Finanse publiczne i prawo finansowe. Wydanie 3 ebook

Finanse publiczne i prawo finansowe

Redaktor naukowy

prof. dr hab. Artur Nowak-Far

Autorzy

dr Małgorzata Frysztak

dr Agnieszka Mikos-Sitek

prof. dr hab. Artur Nowak-Far

dr Robert Oktaba

dr Anna Partyka-Opiela

prof. UKSW dr hab. Piotr Zapadka

3. wydanie

WYDAWNICTWO C.H.BECKWARSZAWA 2020

Propozycja cytowania:A. Nowak-Far (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2020

Poszczególne rozdziały opracowali:

prof. dr hab. Artur Nowak-Far: Rozdział I, V, VIIIprof. dr hab. Artur Nowak-Far, prof. UKSW dr hab. Piotr Zapadka: Rozdział II dr Małgorzata Frysztak: Rozdział III dr Agnieszka Mikos-Sitek: Rozdział IV dr Robert Oktaba: Rozdział VII, IX prof. dr hab. Artur Nowak-Far, dr Anna Partyka-Opiela: Rozdział VI

Wydawca:Joanna Ablewicz

© Wydawnictwo C.H.Beck 2020

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: TiM-PrintPrzygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

www.ksiegarnia.beck.pl

978-83-8198-725-7

Przedmowa do trzeciego wydania

Wykład prawa finansów publicznych w takim ujęciu, w którym ich funkcjonowanie jest przedstawione w jego wielodyscyplinarnym kontekście został przychylnie przyjęty przez tych wykładowców i studentów, którzy mieli możliwość zapoznania się z dwoma poprzednimi wydaniami tego opracowania. Owo ujęcie umożliwia im bowiem zapoznanie się z kluczowymi zagadnieniami tematu przy uwzględnieniu najistotniejszych elementów rzeczywistości, w których regulacja prawna ma być stosowana. Łączy zatem refleksję prawną z ekonomiczną, co w przypadku finansów publicznych wydaje się po prostu konieczne.

Już w drugim wydaniu podręcznika zrezygnowaliśmy z niektórych elementów wykładu – tych, które w podstawowym zakresie wyjaśniały pojęcia z zakresu ekonomii. Uznaliśmy bowiem, że jest ono zbędne zważywszy na to, że w dominującej większości uczelni wyższych ekonomia jest wykładana na wczesnych etapach kształcenia prawników, administratywistów, jak również specjalistów innych dziedzin, w których potrzebna jest wiedza z prawnej regulacji finansów publicznych. W przypadku braku takiej wiedzy u ewentualnego Czytelnika, można zwrócić jego uwagę na całkiem długą listę porządnych podręczników ekonomii w zakresie, w jakim cokolwiek w tym wykładzie mogłoby wymagać przypomnienia podstawowych pojęć i koncepcji.

Wprowadziliśmy za to m.in. nowe części dotyczące bezpieczeństwa finansowego państwa, jak również zagadnień opodatkowania międzynarodowego, w tym zwłaszcza zwalczania zjawiska międzynarodowego unikania podatków. Wykład przedstawiony w książce uzupełniliśmy również o dział dotyczący powiązania budżetu krajowego z budżetem ogólnym Unii Europejskiej. Znaczenie tego działu wiedzy o funkcjonowaniu finansów publicznych jest bowiem coraz ważniejsze ze względu na globalizację gospodarki i gospodarowania, a także duże znaczenie, jakie finansowanie z budżetu UE ma dla dobrego rozwoju polskiej gospodarki, a więc i dobrobytu gospodarstw domowych.

Mam nadzieję, że i to, trzecie, wydanie podręcznika spotka się z przychylnym przyjęciem Czytelników.

Kwiecień 2020 r.

Profesor dr hab. Artur Nowak-Far

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

DochJSTU

ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.)

ElInstPłU

ustawa z 12.9.2002 r. o elektronicznych instrumentach płatniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1232)

FinPublU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.)

FinPublU z 1998 r.

ustawa z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.)

FinPublU z 2005 r.

ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.)

FunBSpółdzU

ustawa z 7.12.2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 613 ze zm.)

InfCenU

ustawa z 9.5.2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 178)

InfPublU

ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429)

IzbyGospU

ustawa z 30.5.1989 r. o izbach gospodarczych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 579)

KASU

ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145)

KKS

ustawa z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1958 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.)

KPK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1987 ze zm.)

KredKonsU

ustawa z 12.5.2011 r. o kredycie konsumenckim (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1083)

KRO

ustawa z 25.2.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.)

KSH

ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 505 ze zm.)

KWU

ustawa z 6.7.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204)

NBPU

ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1810)

ObrInFinU

ustawa z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2286 ze zm.)

OchrInfU

ustawa z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 742)

OchrKonkurU

ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 369 ze zm.)

OrdPU

ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.)

PDOCzynCywU

ustawa z 9.9.2000 r. o podatku o czynności cywilnoprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1519 ze zm.)

PDOFizU

ustawa z 26.7.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1387 ze zm.)

PDOPrU

ustawa z 15.2.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 865 ze zm.)

PostEgzAdmU

ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.)

PrBank

ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2357)

PrCel

ustawa z 19.3.2004 r. – Prawo celne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1169)

PrCzek

ustawa z 28.4.1936 r. – Prawo czekowe (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 462)

PrDew

ustawa z 27.7.2002 r. – Prawo dewizowe (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 160)

PrGeoGór

ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.)

PrPrzeds

ustawa z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292)

PrSpółdz

ustawa z 16.9.1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1285 ze zm.)

PrWeksl

ustawa z 28.4.1936 r. – Prawo wekslowe (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 160)

PrZamPublU

ustawa z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843)

RachunkU

ustawa z 29.9.1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 351)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.)

SamPowiatU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.)

SKOKU

ustawa z 5.11.2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2386 ze zm.)

StatysPublU

ustawa z 29.6.1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 649 ze zm.)

UsłPłatU

ustawa z 19.8.2011 r. o usługach płatniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 659 ze zm.)

2. Organy orzekające

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

SA

Sąd Apelacyjny

SN

Sąd Najwyższy

SN (7)

Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów

TK

Trybunał Konstytucyjny

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Czasopisma, publikatory

Biul.SN

Biuletyn Sądu Najwyższego

EPS

Europejski Przegląd Sądowy

KPP

Kwartalnik Prawa Prywatnego

M.P. 

Monitor Polski

MoP

Monitor Prawniczy

MoPod

Monitor Podatkowy

MoPB

Monitor Prawa Bankowego

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych

OSA

Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych

OSNC

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna

OSNCP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna i Pracy

OSPiKA

Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A

Pal.

Palestra

PB

Prawo Bankowe

PPH

Przegląd Prawa Handlowego

PS

Przegląd Sądowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

R.Pr.

Radca Prawny

TPP

Transformacje Prawa Prywatnego

4. Inne skróty

BGK

Bank Gospodarstwa Krajowego

DOZ

Departament Operacji Zagranicznych

Dz.U. 

Dziennik Ustaw

DZRF

Departament Zarządzania Ryzykiem Finansowym

EBC

Europejski Bank Centralny

ESBC

Europejski System Banków Centralnych

IPE

instytucja pieniądza elektronicznego

KAS

Krajowa Administracja Skarbowa

KNB

Komisja Nadzoru Bankowego

KNF

Komisja Nadzoru Finansowego

MF

Minister Finansów

m.in.

między innymi

n.

następny (-a, -e)

Nb.

numer brzegowy

NBP

Narodowy Bank Polski

niepubl.

niepublikowany (-a, -e)

orz.

orzeczenie

PCC

podatek od czynności cywilnoprawnych

PKB

produkt krajowy brutto

PKZP

pracownicze kasy zapomogowo-pożyczkowe

Prezes UOKiK

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

por.

porównaj

post.

postanowienie

RM

Rada Ministrów

rozp.

rozporządzenie

RPP

Rada Polityki Pieniężnej

s.

strona

sygn.

sygnatura

tekst jedn.

tekst jednolity

TFUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

tj.

to jest

uchw.

uchwała

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

UE

Unia Europejska

w zw.

w związku

WPFP

Wieloletni Plan Finansowy Państwa

wyr.

wyrok

z.

zeszyt

ze zm.

ze zmianami

zob.

zobacz

Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych

Literatura: K.J. Arrow, A Difficulty in the Concept of Social Welfare, Journal of Political Economy 1950, No. 58; tenże, Formal Theories of Social Welfare, [w:] P.P. Wiener (ed.), Dictionary of the History of Ideas, New York 1973; tenże, The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market Versus Nonmarket Allocation, [w:] J. Margolis, R.H. Haveman (eds.), Public ­Expenditures and Policy Analysis, Markham, Chicago 1970; Arystoteles, Etyka nikomachejska, [w:] Arystoteles, Dzieła wszystkie, t. 5, Warszawa 1996; S.J. Bailey, Strategic Public Finance, Basingstoke 2004; R.J. Barro, Are Government Bonds Net Wealth?, Journal of Political Economy 1974, No. 82(6); J. Bentham, The Principles of Morals and Legislation, London 1823; K. Binmore, Natural Justice, Oxford 2005; J. Blau, The Existence of Social Welfare Functions, Econometrica 1957, No. 25; P. Bofinger, Monetary Policy: Goals, Institutions, Strategies and Instruments, Oxford 2001; B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 2000; J.M. Buchanan, Finanse w warunkach demokracji, Warszawa 1997; tenże, The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan, Chicago 1975, J.M. Buchanan, R.A. Musgrave, Public Finance and Public Choice: Two Contrasting Visions of the State, Cambridge 2000; R. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010; S.N. Durlauf, L.E. Blume (eds.), The New Palgrave Dictionary of Economics, t. 1–8, Basingstoke 2008; A.L. Hillman, Public Finance and Public Policy: Responsibilities and Limitations of Government, Cambridge 2003; T. Hobbes, Lewiatan czyli materia, forma i władza państwa kościelnego i świeckiego, Warszawa 2005; S.Ch. Kolm, Justice and Equlity, Cambridge 1997; tenże, Reciprocity: An Economics of Social Relations, Cambridge 2008; J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992; R.P. Malloy, Law in a Market Context: An Introduction to Market Concepts in Legal Reasoning, Cambridge 2004; K. Marks, Krytyka programu gotajskiego, [w:] K. Marks, F. Engles, Dzieła wybrane, t. 2, Warszawa 1949; J.L. Mikesell, Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove 1986; D. Miles, G. Myles, I. Preston (eds.), The Economics of Public Spending, Oxford 2003; D.C. Mueller, Public Choice III, Cambridge 2003; R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, New York 1989; A. Nowak-Far, Distribution inter-sectorielle et inter-niveaux des tâches publiques dans l’administration europeénne: Logique systémique et gestion du personnel, [w:] H. Pauliat (ed.), L’emploi public en ­Europe: un ambition pour demain, Limoges 2005; tenże, Pakt Stabilności i Wzrostu. Funkcje, działanie i przyszłość, Warszawa 2007; V. Pareto, Manuale d’economia politica, Milano 1906; B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System finansowy w Polsce, Warszawa 2003; S.T. Pinckaers, Źródła moralności chrześcijańskiej, ­Poznań 1994; Z. Polański, Wprowadzenie. System finansowy we współczesnej gospodarce rynkowej, [w:] B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System finansowy w Polsce, Warszawa 2003; J. Rawls, Teoria sprawiedliwości, Warszawa 1994; D. Ricardo, Funding System: An Article in the Supplement to the Fourth, Fifth and Sixth Editions of the Encyclopaedia Britannica 1822, [w:] P. Straffa (ed.), Works and Correspondence of David Ricardo, vol. IV: Pamphlets and Papers 1815–1823, Cam­bridge 1951; P.H. Schuck, Why Government Fails so Often, Princeton 2014; J. Tobin, Deficit Spending and Crowding Out in Shorter and Longer Runs, Cowles Foundation Paper 1979, No. 486; J.P. Tomain, Creon’s Ghost: Law, Justice, and the Humanities, Oxford 2009; G. Tullock, Why So Much Stability?, Public Choice 1981, No. 37(2); A. Wagner (zusammenarbeit: A. Buchenberger, K. Bücker, H. Dietzel), Lehr und Handbuch der Politischen Ökonomie. In einzelnen selbstärtdigen Abtheilangen, Leipzig 1894; E. Zamir, B. Medina, Law, Economics and Morality, Oxford 2010.

