzenie rozwiązań na rzecz rozwoju szeroko rozumianej przedsiębiorczości, wspierania instytucji otoczenia okołobiznesowego. Obejmują one m.in.: programy wsparcia lokalnej przedsiębiorczości, nawiązywanie współpracy o charakterze ponadlokalnym, organizację szkoleń na rzecz lokalnej społeczności.

• Instrumenty inwestycyjne – mają decydujące znaczenie dla kształtowania tempa i kierunków rozwoju infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja, wodociągi) i społecznej.

• Instrumenty prawnoadministracyjne – obejmują akty prawa miejscowego (uchwały i decyzje administracyjne), dotyczące m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, norm sanitarnych i gospodarki gruntami [Kaczor, Tomalak, 2000].

Ponadto w odniesieniu do instrumentów polityki rozwoju regionalnego wskazuje się na ogół środków mających zapewnić zrównoważony rozwój regionów. Wśród nich na obszarze Unii Europejskiej wyróżnia się trzy ich grupy: finansowe, rozbudowę infrastruktury technicznej i społecznej oraz niematerialne sposoby wspierania rozwoju.

Działania prowadzone w ramach zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym niewątpliwie materializują się w postaci tych samych efektów dla środowisk gospodarczych i społeczeństwa. Z doświadczeń krajów, których gospodarki oparte są na prawach wolnego rynku, wynika, że niezmiernie duża rola w kształtowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego przypada władzy samorządowej. Władze samorządowe przez odpowiednie działania i stosownie dobrane instrumenty administracyjne czy finansowe mogą oddziaływać na potencjał endogeniczny, aby w konsekwencji osiągnąć znaczące efekty.

1.2. Przegląd koncepcji teoretycznych rozwoju lokalnego i regionalnego

Rozwój lokalny i regionalny jest uzależniony od wielu rozmaitych czynników i mechanizmów. Elementy te są przedmiotem dorobku koncepcji czy teorii rozwoju gospodarczego oraz przestrzennego. Teorie rozwoju zasadniczo zajmują się zróżnicowaniami oraz prawidłowościami powstawania różnic międzyregionalnych. W wielu przypadkach teorie te (koncepcje) wyjaśniają, w jaki sposób wzmacniać gospodarczo obszary, aż staną się one na tyle silne, że będą stanowić dodatkowe bodźce rozwojowe. W wielu przypadkach wsparcie rozwoju odbywa się dzięki działaniom finansowanym z publicznych środków. Realizowane są idee uruchomienia wewnętrznego potencjału tam, gdzie go nie ma, uzupełniania tam, gdzie jest go niewiele, i wzmacniania tam, gdzie jest relatywnie słaby.

Dorobek naukowy w zakresie problematyki rozwoju jest bardzo bogaty, zarówno jeśli chodzi o wielość koncepcji, jak i szczegółowość analiz [Gałązka, 2017, s. 13]. Istniejąca różnorodność teorii świadczy o złożoności procesu rozwoju oraz o zróżnicowaniu doświadczeń mu towarzyszących. Ponadto wielka różnorodność teorii sprawia, że nie istnieje jedna przyjęta ich klasyfikacja [Piętak, 2014, s. 5–6]. Co więcej, wraz z brakiem pełnej systematyki dorobku w tej dziedzinie bardzo trudno wskazać na jedną uniwersalną teorię ekonomiczną, która całościowo tłumaczyłaby mechanizm powstawania różnic w poziomie i dynamice rozwoju na obszarach lokalnych czy regionalnych.

Liczne teorie rozwoju regionalnego są odpowiedzią na potrzebę znalezienia przyczyn i sił sprawczych procesów rozwojowych w regionach o różnym poziomie rozwoju, różnych zasobach i możliwościach rozwoju. Bogaty dorobek literaturowy w tym zakresie jest odzwierciedleniem wielorakości i złożoności uwarunkowań, które ulegają przeobrażeniom wraz ze zmianami, jakie odbywają się w gospodarkach i społeczeństwach. W odróżnieniu od rozwoju regionalnego rozwój lokalny jest natomiast stosunkowo młodą dziedziną i nie ma swojej własnej autonomicznej, uniwersalniej teorii [Parysek, 2001, s. 58]. W szczególności brak jest zadowalającego wyjaśnienia całościowego mechanizmu rozwoju lokalnego. Można stwierdzić, że w ujęciu teoretycznym jest to jeszcze dziedzina kompleksowo nierozpoznana. Tworzona podbudowa teoretyczna dotycząca modeli i wzorców lokalnego rozwoju gospodarczego ma swe podwaliny w teoriach i koncepcjach dotyczących kształtowania się porządku przestrzennego oraz w ogólnych teoriach ekonomii. Z tego też względu, dla prawidłowej identyfikacji i lepszego wyjaśnienia przyczyn sprawczych lokalnego rozwoju gospodarczego, słuszne może wydać się przywołanie podstawowych koncepcji i teorii stosowanych właśnie w odniesieniu do rozwoju regionalnego.

