Annales du droit luxembourgeois. Volume 22. 2012 - Anonyme - ebook

Annales du droit luxembourgeois. Volume 22. 2012 ebook

Anonyme

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Annales du droit luxembourgeois. Volume 22. 2012

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REVUE FONDÉE EN 1991

PARMarc THEWES et Dean SPIELMANN

COMITÉ DIRECTEUR

Marc THEWES

LL.M. (London School of Economics)

Avocat à la Cour

Chargé de cours

à l’Université du Luxembourg

Franz FAYOT

D.E.A. (Paris I)

Avocat à la Cour

Chargé de cours associé

à l’Université du Luxembourg

Dean SPIELMANN

LL.M. (Cantab.)

Président de la Cour européenne

des Droits de l’Homme

Steve JACOBY

LL.M. (Cantab.)

Avocat à la Cour

Chargé de cours

à l’Université du Luxembourg

Alex ENGEL

D.E.A. (Nancy II)

Avocat à la Cour

Enseignant aux Cours complémentaires

en droit luxembourgeois

COMITÉ SCIENTIFIQUE

Simone BEISSELAvocat à la Cour

Nicolas DECKERAvocat à la Cour

Francis DELAPORTEVice-Président de la Cour administrative

Francis DELPÉRÉEProfesseur émérite de l’Université catholique de Louvain

Jacques DelvauxDocteur en droit

André ELVINGERAvocat à la Cour

Marc ELVINGERAvocat à la Cour

Georges FRIDENDirecteur des Affaires politiques au Ministère des Affaires étrangères, Luxembourg

Jacques KAUFFMANAvocat à la Cour

Patrick KINSCHAvocat à la Cour, Professeur invité à l’Université du Luxembourg

Jacques NEUENDocteur en droit

Jean-Paul NOESENAvocat à la Cour

Roger NOTHARAvocat à la Cour

André PRÜMDoyen de la Faculté de droit, d’économie et de finance à l’Université du Luxembourg

Georges RAVARANIPrésident de la Cour administrative

François RIGAUXProfesseur émérite à la Faculté de droit de l’Université catholique de Louvain

Alain STEICHENAvocat à la Cour, Professeur associé à l’Université du Luxembourg

André THILLPrésident honoraire de l’Office des Assurances sociales

Albert WILDGENAvocat à la Cour

Georges WIVENESProcureur général d’Etat adjoint

COMITÉ DE RÉDACTION

Francis DELAPORTE, Jacques DELVAUX, Franz FAYOT, Steve JACOBY,

Jean-Paul NOESEN, Roger NOTHAR, Georges RAVARANI,

Dean SPIELMANN, Marc THEWES

ANNALES DU DROIT LUXEMBOURGEOISRevue de droit luxembourgeois paraissant tous les ans

• La correspondance est à adresser à :Me Marc THEWES B.P. 55 L-2010 Luxembourg

La revue rend compte des ouvrages dont elle reçoit deux exemplaires.Sauf indication contraire, les articles publiés dans le présent volume sont à jour au 15 juillet 2011.Les mémoires d’université pour le Prix de la Fondation Bibliothèque du droit luxembourgeois 2012 sont à adresser en double exemplaire à la Fondation Bibliothèque du droit luxembourgeois à l’adresse ci-dessus.

Pour toute information sur notre fonds et les nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez notre site web : www.bruylant.be

© Groupe Larcier s.a., 2014

Éditions Bruylant Rue des Minimes, 39 • B-1000 Bruxelles

Tous droits réservés pour tous pays. Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent ouvrage, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.

EAN 978-2-8027-4218-0

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

LA FONDATION BIBLIOTHÈQUE DU DROIT LUXEMBOURGEOIS

contribue au développement de la doctrine juridique luxembourgeoise par le soutien accordé à la réalisation du présent ouvrage.

LA LIBRE CIRCULATION DES AVOCATS AU LUXEMBOURG

PAR François BILTGEN ANCIEN AVOCAT À LA COUR ANCIEN MINISTRE DE LA JUSTICE

Sommaire

I. Les antécédents de la directive 98/5

A. L’arrêt Reyners

B. L’évolution du droit communautaire entre l’arrêt Reyners et l’adoption de la directive 98/5

II. La directive 98/5 et sa contestation

A. Rappel des dispositions essentielles de la directive

B. L’arrêt du 7 novembre 2000

1) La question de la discrimination à rebours

2) L’intérêt des consommateurs et de la bonne administration de la justice

3) La violation de la base juridique

4) Le défaut de motivation

III. La loi de transposition du 13 novembre 2002 et les arrêts du 19 septembre 2006

A. Les travaux préparatoires de la loi de 2002

1) Condition linguistique

2) Composition du Conseil disciplinaire et administratif d’appel

3) Domiciliation de sociétés

B. Les deux arrêts du 19 juin 2006

1) Le contrôle préalable des connaissances linguistiques

2) L’obligation de production annuelle d’une attestation d’inscription auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine

3) L’interdiction pour les avocats européens d’exercer des activités de domiciliation de sociétés au Luxembourg

4) La définition du recours juridictionnel interne

IV. La procédure d’infraction 2010/4241 et ses conséquences

A. La procédure d’infraction 2010/4241

B. Les conséquences

1) La définition des niveaux de connaissance dans le chef des avocats des listes I et II

2) L’exception au profit des avocats de la liste IV voulant s’inscrire à la liste I

3) La mise en œuvre de sanctions disciplinaires

V. L’état de la libre circulation des avocats au Luxembourg dans le contexte européen

A. L’état actuel du cadre juridique de l’Union

1) Jurisprudence relative à la libre prestation de services

2) Jurisprudence relative à la libre établissement de l’avocat

3) La reconnaissance des qualifications professionnelles

B. Données chiffrées de la libre circulation des avocats dans l’Union européenne et au Luxembourg

C. La nécessité éventuelle de modifier le cadre légal

VI. Considérations finales

En date du 14 mai 2013, la Chambre des Députés a adopté, à la majorité, le projet de loi 6550 portant modification de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat, devenue par la suite la loi du 13 juin 20131. Cette loi repose sur un compromis établi suite à une concertation informelle avec la Commission européenne. À l’origine s’est trouvée une procédure d’infraction entamée en octobre 2011 par la Commission conformément à l’article 258 TFUE, ceci à propos des conditions d’admission des avocats européens inscrits au tableau d’un ordre des avocats sur la liste IV et qui, en vertu de l’article 10 de la Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise2, demandent leur inscription sur la liste I du tableau d’avocats d’un ordre des avocats du Grand-Duché de Luxembourg3.

La nouvelle loi concerne donc la « clause d’assimilation » prévue à l’article 10 de la directive 98/5 et supprime pour l’avocat ayant acquis sa qualification dans un autre État membre et exercé sa profession depuis au moins trois ans au Luxembourg, une discrimination en matière de conditions linguistiques, tout en réglant en détail les conditions linguistiques requises dans le cadre de l’obtention de la qualification pour la profession d’avocat au Luxembourg, ce qui n’était pas le cas auparavant.

Cette loi pourrait ainsi mettre fin à des années de controverses entre le Gouvernement du Luxembourg et la Commission européenne sur la question du libre établissement des avocats, controverses qui remontent au moins jusqu’à l’arrêt Reyners4, affaire dans laquelle le Luxembourg avait fait une intervention volontaire, ce qui est assez rare pour ce pays. Le Luxembourg s’étant opposé dès le départ à l’adoption de la directive 98/5/CE, et ayant par la suite essayé de la transposer de façon minimaliste, le litige a donné lieu à pas moins de trois arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne, à l’époque encore Cour de justice des Communautés européennes, dont – pour l’intérêt de la procédure – une action en annulation, une action en manquement et une question préjudicielle5.