§ 1. Podstawowe pojęcia i koncepcje teorii sektora publicznego

I. Dwusektorowość gospodarki a zakłócenie mechanizmu rynkowego (market failure)

W podstawowym modelu funkcjonowania gospodarki zakłada się istnienie dwóch sektorów: prywatnego i publicznego. Sektor prywatny jest w tym ujęciu definiowany jako taki, który – w podstawowym zakresie – wytwarza i świadczy dobra i usługi prywatne; sektor publiczny zaś jako taki, który wytwarza i świadczy dobra i usługi publiczne. Decydującym kryterium wydzielenia sektorów jest więc konwencjonalny, bo uproszczony i odwołujący się do charakterystyki fizykalnej dóbr i usług ich podział na:

1) dobra i usługi prywatne, a więc takie, których spożycie jest ekskluzywne i konkurencyjne (rywalizacyjne) – tj. których nabycie jest funkcją popytu poszczególnych osób (lub – w nieco innym ujęciu – gospodarstw domowych), zaś zużycie przez ostatecznych konsumentów wyłącza wszystkie inne osoby (i oczywiście inne gospodarstwa domowe z możliwości użycia danego dobra; nabycie więc danego dobra prywatnego przez jakąś osobę zasadniczo wyłącza wszystkie inne z możliwości użycia tego dobra;

2) dobra i usługi publiczne, a więc takie, których spożycie jest egalitarne i niekonkurencyjne (nierywalizacyjne) – tj. których użycie przez jedną osobę nie wyłącza możliwości użycia przez każdą inną osobę – byleby tylko te osoby znajdowały się w społecznie istotnym ze sobą związku (np. zamieszkiwały na tym samym politycznie wydzielonym terytorium bądź w tej samej miejscowości).

Podział ten nie wyczerpuje możliwych typów dóbr i usług, gdyż nie obejmuje dodatkowo tzw. dóbr/usług, których postać można określić jako hybrydalną (najczęściej określa się je jako dobra/usługi quasi-publiczne). Do hybryd należą w szczególności bardzo powszechne dobra/usługi mieszane, w których użycie danego dobra/usługi prywatnego wywołuje określone skutki zewnętrzne (tj. niedotyczące podmiotów, które to dobro/usługę użyły). Owe skutki zewnętrzne mogą mieć postać zarówno korzyści, jak i kosztów. Przykładem pierwszej sytuacji byłoby prywatne zaszczepianie się ludzi na niektóre choroby zakaźne (np. grypę), które przecież powoduje, że dominująca większość tych osób nie zarazi grypą innych; przykładem drugiej okoliczności jest zaś korzystanie z samochodu, aby dojechać do pracy – tu korzyścią prywatną jest pewna (większa lub mniejsza) wygoda dojazdu do źródła zarobkowania, zaś rozproszoną (bo ponoszoną nawet przez przypadkowych ludzi) niekorzyścią są znane zagrożenia środowiska naturalnego wywoływane przez wykorzystywany w ten sposób samochód, zwiększenie zatłoczenia dróg dla wszystkich innych ich użytkowników, a niekiedy nawet zagrożenie zdrowia i życia przypadkowych uczestników ruchu drogowego (to wtedy, gdy korzystający z samochodu prowadzi ryzykownie, zapewne – nielogicznie – uznając, że dotarcie do jego źródła zarobkowania właśnie w ten sposób jest warte narażania innych na to ryzyko).

Hybrydalną postać mają także wyróżniane dobra w literaturze anglosaskiej określane jako „merit goods”. W typowej postaci są to takie dobra (pojęcie to można odnosić także do usług), których fizykalna postać determinuje ich zasadniczą prywatną postać konsumpcji, ale które ze względu na ich szczególne znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa uznaje ono za potrzebne na tyle, że wręcz nakazuje ich użycie (konsumpcję) jednocześnie gwarantując taką obfitość świadczenia, by dobra/usługi nie zabrakło dla nikogo zobowiązanego do wspomnianego użycia (konsumpcji). Do tej grupy dóbr/usług należą także i te, co do których nie ma obowiązku użycia, ale które społeczeństwo uznaje za na tyle ważne, by zagwarantować arbitralnie nieograniczoną możliwość uczynienia tego. Do pierwszej grupy dóbr tego szczególnego typu należy w niemal wszystkich państwach świata edukacja na poziomie przynajmniej podstawowym (istnieje w nich bowiem przymus szkolny); do drugiej grupy zaliczyć można udostępnianie wystaw muzealnych i zabytków o tak dużym znaczeniu, że w społecznym odczuciu wymagają finansowania publicznego.

W podstawowym ujęciu, rozumienie tego, które świadczenia wymagają jakiejś formy interwencji publicznej nie odzwierciedla więc obiektywnego (bo opartego na cechach fizykalnych) podziału dóbr na publiczne lub prywatne, lecz raczej jest bardziej skomplikowanym podziałem na to, co powinno (bądź może) być zapewniane przez gospodarstwa domowe sobie samym i to co powinno (bądź może) być zapewniane na ich rzecz przez państwo w jego rozmaitych formułach organizacyjnych. Ten podstawowy wybór determinuje także sposób rozstrzygnięcia dwóch istotnych kwestii owego „zapewniania” świadczeń, a mianowicie:

1) sposobu określania na poszczególne dobra/usługi popytu, co jest przecież potrzebne do określenia wielkości świadczenia poszczególnych dóbr/usług;

2) sposobu finansowania poszczególnych świadczeń, co jest z kolei istotnym elementem określającym formułę „zapewnienia” świadczenia (którą można także nazwać formułą „produkcji” i „wytwarzania” danego dobra;

3) sposobu udostępnienia poszczególnych świadczeń, które to pojęcia określa również zagadnienie kanału dystrybucji, określenia kryterium dostępu do dobra lub usługi, jak również ewentualnego określenia ceny owego dostępu dla korzystającego.

Jedynie „zapewnienie” świadczeń dóbr prywatnych nie wymaga szczególnego wyjaśnienia. Tu bowiem popyt jest określony – na poziomie indywidualnym (poszczególnych gospodarstw domowych) ich preferencjami spożycia określonego zestawu dóbr, które muszą (aby w ogóle powstał popyt) współwystępować z możliwością ich nabycia. Zagregowany popyt na dane dobro/usługę determinuje więc także poziom świadczenia. Ilość/liczba dóbr i usług, które faktycznie zostaną nabyte jest więc także funkcją ograniczenia budżetowego gospodarstw domowych – jedynie bowiem te, które mogą uiścić wyznaczoną przez zgłaszających podaż cenę uzyskają dostęp do danego dobra/usługi.

W przypadku dóbr/usług publicznych, nie ma rynku, który funkcjonowałby według takich samych reguł jak rynek dóbr/usług prywatnych. Co prawda istnieje na nie jakiś popyt, ale nie ma analogicznego do rynku dóbr/usług publicznych, „łatwego” i przejrzystego mechanizmu jego identyfikacji. Ludzie bowiem nie „składają” w jakichś „przedsiębiorstwach” jakichś „zamówień” na dobra publiczne, np. na bezpieczeństwo zapewniane przez istnienie systemu obrony narodowej. Z drugiej strony, jest pewne, że owo bezpieczeństwo sobie oni jednak cenią – i to nawet bardzo (szczególnie zaś wtedy, gdy jest ono realnie zagrożone). Powstaje w tym przypadku oczywisty problem identyfikacji wielkości popytu.

Skoro ludzie cenią sobie bezpieczeństwo zapewniane przez system obrony narodowej, byliby także skłonni płacić za to dobro. Jednocześnie jednak właśnie bezpieczeństwo zapewniane przez obronę narodową ma typowe cechy dobra publicznego – może być użytkowane (konsumowane) przez wszystkich ludzi, których potrzeba bezpieczeństwa dotyczy, zaś korzystanie z niego przez kogokolwiek z nich nie ujmuje nic z ilości i jakości tego dobra świadczonego komukolwiek innemu. Stąd gdyby znano popyt, logicznym rozwiązaniem byłoby obliczenie kosztu zapewnienia wspomnianego rodzaju bezpieczeństwa i rozłożenie go na wszystkich zainteresowanych. Ponieważ jednak używanie (konsumpcja) bezpieczeństwa zapewnianego przez obronę narodową ma – jak zawsze w przypadku dóbr publicznych – postać egalitarną, u osób zeń korzystających powstaje sytuacja pokusy niepokrycia swojej części kosztu jego zapewnienia. Przy znacznej liczbie użytkowników, niknie przecież poczucie własnej potrzeby, za to bardzo ujawnia się – z indywidualnego punktu widzenia skądinąd racjonalne – poczucie, że niepokrycie tego kosztu nie spowoduje widocznego uszczerbku co do ilości i jakości świadczenia. Jest to zjawisko określane jako „jazda na gapę” (ang. free ride), dla którego anemicznym uzasadnieniem może być także (pozorne) niecenienie sobie danego dobra. Gdy jednak skala unikania ciężaru finansowania danego dobra jest znaczniejsza, zaczyna to powodować istotny uszczerbek dla poziomu świadczenia – społeczeństwo otrzymuje dobro/usługę poniżej ujawnianych ­preferencji.

Sposobem finansowania dóbr publicznych jest więc system daninowy państwa, działający na zasadzie przymusowego ponoszenia ciężarów świadczenia dóbr/usług publicznych. System ten zabezpiecza się przed „rozszczelnieniem” w wyniku „jazdy na gapę” niektórych osób korzystających z tego świadczenia poprzez odpowiednio rozbudowany i szeroko rozumiany system administracji danin. Jego podstawową rolą jest inicjatywa dotycząca reguł rozkładu ciężaru danin, naliczanie danin (bądź alternatywnie kontrola naliczania danin przez inne podmioty, w tym i samych zobowiązanych do ich płacenia), jak również zapewnienia przestrzegania przyjętych reguł daninowych przez wszystkie podmioty w państwie. Podstawową funkcją tego aparatu jest więc zapobieganie zjawisku „jazdy na gapę” (także niezamierzonemu – wtedy, gdy podmioty zobowiązane po prostu się mylą w obliczeniu swojego zobowiązania), jak również odstraszania od uchylania się od danin lub ich unikania.