Podstawy teorii rozwoju regionalnego sięgają koncepcji i teorii dotyczących lokalizacji, dla której fundamenty stworzył J.H. von Thünen już w 1826 r. [Mempel-Śnieżyk, 2013, s. 110]. Natomiast rozwój tych teorii przypada na koniec XIX i początek XX wieku (por. tab. 1.2). Przyczynkiem do ich powstania były liczne problemy wynikające z niewłaściwego umiejscowienia zakładów przemysłowych [Kuciński, 1990]. Teorie lokalizacji rozwijały się w dwóch kierunkach. Po pierwsze, próbowano stworzyć podstawy ogólnej teorii lokalizacji, po drugie, pracowano nad branżowymi teoriami lokalizacji [Piętak, 2014, s. 10]. Należy jednak wskazać, że teorie lokalizacji działalności gospodarczej obarczone były wieloma mankamentami. Przede wszystkim nie brały pod uwagę zmian strukturalnych zachodzących w przemyśle. Założenie funkcjonowania odseparowanego w przestrzeni od innych podmiotów przedsiębiorstwa nie miało racji bytu. W rzeczywistości zauważono, że przedsiębiorstwa dążą do kooperacji czy fuzji, natomiast bliskość surowców lub cena pracy miały drugorzędne znaczenie. Ponadto teorie lokalizacji pomijały kwestię czynnika ludzkiego, w szczególności w sytuacji, kiedy racjonalne decyzje nie są związane z poszukiwaniem rozwiązań gwarantujących maksymalny zysk (np. ograniczenia w dostępie do informacji) [Piętak, 2014, s. 12–13], czy też charakteru poszczególnych przemysłów.

Tabela 1.2.Podstawowe teorie i koncepcje lokalizacji

Grupy teorii rozwoju

Teorie rozwoju (wraz z ich twórcami)

Teorie wyborów lokalizacyjnych

•Klasyczna teoria lokalizacji działalności produkcyjnej (przemysłu) (A. Weber)

•Teoria substytucji (A. Predhöl)

Teorie lokalizacji struktur

•Teoria produkcyjności państwa (J.H. von Thünen)

•Teoria miejsc (ośrodków) centralnych (W. Christaller)

•Teoria sieci rynkowej (A. Lösch)

Koncepcje układu terytorialnego (regionu) działalności gospodarczej różnych wzajemnie konkurujących podmiotów

•Teorie przestrzeni gospodarczej (A. Losch, W. Isard, L. Lefeber von Boventnera)

Efekty przekształceń sieci osadniczej

•Efekty aglomeracyjne (G. Maier, F. Todtling)

•Efekty urbanizacji (G. Maier, F. Todtling)

Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Stackelberg, Hahne, 1998, s. 30–101].

W ramach obszernego zbioru teorii rozwoju regionalnego często jest wykorzystywany dychotomiczny podział na teorie, w których różnice pomiędzy regionami są traktowane jako zakłócenie procesu rozwoju (teorie odwołujące się do ścieżki rozwoju zrównoważonego, gdzie równowaga w gospodarce jest naturalnym stanem gospodarki), oraz te, w których międzyregionalne różnice rozwojowe są nieuniknione, gdyż wynikają z naturalnych cech samego rozwoju społeczno-ekonomicznego (teorie oparte na ścieżce rozwoju niezrównoważonego, w których zakłada się, że nierównowaga w gospodarce jest siłą sprawczą rozwoju) [Gorzelak, 1989, s. 57; Dyjach, 2013, s. 50]. Obok tego szczegółowego podziału na dwie alternatywne grupy koncepcji i modeli gospodarki odnaleźć można tzw. teorie nurtu neoliberalnego, zwane także neoklasycznymi, które traktują wolny rynek jako optymalny mechanizm regulacyjny, oraz teorie nurtu neokeynesowskiego, które z kolei traktują interwencjonizm państwa jako niezbędny i najistotniejszy mechanizm regulacyjny, a także optymalizujący rozwój regionalny.