Avant d’analyser les nouvelles dispositions légales adoptées suite à la procédure d’infraction 2010/4241 (IV) et de brosser un tableau de l’état de la libre circulation des avocats au Luxembourg dans le contexte européen (V), je vais rappeler les antécédents de la directive 98/5 (I), sa contestation par le Luxembourg (II), puis les controverses juridiques de sa transposition en droit luxembourgeois, qui ont concerné quatre points : les connaissances linguistiques, la production annuelle d’une attestation d’inscription au Barreau d’origine, l’accès à l’activité de domiciliataire, et les recours internes (III).

I. – Les antécédents de la directive 98/5

La controverse initiale a concerné deux des quatre libertés essentielles du Traité instituant la Communauté économique européenne : le libre établissement (art. 52)6 et la libre prestation de services (art. 59 et 60)7 qui concernent également les professions libérales. Les seules activités non salariées exceptées sont celles participant à l’exercice de l’autorité publique (art. 55)8 ou visées par les clauses relatives à l’ordre public, la sécurité publique et la santé publique (art. 56)9.

Le Luxembourg s’est dès le début opposé à l’application des dispositions du traité10 aux avocats en se référant à l’article 55, alinéa 1 selon lequel « Sont exceptées de l’application des dispositions du présent chapitre, en ce qui concerne l’État membre intéressé, les activités participant dans cet État, même à titre occasionnel, à l’exercice de l’autorité publique ».

Mais c’est à la faveur de la jurisprudence de la Cour de justice, en commençant par l’arrêt Reyners11 (A) que cette position allait être battue en brèche, avant que, l’évolution jurisprudentielle aidant, le Conseil ne précédât la directive 98/5 par l’adoption de deux autres directives, celle en matière de libre prestation de services des avocats12 et celle en matière de reconnaissance des diplômes sanctionnant des études supérieures d’au moins trois ans13 (B).

A. – L’ARRÊT REYNERS

L’arrêt Reyners marque le début de l’évolution jurisprudentielle quant à la profession d’avocat. M. Jean Reyners, né à Bruxelles de parents de nationalité néerlandaise, et vivant en Belgique, y avait fait ses études et obtenu le grade de docteur en droit belge. Il n’a pu être admis à l’exercice en Belgique de la profession d’avocat parce qu’il n’avait pas la nationalité belge. Suite à de nombreuses interventions, la loi a été modifiée, mais l’inscription au barreau lui était néanmoins refusée au motif de l’absence de réciprocité, la loi néerlandaise exigeant toujours la nationalité néerlandaise pour pouvoir s’inscrire.

Par arrêt du 21 décembre 1973, le Conseil d’État de Belgique a demandé à la Cour de statuer, à titre préjudiciel, sur les questions suivantes :

1. Que faut-il entendre par « activités participant dans un État, même à titre occasionnel, à l’exercice de l’autorité publique » au sens de l’article 55 du traité de Rome ?

Cet article doit-il être interprété en ce sens qu’au sein d’une profession comme celle d’avocat sont exceptées de l’application du chapitre 2 de ce traité les seules activités qui participent à l’exercice de l’autorité publique, ou dans le sens que cette profession elle-même serait exceptée à raison du fait que son exercice comprendrait des activités participant à l’exercice de l’autorité publique ?

2. L’article 52 du traité de Rome est-il, depuis la fin de la période de transition, une « disposition directement applicable » et ce nonobstant, notamment, l’absence des directives prévues aux articles 54, paragraphe 2, et 57, paragraphe 1, dudit traité ?14

Sont intervenus dans la procédure l’Allemagne, la Belgique, l’Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Si les autres États membres étaient favorables ou du moins nuancés quant à la libéralisation du droit d’établissement des avocats, tel ne fut pas le cas du Luxembourg, qui s’y opposa farouchement, soutenu uniquement par le Conseil de l’ordre des avocats de Belgique. Il est vrai qu’à l’époque le Luxembourg ne comptait qu’une bonne centaine d’avocats regroupés dans de petits cabinets et redoutant une reprise par des grands cabinets étrangers.

Si l’analyse des arguments du gouvernement luxembourgeois de l’époque a aujourd’hui une valeur plutôt historique que juridique, il est néanmoins intéressant d’en dresser un résumé15.

Le Luxembourg a rappelé d’emblée qu’il a toujours défendu le point de vue que l’article 55 du traité CEE aurait pour effet d’exclure la profession d’avocat de toute réglementation à arrêter en exécution du traité, l’avocat participant à l’exercice de l’autorité publique en tant qu’organe institutionnellement réglementé du pouvoir judiciaire. L’article 55 engloberait toutes les activités de la profession d’avocat, qui formeraient un tout indivisible et indissociable, ayant le même but de concourir à l’administration de la justice ; par conséquent, l’activité professionnelle de l’avocat, sous tous ses aspects, serait exceptée de la réglementation communautaire, sans distinction possible.

Les arguments avancés ont été les suivants :

D’abord, un rapprochement avec l’article 48, paragraphe 4, tout comme les travaux préparatoires du traité CEE démontreraient que les avocats doivent être visés par l’article 55.

Ensuite, l’organisation judiciaire luxembourgeoise soumettrait les auxiliaires de la justice (huissiers, notaires et avocats) à une réglementation organique stricte, destinée à régler leurs relations avec le pouvoir judiciaire, dans l’intérêt tant des justiciables que du bon fonctionnement du service public de la justice ; cette réglementation relèverait du droit public :

– devant certaines juridictions la représentation du justiciable par un avocat-avoué serait obligatoire,

– la profession d’avocat serait indissociable du ministère d’avoué, les deux fonctions étant exercées, dans la pratique, par la même personne,

– l’avocat-avoué participerait à la fonction judiciaire d’une façon obligatoire, pouvant être appelé d’office à compléter une juridiction,

– la formation professionnelle de l’avocat serait identique à celle du juge, l’examen de fin de stage constituant en même temps la condition d’admission à la magistrature,

– même en matière civile, le tribunal pourrait désigner d’office un avocat à une partie qui déclare ne pas trouver de défenseur,

– de même, le barreau pourvoirait à la défense des indigents en organisant un bureau de consultation gratuite et en assurant la représentation en justice des personnes démunies de ressources,

– la participation de l’avocat à l’exercice d’un service public serait consacrée extérieurement par la prestation de serment, lors de sa réception, devant la Cour supérieure de justice : l’avocat, « comme un fonctionnaire », jurerait obéissance à la Constitution et fidélité au Grand-Duc,

– La réglementation détaillée de la profession d’avocat, bien que, en principe, de caractère libéral, ferait ressortir sa participation à un service public.

Enfin, toutes les activités complexes constituant l’exercice de la profession d’avocat tomberaient sous l’exclusion de l’article 55 ; elles seraient si étroitement et indissolublement liées qu’elles formeraient un ensemble indissociable. Le terme « activités » devrait recevoir une interprétation plus large – et non pas plus étroite – que le mot « profession ». Son utilisation ne signifierait nullement qu’une profession puisse être scindée en plusieurs activités et recevoir, au regard du traité CEE, un régime juridique différent en distinguant si telle ou telle de ses activités participe ou ne participe pas à l’exercice de l’autorité publique. Comprendre ainsi l’expression « activités » comme un démembrement d’une profession priverait de toute utilité ou de toute signification l’expression « même à titre occasionnel » : dès lors, en effet, qu’une activité pourrait être isolée et détachée de l’ensemble d’une profession, sa participation à l’exercice de l’autorité publique ne pourrait qu’être normale, et non occasionnelle.

Quant à la question de l’applicabilité directe de l’article 52, le Luxembourg était cependant suivi dans son opposition par la Belgique, l’Irlande et le Royaume-Uni, seule l’Allemagne se prononçant pour l’applicabilité directe. Notons que la Commission éprouvait des doutes au sujet de l’effet direct, mais estimait cependant que l’article 52 aurait, à tout le moins, un effet direct partiel, pour autant qu’il prohibe spécifiquement les discriminations de nationalité.