Jak wspomniano, bardzo ważną rolę szeroko rozumiany system administracji danin ma również w kształtowaniu prawa daninowego – to on bowiem ma inicjatywę w określeniu kwoty, która jest potrzebna na wytworzenie określonej ilości/liczby dóbr lub usług publicznych – i kształtuje ją poprzez kierowanie do legislatywy projektów aktów prawnych ostatecznie kształtujących wielkość zobowiązań daninowych poszczególnych podmiotów.

Ogólny obraz funkcjonowania gospodarki przedstawiony w kontekście systemu świadczenia dóbr publicznych jest swoistą konceptualizacją zjawiska zakłócenia mechanizmu rynkowego (market failure). Niezakłócony mechanizm rynkowy wymaga, by łącznie spełnione były następujące warunki:

1) dla danych dóbr/usług musi istnieć wystarczający rynek (rynki);

2) konsumenci i producenci muszą się zachowywać konkurencyjnie;

3) równowaga powstająca w ramach takiego mechanizmu musi być optymalna z punktu widzenia tzw. optimum Pareto1.

Pierwszy ze wspomnianych warunków – tj. istnienie rynku dla danych dóbr/usług istnieje wtedy, gdy funkcjonuje przestrzeń ich wymiany pomiędzy je wytwarzającymi/świadczącymi a ich nabywcami – użytkownikami. W odniesieniu do dóbr publicznych nie istnieje pewny rynek świadczących i użytkowników – rozproszenie i nierywalizacyjność konsumpcji (użytkowania) prowadzi bowiem do zakłócenia mechanizmu tworzenia normalnej podaży, której krzywą można ująć przecież jako obraz cenowych zachęt do zaproponowania na rynku coraz większej ilości/liczby danych dóbr/usług. Jak już wspomniano, nie istnieje także pewny mechanizm identyfikacji podaży tych dóbr/usług, jak również zawodzi system pokrywania kosztu ich wytworzenia.

Drugim ze wspomnianych warunków jest konkurencyjna motywacja zachowań konsumentów i producentów. W odniesieniu do dóbr publicznych warunek ten nie jest na pewno spełniony po stronie konsumentów – konsumpcja jest tu bowiem nierywalizacyjna; stąd nie istnieje typowe dla rynków konkurencyjnych zjawisko poszukiwania przez nich najniższej ceny, po której dane dobro/usługa jest na rynku oferowane. W odniesieniu do strony produkcji dóbr publicznych, w warunkach, które wskazano już w odniesieniu do kwestii funkcjonowania rynku, w sektorze prywatnym może po pierwsze, nie znaleźć się w ogóle chętny do ich wytwarzania; po drugie, konkurencja w świadczeniu może być tu po prostu niepożądana (co jest oczywiste np. w odniesieniu do systemu obrony narodowej, w której w wielu przypadkach musi on działać jednolicie i pod jednym dowództwem, nie wspominając już o tak ważnej kwestii, że w tym przypadku unika się rozproszenia świadczeń także ze względu na konieczność zachowania tajemnicy państwowej).

Trzecim warunkiem, który w odniesieniu do świadczenia dóbr/usług publicznych nie jest spełniony automatycznie przez system rynkowy jest to, że sektor prywatny nie jest w stanie osiągnąć równowagi, która byłaby „optymalna z punktu widzenia tzw. optimum Pareto” (lub innymi słowy osiągałaby najwyższy poziom wydajności w sensie teorii Pareto). Stan taki jest osiągnięty wtedy, gdy zasoby gospodarcze są rozdzielone w taki sposób, że stworzony w ten sposób poziom dobrobytu prowadzi do polepszenia sytuacji choćby jednej osoby przy pozostawieniu sytuacji innych osób bez zmiany w stosunku do jakiegoś punktu wyjścia sprzed zmiany alokacji tych zasobów2. W odniesieniu do dóbr/usług publicznych nie jest spełniony podstawowy warunek – mianowicie nie mają one ceny określanej w mechanizmie rynkowym odzwierciedlającym popyt (i podaż)3.

Ewidentne zakłócenie mechanizmu rynkowego w przypadku potrzebnych przecież społeczeństwu dóbr/usług publicznych prowadzi do konieczności zaangażowania się państwa w ich świadczenie. Owo zaangażowanie również uzasadnia.

§ 2. Interwencja państwa i jej mechanizmy

Tworząc i kształtując sektor publiczny, państwo stoi przed inherentnymi problemami. Dotyczą one sposobu jego interwencji w odniesieniu do mechanizmów świadczenia dóbr i usług oraz jej konkretnych mechanizmów. Musi ono bowiem wprowadzić w miejsce brakujących warunków funkcjonowania systemu świadczenia dóbr/usług publicznych jakieś mechanizmy surogacyjne, tzn. zastępujące to, czego nie ma.

W odniesieniu do sposobu interwencji, formułuje się postulat, by „dobrze” zarządzane państwo w pierwszym rzędzie zapewniało system, w którym każdy jego obywatel (będący w podobnej sytuacji do innych) mógł korzystać z w miarę równego dla grupy, do której on należy, poziomu świadczeń. Zakłada się idealistycznie, że kryteria klasyfikacji do grupy nie będą arbitralne, lecz raczej będą oparte na jakiś legitymizowanych regułach sprawiedliwości (o czym będzie mowa dalej). Dodatkowym postulatem, który się tutaj najczęściej formułuje jest postulat subsydiarności (pomocniczości). W konwencjonalnym ujęciu np. P. Swianiewicza, zasada pomocniczości zastosowana do organizacji państwa obejmuje spełnienie następujących założeń, że:

1) grupy większe, w szerszych zadaniach (i celach), nie powinny przejmować zadań od grup mniejszych, o węziej określonych zadaniach;

2) grupy większe powinny realizować tylko takie zadania, z którymi grupy mniejsze nie mogą sobie poradzić samodzielnie;

3) grupy większe powinny pomagać grupom mniejszym w realizacji ich zadań i celów4.

W odniesieniu do reguł współdziałania sektora publicznego i prywatnego, należy zauważyć, że zasada pomocniczości ma nieco inne ujęcie. Otóż sektor publiczny jest w tym kontekście definiowany jako swoiste zaangażowanie państwa w system wytwarzania i dystrybucji dóbr i usług potrzebnych społeczeństwu do jego prawidłowego funkcjonowania – przy czym nie należy zapominać, że owo zaangażowanie musi być postrzegane i oceniane w kontekście jakiś przyjętych reguł jego współdziałania z sektorem prywatnym.

Sektor prywatny ma zaś inną konstrukcję podmiotową niż sektor publiczny. Legitymowanym ujęciem sektora publicznego w analizie ekonomicznej i prawniczej jest bowiem potraktowanie go jako struktury monolitycznej („władzy publicznej”), od której można oczekiwać w miarę jednolitych świadczeń, dokonywanych według zobiektywizowanych, a co najważniejsze, legitymowanych społecznie kryteriów świadczenia (i dostępności świadczenia dla obywateli) na całym terytorium państwa. Dla odróżnienia, sektor prywatny można ująć jako zatomizowany zespół bardzo różnorodnych i zróżnicowanych co do siły ekonomicznej podmiotów gospodarczych, których decyzje podyktowane są czystym rachunkiem zysków i strat, a więc wielkościami zdeterminowanymi przede wszystkim przez popyt i podaż (rozumiane klasycznie – w pierwszym przypadku, jako chęć i możliwość nabycia określonej ilości/liczby dóbr lub usług po określonej cenie, ceteris paribus, w drugim zaś przypadku jako chęć i możliwość oferowania na rynku owych dóbr lub usług). W takim ujęciu większa albo mniejsza aktywność tych podmiotów bierze się więc z uwarunkowań rynkowych, wśród których jednym z decydujących determinant jest możliwość zapłacenia za określony towar lub usługę, która może być różna w różnych regionach danego kraju. Wielkość i jakość świadczeń nie musi być tu więc jednolita, choć w tym kontekście oczywiście zasadne jest pytanie o to, czy zdolność płatnicza w tym kontekście jest społecznie legitymowana.

Jedną z kluczowych kwestii dotyczących mechanizmu świadczenia dóbr i usług publicznych przez państwo jest przyjęcie metody określenia popytu na nie oraz – w tym kontekście – ceny podatkowej, jaką obywatele są faktycznie skłonni za nie zapłacić. Teoriawyboru publicznego zakłada, że mechanizm identyfikacji preferencji polega w tym przypadku na tworzeniu przez ugrupowania polityczne programów wyborczych, w których identyfikują się te ugrupowania przed wyborcami nie tylko poprzez określone twierdzenia światopoglądowe, lecz także poprzez formułowanie zapowiedzi o preferowaniu określonych świadczeń dóbr i usług publicznych w stosunku do innych dóbr i usług. Przez to wyborcy uzyskują pewną, przybliżoną, informację o zawartości koszyka świadczeń publicznych, który zostanie im zaoferowany przez państwo w przypadku dokonania przez nich wyboru danego ugrupowania politycznego tak, że obejmie ono władzę w państwie. Jednocześnie poprzez ten wybór determinują oni cenę podatkową owych świadczeń.

Jest wiele wątpliwości, które można w odniesieniu do takiego modelu wyboru publicznego sformułować. Po pierwsze, w wielu systemach politycznych, rezultatem wyboru politycznego jest konieczność tworzenia koalicji partyjnych, co przesądza o pewnym „rozmazaniu” ostatecznego obrazu tych preferencji, które „wygrały wybory”. Po drugie, wyborcy mogą nie być wystarczająco dobrze poinformowani o jednak złożonych i obszernych programach ugrupowań partyjnych. Po trzecie, programy ugrupowań partyjnych nie są ze sobą porównywalne w tym sensie, że są formułowane w ramach jednolitych kategorii pojęciowych i na jednolitych płaszczyznach taksonomicznych. Po czwarte, w systemach wyborczych (i ich aspekcie wyboru świadczeń publicznych) powstają zjawiska, które go poważnie zakłócają:

1) występuje tu niekończący się cykl wyborczy, w którym – także z uwagi na efekt zaspokojenia – wpierw wyborcy wybierają koszyk świadczeń A przed B, B przed C, a potem C przed A;

2) wynik wyboru zależy od porządku, w którym poszczególne propozycje świadczeń są poddawane procesowi wyboru; zależy on także od sposobu ich powiązania z innymi świadczeniami w ramach zestawu proponowanego wyborcom;

3) powstają sytuacje, w których wybór pomiędzy alternatywą A i B zależy od tego, czy wyborcom przedstawiono, czy nie, trzecią alternatywę C5.

Po piąte wreszcie, sami wyborcy dokonując wyborów poszczególnych alternatywnych zestawów świadczeń stosują rozbieżne kryteria wyboru – jedne, które skłaniają do dania preferencji jednemu zestawowi świadczeń, a inne, które dają w tym zakresie pierwszeństwo zestawowi zupełnie innemu.