Doktryna neoliberalna w szczególności zakłada, że proces niwelowania nadmiernych dysproporcji przestrzennych nastąpi wcześniej czy później dzięki działaniu mechanizmu rynkowego, niejako automatycznie. W świetle neoklasycznej regionalnej teorii wzrostu zakłada się, że różnice w zakresie posiadanych przez dany region czynników rozwoju są likwidowane na skutek ich międzyregionalnego przemieszczania się. W dłuższym horyzoncie czasowym rynek pracy dąży do ustalenia płacy równowagi i zbilansowania podaży i popytu na pracę. Przedsiębiorcy dążą zaś do takiej lokalizacji, która zapewni najwyższą użyteczność krańcową z zainwestowanego kapitału [Zajdel, 2011, s. 397–421]. Poziom rozwoju (a więc poziom życia) ulega zatem wyrównywaniu głównie dzięki dwóm procesom: rozprzestrzenianiu się działalności gospodarczej do miejsc słabiej rozwiniętych oraz obniżaniu się płac w miejscach dotychczas wyżej rozwiniętych [Szlachta, 1992, s. 29–30].

W odróżnieniu od teorii neoklasycznej (neoliberalnej) w koncepcjach inspirowanymi dorobkiem J.M. Keynesa podkreśla się fakt, że niedoskonałości mechanizmu rynkowego powodują nieefektywne wykorzystanie zasobów nie tylko w skali poszczególnych regionów, ale również w skali całego kraju. Dostosowanie analizy typu keynesowskiego do skali regionalnej pozwala przyjąć założenie co do różnic w rozwoju regionów i konieczności ich przezwyciężania przez państwo [Korenik, 2007, s. 183]. Teoria ta zakłada aktywny udział władz publicznych w procesach gospodarczych i choć J.M. Keynes nie przykładał wagi do problemów rozwoju regionalnego, to jednak skupienie uwagi na popytowej stronie gospodarki i wprowadzenie do analizy mnożników posłużyło za bazę dla innych teorii poruszających problem rozwoju regionalnego [Piętak, 2014, s. 7]. Szeroki zakres działalności interwencyjnej państwa wynika z faktu, że istniejące dysproporcje w poziomie rozwoju regionów przy działaniu mechanizmu rynkowego nie tyko nie ulegają likwidacji, ale również się pogłębiają. Decydującym determinantem rozwoju są inwestycje, które zgodnie z tą teorią (oraz dalszymi założeniami postkeynesistów) wywołują efekt dochodowy, ilościowy i kumulacyjny.

Do nurtu teorii rozwoju zrównoważonego oraz do nurtu teorii rozwoju niezrównoważonego odwołuje się podział na teorie klasyczne oraz teorie tłumaczące zasady rozwoju terytorium z uwzględnieniem teorii rozwoju „od góry” i teorii rozwoju „od dołu” (tab. 1.3). W klasyfikacji teorii stworzonej przez Klausa von Stackelberga i Ulfa Hahne’a przywołano głównie klasyczne koncepcje i modele, które podejmowały próbę tłumaczenia zjawisk występujących w gospodarce regionalnej [Stackelberg, Hahne, 1998, s. 19]. W teoriach rozwoju „od góry” przyjmuje się, że rozwój zawsze zostaje zapoczątkowany w nielicznych branżach bądź w centrach aglomeracyjnych i rozszerza się na zasadzie dyfuzji. Natomiast koncepcje rozwoju „od dołu” kładą nacisk na występowanie i wagę inicjatyw oddolnych, wychodzących od społeczności lokalnej, które przyczyniają się do wykorzystywania zasobów miejscowych, oczywiście przy odpowiednim wsparciu ze strony bardziej rozwiniętych ośrodków [Grosse, 2002, s. 40].

Wskazać należy, że podstawowe założenia koncepcji rozwoju „od dołu” zostały sformułowane jako krytyczna odpowiedź na niesprawdzające się w praktyce modelowe ujęcie rozwoju „od góry”. Koncepcje rozwoju oddolnego postulują pełne i harmonijne wykorzystywanie naturalnych zasobów danego obszaru i kwalifikacji zamieszkujących na nim ludzi w celu zaspokojenia w pierwszej kolejności potrzeb miejscowej społeczności, a następnie wyjście poza te podstawowe potrzeby [Stawasz, 2004, s. 68].