La Cour a tranché d’abord la deuxième question – et c’est en cela que l’arrêt a fait date – que « Depuis la fin de la période de transition, l’article 52 du traité CEE est une disposition directement applicable, et ce nonobstant l’absence éventuelle, dans un domaine déterminé, des directives prévues aux articles 54, paragraphe 2, et 57, paragraphe 1, du traité »16. Ceci après avoir rappelé que l’article 7 du traité, qui fait partie des « principes » de la Communauté, dispose que, dans le domaine d’application du traité et sans préjudice des dispositions particulières que celui-ci prévoit, « est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité »17 ; et que la règle du traitement national constitue l’une des dispositions juridiques fondamentales de la Communauté ; qu’en tant que renvoi à un ensemble de dispositions législatives effectivement appliquées par le pays d’établissement à ses propres nationaux cette règle est, par essence, susceptible d’être invoquée directement par les ressortissants de tous les autres États membres ; qu’en fixant à la fin de la période de transition la réalisation de la liberté d’établissement, l’article 52 prescrit ainsi une obligation de résultat précise, dont l’exécution devait être facilitée, mais non conditionnée, par la mise en œuvre d’un programme de mesures progressives18.

Après avoir ainsi consacré la notion d’effet direct, elle a par la suite consacré celle d’effet utile, sous-jacente aux arrêts Van Gend & Loos19 et Costa/Enel20, et mentionnée en tant que telle déjà dans l’arrêt Scheer21.

La question était en effet celle de savoir si le bout de phrase « même à titre occasionnel » devait être interprété littéralement et exclure toute la profession de la libéralisation, comme le souhaitait voir le Luxembourg, ou de façon téléologique. C’est cette dernière approche que retient la Cour qui dit d’abord qu’« en l’absence de toute directive prise en vertu de l’article 57, l’exercice de la profession d’avocat reste régi par le droit des différents États membres » et « que l’application éventuelle des restrictions à la liberté d’établissement prévues par l’article 55, alinéa 1, doit dès lors être appréciée séparément, pour chaque État membre, au regard des dispositions nationales applicables à l’organisation et à l’exercice de cette profession »22.

Mais elle souligne au point 50 de son arrêt « que cette appréciation doit cependant tenir compte du caractère communautaire des limites posées par l’article 55 aux exceptions permises au principe de la liberté d’établissement, afin d’éviter que l’effet utile du traité ne soit déjoué par des dispositions unilatérales des États membres »23 alors « qu’en particulier, on ne saurait considérer comme une participation à cette autorité les activités les plus typiques de la profession d’avocat, telles que la consultation et l’assistance juridique, de même que la représentation et la défense des parties en justice, même lorsque l’interposition ou l’assistance de l’avocat est obligatoire ou forme l’objet d’une exclusivité établie par la loi »24

B. – L’ÉVOLUTIONDUDROITCOMMUNAUTAIREENTREL’ARRÊT REYNERSETL’ADOPTIONDELADIRECTIVE 98/5

Ce fut par la suite encore la jurisprudence de la Cour de justice qui faisait avancer la libre circulation des avocats, préparant ainsi le terrain pour les directives futures.

L’arrêt Van Binsbergen25, qui concernait un ressortissant néerlandais dont la sécurité sociale ne reconnaissait plus sa qualité de mandataire ou conseil après qu’il eut transféré son établissement en Belgique, a étendu l’effet direct à la libre prestation de services, en disant pour droit que « les articles 59, alinéa 1er, et 60, alinéa 3, du traité CEE doivent être interprétés en ce sens qu’une législation nationale ne saurait rendre impossible, par l’exigence d’une résidence permanente sur le territoire, la prestation de services par des personnes établies sur le territoire d’un autre État membre, dès lors que la prestation de services n’est soumise à aucune condition particulière par la législation nationale applicable » et que « les articles 59, alinéa 1er, et 60, alinéa 3, ont un effet direct et peuvent, dès lors, être invoqués devant les juridictions nationales, en tout cas dans la mesure où ils visent à l’élimination de toutes discriminations à l’encontre du prestataire en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu’il réside dans un État membre autre que celui où la prestation doit être fournie ».26. La Cour souligna cependant la possibilité pour l’État membre d’imposer au prestataire des exigences spécifiques, mais objectivement nécessaires en vue de garantir l’observation de règles professionnelles liées, notamment, au fonctionnement de la justice et au respect de la déontologie.

La directive sur la reconnaissance des qualifications allait être devancée par l’arrêt Thieffry27 dans lequel la Cour jugea que la circonstance qu’une législation nationale ne prévoit une reconnaissance d’équivalence qu’à des fins universitaires, ne justifie pas, à elle seule, le refus de reconnaître une telle équivalence comme titre d’habilitation professionnelle. Le cas concernait un avocat belge qui avait un diplôme belge reconnu en France en tant que licence de droit, avait passé son CAPA28, mais dont l’inscription au barreau était néanmoins refusée, faute dans son chef de disposer d’un diplôme français.

Dans l’arrêt Klopp29, la Cour consacra l’inopposabilité de la règle de l’unicité du cabinet. Dans l’arrêt Gullung30, la Cour souligna la possibilité pour un État d’imposer la même exigence à l’égard des avocats bénéficiant du droit d’établissement qu’il impose à l’égard de ses avocats nationaux. Les avocats prestataires de service doivent donc respecter une double déontologie.

L’arrêt Commission c/ Allemagne31 et l’arrêt Commission c/ France32 ont clarifié les limites dans lesquelles un avocat prestataire de services doit agir de concert avec un avocat national.

En matière de reconnaissance de qualifications, l’arrêt Vlassopoulou33 a énoncé l’obligation de comparaison des qualifications pour imposer aux États membres d’accepter des qualifications équivalentes. L’arrêt Kraus34 a consacré le droit à l’usage d’un titre de formation légalement délivré et acquis dans un autre État membre.

Dans l’arrêt Hubbard/Hamburger35 la Cour a jugé que constitue une discrimination en raison de la nationalité le fait d’imposer à un professionnel non national établi dans un autre État membre le versement d’une « cautio iudicatum solvi »

L’arrêt Gebhard36, suivi par l’arrêt Reisebüro Broede37, a déterminé les quatre conditions justifiant que des règles professionnelles nationales entravent la liberté de circulation :

– elles doivent s’appliquer de manière non discriminatoire,

– elles doivent être justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général,

– elles doivent être appropriées en vue de la réalisation de l’objectif poursuivi,

– elles ne peuvent aller au-delà de ce qui est nécessaire.

Entretemps étaient intervenues les adoptions de deux autres directives, celle en matière de libre prestation de services des avocats et celle en matière de reconnaissance des diplômes sanctionnant des études supérieures d’au moins trois ans. Dès lors le droit communautaire avait déterminé deux voies d’accès de l’avocat aux activités d’avocat dans un autre État membre, la libre prestation de services et la reconnaissance des formations. Restait donc à régler la dernière question, celle du droit d’établissement des avocats dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise, ce qui allait être la finalité de la Directive 98/5, dite aussi directive « home title ».

II. – La directive 98/5 et sa contestation

La Directive 98/5, qui avait été présentée le 21 décembre 199438, est finalement entrée en vigueur le 14 mars 1998, date de sa publication au JOCE. Selon l’article 16, les États membres devaient s’y conformer au plus tard le 14 mars 200039.

A. – RAPPELDESDISPOSITIONSESSENTIELLESDELADIRECTIVE

La directive 98/5 a été adoptée selon la procédure visée à l’article 189 B du traité40, sur le fondement de l’article 49 du traité41, en tant qu’elle contient des dispositions relatives à l’exercice à titre salarié de la profession d’avocat, et de l’article 57, paragraphes 1 et 2, première et troisième phrases, du traité42, en tant qu’elle régit son exercice à titre indépendant. Il s’agissait donc de la procédure législative de codécision, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Selon son article 1er, alinéa 1, la directive concerne « l’exercice permanent de la profession d’avocat » et selon l’alinéa 4 elle ne vise pas les prestations de services qui font l’objet de la Directive 77/249. Elle ne concerne donc que le pur droit d’établissement.