W wyborze metody selekcji takich preferencji, które są reprezentatywne dla wyboru demokratycznego i – ponadto – spełniają wymóg najwyższej ekonomicznej efektywności, należy się posłużyć przede wszystkim takimi, które spełniają wymóg tzw. efektywności Pareto – w tym przypadku oznaczającą, że nie należy wybierać takich zakresów świadczeń wybranych przez grupę wyborców, dla których istnieją alternatywy wybrane przez wszystkich wyborców. Racjonalność wymaga w tym przypadku dokonania wyboru takiej technologii produkcji jakiegoś dobra publicznego, której kosztem alternatywnym jest jak najmniejsza strata mierzona (przy danej krzywej możliwości produkcyjnych oraz założeniu dwutowarowej gospodarki) możliwością produkcji innych dóbr o podobnym znaczeniu dla społeczeństwa. Także w konsumpcji zastępowanie jednego przez danego konsumenta jednego dobra innym musi być motywowane malejącą krańcową użytecznością tych dóbr i musi prowadzić do sytuacji, w której rezygnacja z konsumpcji dóbr na korzyść innych prowadzi do wyrównania krańcowych stóp ich substytucji dla oby dwu tych osób.

W odniesieniu do dóbr publicznych, należy zauważyć, że ich konsumpcja jest nierywalizacyjna. Na ogół przyjmuje się, że konsumenci tych dóbr korzystają z nich po równo6. Faktycznie jednak zarówno korzyść z konsumpcji, jak i – co za tym idzie – wielkość ciężaru, który dana osoba jest skłonna ponieść aby pozyskać świadczenie takich dóbr nie jest równomiernie w społeczeństwie rozłożona. Stąd ważną kwestią polityki fiskalnej jest w końcu zadecydowanie, w oparciu o analizę owej skłonności, ile każdy z konsumentów miałby płacić za dane dobro bądź usługę publiczną. Wspomniane zróżnicowanie preferencji wynika bowiem stąd, że krańcowa użyteczność z konsumpcji danego dobra bywa dla dwu konsumentów różna w zależności od np. ich wieku czy sytuacji majątkowej. I tak np. ludzie dysponujący poważnym majątkiem korzystają z systemu zapewniającego porządek i spokój społeczny więcej niż osoby niedysponujące żadnym majątkiem, który należałoby chronić w przypadku np. poważniejszych niepokojów społecznych. Warto także zauważyć, że przyjęta na rysunku krzywa przedstawiająca indeks użyteczności dóbr jest stosunkowo arbitralnie wyznaczona – Kolm zauważa, że może mieć ona wiele różnych kształtów w zależności od tego, do jakich dóbr (lub koszyków dóbr) się ona odnosi7.

Aby dokonać (ujętego teoretycznie) wyboru pożądanego przez nich zestawu dóbr i usług publicznych wyborcy muszą mieć pełną informację o programach politycznych, a ponadto, muszą także wiedzieć, jakich alternatywnych programów nie wybierają, bo te nie zostały sformułowane przez żadne z ugrupowań partyjnych. Zgodnie z tzw. teorią niemożliwości Arrowa, system wyboru zakresu świadczeń jest inherentnie niedoskonały, bowiem nie da się stworzyć takiego mechanizmu, który zapobiegałby jego własnej nieefektywności8. Zgodnie z teorią niemożliwości, warunki efektywności tego mechanizmu są następujące9:

1) warunek P (konstytucyjnego pluralizmu wyboru) – wymagający, by konstytucja danego kraju umożliwiała działanie mechanizmu logicznie możliwego wyborów dotyczących alternatywnych zakresów świadczeń publicznych;

2) warunek M (monotoniczności) – wymagający, by w warunkach wyjściowego preferowania świadczenia x nad y w danej ofercie zakresu świadczeń, zaoferowanie wyborcom nowego, alternatywnego zakresu, w którym zwiększy się wielkość świadczenia x prowadziło do uznania nowej oferty za lepszą niż stara;

3) warunek N (niezależności od alternatyw nieistotnych) – wymagający, by w zasadzie różne w treści oferty świadczeń, które jednak mają to samo uszeregowanie świadczeń, w odniesieniu do których wyborcy formułują swoje preferencje, były przez nich uznawane za w sumie tak samo atrakcyjne;

4) warunek O (nieoktrojowania konstytucji) – wymagający, by w zakresie wyborów przedstawianych elektoratowi nie istniała choćby jedna taka para alternatyw, dla których wybór publiczny byłby zawsze ten sam dla wszystkich zestawów świadczeń (co oznacza takie zmanipulowanie wyboru, w którym w odniesieniu do tej pary wyborcy nie dokonują realnego wyboru);

5) warunek D (niedyktatorskiego charakteru konstytucji) – wymagający, by konstytucja nie odzwierciedlała w swoich postanowieniach preferencji tylko jednego z obywateli państwa poprzez uznanie ich za preferencję konstytucyjną (a więc taką, która już nie podlega wyborowi), co implikuje konieczność zdania się na wybór zbiorowy i konieczność ponawiania go.

Zgodnie z teorią niemożliwości, nie można stworzyć takiej konstytucji, która równocześnie spełniałaby warunek P, M, N i O. Jak wskazuje Arrow, te bowiem wzajemnie się wykluczają.

§ 3. Rozmiary świadczeń publicznych

Istnienie państwa w systemie świadczenia dóbr i usług potrzebnych ludziom do prawidłowego funkcjonowania jest akceptowane nawet w poglądach, które głoszą ideę ograniczenia państwa. W najbardziej radykalnej postaci głoszą one zasadę laisse-faire (leseferyzmu), w której władza publiczna (państwo) miałoby spełniać rolę „nocnego stróża”, a więc być podstawowym gwarantem porządku publicznego, w tym również zapewniać wykonanie umów zawieranych przez uczestników gry rynkowej. W mniej radykalnej postaci owe, zasadniczo liberalne, poglądy dopuszczają ingerencję państwa tam, gdzie efektywność rynku zawodzi. Wśród argumentów wtedy podnoszonych najczęściej spotyka się te, że interwencja państwa jest niezbędna do zapewnienia konkurencji na rynkach, w których zwiększająca się skala produkcji (łącząca się z korzyściami skali – a więc spadkiem kosztów jednostkowych w miarę zwiększania wolumenu produkcji) doprowadza do koncentracji rynku, jak również w odniesieniu do produktów albo usług, których natura lub niezbędna skala świadczenia nie pozwala na zapewnienie świadczenia przez podmioty prywatne. W jeszcze szerszym ujęciu, dostrzega się konieczność zapewnienia przez państwo warunków powstania wydajności gospodarczej – w różnych przy tym ujęciach: jako wydajności alokacyjnej, produkcyjnej oraz dynamicznej. Wydajność alokacyjna ma miejsce wtedy, gdy w porządku gospodarczym zapewnia się takie rozwiązania, w których zasoby (a także dobra i usługi) mogą być wykorzystywane przez te osoby, które cenią je najbardziej (bo uzyskują one najwyższą ze wszystkich ich produktywność/użyteczność). Wydajność produkcyjna istnieje wtedy, gdy w gospodarce możliwe jest zorganizowanie zasobów tak, że powstają korzyści skali, występuje efektywne użycie istniejących technologii, zaś produkcja odbywa się przy najmniejszym możliwym wykorzystaniu zasobów (w tym i czasu). Wydajność dynamiczna występuje zaś wtedy, gdy przedsiębiorstwa mają możliwość wdrażania innowacji – a powstałą w tym wypadku nadwyżkę dzielą rzetelnie pomiędzy siebie i swoich klientów.

Akceptowana z tych pozycji jest także interwencja państwa w przypadku stwarzania przez określone podmioty znacznych kosztów zewnętrznych (tj. kosztów ich działalności ponoszonych przez podmioty bezpośrednio niezainteresowane jej wynikami, a tym bardziej niezaangażowane w ich funkcjonowanie). W takim przypadku państwo powinno albo zapobiegać ich powstaniu, albo przyjmować takie reguły prawne, które powodują internalizację wspomnianych kosztów. Internalizacja polega wtedy na poniesieniu przez podmiot stwarzający koszty zewnętrzne takiego ciężaru (zwykle podatkowego albo wynikającego z prawnie ustanowionego obowiązku restytucji), który równoważy wysokość tego kosztu.

W dłuższym okresie daje się zauważyć stała tendencja do wzrostu sektora publicznego. Jest ona najczęściej tłumaczona prawem Wagnera, zgodnie z którym rozwój społeczeństwa industrialnego prowadzi do zwiększenia oczekiwań stałego postępu – w tym postępu społecznego. W wymiarze politycznym prowadzi to do tworzenia presji politycznej na redystrybucję dobrobytu tworzonego przez przedsiębiorstwa w formule zwiększenia świadczeń na rzecz tego postępu. Medium redystrybucji jest zaś sektor publiczny. Prowadzi to do stałego jego wzrostu – wzrostu wielkości i jakości jego świadczeń, ale i wzrostu poziomu ich finansowania podatkowego10. Dostrzegając także tę prawidłowość Buchanan argumentował, że tendencja ta prowadzi do nadmiernej ekspansji sektora publicznego – do takiego stopnia, że zagraża to swobodzie obywateli oraz demokratycznemu porządkowi państwa11.

Rozrost sektora publicznego (jakkolwiek oceniany) jest wyrazem poważnej zmiany strukturalnej w gospodarce i systemie instytucjonalnym państwa. W wyniku tego zjawiska państwo zaczyna być istotnym świadczeniodawcą i uczestnikiem rynkowej gry, w której każdy z uczestników zabiega także o dostęp do zasobów. W tym wymiarze stwierdzenie, że rozrost sektora publicznego jest nadmierny wskazuje, że powoduje on jakieś niepożądane zjawiska gospodarcze. Najpowszechniej stwierdzenie o nadmierności rozrostu sektora publicznego opiera się na wskazaniu, że powoduje to „zbytnie” zwiększenie konieczności finansowania podatkowego. Formułuje się także wnioski o wypychaniu (outsting) sektora prywatnego – nie tylko z samego rynku dóbr i usług, ale przede wszystkim z rynku zasobów, przede wszystkim rynku kapitału.

W ocenie wzrostu sektora publicznego przywołuje się także argumentację nawiązującą do analizy przepływów finansowych w gospodarce – w takim ujęciu przywołuje się tzw. Richardiański teoremat ekwiwalentności długu publicznego. Głosi on, że wydatki sektora mogą być finansowane albo ze zwiększenia dochodów podatkowych budżetów jednostek sektora publicznego, albo z ich deficytu. Te dwie możliwości są jednak zawsze ekwiwalentne – dług publiczny musi bowiem i tak być kiedyś sfinansowany z podatków. Stąd z punktu widzenia przedsiębiorstw i gospodarstw domowych oba rozwiązania są równoważne (ekwiwalentne)12. Nowsze badania wskazują jednak, że finansowanie deficytem może prowadzić do niepożądanych efektów w zakresie redystrybucji międzypokoleniowej (młodsze pokolenie spłaca wtedy długi zaciągnięte przez pokolenia starsze, bez szczególnego udziału w korzyściach z zaciągniętego długu). Wskazują one także na to, że – gdy z deficytu budżetowego finansuje się obniżkę podatków – albo prowadzi to do efektu majątkowego (w postaci zwiększenia oszczędności przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, które racjonalnie mogą oczekiwać zwiększenia podatków w przyszłości)13, albo istotnie i raczej negatywnie wpływa na bieżącą aktywność gospodarczą (a to z tego powodu, że zwiększona emisja długu publicznego prowadzi do zmniejszenia popytu na papiery wartościowe emitowane przez przedsiębiorstwa, zmniejszając ich rynkową wartość oraz wydatki inwestycyjne)14.