Tabela 1.3. Klasyfikacja ważniejszych teorii rozwoju regionalnego

Charakter teorii rozwoju

Główne typy teorii rozwoju

Grupy teorii rozwoju

Teorie rozwoju (wraz z ich twórcami)

Teorie o charakterze organizacyjno-technokratycznym, kładące nacisk na działalność podmiotów gospodarczych z uwzględnieniem otoczenia społeczno-gospodarczego

Rozwój od góry i ujęcia klasyczne

Teorie klasyczne*

•Klasyczny model podstawowy (A. Smith)

•Teoria korzyści komparatywnych (D. Ricardo),

•Teoria proporcjonalnych czynników produkcji (E.F. Heckscher, B.G.Ohlin)

Teorie keynesowskie*

•Keynesowski model podstawowy (J.M. Keynes)

•Economic base theory – Teoria bazy ekonomicznej (D.C. North, K. Rittenbruch)

Modele fazowe*

•Model fazowy Rostowa (W.W. Rostow),

•Cykle Kondratiewa (N.D. Kondratiew)

•Teorie cykli życia produktów* (R. Vernon)

Strategie rozwoju zrównoważonego i niezrównoważonego

•Rozwój zrównoważony (R. Nurkse, P.N. Rosenstein-Rodan)

•Rozwój niezrównoważony (A.O. Hirschman, P. Streeten)

Rozwój od góry i teorie polaryzacji

Bieguny wzrostu**

•Polaryzacja sektorowa (J.A. Schumpeter, F. Perroux)

•Polaryzacja regionalna (G. Myrdal)

•Polaryzacja sektorowa i regionalna (A.O. Hirschman, N. Kaldor)

•Koncepcja biegunów wzrostu (F. Peroux, J. Paelinck, J.R. Boudeville, P. Pottier)

Rozwój od góry i teorie polaryzacji

Bieguny wzrostu i dyfuzja hierarchiczna

•Teoria innowacji i faz procesów innowacji (J.A. Schumpeter)

•Teoria sektorowych i regionalnych biegunów wzrostu (J.M. Lasuen)

Teoria centrum i peryferii**

•Teoria centrum i peryferii (R. Prebisch)

•Teoria centrum i peryferii (J. Friedmann)

Teorie koncentrujące się na roli zewnętrznych uwarunkowań działalności podmiotów gospodarczych z uwzględnieniem procesów proefektywnościowych w działalności podmiotów gospodarczych

Rozwój od dołu

Historyczna perspektywa procesów rozwoju

•Teoria długookresowej przemienności faz rozwoju (P.P. Walter, W.B. Stohr)

Teoria potrzeb podstawowych**

•Strategia redystrybucji ze wzrostem (H.H.S. Chenery)

•Koncepcja (strategia) modernizacji (W.B. Stohr)

Teoria rozwoju autocentrycznego i selektywna separacja**

•Teoria zależności (A.G. Frank)

•Koncepcja rozwoju autocentrycznego i selektywnej separacji (D. Senghaas),

Teoria niezależnego rozwoju regionalnego**

•Koncepcja polityki regionalnej (W.B. Stöhr, U. Hahne, G. Maier)

•Koncepcja niezależnego rozwoju regionalnego (G. Scheer, H. Glatz)

•Koncepcja rozwoju regionalnego dzięki aktywizacji potencjału wewnątrzregionalnego (U. Hahne)

•Koncepcja regionalnego samourzeczywistnienia (G. Maier)

Teoria wykorzystania potencjału endogenicznego**

•Koncepcja obiegu wewnątrzregionalnego

•Koncepcja innowacyjnego środowiska regionalnego

* Teorie odwołujące się do ścieżki rozwoju zrównoważonego

** Teorie odwołujące się do ścieżki rozwoju niezrównoważonego

Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Stackelberg, Hahne, 1998, s. 30–101; Gałązka, 2017, s. 13–17; Dyjach, 2013, s. 50–51].

Należy wskazać, że teorie i koncepcje rozwoju regionalnego powstawały na podstawie modelowych założeń, których stopień złożoności odpowiadał stopniowi skomplikowania gospodarek w regionach. Wraz ze zmianami rzeczywistości kompilacji podlegały także procesy gospodarcze. Zmieniały się założenia, a także istota poszczególnych teorii uznawanych za klasyczne. Teorie ewaluowały w poszukiwaniu przyczyn sprawczych procesów rozwojowych. Współcześnie mogą stanowić odniesienie i podstawę do dalszych poszukiwań w zakresie czynników pobudzających rozwój społeczno-gospodarczy w regionach. W kontekście powyższego można wyróżnić [Gawlikowska-Hueckel, 2002, s. 8; Grosse, 2002, s. 25–48, Mempel-Śnieżyk, 2013, s. 111]:

• oryginalne koncepcje pierwotne (lokalizacji przemysłu A. Webera, ośrodków centralnych W. Christallera, bazy ekonomicznej W. Sombarta, biegunów rozwoju F. Perroux, J.R. Boudeville’a, dyfuzji innowacji T. Hagerstranda, rozwoju endogenicznego J. Friedmanna, C. Weavera, W.B. Stora);