L’article 2, premier alinéa, de cette directive dispose que tout avocat a le droit d’exercer à titre permanent, dans tout autre État membre, sous son titre professionnel d’origine, les activités d’avocat telles que précisées à l’article 5.

L’article 3 concerne l’inscription, auprès de l’autorité compétente, de l’avocat souhaitant exercer dans un État membre autre que celui où il a acquis sa qualification professionnelle.

L’article 4 prévoit que l’avocat souhaitant exercer sous son titre professionnel d’origine est tenu de le faire sous ce titre, qui doit être indiqué dans la ou l’une des langues officielles de l’État membre d’origine, mais de manière intelligible et susceptible d’éviter toute confusion avec le titre professionnel de l’État membre d’accueil.

L’article 5 détermine les domaines d’activités « rationae materiae ». Le paragraphe 1 énonce que l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine pratique les mêmes activités professionnelles que l’avocat exerçant sous le titre professionnel approprié de l’État membre d’accueil et peut notamment donner des consultations juridiques dans le droit de son État membre d’origine, en droit communautaire, en droit international et dans le droit de l’État membre d’accueil. Le paragraphe 2 réserve cependant la possibilité pour les États membres qui autorisent sur leur territoire une catégorie déterminée d’avocats à établir des actes habilitant à administrer les biens des personnes décédées ou portant sur la création ou le transfert de droits réels immobiliers, qui dans d’autres États membres sont réservés à des professions différentes de celle d’avocat, d’exclure de ces activités l’avocat exerçant sous un titre professionnel d’origine délivré dans un de ces derniers États membres. Le paragraphe 3 ajoute que, pour l’exercice des activités relatives à la représentation et à la défense d’un client en justice et dans la mesure où le droit de l’État membre d’accueil réserve ces activités aux avocats exerçant sous le titre professionnel de cet État, ce dernier peut imposer aux avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine, d’agir de concert soit avec un avocat exerçant auprès de la juridiction saisie et qui serait responsable, s’il y a lieu, à l’égard de cette juridiction, soit avec un « avoué » exerçant auprès d’elle. Il permet par ailleurs aux États membres d’établir, dans le but d’assurer le bon fonctionnement de la justice, des règles spécifiques d’accès aux cours suprêmes, telles que le recours à des avocats spécialisés.

L’article 6, paragraphe 1, soumet l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine non seulement aux règles professionnelles et déontologiques applicables dans son État membre d’origine, mais également aux mêmes règles professionnelles et déontologiques que les avocats exerçant sous le titre professionnel de l’État membre d’accueil pour toutes les activités qu’il exerce sur le territoire de celui-ci.

En vertu de l’article 7, paragraphe 1, en cas de manquement de l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine aux obligations en vigueur dans l’État membre d’accueil, les règles de procédure disciplinaire, les sanctions disciplinaires et les recours prévus dans cet État reçoivent application. L’article 7, paragraphe 5, dispose que le retrait temporaire ou définitif de l’autorisation d’exercer la profession par l’autorité compétente de l’État membre d’origine entraîne automatiquement pour l’avocat concerné l’interdiction temporaire ou définitive d’exercer sous son titre professionnel d’origine dans l’État membre d’accueil.

L’article 9 de la directive 98/5 dispose que les décisions de refus de l’inscription visée à l’article 3 ou de retrait de cette inscription ainsi que les décisions prononçant des sanctions disciplinaires doivent être motivées. Ces décisions sont susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne.

Une des dispositions les plus importantes est la « clause d’assimilation » prévue à l’article 10. Son paragraphe 1 prévoit que l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine, qui justifie d’une activité effective et régulière d’une durée d’au moins trois ans dans l’État membre d’accueil, et dans le droit de cet État, y compris le droit communautaire, peut accéder à la profession d’avocat de l’État membre d’accueil sans être tenu de satisfaire à la condition d’un stage d’adaptation d’une durée maximale de trois ans ou à celle d’une épreuve d’aptitude, conditions visées à la directive 89/48/CEE.

Lorsque l’exercice en groupe est permis dans l’État membre d’accueil pour les avocats exerçant leurs activités sous le titre professionnel approprié, l’article 11 permet, sous certaines réserves, aux avocats exerçant dans cet État sous leur titre professionnel d’origine :

– de pratiquer leurs activités professionnelles dans le cadre d’une succursale ou d’une agence du groupe dont ils sont membres dans leur État membre d’origine ;

– d’accéder à une forme d’exercice en groupe, lorsqu’ils proviennent d’un même groupe ou d’un même État membre d’origine ;

– d’exercer en commun avec d’autres avocats exerçant également sous leur titre professionnel d’origine, provenant d’États membres différents, et/ou avec des avocats de l’État membre d’accueil.

B. – L’ARRÊTDU 7 NOVEMBRE 2000

Le recours en annulation dirigé par le Luxembourg contre le Conseil et le Parlement, et qui allait donner lieu à l’arrêt du 7 novembre 2000, a été introduit par voie de requête en date du 4 mai 1998, soit dans les deux mois de la mise en vigueur de la directive. Le Conseil et le Parlement étaient soutenus par l’Espagne, les Pays-Bas, le Royaume Uni et la Commission. L’arrêt étant intervenu après la date limite de la transposition de la directive, le Luxembourg se trouvait ainsi en infraction à la date du prononcé. En date du 17 mai 2002, la Commission allait en effet déposer une requête en vue d’une action en manquement contre le Luxembourg, affaire radiée le 24 janvier 2002, après l’adoption de la loi de transposition au Luxembourg43.

Le recours visait plus particulièrement les articles 2 (principe), 5 (domaines d’activités) et 11 (exercice en groupe).

Les moyens étaient au nombre de trois, que je vais par la suite analyser de plus près :

– Violation de l’article 52, 2e alinéa du traité44, d’une part pour discrimination à rebours (1) et d’autre part pour atteinte à l’intérêt général de protection des consommateurs et d’une bonne administration de la justice (2),

– Violation de l’article 57, par. 2, 2e phrase du traité CE, pour erreur de la base juridique (3),

– Violation de l’article 190 du traité45 pour défaut de motivation (4).

1. – La question de la discrimination à rebours

Se référant à l’égalité de traitement instaurée à l’article 52, le Luxembourg basait son argument de la discrimination à rebours sur le fait qu’en renonçant à toute obligation de formation préalable dans l’État membre d’accueil, le législateur européen aurait supprimé, dans le cadre d’une directive ne portant pas harmonisation des conditions de formation, une exigence de qualification préalable.

La Cour, ayant rappelé le principe d’égalité comme faisant partie des principes fondamentaux du droit communautaire, constate cependant qu’il n’a pas été violé alors que les articles 5, qui permet d’exclure l’avocat migrant d’un certain nombre d’activités, et 4, qui l’oblige à indiquer clairement son titre d’origine, ont établi une différence claire entre les deux catégories d’avocats46.

2. – L’intérêt des consommateurset de la bonne administration de la justice

L’argument du Luxembourg était que la suppression de toute obligation de formation dans le droit de l’État membre d’accueil porterait atteinte à l’intérêt général, en particulier quant à celui de la protection des consommateurs, poursuivi par les différents États membres au moyen de l’exigence de l’acquisition, en vue de l’accès à la profession d’avocat et de son exercice, d’une qualification définie par voie législative. Prétendre que l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine ne pratiquerait pas le droit national de l’État d’accueil qu’il ne connaît pas, méconnaîtrait les exigences impératives qui excluent la prise d’un tel risque, l’importance quantitative de ce dernier devant demeurer sans incidence sur l’appréciation de son caractère inacceptable47.