§ 4. Polityka fiskalna państwa

Polityka fiskalna jest częścią oddziaływania państwa na system finansowy państwa. Polega ona na oddziaływaniu za pomocą instrumentów i procedur fiskalnych na system gospodarczy państwa. Polityka fiskalna obejmuje więc z jednej strony dochody jego budżetu lub budżetów publicznych, z drugiej zaś – wydatki budżetowe. Dochody budżetowe pochodzą przede wszystkim z podatków nakładanych przez państwo na podmioty do niego przynależne. Istotne znaczenie dla wielkości tych dochodów mają także inne daniny publiczne, np. cła czy opłaty urzędowe. Dochody budżetowe uzyskuje państwo także z dysponowania swoim mieniem oraz z pożyczek wewnętrznych (w formie pożyczki wewnętrznej) i zewnętrznych (od podmiotów zagranicznych, na międzynarodowym rynku finansowym). W dającym pewien ogólny pogląd na tę kwestię ujęciu Polańskiego, listę najważniejszych rodzajów instrumentów, z których państwo korzysta w prowadzeniu polityki pieniężnej można przedstawić następująco:

Tabela 1. Najważniejsze rodzaje instrumentów fiskalnych

DOCHODOWE

1. Podatki

1.1. Przychodowe, dochodowe, od wydatków i majątkowe

1.2. Bezpośrednie i pośrednie

1.3. Centralne i lokalne

1.4. Proporcjonalne, progresywne i regresywne

2. Cła

2.1. Fiskalne i ekonomiczne

2.2. Przywozowe i wywozowe

3. Opłaty publiczne

3.1. Skarbowe i inne

4. Składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne

WYDATKOWE

5. Górne limity wydatków

6. Dotacje budżetowe

6.1. Przedmiotowe i podmiotowe

7. Poręczenia i gwarancje skarbowe

Źródło: Z. Polański, Wprowadzenie. System finansowy we współczesnej gospodarce rynkowej, [w:] B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System finansowy w Polsce, Warszawa 2003, s. 50.

Fiskalna interpretacja poszczególnych narzędzi może być zróżnicowana wtedy, gdy zostaną one poddane bliższej analizie. Dla przykładu, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne mogą zawierać w sobie marżę podatkową, co wskazywałoby że przynajmniej część osób je płacących nie korzysta z opłaconych w ten sposób świadczeń. Z drugiej strony, system finansowania świadczeń ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego może opierać się na zasadzie solidarności – co oznacza, że w dłuższym okresie czasu te same osoby, które „przepłacały” za świadczenia, mają zagwarantowane świadczenia, których wartość nie jest pokryta ich bieżącymi wpłatami do systemu. W innym obszarze, zakres udzielania poręczeń i gwarancji skarbowych przez Państwo może być znacząco ograniczony poprzez prawodawstwo dotyczące zakazu udzielania przedsiębiorstwom pomocy publicznej (bo przecież udzielenie poręczenia lub gwarancji jest formą takiej pomocy).

Możliwość prowadzenia polityki fiskalnej w podstawowym wręcz zakresie bierze się z władztwa finansowego państwa. W ujęciu T. Dębowskiej-Romanowskiej, wyraża się ono w formule czterech atrybutów:

1) w postaci suwerennego, samoistnego i wyłącznego uprawnienia do emisji pieniądza krajowego jako prawnego środka płatniczego oraz do prowadzenia w jego przedmiocie polityki pieniężnej;

2) w postaci suwerennego, samoistnego i pierwotnego uprawnienia do stanowienia (wprowadzania) i pobierania dochodów publicznych;

3) w postaci uprawnienia do prowadzenia własnej gospodarki finansowej administrowania, czyli administrowania własnymi środkami (środkami publicznymi);

4) w postaci uprawnienia do samodzielnego dokonywania wydatków (w trybie publicznoprawnym) w celu zaspokajania potrzeb publicznych, w imię dobra wspólnego15.

Polityka fiskalna państwa składa się zasadniczo z dwu składników – polityki finansowania budżetów publicznych oraz polityki oddziaływania za pomocą wydatków budżetowych (na rzecz gospodarstw domowych i przedsiębiorstw) na funkcjonowanie gospodarki. Polityka fiskalna jest składnikiem szerszego, dwuskładnikowego katalogu polityk, które razem stanowią politykę gospodarczą.

Drugim elementem polityki gospodarczej jest polityka pieniężna. Jej bezpośrednim wykonawcą jest bank centralny (działający albo niezależnie od rządu – odpowiedzialnego za politykę fiskalną – albo w jakiejś formule zależności od niego; oznacza to, że bank centralny funkcjonuje jako organ podporządkowany władzy gospodarczej skupionej w rządzie).

Istotą polityki pieniężnej jest dostarczanie płynności pieniężnej gospodarce (i sterowanie tą płynnością) – jej jedynym narzędziem jest wielkość agregatu pieniądza dostarczonego do gospodarki zasadniczo za pośrednictwem systemu bankowego, którego kluczowym składnikiem w tej mierze jest system banków komercyjnych – bezpośrednich kontrahentów banku centralnego.

W Unii Europejskiej przyjęto model, w którym polityka pieniężna jest realizowana przez banki centralne niezależne od rządu. Stąd model realizowania polityki gospodarczej, wynikający z tego instytucjonalnego wyboru, opiera się na równoważeniu dwóch władz odpowiedzialnych za dwa różne obszary polityki gospodarczej. W modelu tym za politykę fiskalną odpowiadają rządy państw (w ograniczonym zakresie Komisja Europejska), zaś za politykę pieniężną, niezależne od rządów i instytucji Unii Europejskiej (także Komisji) – banki centralne.

Polityka fiskalna i pieniężna (a więc i sama polityka gospodarcza) zawsze realizują jakąś wizję dobrobytu politycznie zdeterminowaną i legitymizowaną w systemach politycznych (co wcale nie musi oznaczać „skutecznie legitymowaną” w systemach niedemokratycznych). Budżetom publicznym, zwłaszcza zaś budżetowi państwa, bądź budżetom całej sfery finansów publicznych, przypisuje się możliwość realizacji następujących funkcji:

1) redystrybucyjnej;

2) alokacyjnej;

3) stabilizacyjnej.

Redystrybucyjna funkcja budżetu (jako narzędzia polityki fiskalnej) jest wykorzystywana do wtórnych przesunięć dobrobytu pomiędzy gospodarstwami domowymi lub przedsiębiorstwami (zasadniczo w celu wywołania pośrednich efektów także dotyczących gospodarstw domowych).

Funkcja alokacyjna realizowana jest wtedy, gdy za pośrednictwem budżetu wywołuje się przesunięcia zasobów gospodarczych. Owe przesunięcia mogą mieć postać albo geograficzną (powodują wtedy alokację zasobów np. z jednego regionu do drugiego), albo branżową. W tej drugiej postaci alokacja następuje wówczas poprzez przesunięcie zasobów z jednej branży gospodarczej do drugiej (np. korzystniej traktowanej w polityce fiskalnej).

Funkcja stabilizacyjna budżetu polega zaś na wykorzystywaniu go do wpływania na przebieg cyklu koniunkturalnego. W fazie wzrostu można tak ograniczyć wydatki budżetowe i zwiększyć opodatkowanie, aby nie dopuścić do przeciążenia gospodarki. Z kolei w fazie spadku koniunktury polityka fiskalna może zmierzać do złagodzenia jej społecznych skutków – zasadniczo więc będzie ukierunkowana na pobudzenie popytu.

W odniesieniu do funkcji stabilizacyjnej budżetu trzeba jednak odróżnić dwa aspekty oddziaływania polityki fiskalnej:

1) aspekt oddziaływania nieautomatycznego (uznaniowego) – polegający na uchwalaniu przez parlament (z inicjatywy rządu) takich środków, które zwiększą (lub zmniejszą) daniny publiczne oraz wydatki budżetowe odpowiednio do fazy cyklu koniunkturalnego i wybranego celu polityki gospodarczej;

2) aspekt automatyczny (nieuznaniowy) – działający na składniki systemu fiskalnego w taki sposób, aby automatycznie dostosowywały się one do danej fazy cyklu koniunkturalnego; nie wymagają zatem szczególnego dostosowania przez rząd (inicjujący) i parlament (­uchwalający).

Klasycznym przykładem automatycznych stabilizatorów są podatki. W fazie wzrostu koniunktury dochody przedsiębiorstw oraz gospodarstw domowych się zwiększają, zwiększa się więc podstawa ich opodatkowania, i w rezultacie obciążenie podatkowe. W fazie spadku koniunktury sytuacja wygląda zaś odwrotnie. Wysokość obciążenia podatkowego tych podmiotów dopasowuje się do cyklu koniunkturalnego albo przez osłabienie jego impulsu wzrostowego, albo – w przypadku dekoniunktury – odpowiednie złagodzenie obciążenia podatkowego.

§ 5. Obieg pieniądza w gospodarce

W uproszczonym (bo nieuwzględniającym choćby oszczędności przedsiębiorstw, obrotów z zagranicą, jak również zakładającym, że wszystkie dochody budżetu jednostek finansów publicznych pochodzą z podatków) obrazie przepływu pieniądza w gospodarce, relacje sektora publicznego i prywatnego można przedstawić tak, że zakłada się, iż gospodarują trzy grupy podmiotów. Pierwszą grupą są gospodarstwa domowe, drugą przedsiębiorstwa, a trzecią podmioty dysponujące budżetami publicznymi finansowanymi z danin (w przybliżeniu podmioty finansów publicznych). Taki model funkcjonowania sektorów przedstawia rys. 1. Pokazane na nim linie ciągłe oznaczają przepływy dochodów i wydatków sektora prywatnego. Linie przerywane odnoszą się do sektora publicznego. Rysunek 1 przedstawia typową sytuację, w której gospodarstwa domowe mogą uzyskiwać dochody ze sprzedaży tego czynnika produkcji, którym dysponują, tj. pracy (co obrazuje linia ciągła idąca od rynku innych czynników produkcji do gospodarstw domowych). Dochody te są następnie wydatkowane (linia ciągła idąca od gospodarstw domowych do rynku produktów i usług) lub są przedmiotem oszczędności – ponieważ są one zwykle lokowane w instytucjach finansowych, powoduje to przepływ od gospodarstw domowych do rynku kapitałów. Oszczędności finansują (poprzez rynek kredytowy) wydatki inwestycyjne przedsiębiorstw. Dochody uzyskują przedsiębiorstwa ze sprzeda ży produktów (i usług); korzystają one także z inwestycji rynku kapitałowego (np. poprzez lokowanie oszczędności – pośrednio lub bezpośrednio) w akcjach (albo udziałach) lub obligacjach, które one same emitują. Z tych zasobów dokonują one z kolei zakupu innych czynników produkcji niż kapitał.

Także podmioty sektora publicznego dokonują zakupów produktów i usług (na rynkach czynników produkcji oraz na rynku produktów i usług). Sektor publiczny dokonuje także transferów, czyli płatności, za które nie oczekuje się konkretnego świadczenia wzajemnego, na rzecz gospodarstw domowych (co jest pokazane linią kropkowaną). Sektor publiczny jest finansowany z podatków, jak również z pożyczek zaciąganych na rynku kapitału (przede wszystkim z emisji obligacji tych jednostek sektora, które mają – w świetle obowiązujących reguł – zdolność emisyjną. Na rysunku pominięto transfery z budżetów publicznych na rzecz przedsiębiorstw – takie się zdarzają, ale zasadniczą regułą (przynajmniej w państwach Unii Europejskiej) jest ogólny zakaz ich dokonywania (ze względu na to, że są one pomocą publiczną).