• teorie wtórne rozwijające pierwotne koncepcje (np. ogólna teoria gospodarki przestrzennej A. Löscha, ekonomia regionalna E.M. Hoovera, regional science W. Isarda, teoria produktu podstawowego staple theory H. Innesa, nowa teoria handlu);

• teorie będące połączeniem odrębnych koncepcji cząstkowych (koncepcja kapitału kontaktowego G. Tornqvista, model przyciągania L.H. Klassena) – ta grupa teorii nawiązuje do zachodzących współcześnie procesów globalizacji, integracji międzynarodowej, przemian paradygmatu rozwoju, wzrastającej roli innowacji oraz instytucji w rozwoju regionalnym jako zintegrowanych układów podmiotowych warunkujących konkurencyjność regionów.

Współcześnie istotną rolę przypisuje się teoriom i koncepcjom, w których wiodącą rolę odgrywa różnie interpretowana aktywność regionów w procesach pobudzania rozwoju. Choć procesy te w zasadzie nie poddają się standardowym uogólnieniom, to tłumaczą one zindywidualizowane przyczyny podejścia do czynników i barier pobudzających lub hamujących rozwój lokalny i regionalny (por. tab. 1.4). Wyjaśniając przyczyny wywołujące zmiany społeczno-gospodarcze, wskazują na interakcje między wybranymi czynnikami lub barierami a otoczeniem, a także wskazują na mechanizmy wzajemnych powiązań i oddziaływań.

Tabela 1.4.Ważniejsze współczesne teorie i koncepcje rozwoju regionalnego

Teoria elastycznej produkcji 

Nawiązuje do transformacji rozwoju, powstała bowiem w latach osiemdziesiątych, w okresie kryzysu systemu masowej produkcji. Twórcy tej koncepcji – Michael J. Piore i Charles Sabel – na podstawie badań dynamicznie rozwijających się regionów włoskich (szczególnie Emilii-Romanii) zwrócili uwagę na regionalny system elastycznej produkcji i specjalizacji. Opiera się on na licznej grupie małych i średnich przedsiębiorstw, zdolnych do szybkiej zmiany produkcji zgodnej z wymaganiami rynku. System bazuje na terytorialnej kooperacji, której źródłem są relacje społeczne wynikające ze wzajemnego zaufania. Koncepcja elastycznej produkcji wskazuje, że system oparty na elastycznej produkcji stosowanej przez małe i średnie firmy, które mogą łatwo zmieniać produkcję i dostosowywać ją do warunków rynkowych, zapotrzebowania konsumentów czy nowych rozwiązań technologicznych, pozwala im uzyskać specjalizację, dzięki której łatwiej znajdują niszę rynkową w gospodarce globalnej i mogą być wysoce konkurencyjne w swojej dziedzinie [Polák, Popławski, 2011, s. 113; Grosse, 2002].

Teoria gron

Została wprowadzona niezależnie przez Michaela E. Portera (1990) i Paula Krugmana (1991). Krugman wykorzystuje grona jako koncepcję wyjściową do modeli wpisujących się w Nową Teorię Handlu. Natomiast Porter rozwinął grona i uczynił z nich narzędzie badania przewagi konkurencyjnej takich lokalizacji jak regiony i miasta (Porter 1998, 2001b), stając się też jej głównym promotorem. Według Portera grona (clusters) to: „geograficzne skupiska wzajemnie powiązanych firm, wyspecjalizowanych dostawców, jednostek świadczących usługi, firm działających w pokrewnych sektorach i związanych z nimi instytucji (np. uniwersytetów, jednostek normalizacyjnych i stowarzyszeń branżowych) w poszczególnych dziedzinach, konkurujących ze sobą, ale także współpracujących” [Olejniczak, 2003, s. 62].

Koncepcja nowych przestrzeni przemysłowych

Jako podejście instytucjonalne do rozwoju regionalnego zalicza się tu koncepcję aglomeracji elastycznej produkcji Alena Scotta, w której podkreślone zostało znaczenie właściwej polityki władz oraz warunków społecznych i kulturowych. Scott przykłada większą wagę do rozwoju gospodarczego instytucji ekonomicznych i norm społecznych niż do anonimowych sił wolnego rynku. Uznaje, że każda aglomeracja powinna stworzyć własny model instytucji i zachowań społecznych zapewniających jej przewagę konkurencyjną [Scott, 1993, s. 258–270]. Inną koncepcją rozwoju regionalnego jest podejście Michaela Storpera. Rozróżnia on trzy podstawowe składowe rozwoju: innowację technologiczną, system organizacji produkcji oparty na sieci współpracy i elastycznej specjalizacji firm oraz koncentrację terytorialną producentów. Najistotniejszą rolę odgrywają tu inne niż ekonomiczne czynniki rozwoju określane jako pozahandlowe współzależności między podmiotami gospodarczymi. Zalicza się do nich formalne i nieformalne reguły życia społecznego, normy zachowań oraz zwyczaje wpływające na postępowanie podmiotów gospodarki regionalnej. Współzależności te obniżają ryzyko gospodarcze, podwyższając poziom inicjatywy i przedsiębiorczości i wspierając współpracę [Stroper, 1997, s. 5–52].