La Cour, en se référant aux articles 4, 6 et 7 de la directive, conclut que le législateur n’a pas méconnu les limites de son pouvoir d’appréciation en préférant « à un système de contrôle a priori d’une qualification dans le droit national de l’État membre d’accueil, un dispositif alliant une information du consommateur, des limitations apportées à l’étendue ou aux modalités d’exercice de certaines activités de la profession, un cumul des règles professionnelles et déontologiques à observer, une obligation d’assurance, ainsi qu’un régime disciplinaire associant les autorités compétentes de l’État membre d’origine et de l’État membre d’accueil. Il n’a pas supprimé l’obligation de connaissance du droit national applicable dans les dossiers traités par l’avocat en cause, mais a seulement dispensé celui-ci de la justification préalable de cette connaissance. Il a ainsi admis, le cas échéant, l’assimilation progressive de connaissances par la pratique, assimilation facilitée par l’expérience acquise dans d’autres droits dans l’État membre d’origine. Il a également pu prendre en compte l’effet dissuasif du régime disciplinaire et de celui de la responsabilité professionnelle. »48

À ce dernier égard, et en vue des réflexions menées par la suite au point (4), il y a lieu de relever les conclusions de l’Avocat Général M. Damaso Ruiz-Jarabo Colomer, qui a souligné que « dans la mesure où sa législation actuelle ne le prévoit pas encore, rien n’empêche le Luxembourg de renforcer sa surveillance et d’interdire aux avocats d’accepter des affaires pour lesquelles ils savent ou devraient savoir qu’ils n’ont pas la compétence voulue (Arrêt du 25 février 1988, Commission/Allemagne, 427/85) ou en rendant plus sévères les sanctions pénales ou disciplinaires applicables à la négligence professionnelle. Il n’est pas davantage possible d’éliminer tout risque de comportement incompétent de la part de l’avocat migrant qu’il ne l’est d’empêcher l’avocat national de s’aventurer à donner des conseils juridiques dans des matières de son propre droit national pour lesquelles il ne possède pas les aptitudes nécessaires. C’est au client seul, qui est informé de la formation étrangère de l’avocat par le titre qu’il porte, qu’il appartiendra d’apprécier ce risque lorsqu’il s’adresse à lui puisqu’il est “libre de confier ses intérêts à l’avocat de son choix” ».49

D’ailleurs, le Parlement et le Royaume-Uni soulignaient que, en vertu des règles de déontologie, les avocats étaient, en tout état de cause, tenus de ne pas traiter des affaires dont ils savent ou devraient savoir qu’elles échappent à leur compétence et que toute violation de cette règle constitue une faute disciplinaire. La Cour y ajouta une référence à l’article 3.1.3. du code de déontologie adopté par le CCBE.50

3. – La violation de la base juridique

Dans le cadre de son deuxième moyen, le Grand-Duché du Luxembourg a soutenu que la Directive 98/5 aurait dû être adoptée non pas à la majorité qualifiée selon la procédure visée à l’article 189 B du traité, mais à l’unanimité, en application de l’article 57, paragraphe 2, deuxième phrase, du traité. Une procédure à l’unanimité aurait permis au Luxembourg de s’opposer à la directive.

L’article 57 dispose à son alinéa 1er

« Afin de faciliter l’accès aux activités non salariées et leur exercice, le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 189 B, arrête des directives visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres. »

et à son alinéa 2

« Aux mêmes fins [faciliter l’accès aux activités non salariées et leur exercice], le Conseil arrête… les directives visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant l’accès aux activités non salariées et l’exercice de celles-ci. Le Conseil statue à l’unanimité, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, sur les directives dont l’exécution dans un État membre au moins comporte une modification des principes législatifs existants du régime des professions en ce qui concerne la formation et les conditions d’accès de personnes physiques. Dans les autres cas, le Conseil statue conformément à la procédure visée à l’article 189 B. »

Le Luxembourg soutenait que dans plusieurs États membres, la directive 98/5 modifiait précisément, en ses articles 2, 5 et 11 (libéralisation de l’exercice en groupe de la profession d’avocat, y compris dans des États membres qui n’autorisaient pas cette forme d’exercice et cette modalité d’accès), des principes majeurs existants relatifs à la formation et à l’accès des personnes physiques à la profession d’avocat51. Au fond le Luxembourg soutenait que la reconnaissance des diplômes, certificats et autres titres auraient dû se faire dans le cadre de la directive 48/89 et non dans le cadre de la directive 98/5. La Cour confirmait cependant la thèse de la reconnaissance mutuelle des titres professionnels en disant que la directive « institue ainsi un mécanisme de reconnaissance mutuelle des titres professionnels des avocats migrants souhaitant exercer sous leur titre professionnel d’origine. Ce mécanisme complète celui introduit par la directive 89/48, lequel vise, en ce qui concerne les avocats, à permettre l’exercice sans limitations de la profession sous le titre professionnel de l’État membre d’accueil. »52

4. – Le défaut de motivation

Le Luxembourg soutenait que la directive 98/5 violait l’obligation de motivation énoncée à l’article 190 du traité, en ce qu’elle ne contenait pas une justification sérieuse de l’abandon de toute exigence de qualification préalable dans le droit national de l’État membre d’accueil.

La Cour a réfuté cette argumentation en rappelant sa jurisprudence53 selon laquelle la portée de l’obligation de motivation dépend de la nature de l’acte en cause et que, s’agissant d’actes à portée générale, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre.

Le Luxembourg a ainsi été débouté de son recours et a par la suite entamé la transposition de la directive en droit national.

III. – La loi de transposition du 13 novembre 2002 et les arrêts du 19 septembre 2006

Quelques mois seulement après l’arrêt, en date du 17 avril 2001, le ministre de la Justice de l’époque a déposé le projet de loi portant transposition en droit luxembourgeois de la Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise et portant : 1. modification de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat ; 2. modification de la loi du 31 mai 1999 régissant la domiciliation des sociétés.54

Or, l’adoption de la loi définitive s’avéra difficile, le Conseil d’État ayant relevé à plusieurs reprises que quelques dispositions du projet allaient risquer d’être contraires au droit communautaire. Finalement, suite à la l’opposition formelle du Conseil d’État, le texte a dû être voté à deux reprises55 par la Chambre des députés, le 3 juillet et le 7 octobre avant d’être promulgué et publié56 (A). Effectivement, la plupart57 des questions déjà soulevées par le Conseil d’État allaient préfigurer les controverses réglées par les deux arrêts du 19 septembre 2006 (B).

A. – LESTRAVAUXPRÉPARATOIRESDELALOIDE 2002

Les débats au sein de la Commission juridique de la Chambre des Députés sur base des avis du Conseil d’État ont porté essentiellement sur les trois points suivants :

1. – Condition linguistique

La loi allait créer une quatrième liste d’avocats, la liste IV des avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine, à côté de la liste I des avocats dits avocats à la Cour, la liste II des avocats stagiaires et la liste III des avocats honoraires.

L’article 3, paragraphe (2) prévoyait la procédure d’inscription suivante :

« (2) Le Conseil de l’Ordre des Avocats du Grand-Duché de Luxembourg saisi de la demande de l’avocat européen à pouvoir exercer sous son titre professionnel d’origine, procède à l’inscription de l’avocat européen au tableau des avocats de cet Ordre à l’issue d’un entretien oral permettant au Conseil de l’Ordre de vérifier que l’avocat européen maîtrise au moins les langues conformément à l’article 6 (1) d) de la loi du 10 août 1991 et au vu de la présentation des pièces visées à l’article 6 (1) a), c) première phrase, et d) de la loi du 10 août 1991 ainsi que de l’attestation de l’inscription de l’avocat européen concerné auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine. Cette attestation de l’État membre d’origine est à reproduire tous les ans au cours du premier mois de l’année et elle ne doit pas dater de plus de trois mois. » À cet effet, le projet de loi ajoutait un point d) à l’article 6 (1) précité comme quoi tout avocat voulant s’inscrire au tableau de l’Ordre des avocats devait “maîtriser la langue de la législation et les langues administratives et judiciaires au sens de la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues”.