Rys. 1. Dochody i wydatki w gospodarce (model uproszczony)

Źródło: R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, s. 16.

Państwo uzyskuje dochody podatkowe od „podmiotów do niego przynależnych”. Pod tym pojęciem należy rozumieć takie podmioty, które mają domicyl podatkowy na jego terytorium bądź – w przypadku osób prawnych – zostały utworzone zgodnie z prawem tego państwa, mają na jego terytorium zarząd albo główne miejsce administrowania. W takim przypadku jednostki te są opodatkowane zgodnie z zasadą nieograniczonego obowiązku podatkowego, tj. od wszystkich uzyskiwanych przez siebie dochodów bez względu na miejsce ich osiągnięcia. Obowiązek podatkowy może także spoczywać na podmiotach do danego kraju nie przynależnych – ich obowiązek podatkowy wobec tego państwa jest wtedy ograniczony i dotyczy jedynie tych dochodów, które zostały uzyskane na jego terytorium.

W przypadku ceł i wielu innych danin (np. opłat urzędowych) obowiązek podatkowy ma charakter par excellence incydentalny – nie wiąże się bowiem z przynależnością danego podmiotu do państwa ani z uzyskiwaniem na jego terytorium jakiegoś dochodu, lecz z faktem dokonania wwozu lub wywozu towaru podlegającego cłu bądź dokonania określonej czynności podlegającej opłacie o charakterze podatkowym.

Wydatki budżetu publicznego są przeznaczone przede wszystkim na finansowanie szczególnego zespołu działań państwa na podstawie przyjętych reguł prawnych i (w bardzo ograniczonym stopniu) przyjętej praktyki administracyjnej. Działania te ogólnie można określić jako finansowanie aparatu państwowego.

§ 6. Sprawiedliwość w finansach publicznych

W kontekście funkcjonowania systemu finansów publicznych, najistotniejsze problemy sprawiedliwości dotyczą zagadnienia wyboru legitymizowanej formuły rozdziału ciężaru finansowego, który poszczególni obywatele powinni ponieść z tytułu korzystania z dóbr i usług publicznych. Chodzi tu nie tylko o odpowiedź na pytanie dotyczące wysokości podatków oraz jakiegokolwiek nierównomiernego rozłożenia ich ciężaru na poszczególne grupy obywateli, lecz także o ewentualne ustalenie kryteriów dostępu do korzystania z danego publicznego dobra bądź usługi. Aby wyjaśnić tę kwestię należy przypomnieć, że w fundamentalnym wręcz zakresie, podstawowa dla rekonstrukcji jakiejkolwiek formuły sprawiedliwości jest formuła optimum (równowagi) Pareto. Jest ona spełniona, jeżeli zwiększenie dobrobytu wynikające ze świadczenia dobra lub usługi publicznej powoduje polepszenie sytuacji przynajmniej jednej osoby bez pogorszenia sytuacji innych. Problemem optimum Pareto jest jednak to, że jest to jedynie formuła optymalizacji wykorzystania zasobów – nie gwarantuje ona równości ani nie eliminuje powstałej na tle wynikającej z zastosowania tego optimum zawiści. Równość (dystrybucyjna, equitas) wymaga bowiem stworzenia warunków, w których żadna osoba nie chciałaby znaleźć się w sytuacji innej osoby16.

Wybór sprawiedliwej formuły w tym zakresie może być dokonany poprzez odwołanie się do tzw. funkcji społecznego dobrobytu. Powinna być ona rozumiana jako zbiór preferencji uszeregowanych według porządku ustalonego poprzez odwołanie się do rachunku korzyści i kosztów ponoszonych przez różne osoby. Mając do dyspozycji tę funkcję można starać się o wyznaczenie jakiegoś punktu optymalnego. Nawet jednak wtedy pozostaje pytanie, jak określić wspomniane zbiory preferencji. Owo pytanie dotyczy sprawiedliwości proceduralnej – a więc reguł, które mają zastosowanie w procedurze dojścia do rozwiązań materialnych decydujących o rozdziale wspomnianych korzyści i kosztów17.

Rozważając kwestię sprawiedliwości w funkcjonowaniu systemu finansów publicznych trzeba także zauważyć, że istnieją wyjściowe nierówności pomiędzy poszczególnymi uczestnikami tego systemu. Dotyczy to w szczególności dystrybucji dochodu. Dystrybucja ta jest bowiem zdeterminowana różną w odniesieniu do różnych osób (lub gospodarstw domowych) możliwością sprzedaży tego czynnika, którym one dysponują (w przypadku osób i gospodarstw domowych jest to więc praca). Różna jest także jego możliwa do uzyskania ceny, dla której granicą, przynajmniej na rynkach konkurencyjnych, jest wartość krańcowego produktu czynnika, z którego uzyskuje się dochód. Zarówno możliwość sprzedaży czynnika, jak i wysokość uzyskiwanej za niego ceny zależy w znacznym stopniu od pierwotnego wyposażenia poszczególnych grup lub jednostek w te czynniki np. od zdolności wykonywania pracy wysoko społecznie wartościowanej, jak również od zwykłej chęci do pracy; w odniesieniu do kapitału – od poziomu jego akumulacji np. poprzez dziedziczenie, w tym dziedziczenie pozycji społecznej, wchodzenie w związki małżeńskie oraz poziom oszczędności). Trzeba również zauważyć, że zarówno możliwości zarobkowe (innymi słowy – dystrybucja wyposażenia w pracę) oraz dystrybucja kapitału są ze sobą powiązane – osoby mające kapitał mogą bowiem inwestować w swoje wykształcenie, co zwiększa ich możliwości zarobkowe.

Biorąc za punkt wyjścia kwestię pierwotnego wyposażenia, określającego wyjściową pozycję wszystkich podmiotów, w odniesieniu do których oddziaływają finanse publiczne, można sformułować szereg postulatów dotyczących sprawiedliwości dystrybucyjnej, którą mogą one realizować. Zgłaszane są w tej mierze różne alternatywne kryteria wyboru właściwej metody dystrybucji, które przybierają postać następujących modeli, z zastrzeżeniem, że w praktyce, rzadko realizuje się je w czystej postaci:

Tabela 2. Ogólne formuły rozdziału korzyści i kosztów dóbr i usług publicznych (DUP) w alternatywnych modelowych postaciach polityk fiskalnych

Model

Ogólna formuła rozdziału korzyści

Ogólna formuła rozdziału kosztów

Oparty na koncepcji uposażenia

Poziom świadczenia DUP dostosowany do rozkładu uposażenia; celem niwelacja (nadających się do tego) do poważniejszych różnic całkowitego poziomu spożycia wszystkich dóbr (tak prywatnych, jak DUP).

Cena podatkowa DUP skalkulowana w taki sposób, by zneutralizować nieuzasadnione korzyści z uposażenia a jednocześnie zapewnić proporcjonalność w ponoszeniu kosztów świadczenia tych DUP, które zwiększają wartość uposażenia.

Utylitarny

Rozkład świadczeń DUP dopasowany do poszczególnych (indywidualnych lub grupowych) rozkładów użyteczności świadczeń; celem – maksymalizacja użyteczności konsumpcji wszystkich dóbr, a także użyteczności z oszczędności.

Cena podatkowa DUP skalkulowana tak, by maksymalizować albo całkowity dobrobyt, albo dobrobyt średni (całkowitej konsumpcji) przy uwzględnieniu indywidualnej lub grupowej użyteczności oszczędności.

Egalitarny

Dążenie do zapewnienia takiego rozkładu świadczeń DUP, by albo proporcje korzyści i kosztów były dla każdego takie same, albo by DUP były świadczone w systemie uprzywilejowującym (co do ilości i jakości świadczeń) grupy o najgorszej pozycji gospodarczej. Możliwa jest tu perspektywa równości prostej (równości w ogóle) albo złożonej (tj. równoważenia na poszczególnych rynkach dóbr i usług).

Cena podatkowa DUP skalkulowana tak, by zapewnić równość proporcji korzyści i ciężarów świadczenia albo maksymalizować wartość świadczeń grup o najgorszej pozycji gospodarczej, przy minimalizacji wobec nich ciężaru świadczeń. Perspektywa kalkulacyjna zależy od przyjęcia modelu egalitarności (prostego albo złożonego).

Źródło: Opracowanie własne z wykorzystaniem ogólnego ujęcia Richarda i ­Peggy Mus­grave’ów; zob. R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, McGraw Hill, New York 1989, s. 76–77.

Jak wspomniano, przedstawione w tabeli modele mają postać idealizacyjną i rzadko są realizowane w ich czystej, teoretycznej postaci. Jest tak przede wszystkim dlatego, że w znacznym stopniu zakładają bardzo dobrą wiedzę gremiów decydujących o polityce fiskalnej o rozkładzie uposażenia w społeczeństwie (to w przypadku koncepcji opartych na analizie uposażenia), indywidualnych rozkładach użyteczności (w przypadku koncepcji utylitarnych), oraz – co już nie jest tak bardzo problematyczne – wiedzy o sytuacji gospodarczej poszczególnych podmiotów lub ich grup.

W modelu nawiązującym do koncepcji uposażenia zasadniczą kwestią jest zapobieganie dalszej replikacji skutków nierówności wynikających w istotnym zakresie z przypadku (bo przecież posiadanie wrodzonych zdolności czy urodzenie się w rodzinie o silnej pozycji ekonomicznej i społecznej jest przypadkowe)18. Aby jednak osiągnąć ten cel wymagana jest znaczna wiedza o różnicach w wyposażeniu. Można ją uzyskać nie bezpośrednio ale jedynie przy zastosowaniu wskaźników stanowiących prakseologiczną reprezentację tych różnic. Istotnym problemem dotyczącym wręcz efektywności modelu nawiązującego do koncepcji uposażenia jest to, że negatywne skutki niskiej pozycji danej osoby w tym kontekście nie mają natury absolutnej, lecz muszą być zrelatywizowane kontekstualnie. Zależą bowiem w znacznym zakresie od indywidualnej sytuacji osobistej oraz struktury rynku, w którym występują19.

Istotnym założeniem modelu utylitarnego jest to, że nie tylko konsumpcja świadczeń (prywatnych i publicznych), ale również oszczędności mają określoną użyteczność. Ta musi być odzwierciedlona w indywidualnych i grupowych rozkładach użyteczności. W tym wymiarze zwiększenie oszczędności powinno być traktowane tak samo jak zwiększenie konsumpcji. Co więcej, w ujęciu krańcowym, tak użyteczność oszczędności, jak większość dóbr prywatnych i publicznych stale maleje. To oznacza, że w tym ujęciu nie należy dopuszczać do przekroczenia granic rozsądnego świadczenia – aby krańcowy koszt społeczny dóbr publicznych był przynajmniej wyrównany przez krańcową społeczną korzyść z tego tytułu.