Teoria produktu podstawowego i nowa teoria handlu

Teoria produktu podstawowego stworzona przez Harolda Innesa zakłada, że przyczyny wzrostu ekonomicznego oraz długookresowych zmian strukturalnych regionów leżą w specjalizacji produkcyjnej, która sprzyja doskonaleniu organizacji procesu produkcji, poprawia jakość wytwarzanych towarów oraz przyczynia się do obniżania kosztów transakcyjnych. Zasadnicze założenie teorii handlu natomiast sprowadza się do stwierdzenia, że kraje mają tendencję do eksportowania produktów intensywnie zużywających te czynniki, w które są najbardziej wyposażone. Kraje posiadające duże zasoby taniej siły roboczej specjalizują się w pracochłonnej produkcji, podczas gdy kraje zasobne w kapitał w produkcji towarów wysoko przetworzonych (kapitałochłonnych). Taka wymiana dóbr i usług (handel) między krajami o różnych zasobach wymusza specjalizację produkcji i umożliwia zwiększenie jej skali, co powinno przynieść korzyści wszystkim uczestnikom handlu. W myśl tych teorii władze publiczne powinny wspierać proces specjalizacji oraz zmniejszać koszty transakcyjne produkcji. Należy więc obniżać koszty działalności badawczej i innowacyjnej, wspierać działania szkoleniowe oraz rozwijać usługi otoczenia biznesu [Pastuszka, 2014, s. 13].

Terytorialne systemy produkcji

Terytorialne systemy produkcyjne (TSP) definiowane są jako przestrzennie skoncentrowane skupiska jednocześnie konkurujących i kooperujących przedsiębiorstw z sektorów pokrewnych bądź powiązanych ze sobą w ramach łańcucha produkcyjnego oraz instytucji i organizacji powiązanych systemem wzajemnych formalnych i nieformalnych relacji, opartych na specyficznej trajektorii rozwoju. Terytorialny system produkcyjny ukierunkowany na wdrażanie innowacji to zorganizowany i skoordynowany system tworzenia innowacji i wiedzy, do którego są włączone przedsiębiorstwa regionu z dominujących w regionie branż oraz instytucje towarzyszące, rządowe, samorządowe i naukowo-badawcze, finansowe, a także organizacje pozarządowe. W analizie terytorialnych systemów produkcyjnych szczególny nacisk kładzie się na relacje między różnego typu instytucjami pochodzącymi z terenu danego regionu. Tworzą one odmianę kapitału społecznego, zwanego też kapitałem relacyjnym [Adamowicz, 2007, s. 3–14].

Koncepcja środowiska innowacyjnego

Określona przez Roberto Camagniego jako „układ lub kompleksowa sieć, głównie nieformalnych relacji o charakterze społecznym, występująca na ograniczonej geograficznej przestrzeni, często określająca specyficzny zewnętrzny wizerunek oraz specyficzną wewnętrzną reprezentację, jak również sens przynależności, który wzmaga lokalne zdolności innowacyjne poprzez synergiczny i kolektywny proces uczenia się”. Istnienie przedsiębiorstwa, a szczególnie jego zachowanie innowacyjne zależą od cech środowiska określonych na poziomie lokalnym i regionalnym. Najważniejszym zadaniem środowiska innowacyjnego jest wsparcie systemu produkcyjnego [Siłka, 2012, s. 53].

Teoria regionów uczących się

Do literatury światowej wprowadził ją R. Florida, który definiuje „region uczący się” jako obszar „zbierający i przechowujący wiedzę oraz idee, a także dostarczający podstawowe środowisko i infrastrukturę, która ułatwia przepływ wiedzy, idei i uczenia się”. Są to warunki konieczne do przetrwania zasobów innowacyjnych regionów. Wyraźne nawiązanie do aspektów historyczno-kulturowych wskazuje na trudność w opracowaniu jednolitego zestawu cech „regionu uczącego się”. Autor koncepcji przedstawia konkretne zalecenia dla osób odpowiedzialnych za politykę rozwoju. Jedną z podstawowych zasad takiego regionu powinien być stały proces podnoszenia kompetencji znajdujących się tam podmiotów, m.in. przez utrzymywanie stałych relacji i proces wzajemnego uczenia [Siłka, 2012, s. 53–54].