Il faut rappeler à cet égard que si l’alinéa premier de la loi du 24 février 198458 sur le régime des langues dit que « La langue nationale des Luxembourgeois est le luxembourgeois », la langue de la législation est régie par l’article 2 de la même loi du 24 février 1984 sur le régime des langues qui dispose que « Les actes législatifs et leurs règlements d’exécution sont rédigés en français ». Les langues administratives et judiciaires sont régies par l’article 3 de la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues de la manière suivante : « En matière administrative, contentieuse ou non contentieuse, et en matière judiciaire, il peut être fait usage des langues française, allemande ou luxembourgeoise, sans préjudice des dispositions spéciales concernant certaines matières. »

Ainsi le projet de loi, dans sa version proposée par le Gouvernement, exigeait-il de tout avocat demandant son inscription au tableau de l’Ordre des avocats, sur n’importe quelle liste y compris sur la liste IV, la connaissance des langues française, allemande et luxembourgeoise (art. 3, paragraphe 2 et art. 14. III. du projet de loi initial).

Dans son avis du 27 novembre 200159, le Conseil d’État s’était formellement opposé à ces deux dispositions.

Le Conseil d’État était d’avis qu’à « l’égard des avocats européens, l’exigence linguistique risque… d’être considérée comme revêtant le caractère d’une entrave à l’exercice de la liberté fondamentale d’établissement »60. De plus, à supposer même que le droit communautaire permette de subordonner la liberté d’établissement des avocats européens à des connaissances linguistiques, la Haute Corporation a émis « des doutes, quant à la proportionnalité de cette condition linguistique par rapport à l’objectif poursuivi… s’agissant non seulement des langues dont la maîtrise est requise, mais encore du niveau de connaissance requis »61.

Après une nouvelle navette62 avec le Conseil d’État qui maintint son opposition formelle63, la Commission juridique a finalement, majoritairement, décidé de maintenir l’exigence linguistique telle que prévue dans le projet de loi initial64.

L’Ordre des avocats, dans son avis du 28 janvier 200265, suggérait que tout avocat qui s’installe à Luxembourg, qu’il soit Luxembourgeois ou étranger, devrait maîtriser la langue de la législation ainsi qu’au moins une des deux autres langues administratives et judiciaires, donc soit le luxembourgeois ou l’allemand. Dans son avis du 2 mai 200266, la Conférence du Jeune Barreau de Luxembourg, tout en estimant que « la maîtrise d’au moins la langue de la législation est indispensable pour permettre l’exercice d’une activité effective et régulière », était plus réservée quant aux exigences imposés aux avocats migrants concernant la langue luxembourgeoise, alors qu’en réalité beaucoup d’avocats du Luxembourg ne la maîtrisaient pas : « Il reste à noter que pour être admis aux listes I et II du Tableau des Avocats, les avocats ne sont soumis à aucune épreuve en langue luxembourgeoise. Il nous semble dès lors contraire aux dispositions communautaires et au principe d’égalité de traitement d’exiger une connaissance et une maîtrise cumulatives de ces trois langues par l’avocat européen qui désire s’inscrire sur une des listes au Grand-Duché de Luxembourg »67.

2. – Composition du Conseil disciplinaireet administratif d’appel

Le projet de loi prévoyait que les avocats européens entendant bénéficier de la nouvelle directive, mais se voyant opposé un refus d’inscription, pouvaient en saisir le Conseil disciplinaire et administratif. Cet article proposait cependant que le Conseil disciplinaire et administratif d’appel, compétent pour connaître en appel des décisions du conseil disciplinaire et administratif, serait dorénavant composé, non plus, comme d’après la loi de 1991 sur la profession d’avocat, de deux magistrats de la Cour d’appel et d’un seul assesseur avocat inscrit à la liste I du tableau des avocats, mais, outre les deux magistrats de la Cour d’appel, de trois assesseurs avocats inscrits à la liste I. Le Gouvernement considérait en effet que les avocats étaient plus à même d’apprécier les difficultés de leur profession et qu’ils doivent donc avoir une représentation plus importante au sein du Conseil disciplinaire et administratif d’appel68.

Sur ce point, le Conseil d’État donnait à considérer qu’une modification telle que proposée risquait de susciter des « critiques aussi bien au regard des dispositions de l’article 84 de la Constitution qu’au regard… des exigences de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales »69.

La Commission juridique de la Chambre des Députés a cependant repris le texte gouvernemental70.

3. – Domiciliation de sociétés

L’article 15 du projet de loi prévoyait que seuls les avocats de la liste I pouvaient exercer les activités de domiciliation, pour le motif que la loi vise à garantir une haute qualification professionnelle des domiciliataires.

Le Conseil d’État considérant qu’il s’agissait d’une restriction importante au domaine d’activités des avocats européens, proposait de faire abstraction de ce texte, qui excluait implicitement, pendant leur pratique professionnelle de trois ans au Luxembourg, les avocats étrangers voulant bénéficier de la directive.

La Commission juridique de la Chambre des Députés a néanmoins maintenu le texte proposé.

B. – LESDEUXARRÊTSDU 19 JUIN 2006

La Cour allait être saisie par deux recours, une question préjudicielle, dans l’affaire Wilson71 et une action en manquement intentée par la Commission72. La Cour (grande chambre) a rendu ses deux arrêts en date du même jour.

Par décision du 7 décembre 2004, la Cour administrative du Luxembourg a saisi la Cour d’une demande préjudicielle dans une affaire opposant M. Wilson, ressortissant du Royaume-Uni, membre du barreau d’Angleterre et du Pays de Galles et exerçant la profession d’avocat au Luxembourg depuis 1994, au Conseil de l’ordre du Barreau de Luxembourg.

Convoqué par le Conseil de l’ordre à l’entretien oral prévu à l’article 3, paragraphe 2, de la loi du 13 novembre 200273, M. Wilson s’y est présenté accompagné d’un avocat luxembourgeois, mais le Conseil de l’ordre a refusé que ce dernier assistât audit entretien. Par la suite le Conseil a refusé de l’inscrire au tableau des avocats sur la liste IV des avocats exerçant sous leur titre professionnel d’origine, alors qu’il n’avait pas été en mesure de vérifier sa maîtrise des langues. Le Conseil de l’ordre l’a également informé de la possibilité d’un recours devant le Conseil disciplinaire et administratif. Le requérant a cependant saisi le tribunal administratif de Luxembourg qui s’est déclaré incompétent. Suite à l’appel interjeté devant la Cour administrative, celle-ci a finalement posé quatre questions préjudicielles74, qui ont concerné en fait deux sujets :

– la conformité de la procédure de recours instituée par la législation luxembourgeoise avec l’article 9 de la directive 98/5,

– la compatibilité avec le droit communautaire des dispositions luxembourgeoises instituant un contrôle des connaissances linguistiques des avocats européens souhaitant exercer au Luxembourg.

Sont également intervenus dans la procédure à côté des parties et le Luxembourg, la France, l’Italie, le Royaume-Uni et la Commission.

En date du 29 avril 2005, la Cour était saisie d’un recours en manquement de la part de la Commission contre le Luxembourg, ceci suite à des plaintes reçues au cours de l’année 2003. Les reproches formulés étaient les suivants :

– la subordination de l’inscription des avocats européens au tableau de l’un des ordres des avocats institués au Luxembourg à un contrôle de connaissances linguistiques,

– la subordination du maintien de cette inscription à la production, chaque année, d’une attestation d’inscription auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine,

– l’interdiction pour les avocats européens d’exercer des activités de domiciliation de sociétés au Luxembourg.

Le premier de ces reproches s’est ainsi confondu avec une des deux questions dans l’affaire Wilson.

Pour les besoins de la cause je vais regrouper les quatre éléments.

1. – Le contrôle préalabledes connaissances linguistiques

Le Luxembourg, tout en se référant à l’arrêt Haim75 relatif à la profession de dentiste, et insistant sur la nécessaire fiabilité de la communication avec les clients, a rappelé aussi que, en matière pénale, les procès-verbaux de police relatifs à des accidents de la circulation sont généralement rédigés en allemand, tout comme les lois fiscales en vigueur au Luxembourg, lesquelles impliquent la consultation d’une jurisprudence et de commentaires rédigés en allemand et que, devant les juridictions inférieures, où le ministère de l’avocat à la Cour n’est pas obligatoire, la langue luxembourgeoise est généralement utilisée par la partie luxembourgeoise qui comparaît en personne pour assurer sa défense et que bon nombre de ressortissants luxembourgeois s’expriment exclusivement dans leur langue maternelle lorsqu’ils consultent un avocat76.