W systemie egalitarnym zastosowanie modelu równości prostej nie nastręcza większych trudności. Zwykle dane dotyczące ogólnej pozycji gospodarczej poszczególnych gospodarstw domowych (albo jednostek) są dostępne np. poprzez zeznania podatkowe. Warto jednak zauważyć, że wspomniana pozycja nie bierze się jedynie z bieżących dochodów, lecz także z dochodów w postaci zamrożonej, tj. z nagromadzonego majątku. Stwierdzenie zróżnicowanej pozycji majątkowej podmiotów uzyskujących takie same niskie dochody bieżące (samo w sobie wymagające efektywnego aparatu zbierania o tym informacji) musi – w imię realizacji zasady sprawiedliwości pionowej – skłaniać do zróżnicowania prowadzonej w odniesieniu do nich polityki fiskalnej, tj. podatkowej, polityki świadczenia dóbr publicznych oraz polityki transferów finansowanych z budżetów publicznych. Oczywistym sposobem owego zróżnicowania jest odpowiednie dostosowanie wartości dóbr publicznych oraz transferów lub uwzględnienie imputowanych dochodów z majątku w opodatkowaniu podmiotów uprzywilejowanych.

Wybór poszczególnych z przedstawionych w tabeli reguł bierze się z jakiegoś innego wyboru – dotyczącego systemu wartości (oraz definicji dobrobytu), którym się podmiot wybierający kieruje. Ponieważ jest on istotą wyboru politycznego, wyraźnie widać związek pomiędzy profilem programowym poszczególnych ugrupowań politycznych starających się o zdobycie władzy, a prawdopodobieństwem wyboru przez nie określonej reguły sprawiedliwości dystrybucyjnej.

Kryteria oparte na wyposażeniu w czynniki produkcji najczęściej preferowane są przez zwolenników tzw. zasady uprawnienia, która głosi, że człowiek ma niezbywalne prawo do owoców swojej pracy, byleby tylko były one rezultatem funkcjonowania danego podmiotu wedle legitymowanych reguł rynku (zwolennikami tej zasady byli m.in. Hobbes i ­Locke)20. Stąd niektórzy, delegitymizując monopole, uznawali rentę monopolistyczną za ten składnik wynagrodzenia za sprzedaż czynników produkcji, ­który się jednostkom nie należy i który powinien zostać im zabrany przez ­państwo.

Zwolennicy przyjęcia kryteriów utylitarnych odrzucili ideę pierwotnej nierówności w zdolności do uzyskiwania dochodów jako legitymowanego źródła różnic w poziomie dobrobytu poszczególnych gospodarstw domowych. Nie oznacza to, że kwestię tej nierówności odrzucali – raczej, że nie uznawali różnic w wyjściowym poziomie wyposażenia za punkt wyjściowy w określeniu właściwej dystrybucji dochodów. Według propozycji Benthama, powinno natomiast dążyć się do takiej dystrybucji dochodów, która pozwoli na osiągnięcie najwyższego (dostępnego w granicach istniejących ograniczeń produkcyjnych) poziomu szczęścia21. Stąd dopuszczalne jest powodowanie takich przesunięć dochodów, dzięki którym nastąpi ich alokacja, od tych którzy mają mniejszą z nich satysfakcję do tych, których satysfakcja będzie relatywnie większa (co przy założeniu malejącej krańcowej użyteczności pieniądza oraz różnych stopniach nachylenia krzywej ją wyznaczającej dla poszczególnych osób oznacza obłożenie gospodarstw domowych o większych dochodach wyższym podatkiem i spowodowanie alokacji do gospodarstw osiągających niższe ­dochody).

Zwolennicy kryteriów egalitarnych, tacy jak np. Jean Jacques ­Rousseau czy Karl Marks, postulowali osiągnięcie za pomocą polityki finansów publicznych stanu równości dobrobytu wszystkich. Uzasadniają oni ten pogląd tym, że wszyscy ludzie mają równą wartość. Różnice w poziomie dystrybucji są i tu jakoś uwzględniane i uzasadniane – u Marksa przybiera ona postać zasady, która miała być stosowana już po przejściu ludzkości do bezklasowego (a przez to bezkonfliktowego) i odpowiednio wyposażonego technologicznie komunizmu – „od każdego według zdolności, każdemu według potrzeb”22. Różnice są więc tu legitymowane jedynie okolicznościami obiektywnymi (a nie subiektywną kwestią użyteczności, a więc – w ujęciu krańcowym – satysfakcji uzyskiwanej ze zwiększania poziomu dochodu o kolejne jego jednostki). Stąd większość zwolenników egalitaryzmu interpretuje zasadę równej wartości wszystkich ludzi jako wymagającą od społeczeństwa zapewnienia takiego podziału dochodów, jak gdyby krzywe użyteczności wszystkich jednostek były takie same.

Do zwolenników kryteriów egalitarnych można zliczyć również ­Johna Rawlsa, którego zasadnicze argumenty dotyczą przyjęcia takiej formuły sprawiedliwości, w której nastąpiłaby (subiektywna) maksymalizacja (tzn. osiągnięcie najwyższego możliwego w danych okolicznościach pułapu) najniższych dochodów, co miałoby zostać osiągnięte poprzez odpowiednią redystrybucję dochodów najlepiej zarabiających gospodarstw domowych23. Rawls wywodzi takie właśnie rozwiązanie z reguły sprawiedliwości, według której ludzie mają określoną „pozycję początkową”, w której nie wiedzą oni, jaki będzie ich potencjał zarobkowy. Dokonują oni następnie „bezstronnego” wyboru danego stanu dystrybucji. Będąc świadomi, że wyrównywanie dochodów zmniejszy poziom dochodu dostępnego do dystrybucji ale nie wiedząc, jaką uzyskaliby pozycję na skali dochodów nie posunęliby się do żądania wyrównania dochodów. Założywszy, że ludzie unikają ryzyka, głosowaliby oni za takim poziomem redystrybucji dochodów, który maksymalizuje najniższe dochody, w ten sposób uzyskując to, co zostało już wyżej przedstawione jako sugestia Rawlsa. Tak więc zakres pożądanej redystrybucji zależy tu od intensywności unikania ryzyka. W szerszym ujęciu teoria sprawiedliwości Rawlsa wymaga, by:

1) wszystkie najwyżej cenione społeczne dobra były rozdzielane równo, o ile nierówny podział któregoś z nich nie służy polepszeniu sytuacji ludzi znajdujących się w najgorszej sytuacji; ta zasada rozpada się na dwie reguły szczegółowe:

a) każdemu przysługują te same prawa do najszerzej pojętych swobód podstawowych (wśród których na pierwszym miejscu jest wolność), jeżeli tylko dadzą się one pogodzić z możliwością korzystania z takich samych swobód przez pozostałych członków społeczeństwa;

b) nierówności społeczne i ekonomiczne powinny mieć taki charakter, by prowadziły do powstawania najkorzystniejszej sytuacji osób mających najtrudniejszą sytuację materialną, jednak z zachowaniem „właściwego poziomu akumulacji dóbr”;

2) ponadto, rozdział korzyści społecznych i ekonomicznych powinien następować w warunkach równego dostępu do stanowisk i urzędów, w ramach których podejmuje się w tym przedmiocie decyzje24.

Zwolennicy teorii egalitarnych wymagających zastosowania reguł sprawiedliwości kategorycznej, definiują sprawiedliwość w obszarze takich rozwiązań, które gwarantują każdemu minimum dobrobytu (aby uniknąć oksymoronu, należy w tym przypadku rozumieć dobrobyt ekonomicznie, jako określony stan bytowania człowieka w konkretnym kontekście gospodarczym). Owo minimum nie jest jednak tutaj określane koniecznie w kategoriach dochodu (jeżeli już to formułuje się wtedy postulat określonego gwarantowanego dochodu minimum), lecz częściej w kategoriach świadczenia określonej ilości dóbr i usług, która powinna być najmniej zaradnym gospodarstwom domowym wręcz zagwarantowana.

W praktyce, najczęściej stosuje się formuły sprawiedliwości o charakterze mieszanym, co oznacza świadome albo – chyba częściej – nieświadome przyjęcie w polityce fiskalnej rozwiązań postulowanych przez różne koncepcje sprawiedliwości. Niekoniecznie przy tym musi być to stosowanie jakiegoś amalgamatu teorii – konkretne rozwiązania polityczne mogą bowiem polegać tak na równoległym, jak i sekwencyjnym stosowaniu określonych – proponowanych przez zasadniczo różne koncepcje – rozwiązań.

§ 7. Bezpieczeństwo finansowe państwa i jego koszty

Bezpieczeństwo finansowe państwa jest zapewnione wtedy, gdy państwo, występujące zarówno jako regulator systemu finansowego, jak i jego bezpośredni uczestnik, jest w stanie zagwarantować takie funkcjonowanie owego systemu, które zapewnia legitymowany (w określonym systemie legitymizacji politycznej) rozdział korzyści i kosztów pomiędzy jego poszczególnych interesariuszy. Taki stan implikuje, że owo bezpieczeństwo jest zapewnione wtedy, gdy poprzez właściwe budżety publiczne, władze publiczne są w stanie realizować przypisane im funkcje: zasadniczo alokacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną. Bezpieczeństwo finansowe państwa jest elementem bezpieczeństwa systemu finansowego. To obejmuje zapewnienie legitymowanego rozdziału korzyści i kosztów poszczególnych uczestników rynków finansowych – w szczególności poprzez zapewnienie przez państwo redukcji ogólnego poziomu ryzyka funkcjonowania tych rynków i zapewnienie legitymowanego rozkładu tego ryzyka na poszczególne podmioty. Ów pożądany rozkład jest osiągany przede wszystkim przez wprowadzenie przez państwo reguł korygujących asymetrię informacji występującej na rynkach finansowych.

Bezpieczeństwo finansowe państwa należy zatem wiązać m.in. z fiskalną funkcją systemu podatkowego, a więc finansowania funkcjonowania państwa rozumianego jako aparat zasadniczo służący świadczeniu dóbr i usług publicznych, a także dokonujący określonych transferów (tj. świadczeń państwa na rzecz gospodarstw domowych lub przedsiębiorstw, w odniesieniu do których nie wymaga się ekwiwalentnego świadczenia z ich strony, tj. takich płatności, które są odwrotnością podatków). Implikacją takiego ujęcia jest możliwość zdefiniowania bezpieczeństwa finansowego państwa jako takiego stanu, w którym determinowane wyborem publicznym założenia dotyczące rozmiaru takich świadczeń oraz transferów są gwarantowane przypadającymi państwu w odpowiedniej wielkości i w odpowiednim czasie dochodami budżetowymi. Oba atrybuty są jednocześnie kryteriami efektywnościi wydajności źródeł dochodów bud­żetowych25.

Obniżenie bezpieczeństwa finansowego państwa powoduje istotne szkody społeczne. Brak odpowiedniej jakości źródeł budżetowych musi bowiem powodować, najpierw przesunięcia w wielkości poszczególnych częściach budżetu, a potem większe korekty budżetu już w ciągu roku podatkowego. To z kolei odwraca logikę cyklu budżetowania w ten sposób, że to on zaczyna determinować sposób wykonywania poszczególnych funkcji państwa, nie zaś – co jest najbardziej pożądane – owe funkcje determinować sam budżet. W dalszej perspektywie, nie służy to prawidłowemu działaniu państwa w sferze, do której jest powołane, tj. świadczenia dóbr i usług publicznych, w ramach korekty zakłóceń mechanizmu rynkowego. Ta istotna funkcja może szwankować i doprowadzić do takich nierównowag, które ogólnie rzecz biorąc, nawet przy zachowaniu ogólnego poziomu ograniczenia budżetowego na niezmienionym poziomie, powodują nieoptymalne funkcjonowanie całej gospodarki.