Nowa teoria wzrostu

Do pionierskich prac w zakresie nowej teorii wzrostu należą prace Paula Romera. W modelu Romera wzrost jest warunkowany akumulacją wiedzy przez podmioty gospodarcze. Postęp technologiczny staje się zmienną endogeniczną. Romer w swoim modelu odchodzi od założenia malejących przychodów z kapitału, natomiast zakłada, że produkcja dóbr jako funkcja zakumulowanej wiedzy charakteryzuje się (przy założeniu stałości pozostałych czynników) rosnącymi przychodami. Gospodarka osiąga rosnące ponadproporcjonalne przychody, a wiedza jest odbiciem rosnącej produktywności krańcowej. Romer opiera się na założeniu, że powstawanie wiedzy jest produktem ubocznym inwestycji [Nowak, 2011, s. 30].

Nowa geografia ekonomiczna

Autorem teorii zajmującej się czynnikami wpływającymi na tworzenie się skupisk określanej mianem nowej geografii ekonomicznej (New Economic Geography), jest Paul Krugman. Nowa geografia ekonomiczna dotyczy wspomnianych przyczyn natury wtórnej i zajmuje się lokalizacją. Aglomeracja i handel są ze sobą powiązane. Koszty handlowe i wzrastające przychody skali powodują preferencje dla regionów dających większy dostęp do rynków zbytu. Ważnym założeniem tej teorii jest mobilność czynników produkcji, co czyni wybór lokalizacji możliwym. Produkcja wykonywana przez jedną fabrykę jest tańsza niż produkcja kilku rozproszonych zakładów produkcyjnych [Nowak, 2011, s. 32].

Źródło: opracowanie własne na podstawie cytowanej wcześniej literatury oraz [Mempel-Śnieżyk, 2013, s. 113–114].

Podsumowując, można dodać, że do tradycyjnych czynników rozwoju regionalnego należy zaliczyć: zasoby naturalne, zasoby kapitału i zasoby pracy, natomiast do jakościowych m.in. postęp naukowo-techniczny i technologiczny. W ostatnim czasie największą wagę przywiązuje się także do mobilizowania endogenicznego potencjału regionów, przy czym za jeden z ważniejszych czynników rozwoju regionalnego uznaje się sprawność instytucji administracji publicznej [Dorożyński, 2009, s. 179–199]5. Rozważania na temat teoretycznych podstaw rozwoju lokalnego i regionalnego pozwalają ustosunkować się do zagadnień regulacji publicznej. Kreowanie rozwoju gospodarczego zmusza podmioty władzy publicznej do wywierania wpływu na odpowiednią kombinację czynników (przyczyn sprawczych) o charakterze egzo- i endogenicznym. Współcześnie realizacja koncepcji wymaga wypracowania odpowiednich modeli polityki interwencji na poziomie lokalnym i regionalnym, uwzględniających indywidualizację rozwoju społeczno-gospodarczego oraz możliwości współdziałania podmiotów publicznych (władz samorządowych) ze stowarzyszeniami, zrzeszeniami, przedsiębiorstwami.

1.3. Pojęcie rozwoju lokalnego i regionalnego w aspekcie zadań administracji publicznej

Pobudzanie rozwoju lokalnego i regionalnego przez samorząd terytorialny odbywa się w ramach jego podstawowych funkcji. Jedną z tych funkcji jest realizacja zadań mających na celu poprawę jakości życia mieszkańców. Zadania jednostek samorządu terytorialnego w tym kontekście można podzielić, biorąc pod uwagę wyróżnik przynależności, na zadania: własne, zlecone, powierzone, lub przyjmując kryterium powszechności i rozróżniając zadania obligatoryjne (zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym, ustawie o samorządzie województwa) i zadania fakultatywne (wynikające z podjętych uchwał lub podpisanych porozumień przez władze samorządowe) [Dylewski, Filipiak, Gorzałczyńska-Koczkodaj, 2006, s. 23–25]. Należy dodać, że zadania własne są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego na własny rachunek i na własną odpowiedzialność w zakresie określonym w ustawie lub w uchwale organu stanowiącego (por. tab. 1.5).