La Cour a rappelé d’abord sa jurisprudence antérieure concernant le Luxembourg77 selon laquelle le législateur communautaire, en vue de faciliter l’exercice de la liberté fondamentale d’établissement d’une catégorie déterminée d’avocats migrants, s’est abstenu d’opter pour un système de contrôle a priori des connaissances des intéressés, pour dire que la directive 98/5 n’admet donc pas que l’inscription d’un avocat européen auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’accueil puisse être subordonnée à un entretien censé permettre à ladite autorité d’évaluer la maîtrise, par l’intéressé, des langues de cet État membre78.

Revenant à sa jurisprudence antérieure, elle a également rappelé la renonciation à un système de contrôle préalable des connaissances, notamment linguistiques, de l’avocat européen est toutefois assortie, dans la directive 98/5, d’une série de règles visant à assurer, à un niveau acceptable dans la Communauté, la protection des justiciables et une bonne administration de la justice. Elle a rappelé avant tout ses réflexions antérieures sur l’utilité de la mise en œuvre de la responsabilité disciplinaire et civile79 : « En vertu des articles 6 et 7 de la directive 98/5, l’avocat européen est tenu au respect non seulement des règles professionnelles et déontologiques de l’État membre d’origine, mais également de celles de l’État membre d’accueil, et ce sous peine d’encourir des sanctions disciplinaires et d’engager sa responsabilité professionnelle (voir arrêt Luxembourg/Parlement et Conseil, précité, points 36 à 41). Parmi les règles déontologiques applicables aux avocats figure le plus souvent, à l’instar de ce qui est prévu dans le code de déontologie adopté par le Conseil des barreaux de l’Union européenne (CCBE), une obligation, sanctionnée disciplinairement, de ne pas traiter des affaires dont les professionnels en cause savent ou devraient savoir qu’elles échappent à leur compétence, par exemple par manque de connaissances linguistiques (voir, en ce sens, arrêt Luxembourg/Parlement et Conseil, précité, point 42). En effet, le dialogue avec les clients, les autorités administratives et les organismes professionnels de l’État membre d’accueil, de même que l’observation des règles déontologiques édictées par les autorités dudit État membre, est de nature à requérir de l’avocat européen des connaissances linguistiques appropriées ou le recours à une assistance en cas de connaissances insuffisantes. »80 Dans ses conclusions, l’Avocat Général Christine Stix-Hackl avait précisé que « si les qualifications linguistiques de l’avocat ne suffisent pas pour apprécier de manière avertie des faits à l’aune des normes pertinentes en la matière, il doit, tout comme en cas de connaissances juridiques manquantes, ne pas accepter le mandat ».81

Dès lors, la Cour a, dans les deux cas lui soumis jugé la réglementation luxembourgeoise contraire à l’article 3 de la directive.

2. – L’obligation de production annuelle d’une attestation d’inscription auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine

Cette obligation a été jugée comme disproportionnée par la Cour. D’ailleurs le Luxembourg l’avait déjà admis dans le cadre de sa réponse à l’avis motivé, sans cependant avoir modifié la loi à cette date.

3. – L’interdiction pour les avocats européens d’exercer des activitésde domiciliation de sociétés au Luxembourg

Sur cette question, la Cour a considéré que le Luxembourg était également en infraction, alors que les États membres ne sont pas autorisés à prévoir dans leur droit national d’autres exceptions au principe de l’assimilation à l’avocat national que celles expressément et limitativement énoncées à l’article 5, paragraphes 2 et 3, de la directive 98/5, ce qui n’est pas le cas pour les sociétés de domiciliation.

4. – La définition du recours juridictionnel interne

Dans l’affaire Wilson, la Cour avait en plus trancher la question de savoir si le Conseil disciplinaire et administratif respectivement le Conseil disciplinaire et administratif d’appel devaient être considérés comme des recours juridictionnels de droit interne.

La Cour, après avoir rappelé que le contrôle juridictionnel imposé par ladite disposition est l’expression d’un principe général du droit communautaire qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a également été consacré dans les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en a profité pour exposer dans les points 48 à 53, sur base de son abondante jurisprudence, une vue globale des conditions requises pour qu’une instance comme celle appelée à connaître des recours contre les décisions de refus de l’inscription visée à l’article 3 de cette directive puisse correspondre à la notion de juridiction au sens défini par le droit communautaire, que je vais reprendre par la suite82.

La jurisprudence de la Cour relative à la notion de juridiction nationale au sens de l’article 234 CE a circonscrit cette notion par l’énonciation d’un certain nombre de critères que doit remplir l’instance concernée, tels que l’origine légale, la permanence, le caractère obligatoire de la saisine, la nature contradictoire de la procédure et l’application des règles de droit83 ainsi que l’indépendance et l’impartialité.84

La notion d’indépendance, qui est inhérente à la mission de juger, implique avant tout que l’instance concernée ait la qualité de tiers par rapport à l’autorité qui a adopté la décision frappée d’un recours85.

Elle comporte par ailleurs deux aspects.

1. Le premier aspect, externe, suppose que l’instance soit protégée d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de mettre en péril l’indépendance de jugement de ses membres quant aux litiges qui leur sont soumis.86 Cette indispensable liberté à l’égard de tels éléments extérieurs exige certaines garanties propres à protéger la personne de ceux qui ont pour tâche de juger, telles que l’inamovibilité,87

2. Le second aspect, interne, rejoint la notion d’impartialité et vise l’égale distance par rapport aux parties au litige et à leurs intérêts respectifs au regard de l’objet de celui-ci. Cet aspect exige le respect de l’objectivité88 et l’absence de tout intérêt dans la solution du litige en dehors de la stricte application de la règle de droit.

Ces garanties d’indépendance et d’impartialité postulent l’existence de règles, notamment en ce qui concerne la composition de l’instance, la nomination, la durée des fonctions ainsi que les causes d’abstention, de récusation et de révocation de ses membres, qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de ladite instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent.89

Sur base de ces arguments, la Cour, constatant que les organes internes étaient caractérisés par la présence soit exclusive soit prépondérante d’avocats de nationalité luxembourgeoise, inscrits sur la liste I du tableau des avocats, en conclut que les règles de composition d’organes tels que ceux en cause au principal n’apparaissent donc pas de nature à fournir un gage suffisant d’impartialité.

IV. – La procédure d’infraction 2010/4241 et ses conséquences

En date du 21 décembre 2006, un projet de loi, destiné entre autres à adapter la loi aux jurisprudences intervenues, a été déposé par le ministre de la Justice de l’époque.90. Vu l’urgence de réagir à la jurisprudence de la Cour, le projet a été par la suite scindé en deux91.

D’ailleurs, dès le prononcé des arrêts, le Conseil de l’ordre s’est conformé à la jurisprudence en ce qui concerne l’exigence des connaissances linguistiques requises pour l’inscription à la liste IV, ceci sans attendre le vote de la loi. La loi du 21 juin 200792 a quant à elle abrogé l’obligation d’apporter une attestation annuelle d’inscription auprès de son barreau d’origine, a réformé les organes de recours interne et a autorisé les avocats européens exerçant sous leur titre professionnel d’origine à effectuer des domiciliations de sociétés.

A. – LAPROCÉDURED’INFRACTION 2010/4241

En octobre 2011 la Commission européenne a adressé au Grand-Duché de Luxembourg une procédure d’infraction basée sur l’article 258 TFUE à propos des conditions d’admission des avocats européens inscrits au tableau d’un Ordre des avocats sur la liste IV et qui, en vertu de l’article 10 de la Directive 98/5/, demandent leur inscription sur la liste I du tableau d’avocats d’un Ordre des avocats du Grand-Duché de Luxembourg.