Szkody wtórne wynikające z obniżenia bezpieczeństwa finansowego państwa spowodowane nielegalnym unikaniem opodatkowania obejmują również i to, że w istotnej części są one miarą powstania niepożądanych, z punktu widzenia wyborów publicznych, efektów redystrybucyjnych i alokacyjnych: przekierowania funduszy i innych zasobów do grup unikających opodatkowania oraz koniecznego zwiększenia nakładów na rozbudowę aparatu administracji skarbowej służącej m.in. wykrywaniu przestępstw skarbowych. W tym ostatnim zakresie wzrost nakładów może być przedstawiony w postaci przesunięć krzywych Calabresiego, w ogólnym ujęciu obrazującym – w ujęciu krańcowym – zmiany nakładów systemowych ponoszonych w celu redukcji prawdopodobieństwa wystąpienia zjawisk niepożądanych26.

Rys. 2. Koszt aktywności zapobiegawczej państwa a skala skłonności do oszustw podatkowych. Rachunek całkowitego kosztu społecznego

Źródło: Opracowanie własne oparte na zastosowaniu modelu Guida Calabresiego; zob. Guido Calabresi, The Cost of Accidents, Yale University Press, New Haven 1970, s. 237–288.

Na rys. 2, oś pionowa jest miarą zwiększającej się intensywności działań państwa zmierzających do zapobieżenia oszustwom podatkowym, w tym ich wykrycia (intensywność tę oznaczono „AI”). Oś pionowa jest miarą kosztów systemu („TC” całkowitych, „TSC” – całkowitych, w ujęciu krańcowym), w którym oszustwa mogą być dokonywane, przy czym za koszt systemu uznaje się tu również prawdopodobieństwo wystąpienia oszustw (oznaczone „P” w ujęciu krańcowym, dalej w odniesieniu do rysunku określane jako „koszt oszustw”) – stanowiące wskaźnik skłonności podmiotów podlegających opodatkowaniu do oszustw w tym kontekście. Rysunek przedstawia sytuację wyjściową, w której najniższy koszt systemowy, na który składa się koszt działań administracji podatkowej oraz koszt oszustw (tj. AI + P) jest wyznaczony w punkcie X1. W tym punkcie koszt administracji podatkowej wynosi I1; na takim samym poziomie jest koszt oszustw podatkowych. Całkowity koszt społeczny systemu wynosi TC1 (i jest wyznaczony na krzywej całkowitego kosztu społecznego systemu TSC1). W przypadku zwiększenia się skłonności do oszustw podatkowych, a tym samym prawdopodobieństwa ich dokonania, utrzymanie wydatków na administrację podatkową na poziomie sprzed tej zmiany jest działaniem nieefektywnym. Na tym poziomie wydatkom tym odpowiada wyższa skala oszustw podatkowych (I2). Co najbardziej interesujące, optymalny poziom intensywności działań państwa przesuwa się do punktu X2 na osi poziomej, skorelowanym z wyższym systemowym kosztem oszustw podatkowych I2. Pozostawienie ich na poziomie sprzed ich zmiany jest jednak bardzo kosztowne – wymaga nakładów na poziomie wyznaczonym przez punkt Y (któremu odpowiada zatem I1 dla P2), ale w odniesieniu do którego poziom całkowitych kosztów systemowych jest bardzo duży (i już na rysunku nie wyznaczony) – którego trzeba poszukać na bardzo wysokim poziomie, na przedłużeniu krzywej TSC2.

Nawet niezbyt duże zwiększenie skłonności do oszustw podatkowych musi zatem znaleźć odzwierciedlenie w zwiększających się nakładach na administrację podatkową. Jednocześnie wszakże, w niekorzystnym, ale prawdopodobnym scenariuszu zdarzeń, owe nakłady muszą być dużo wyższe aby uzyskać efekt obniżenia skali oszustw do poprzedniego poziomu. Przedstawiony scenariusz jest tym bardziej prawdopodobny im w większym stopniu oszustwa podatkowe mają charakter zorganizowany – część nieuprawnionych dochodów z tego procederu może bowiem być przeznaczona na doskonalenie systemu oszustw i zapewnienie legalnej ochrony przed organami administracji skarbowej, co z kolei znacząco zwiększa koszty jej funkcjonowania.

Zwiększenie skłonności do oszustw samo w sobie może być traktowane jako wtórna szkoda wynikająca z nieefektywności państwa w jego działalności zapobiegawczej i korygującej działanie systemu. Znaczniejsza skala niewykrywania oszustw podatkowych prowadzi bowiem do rozluźnienia dyscypliny społecznej w dziedzinie wywiązywania się z obowiązków podatkowych. W modelu stosowanym przynajmniej w behawioralnej ekonomicznej analizie prawa, zmniejszenie prawdopodobieństwa niewykrycia oszustwa podatkowego, a tym samym uniknięcia sankcji z tego tytułu zwiększa skłonność do oszustw poprzez zmianę stopy dyskontowej podatników wartościujących takie sankcje27.

§ 8. Kwestia koordynacji polityki fiskalnej i pieniężnej

W prawidłowo prowadzonej polityce gospodarczej polityka fiskalna musi być jakoś koordynowana z polityką pieniężną. Owa koordynacja jest tu jednak traktowana szczególnie – zasadniczo powinna ona zmierzać do tego, by wykluczyć sytuacje, w których te same cele makroekonomiczne miały być realizowane takimi środkami obu tych polityk, które są ze sobą niespójne, tzn. ich efekty są ze sobą sprzeczne; koordynacja może być jednak rozumiana jako takie określenie prawne celów oddzielonych i niezależnych od siebie władz monetarnych i fiskalnych, które – w warunkach ustalonych nawet różnie celów makroekonomicznych poszczególnych tych władz – umożliwiają albo osiągnięcie celu priorytetowego (określonego jako taki w prawie), albo osiągnięcie określonego stanu legitymizowanego kompromisu w realizacji owych różnych celów. Na przykład w państwach Unii Europejskiej, cele banków centralnych i władz fiskalnych są różne: pierwsze muszą realizować wyznaczony prawnie na poziomie traktatowych (tj. w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub w ich własnych systemach prawnych cel stabilności cen. Władze fiskalne realizują zaś cele, które można określić zbiorczo jako stwarzanie warunków wzrostu gospodarczego. Wymagana przez prawo unijne niezależność banków centralnych w odniesieniu do wyznaczania celów szczegółowych polityki pieniężnej, korzystania z jej narzędzi, a także w zakresie personalnym i finansowym, implikuje to, że cele władzy monetarnej i fiskalnej w odniesieniu do konkretnej sytuacji makroekonomicznej nie zawsze są jednolite – każda z tych władz musi uwzględniać to, co jest przedmiotem i skutkiem działań drugiej władzy w prowadzonej przez siebie polityce, w warunkach pełnej wiedzy o niemożności odstąpienia przez władzę monetarną od celu stabilności ­cenowej.

Z punktu widzenia władzy monetarnej uwzględnienie działań władzy fiskalnej jest konieczne jako element rozpoznania tzw. mechanizmu transmisji. Mechanizm ten jest modelem zmian gospodarczych (w gospodarce realnej), dla których bodźcem są modyfikacje tych parametrów, na które bezpośrednio wpływa władza odpowiedzialna za politykę pieniężną bądź którymi wręcz ona dysponuje, w którym uwzględnione są także parametry fiskalne. Mechanizm transmisji wykazuje znaczne skomplikowanie, co widać nawet wtedy, gdy przedstawia się go w jakimś uproszczonym ujęciu (np. w sposób przedstawiony na rys. 3). Dodatkowym utrudnieniem jest przesunięcie czasowe, które występuje pomiędzy zastosowaniem bodźców polityki pieniężnej, a ich skutkami np. odnoszącymi się do poziomu cen, czy – w jeszcze bardziej skomplikowanym ujęciu – produktu krajowego brutto28.

Rys. 3. Mechanizm transmisji: od oficjalnych stóp procentowych do cen. Model uproszczony

Źródło: „European Central Bank Monthly Bulletin”, October 2010, s. 60.

Rysunek 3 pokazuje taki model transmisji, w którym ustalone przez bank centralny oficjalne stopy procentowe wpływają na oczekiwania uczestników rynków – w tym także na wysokość stóp stosowanych na rynku wobec gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Tak ustalone stopy rynkowe wpływają zaś na poziom ich konsumpcji, oszczędności i inwestycji. W ostateczności określają więc zagregowany popyt rynkowy, ogólny poziom cen i oczekiwania co do wysokości przyszłej inflacji (co z kolei wpływa na poziom kursu walutowego). Polityka banku centralnego wpływa także na zachowania i planowanie uczestników rynku także poprzez pozostałe (nieodnoszące się bezpośrednio do stóp procentowych) kanały: tj. poprzez zmiany cen aktywów (oraz relacji pomiędzy nimi), a także poprzez zmiany kursu walutowego.

Podstawowym wymiarem politycznego wyboru systemowego dotyczącego wykonywania polityki pieniężnej jest wybór pomiędzy daniem bankowi centralnemu całkowitej dowolności wyboru jej kierunku i narzędzi, a wprowadzeniem jakimś norm prawnych w tej mierze ukierunkowujących tę politykę. Tak określoną alternatywę najczęściej określa się angielskim mianem „rules versus discretion [in monetary policy]” („reguły kontra uznaniowość” [w polityce pieniężnej]). W większości europejskich systemów instytucjonalnych określających pozycję ustrojową oraz cele banków centralnych (w tym w systemach wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej) modelowy wybór polega na wprowadzeniu wspomnianych „reguł”. Amerykański system wykonywania polityki pieniężnej może zaś być określany jako ten, który kieruje się zasadami uznaniowości.

Podstawowym argumentem za oparciem polityki pieniężnej na zasadzie uznaniowości jest znaczna elastyczność wyborów, które w określonych sytuacjach gospodarczych mogą byś podejmowane przez bank centralny. Za przyjęciem modelu polityki pieniężnej opartego na regułach przemawia jednak to, że bank centralny nie jest doskonałym uczestnikiem systemu kształtowania polityki gospodarczej – może więc wręcz nie być w stanie prowadzić jej tak, by maksymalizowała ona jakąś jej społeczną użyteczność. Co więcej, bez reguł, niezależny bank centralny jest w stanie znacząco wpływać na stan gospodarki także wtedy, gdy motywem jego działania jest pogorszenie szans rządu na reelekcję. Aby jednak ogólne reguły polityki pieniężnej były efektywne, muszą one spełnić wymagania prostoty, stabilności (najlepiej zapewnianej przez przepisy prawne rangi konstytucyjnej lub traktatowej), a przy tym pewnego stopnia elastyczności, rozumianej jako umożliwianie bankowi centralnemu reagowanie na wstrząsy gospodarcze (przy zapewnieniu stałego poziomu zatrudnienia oraz minimalizowanie nierównowagi pomiędzy podażową i popytową stroną rynku pieniężnego)29.