Tabela 1.5.Zadania jednostek samorządu terytorialnego

Zadania własne

Zadania własne to takie zadania publiczne, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

Zadania własne odznaczają się następującymi cechami:

•mają charakter lokalny (regionalny),

•JST otrzymuje je na zasadzie decentralizacji,

•są finansowane przez JST,

•realizując je, JST działa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność i są one jej pozostawione do względnie samodzielnego wykonania,

•służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych).

Wśród zadań własnych samorządu terytorialnego można wyróżnić zadania własne obligatoryjne (obowiązkowe) i zdania własne fakultatywne (dobrowolne, w praktyce wykonywane wówczas, gdy organy JST dysponują środkami publicznymi, aby te zadania realizować).

Zadania zlecone

Zadania zlecone to kategoria zadań wyodrębniona przez Konstytucję RP, która stanowi, że jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić JST wykonywanie innych zadań publicznych aniżeli służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Tryb przekazywania i sposób wykonania zadań zleconych określa ustawa zlecająca. Zadania zlecone odznaczają się następującymi cechami:

•są to zadania publiczne niezaliczane do zadań służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc do zadań własnych JST,

•zadania zlecone JST wykonuje w imieniu i na rzecz zlecającego,

•przekazaniu zadań zleconych powinno towarzyszyć adekwatne do zakresu zadań przekazywanie kompetencji decyzyjnych,

•środki finansowe na realizację zadań zleconych zapewnia podmiot zlecający.

Zadania z mocy porozumienia

Zadania te przekazywane są na zasadzie dobrowolności na mocy zawartego porozumienia (jako tzw. zadania powierzone), które może być zawarte między JST a organami administracji rządowej lub między JST. Zasady wykonywania zadań (sposób ich wykonania, terminy, wysokość środków finansowych) określa wspomniane porozumienie.

Zadania z mocy prawa

Zadania z mocy prawa przekazywane są z mocy ustaw, gdy wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa – wówczas tryb przekazywania zadań zleconych i sposób ich wykonania określa ustawa zlecająca. JST otrzymuje natomiast dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację tych zadań.

Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Wyporska, 2004, s. 46; Kołaczkowski, Ratajczak, 2010, s. 22–28].

Podstawową grupą zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego są zadania własne, które cechują się przede wszystkim tym, że służą zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Charakteryzują się następującymi cechami: mają charakter lokalny, są finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego, a realizując je, jednostka samorządu terytorialnego działa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, służą zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej [Kołczakowski, Ratajczak, 2010, s. 23].

Najszerszy zakres zadań własnych przypada gminie. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego i wykonuje wszystkie zadania publiczne, które nie są zastrzeżone dla innych jednostek samorządowych. Gmina wykonuje w najszerszym zakresie zadania gospodarcze, głównie w zakresie gospodarki komunalnej [Pietrzak, Polański, Woźniak (red.), 2008, s. 443].

Przykładowe kategorie zadań własnych gminy to zadania z zakresu6:

• ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,

• gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

• wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

• działalności w zakresie telekomunikacji,

• lokalnego transportu zbiorowego,

• ochrony zdrowia,

• pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,

• wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,

• gminnego budownictwa mieszkaniowego,

• edukacji publicznej,

• kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

• kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

• targowisk i hal targowych,

• zieleni gminnej i zadrzewień,

• cmentarzy gminnych,

• porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej,

• utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

• polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,

• wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej,

• promocji gminy,

• współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów działających w ramach pożytku publicznego i wolontariat,

• współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

W przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zadnia wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Należy wskazać, że powiat wykonuje większość zadań społecznych, przy czym realizuje wszystkie zadania lokalne, które przekraczają możliwości samorządu gminnego.

Przykładowe kategorie zadań własnych powiatu to zadania z zakresu7:

• edukacji publicznej,

• promocji i ochrony zdrowia,

• pomocy społecznej,

• polityki prorodzinnej,

• wspierania osób niepełnosprawnych,

• transportu zbiorowego i dróg publicznych,

• kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

• kultury fizycznej i turystyki,

• geodezji, kartografii i katastru,

• gospodarki nieruchomościami,

• administracji architektoniczno-budowlanej,

• gospodarki wodnej,

• ochrony środowiska i przyrody,

• rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

• porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,

• ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

• przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,

• ochrony praw konsumenta,

• utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

• obronności,

• promocji powiatu,

• współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów działających w ramach pożytku publicznego i wolontariat,

• działalności w zakresie telekomunikacji.

Województwo, oprócz realizacji typowych zadań publicznych, jest odpowiedzialne za politykę regionalną na swoim terytorium, podejmując jednocześnie działania zmierzające do jego rozwoju [Pietrzak, Polański, Woźniak (red.), 2008, s. 443]. Do