La Commission européenne dans son avis motivé93 a reproché au Luxembourg « … de manquer aux obligations qui lui incombent, en vertu de l’article 10 de la Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise (ci-après désignée Directive 98/5/CE) en liaison avec les articles 45 et 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne, en maintenant en vigueur des dispositions telles que celles que l’article 6. (1) d) de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat, qui impose la connaissance du français, de l’allemand et du luxembourgeois, sans permettre aux avocats, qui limitent leurs activités professionnelles à celles qui ne nécessitent pas la maîtrise des 3 langues du pays, d’accéder à la profession, sous le titre professionnel luxembourgeois, sans devoir faire preuve de la maîtrise des 3 langues. »

Était donc en cause la « clause d’assimilation ». En effet, si toute condition linguistique avait été abandonnée par la loi de 2007 à l’égard des avocats désirant s’inscrire sur la liste IV, ces conditions linguistiques ont été maintenues à l’égard des avocats de la liste I et II et ont donc été opposables à un avocat de la liste IV désirant s’inscrire sur la liste I. Ainsi, la Commission a fait état du cas d’un avocat de la liste IV, ayant exercé la profession pendant au moins 3 ans, qui pour s’inscrire à la liste I, devait néanmoins se soumettre au test de langues. Sa demande d’inscription a été refusée pour la raison qu’il maîtrisait la langue française mais pas les langues allemande et luxembourgeoise.

Cette affaire doit être vue à la lumière de l’évolution du Luxembourg et de ses barreaux depuis les derniers trente ans. En effet, si à l’époque de l’arrêt Reyners, les avocats au Luxembourg étaient à peine une centaine et exerçaient encore la plupart leur métier dans des cabinets individuels ou à quelques-uns seulement, aujourd’hui, la formidable croissance économique que le Luxembourg a connu suite notamment à l’éclosion de véritables marchés uniques européens dans de nombreux domaines, notamment celui de services financiers et bancaires, le Barreau de Luxembourg connaît désormais près de 2 000 avocats inscrits, dont une majorité de non Luxembourgeois,94 les avocats se partageant en fait souvent entre les avocats dits « contentieux » et les avocats dits « d’affaires », sans oublier les avocats spécialistes en affaires européennes, alors que le Luxembourg est le siège de la Cour de justice de l’Union européenne. Ainsi, un certain nombre d’avocats s’occupent des affaires domestiques et restent toujours confrontés dans leur travail quotidien devant les juridictions à l’obligation de maîtriser également la langue luxembourgeoise (affaires dans lesquelles les particuliers paraissent eux-mêmes, enquêtes, procédures pénales et policières etc.) voire encore la langue allemande (fiscalité directe, procédures pénales et policières). D’autres en revanche ne font guère d’apparition devant les juridictions luxembourgeoises, même s’ils peuvent être appelés de temps en temps bien sûr à traiter également des affaires contentieuses. Ainsi, de nombreux avocats européens se retrouvent dans les grands cabinets d’affaires.

Tout en reconnaissant la nécessité de disposer des connaissances linguistiques nécessaires telle qu’elle a été reconnue par la jurisprudence95 et l’article 53 de la directive 2005/36/CE96, la Commission97 soulignait qu’en vertu du principe de la proportionnalité le niveau de connaissances linguistiques requis devait être adapté à l’exercice de l’activité professionnelle en question.

La Commission estimait ainsi qu’un avocat de la liste IV, après un exercice effectif et régulier de trois ans dans l’État membre d’accueil, et dans le droit de cet État, en travaillant dans une langue administrative du pays d’accueil, devait pouvoir s’inscrire à la liste I, nonobstant sa connaissance ou non de toutes les langues du pays d’accueil. Ceci d’autant plus s’il avait travaillé dans la langue du journal officiel de cet État membre et de la plus grande partie de la jurisprudence.

La Commission proposa aussi l’alternative d’un accès partiel à la profession d’avocat sous le titre professionnel luxembourgeois, limité à l’exercice d’une ou de plusieurs activités couvertes par la profession qui ne nécessitent pas la maîtrise de toutes les trois langues.

Or face à l’hypothèse de voir l’unicité de la profession d’avocat éclater, les barreaux s’opposaient à une modification de la loi. Ainsi, suite à une discussion approfondie au sein de la Commission juridique de la Chambre des Députés98 en date du 23 novembre 2011, le gouvernement a été prié de répliquer à la Commission européenne que l’unicité de la profession impliquait la connaissance des trois langues. Par son avis motivé du 27 novembre 2012 la Commission européenne, maintenant son point de vue, invitait cependant le Luxembourg à prendre dans les deux mois les mesures requises pour se conformer.

Dans la suite, et dans le cadre de concertations informelles avec la Commission, auxquelles le Conseil de l’ordre était prêt à s’associer, un compromis se dégageait, allant aboutir au projet de loi 6550 modifiant la loi modifiée du 15 août 1991 sur la profession d’avocat. Après les avis positifs du Conseil d’État et du Conseil de l’ordre, le projet a été voté le 14 mai 2013. Le Conseil de l’ordre, tout en approuvant la décision politique intervenue, est resté de l’avis « que la controverse sur les exigences linguistiques imposées aux avocats, loin de constituer une simple question d’ordre technique, pose un problème de société plus large qui dépasse le strict cadre de la profession de l’avocat »99.

B. – LESCONSÉQUENCES

La nouvelle loi règle trois questions :

1. – La définition des niveaux de connaissancedans le chef des avocats des listes I et II

D’abord, elle définit et clarifie de façon objective et transparente les niveaux de maîtrise des langues pour être inscrit, à titre individuel, au tableau d’un ordre des avocats au Grand-Duché de Luxembourg. En principe, les avocats souhaitant être inscrits aux listes I (avocats à la Cour) et II (avocats-stagiaires) du tableau d’un Ordre des avocats luxembourgeois devront avoir les niveaux de compétences suivants dans chacune des trois langues officielles du pays au sens de la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues, fixés par renvoi au Cadre européen commun de référence pour les langues du Conseil de l’Europe100 :

– français : B2 pour la compréhension et l’expression écrite et orale ;

– luxembourgeois : B2 pour la compréhension orale et B1 pour l’expression orale

– allemand : B2 pour la compréhension tant orale qu’écrite et B1 pour l’expression orale.

En effet, comme l’avait souligné à l’époque le Jeune Barreau101, il était du moins déconcertant d’exiger des avocats de la liste IV la connaissance de la langue luxembourgeoise alors qu’un certain nombre d’avocats des listes I et II, ressortissants de l’Union européenne ou d’États tiers ne la maîtrisaient pas. Les nouvelles dispositions vont donc dans le sens de la protection du justiciable.

Un des corollaires de la nouvelle disposition est en effet que le manque éventuel de connaissances linguistiques d’un avocat ne peut en aucun cas être compensé par le recours à des traductions, interprètes et autres frais compensatoires à charge des clients donc des justiciables.

2. – L’exception au profit des avocats de la liste IVvoulant s’inscrire à la liste I

Les avocats européens indiqués à l’article 10 de la Directive 98/5 profiteront cependant d’une dérogation pour s’inscrire à la liste I. Ainsi l’avocat européen qui exerce sous son titre professionnel d’origine au Luxembourg, inscrit en cette qualité au tableau d’un Ordre des avocats liste IV depuis au moins trois ans et qui remplit toutes les conditions de l’article 10 de la directive 98/5, peut demander à être inscrit, à titre individuel, au tableau d’un Ordre des avocats sur la liste I et par dérogation au principe général doit seulement maîtriser la langue de la législation au sens de la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues (soit le français) dans la mesure où l’avocat limite ses activités professionnelles à celles qui ne nécessitent pas la connaissance des 3 langues du Grand-Duché de Luxembourg.

3. – La mise en œuvre de sanctions disciplinaires